• 4. Zukunft der Sozialpolitik in Europa
  
  
  • 4.1 Die Sicht der EU-Kommission
  • 4.2 Eine pessimistische Sicht
  • 4.3 Europäische Sozialpolitik in der EWU
    • 4.3.1 Subsidiarität oder Souveränitätsverlust?
    • 4.3.2. Sozialunion oder Kooperation bei der Sozialpolitik
    • 4.3.3. Beveridge versus Bismarck
    • 4.3.4 Europäische Sozialpolitik nach Maastricht

4. Zukunft der Sozialpolitik in Europa

Will man die Perspektiven der Sozialpolitik in Europa betrachten, muß man zwei Problemebenen voneinander trennen:

1. In allen Wohlfahrtsstaaten Europas sehen sich die sozialen Sicherungssysteme einem erheblichen - und qualitativ vergleichbaren - Problemdruck ausgesetzt: Hohe Finanzierungslasten angesichts der ungenügenden wirtschaftlichen Entwicklung und der — insbesondere aus der hohen und tendenziell steigenden Arbeitslosigkeit - resultierenden Inanspruchnahme (Ausgabensteigerungen) bei verringerter Aufbringungsbasis (Einnahmen) - die absehbare demographische Entwicklung führt zu einer zunehmenden Alterung der europäischen Gesellschaften (vgl. Europäische Kommission 1996: 12f.), und schließlich erhöht die zunehmende Globalisierung bereits heute - egal ob zu Recht oder zu Unrecht - den Druck auf die Sozialsysteme, weil diese angeblich die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften reduziere (für eine kritische Diskussion siehe Larsson 1996: 726ff.).

2. Mit dem 1999 terminierten Übergang (eines Teils) der EU-Mitgliedsländer in die Europäische Währungsunion entfällt der Wechselkursmechanismus als Scharnier zwischen den nationalen Volkswirtschaften und ihrer Redistributionssysteme.

Beide Problemebenen erfordern zweifellos Reaktionen des Wohlfahrtsstaates, doch wird häufig genug nicht klar zwischen dem immanenten Anpassungsdruck unterschieden, der aus den endogenen Entwicklungen kapitalistischer Gesellschaften erwächst, und dem Anpassungsdruck, der aus dem 'exogenen', politisch initiierten Projekt europäischer (Währungs-)lntegration entsteht. Stephan Leibfried (1996: 462ff.) sieht vier Entwicklungsszenarien zwischen nationaler Souveränität und europäischer Interdependenz:

Abbildung 2:
Interdependenz-Souveränitäts-Schema

Bilddatei: Abbildung 2

Während die Ebene I ein Disintegrationsszenario implizieren würde, das die europäische Entwicklungslinie nach dem Zweiten Weltkrieg umkehrte, was gegenwärtig nicht erkennbar (wenn auch nicht völlig ausgeschlossen) ist, beschreibt Ebene II die wohl realistischeren Szenarien hoher europäischer Interdependenz entweder bei formeller Souveränität (nach dem Subsidiaritätsprinzip) oder bei akzeptierter Souveränitätsverflechtung -entweder durch Supranationalisierung der Sozialpolitik oder aber EU-weite Kooperation. Im folgenden sollen zunächst zwei Ausblicke auf die Zukunft der europäischen Sozialpolitik - die Sicht der EU-Kommission und eine pessimistische Variante- gegeben werden, bevor dann die Auswirkungen der Europäischen Währungsunion auf die europäische Sozialpolitik analysiert werden sollen.

4.1 Die Sicht der EU-Kommission

Die Europäische Kommission beschreibt ihre Vorstellungen zur europäischen Sozialpolitik im Weißbuch 'European Social Policy - A Way Forward for the Union'. Darin werden allerdings keine konkreten Lösungsvorschläge oder auch nur grobe Leitlinien der beiden oben beschriebenen Problemebenen entwickelt, sondern lediglich die nächste Entwicklungsphase von 1995 bis 1999 skizziert. Der Problembereich 'Europäische Währungsintegration' wird explizit nicht erwähnt, der Problembereich 'wachsender Finanzdruck' wird dialektisch behandelt:

- Die Entwicklung der europäischen Sozialpolitik benötigt die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften.

- Gesellschaftliche Solidarität ist nicht nur eine Leitlinie europäischer Politik - und als solche in Artikel 2 des EU-Vertrages festgeschrieben-, sondern gleichzeitig Basis für künftige Wettbewerbsfähigkeit (vgl. European Commission 1994: 9f.).

Diese geradezu salomonische Verknüpfung von Wettbewerbsfähigkeit und wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung wird dann durch ein Plädoyer für die Bekämpfung der Wachstums- und Beschäftigungsschwäche der europäischen Volkswirtschaften unterlegt, womit zumindest die mittelfristigen Finanzierungsprobleme der Sozialsysteme - und mithin der Anpassungsdruck - gemildert werden könnten. Die Strategien hierzu sind im Weißbuch 'Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung' der EU-Kommission festgelegt:

- Verbesserung von Aus- und Weiterbildung,

- Erhöhung der Flexibilität des Arbeitsmarktes und auf Firmenebene,

- Reorganisation der Arbeit auf Unternehmensebene,

- Reduzierung der Lohnnebenkosten, insbesondere für Geringqualifizierte,

- aktive Arbeitsmarktpolitik,

- spezifische Maßnahmen für Geringqualifizierte und junge Arbeitnehmer,

- Entwicklung neuer Beschäftigungsfelder durch Schaffung neuer Bedürfnisse (vgl. European Commission 1994: 10f.).

So bestechend die Idee ist, nicht an den Symptomen (Finanzierungsprobleme), sondern an den Ursachen (Wachstumskrise) anzusetzen, so wenig darf übersehen werden, daß damit die Sozialpolitik keineswegs aus dem unmittelbaren Politikfokus tritt: Denn nicht wenige, z.B. die Generaldirektion 'Wirtschaft und Finanzen' der EU-Kommission, sehen insbesondere in der Erhöhung der Flexibilität des Arbeitsmarktes den Schlüssel zum Erfolg im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. Dazu aber bedarf es dann auch des Abbaues der sozialen Sicherungsniveaus und der Sozialregulationen. Diese Verquickung wird im EU-Weißbuch nicht aufgelöst, allerdings legt die Generaldirektion 'Beschäftigung, Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten', die für die Ausarbeitung des EU-Weißbuches zur europäischen Sozialpolitik verantwortlich ist, deutlich stärkeres Gewicht auf die aktive Verbesserung der Aus- und Weiterbildung (Humankapitalinvestitionen) als auf den passiven Abbau von sozialer Sicherung (vgl. European Commission 1994: 23 und Larsson 1996: 731 ff.).

So unklar also die Antworten der EU-Kommission auf die Herausforderungen der europäischen Sozialpolitik bleiben, so klar ist auch das Bekenntnis zur Vielfalt der Sozialsysteme und zum Subsidiaritätsprinzip (vgl. European Commission 1994: 11f. und 47). Wenn aber eine deutliche Wechselwirkung zwischen Sozialpolitik und Wettbewerbsfähigkeit besteht, gleichzeitig die Sozialpolitik weiterhin in (zumindest formeller) nationaler Souveränität verbleibt, muß etwas über eine europäische Koordination gesagt werden. Das EU-Weißbuch verbleibt hier im ungenauen: Statt einer Harmonisierung der Sozialsysteme oder Kooperation bei der Sozialgesetzgebung (also der Mittel) wird auf eine Konvergenz der Ziele ('fixed common Objektives') und ein Monitoring der sozialen Entwicklungen und eine Evaluierung der nationalen Sozialpolitik durch die EU-Kommission gesetzt (vgl. European Commission 1994: 48). [ Wie selbst solche 'weichen Formulierungen' als Bedrohung der Wettbewerbsfähigkeit und Aushöhlung des Subsi diaritätsprinzips verstanden werden können, zeigt: Kronberger Kreis 1996: 11ff., insbes. 14.]

4.2 Eine pessimistische Sicht

In den Grundfesten erschüttert sieht Claus Koch (1996) den nationalen Sozialstaat, "(u)nd es wird nach aller Voraussicht auch kein 'Sozial-Europa' geben, in dem die sozialstaatlichen Institutionen unter gemeinsamen Regeln kooperieren können" (Koch 1996: 11).

Diese Perspektive beruht auf folgenden Überlegungen:

- Die dauerhafte Ausgrenzung zunehmender Bevölkerungsteile aus dem Arbeitsmarkt zerstört - wie auch der Übergang von der industriellen Massenproduktion zur postfordistischen Dienstleistungsgesellschaft - die solidarische Versicherungsgrundlage des Sozialstaates und unterminiert die Funktion der sozialen Sicherungssysteme: Abfederung temporärer Allokationsineffizienzen und Sicherung der dynamischen Funktionsfähigkeit (deren Ausdruck der ständige inter- und intrasektorale Strukturwandel ist) kapitalistischer Ökonomie [ So formuliert Koch (1996: 27): "Wenn ABM - Programme von vornherein nur die Verwaltung von Arbeitslosigkeit bedeuten und die sozialstaatlich finanzierte Berufsausbildung nur noch partiell von Arbeitsanbietern genutzt werden kann, verliert der Sozialstaat seinen ökonomischen Nutzen - auf den er von vornherein festgelegt war."] .

- Verlust der Legitimation redistributiver Maßnahmen und Aufbruch der Bereitschaft zur Solidarhaftung.

Indem also die Versicherungsfähigkeit (weitgehend) homogener Arbeits- und Lebensrisiken, die Solidarbereitschaft individualisierter Bürger (bzw. Arbeitnehmer) und die Legitimation kollektiver Finanzierung bereits auf nationaler Ebene zunehmend verloren geht und somit die Sozialpolitik untergräbt, sieht Koch für eine Rekonstruktion auf europäischer Ebene wenig Platz, denn "(e)s gibt kein organisierbares gemeinsames Interesse der Arbeitnehmer im europäischen Markt. (...) Der europäische Sozialstaat ist nicht mehr geeignet, darauf eine Antwort zu finden (auf die benannten Herausforderungen, d.A.). Der Vorwurf, er sei "zu teuer, führt deshalb von vornherein in die Irre. Die gesamte Institution des Sozialstaates hat ihre ein Jahrhundert währende Festigkeit verloren, die bisherigen Begründungen seiner Zwecke und seiner Ressourcen stimmen nicht mehr" (Koch 1996: 11 und 17).

4.3 Europäische Sozialpolitik in der EWU

Im folgenden soll ausführlich auf die zweite Problemebene - den Anpassungsdruck auf die europäischen Sozialsicherungssysteme, der aus der Schaffung eines einheitlichen Währungsraumes erwächst - eingegangen werden. Hier gilt es zunächst zu klären, ob "eine Wirtschafts- und Währungsunion in Europa auch noch durch eine Sozialunion ergänzt werden sollte" (Berthold 1993: 28). Oder im Sinne des Leibfriebschen Souveränitäts-lnterdependenz-Schemas: Kann die Sozialpolitik (zumindest formal) Souveränität bewahren, wenn die Geld- und Währungspolitik, aber auch andere Politikbereiche (z.B. die Lohnpolitik oder die Finanzpolitik; vgl. Heise/Küchle 1996; Caesar 1994) einer zunehmenden Souveränitätsverflechtung unterliegen? Oder sind Harmonisierungen der sehr heterogenen Sozialsysteme notwendig? Sollte eine solche Harmonisierung durch Wettbewerb der Sozialsicherungssysteme oder eine positive, europäische Regulation erfolgen? Welche Auswirkungen wird die Europäische Währungsunion auf die Finanzierungsform der sozialen Sicherung haben? Sind also der Beveridge- und der Bismarck-Typ gleichermaßen betroffen?

In einem zweiten Teil soll dann die spezielle Frage untersucht werden, ob die Ausgestaltung der EWU, wie sie sich gegenwärtig abzeichnet, zusätzliche Auswirkungen auf die europäische Sozialpolitik haben könnte. Welche Bedeutung also hat die strikte Auslegung der Maastrichter Konvergenzkriterien und ihre Verschärfung durch den sogenannten 'Stabilitäts- und Wachstumspakt' für die Zeit nach dem Eintritt in die Währungsunion?

4.3.1 Subsidiarität oder Souveränitätsverlust?

Wir haben festgestellt, daß die Geschichte der europäischen Sozialpolitik bislang keine ernsthafte Abkehr vom Subsidiaritätsprinzip gesehen hat: Weder sind zentrale Umverteilungsressourcen entstanden, die für eine Sozialpolitik - im Gegensatz zur Sozialregulation - notwendig wären, noch hat es ausgeprägte Harmonisierungstendenzen der heterogenen Sicherungssysteme gegeben. Außerdem scheint keinerlei Legitimationsgrundlage für eine Umverteilung auf europäischer Ebene erkennbar. Gleichwohl sieht Stephan Leibfried (1996: 456) die Souveränität der nationalen Wohlfahrtsstaaten bereits relativiert: Aufgrund der Freizügigkeiten im europäischen Binnenmarkt kann der nationale Wohlfahrtsstaat seine Leistungsbereitstellung nicht mehr auf 'seine' Bürger beschränken - "er hat also, was 'Fremde' aus der EU betrifft, keine Bestimmungsgewalt über den Kreis der Leistungsempfänger mehr." Andererseits kann er seine Leistungsbereitstellung und -verwendung (Konsumtion) nicht mehr auf sein Territorium begrenzen. Diese Beschränkung der nationalen Souveränität ist politisch gewollt, die Integration von Arbeits-, Kapital- und Gütermärkten ist das ökonomische Ziel zur Steigerung der Effizienz der europäischen Volkswirtschaften durch sogenannte 'economics of scale' (Ausnutzung von Größenvorteilen) und 'economics of scope' (Ausnutzung von Agglomerationsvorteilen)- die besondere Bedeutung der 'Wanderarbeiter' in der Diskussion um die europäische Sozialpolitik haben wir bereits beschrieben.

Nach Berthold (1993: 28) muß das Subsidiaritätsprinzip nationaler Verantwortung für (und Souveränität über) die Sozialpolitik aber nur dann aufgegeben werden, wenn

(1) die soziale Sicherheit (d.h. die Produktion der 'Sicherheit' und 'Gerechtigkeit') auf nationaler Ebene nicht mehr effizient gewährleistet werden kann,

(2) die soziale Sicherheit auf nationaler Ebene die Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der EU (und, besonders, einer EWU) verzerrt.

Tatsächlich ist die kollektive Sozialabsicherung auf nationaler Ebene gefährdet, wenn die Mobilität der Produktionsfaktoren - insbesondere der Arbeitnehmer- als unendlich hoch angenommen wird, weil dann Versorgungsdifferenzierungen zur sogenannten 'Sozialarbitrage' oder zum 'Sozialtourismus' führen müßten. Berthold (1993: 30) resümiert deshalb: "Die These, wonach offenere Märkte und mobilere Produktionsfaktoren in der EG den 'Tod' der europäischen Versicherungsstaaten bedeuten, ist somit sicher richtig." Wenn er diese Aussicht dann aber keineswegs negativ bewertet, "sondern (sie ist) vielfach erwünscht, kann doch das Gut 'Sicherheit' wesentlich effizienter auf privaten Märkten als durch den Staat produziert werden" (Berthold 1993: 39), dann bedeutet dies natürlich den Ausstieg aus der solidarischen Sozialpolitik. Oder anders formuliert: Wer die Grundlage der europäischen Wohlfahrtsstaaten erhalten will - eine Versicherung der klassischen Arbeits- und Lebensrisiken nach dem Solidarprinzip-, muß also eine Harmonisierung der Sozialversicherungssysteme in Europa anstreben. Allerdings gilt dies nur unter der Annahme unendlich hoher Mobilität der Arbeitskräfte. Berthold selbst aber belegt, daß einerseits die Mobilität in der EU sehr gering (z.B. im Vergleich zu den USA) ist und andererseits nicht ausgeprägt auf Einkommens- oder Versorgungsdifferenzen beruht. Auch sind die Vereinbarungen zwischen den EU-Mitgliedsländern durch Anwartschaftsregelungen im wesentlichen so ausgestaltet, daß der Anreiz zur Sozialarbitrage ebenso für die Mobilitätsbeschränkungen (man wird nicht in ein System hineingeboren, das man zeitlebens nicht wieder verlassen kann) gering ist (vgl. Kronberger Kreis 1996: 35ff.). Allerdings darf nicht unterschätzt werden, daß es neben der 'Exit-Möglichkeit' - also der 'Abstimmung mit den Füßen' - auch noch die 'Voice-Möglichkeit' gibt- also die politische Einflußnahme mit dem Ziel der relativen (gegenüber anderen EU-Staaten) Entlastung von Sozialkosten. Diese Möglichkeit wird vor allem dann bedeutend, wenn die soziale Sicherung mit der Wettbewerbsfähigkeit einer (Teil-)Wirtschaft in Verbindung gebracht wird - der zweiten Voraussetzung für die Notwendigkeit einer Supranationalisierung der Europäischen Währungsunion - und die verschiedenartigen Einflußnahmemöglichkeiten der unterschiedlichen sozialen Gruppen bedacht werden.

Abbildung 3:
Sozialkosten und Wechselkurse

Bilddatei: Abbildung 3

Wir müssen uns nun der Fragestellung zuwenden, welchen Einfluß nationale Sicherungssysteme auf die Wettbewerbsfähigkeit einer Teilwirtschaft haben. Dazu wollen wir einen Zwei-Länder-Fall betrachten (Abb. 3). Ausgangspunkt sei ein Leistungsbilanzgleichgewicht (Exporte = Importe) in beiden Ländern A und B bei bilateralem Wechselkurs e*. Nun sollen in Land A die Sozialleistungen ausgeweitet werden, die 'Sozialkosten' steigen. Sie werden, egal ob sie durch Steueraufbringung oder Abgaben finanziert werden, auf die Preise der Produkte überwälzt. Bei zunächst unverändertem Wechselkurs reduziert sich die Auslandsnachfrage nach Gütern des Landes A, wie auch die Inlandsnachfrage durch Importpenetration zurückgeht, es entsteht ein Leistungsbilanzdefizit in Land A und - spiegelbildlich - ein Leistungsbilanzüberschuß in Land B. Es würde sich nun der Wechselkurs in beiden Ländern auf e₁ verändern, die Währung in Land A würde ab-, jene in Land B aufgewertet. Wenn auch diese Wechselkursreaktion nicht sofort geschehen muß, so zeigen doch Langfristuntersuchungen, daß die Wechselkurse (zumindest von Nicht-Leitwährungsländern) mittelfristig den Inflationsdifferenzen der beteiligten Länder folgen. Sollte der Wechselkursmechanismus hier nicht für eine Abschottung der nationalen Umverteilungssysteme sorgen, wären die Leistungsbilanzsituationen der kontinentaleuropäischen EU-Mitgliedsländer mit ihrem hohen Sozialsicherungsniveau (vor allem Deutschland, Niederlande, Frankreich, Dänemark) und der USA und der Mittelmeerländer mit deutlich geringerem Sozialsicherungsniveau (und konträrer Leistungsbilanzsituation) kaum verständlich.

Wenn nun aber der Wechselkursmechanismus in Abbildung 3 nicht spielen kann - und dies ist das wesentliche Charakteristikum einer Währungsunion, die die Länder A und B umfaßt-, dann kann der Leistungsbilanzausgleich nur durch Produktionsanpassungen (Produktions- und Beschäftigungsabbau in Land A und Produktionsausweitung und Beschäftigungsanstieg in Land B) oder Transferzahlungen (zum Ausgleich der Leistungsbilanzungleichgewichte) von Land B nach Land A ausgeglichen werden.

Sozialkosten werden also in einer Währungsunion zu einem bedeutenden Wettbewerbsfaktor der einzelnen (nationalen) Teilwirtschaften, wenn das Spiel des Wechselkurses die preisliche Wettbewerbsfähigkeit nicht länger sichern kann. Dies bedeutet, daß

(1) ein abwärtsgerichteter Druck- insbesondere angesichts der Massenarbeitslosigkeit in der EU (die auch nur sehr ungleichmäßig verteilt ist) und der oben beschriebenen endogenen Anpassungserfordernisse an die europäischen Sozialsicherungssysteme -entstehen kann: das häufig befürchtete 'Sozialdumping',

(2) eine Sozialpolitik, die mehrheitlich von den reicheren Ländern bestimmt würde -also Anpassung der Sozialstandards nach oben -, zu einem Wettbewerbsnachteil für die ärmeren Länder werden müßte,

(3) eine Erhöhung des horizontalen Finanzausgleichs notwendig werden könnte,

(4) der Koordinationsdruck der Sozialpolitik in der EWU vergrößert wird, um die Entwicklungen unter (1) bis (3) zu verhindern bzw. zu kontrollieren.

Häufig wird - so zum Beispiel von Berthold (1993: 36ff.) und dem Kronberger Kreis (1996: 26ff.) - eine unlösbare Verquickung von (1) und (2) hergestellt: Entweder die reicheren EU-Mitgliedstaaten belasten die ärmeren EU-Mitgliedstaaten mit ihren hohen Sozialstandards- und beschränken damit deren Wettbewerbsfähigkeit-, oder die geringeren Sozialstandards in den ärmeren Ländern zwingen zum Sozialabbau in den reicheren Ländern, um dort die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Eine Koordinierung der europäischen Sozialpolitik - in ziemlich beschränkter Imaginationskraft dann immer als 'Angleichung' oder 'Sozialunion' interpretiert - wird als der Versuch der Arbeitnehmer (und ihrer Gewerkschaften) in den reicheren Ländern diffamiert, sich gegen die Konkurrenz aus den ärmeren Ländern abschotten zu wollen. Gleichzeitig wird die Möglichkeit des 'Sozialdumpings' bestritten, weil 'Dumping' nur vorliegen könne, wenn Produkte unter ihren Herstellungskosten angeboten würden. Dies sei aber nicht der Fall, wenn einige Teilwirtschaften sich entschlössen, weniger Ressourcen für die soziale Sicherung aufzuwenden als andere: "Dies schlägt sich in geringeren Arbeitskosten, speziell in geringeren Lohnnebenkosten nieder. Die Unternehmungen dieser Länder verkaufen ihre Produkte also nicht unter den Herstellungskosten, sie produzieren sie einfach nur billiger. Die mehr oder weniger effizienten nationalen wohlfahrtsstaatlichen Institutionen werden somit zu einem wirtschaftspolitisch nutzbaren Parameter im internationalen Standortwettbewerb" (Berthold 1993: 36).

Diese Argumentation ist schlicht falsch. Wie wir gesehen haben, können unterschiedliche nationale Sozialniveaus - wie sie besonders kraß in der Pro-Kopf-Versorgung zwischen den höher entwickelten Ländern der EU und den Mittelmeerländern der EU bestehen - durchaus aufrechterhalten werden, wenn die Wechselkursrelationen stimmen. Das höhere Sozialniveau spiegelt die höhere Produktivität in den reicheren EU-Ländern wider und verzerrt den Wettbewerb zwischen den Teilwirtschaften - auch in einer Währungsunion mit festen Währungsverhältnissen - nicht. Zu einer solchen Verzerrung könnte es aber kommen, wenn eine Teilwirtschaft einseitig durch Abbau der sozialen Sicherung ihre Sozialkosten senken würde, um die eigene Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Währungsunion zu verbessern. Dann erfolgt der Sozialabbau eben nicht, um den veränderten Präferenzen ihrer Bewohner gegenüber den Gütern 'Sicherheit' und 'Gerechtigkeit' Rechnung zu tragen, sondern schlicht, um den Wünschen nach höherem Einkommen und mehr Beschäftigung - allerdings zu Lasten der anderen Teilwirtschaften - nachzukommen. Daß sich hieraus eine abwärtsgerichtete Entwicklung der Sozialstandardseben ein Sozialdumping - entwickeln kann, liegt auf der Hand und wird auch von den neuliberalen Protagonisten nicht bestritten. Die Bezeichnung 'Sozialdumping' ist deshalb gerechtfertigt, weil sie eine Entwicklung anzeigt, die EU-weit keine Wohlfahrtsgewinne bringen kann, gleichzeitig aber die soziale Sicherung EU-weit unterminiert, wenn keine gemeinsamen Maßnahmen getroffen werden. Eine sozialpolitisch bedingte Wettbewerbsverzerrung liegt allerdings auch vor, wenn Erfolge im wirtschaftlichen Aufschwungprozeß der ärmeren Länder nicht von einer entsprechenden Konvergenz der sozialen Sicherung begleitet würden. Allerdings zeigt die Empirie, daß es eine Korrelation zwischen wirtschaftlicher und sozialer Konvergenz gibt (siehe oben). Deshalb besteht die Gefahr des 'Sozialdumpings' auch nicht in erster Linie mit Blick auf die Mittelmeerländer der EU (die vermutlich ohnehin nicht von Beginn an der EWU angehören werden), sondern sie droht eher von Seiten der 'angelsächsischen Länder'.

4.3.2. Sozialunion oder Kooperation bei der Sozialpolitik

Wenn nun aber die Notwendigkeit einer Koordination der Sozialpolitik in einer Europäischen Währungsunion zunimmt, ist damit noch nichts über die Form der Koordination ausgesagt. Allein das Ziel ist festgelegt: Es geht darum, zwischen Scylla und Charybdis -also zwischen Sozialdumping und finanzieller Überforderung (bzw. Sozialtransfers von den reicheren in die ärmeren Länder)- hindurchzusteuern.

Häufig wird Koordination der nationalen Sozialpolitiken als 'europäische Sozialunion' bezeichnet, ohne klarzumachen, was genau mit Sozialunion gemeint sein soll. So warnen etwa Berthold (1993) oder der Kronberger Kreis (1996) eindringlich davor, "daß es zu einer noch weniger effizienten Sozialunion in Europa kommt" (Berthold 1993: 77), ohne an irgendeiner Stelle explizit eine Sozialunion definiert zu haben. Wenig konkret wird lediglich von einer "stärker zentral ausgerichtete(n) Sozialpolitik in Europa ..." (Berthold 1993: 57) gesprochen. Und auch die Formulierung, die 'Sozialunion' sei ein Programm, "das auf eine stärkere Koordinierung der nationalen Sozialpolitiken bis hin zu ihrer Harmonisierung (d.h. Vereinheitlichung auf der Gemeinschaftsebene) abzielt" (Nienhaus 1994: 274), ist sicher zu wenig konkret. Wir wollen 'Sozialunion' hier als 'Sozialversicherungsunion' verstehen, also als eine vollständige Angleichung der Sozialversicherungssysteme- Finanzierung, Versicherungsniveau, Organisation.

Weder der historische Abriß der Entwicklung der europäischen Sozialpolitik noch die theoretischen Ausführungen in diesem Kapitel legen nahe, daß eine 'europäische Sozialunion' realistisch oder sinnvoll wäre. Es gibt allenfalls marginale Tendenzen (z.B. bei der strukturellen Entwicklung der Finanzierung vom Bismarck- zum Beveridge-Typ) der Harmonisierung der historisch gewachsenen Sozialsysteme, es existiert weder die Grundlage einer 'europäischen Sozialunion' - die Solidarbereitschaft der Versicherten und die Legitimation einer europäischen Umverteilungsinstitution - noch wäre eine 'europäische Sozialunion' vor dem Hintergrund großer Entwicklungsunterschiede in den Teilwirtschaften einer Währungsunion ökonomisch sinnvoll. Wer eine europäische Sozialunion als mittelfristige Perspektive der Koordination der Sozialpolitik in einer Währungsunion darstellt, baut einen Popanz auf, auf den sich komfortabel einschlagen läßt.

Koordination muß deshalb sinnvollerweise anders buchstabiert werden. Die vielleicht bestentwickelte Vorstellung über eine institutionelle Ausgestaltung einer solchen Koordination stellt die 'Sozialschlange' dar (vgl. Begg/Nectoux 1995; Dispersyn u.a. 1992; Heise 1997). Mit Hilfe der 'Sozialschlange', deren sprachliche Assoziation an die 'Währungsschlange' erinnern soll, die von 1973 bis 1979 für eine (relative) Stabilität der Wechselkurse einiger EWG-Währungen nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems und vor Gründung des europäischen Währungssystems sorgte, wird ein Korridor festgelegt, in dem sich die nationalen Sozialleistungsquoten um einen festgelegten Wert (z.B. den Durchschnittswert zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der EWU) bewegen dürfen. So könnten also die Mitgliedsländer der 'Sozialschlange' verpflichtet werden, ihre Sozialleistungsquote innerhalb einer Bandbreite (von z.B. ± 5 Prozentpunkten) um ein durchschnittliches Niveau zu halten. Bereits heute bewegen sich alle potentiellen Teilnehmerländer an einer EWU in einer engen Bandbreite. Dem Versuch, durch ein 'Sozialdumping' die Konkurrenzfähigkeit einer Teilwirtschaft zu Lasten der anderen Teilwirtschaften zu verbessern, sind nun durch den unteren Interventionspunkt der Bandbreite enge Grenzen gesetzt, aber auch erwünschte realwirtschaftliche Konvergenzfortschritte weniger entwickelter Teilwirtschaften (also überdurchschnittliches BlP-Wachstum) würden eine entsprechende 'soziale Konvergenz' erzwingen, um innerhalb der Bandbreite verbleiben zu können.

Die Sozialschlange soll natürlich in erster Linie verhindern, daß die Sozialsysteme ausschließlich als Wettbewerbsfaktor betrachtet werden. Ein Ausscheren aus der Bandbreite nach unten soll also verhindert werden. Andererseits darf aber nicht der Anreiz genommen werden, das soziale Sicherungsniveau über die obere Marke der Bandbreite hinaus erhöhen zu wollen. Genau dies aber könnte geschehen, wenn eine freiwillige Erhöhung der Sozialausgaben einer Teilwirtschaft über die obere Grenze der Bandbreite hinaus das gesamte durchschnittliche Niveau erhöhte und somit Mitglieder an der unteren Grenze zu zusätzlichen Ausgaben zwänge, um in der neuen Bandbreite verbleiben zu können. Um dies zu ermöglichen, könnten die Länder an der unteren Grenze Finanzhilfe von Ländern an der oberen Grenze der Bandbreite verlangen. Damit aber würde der Anreiz zur Verbesserung der sozialen Sicherung reduziert (man würde sogar dafür bestraft werden) und ein Anreiz geschaffen werden, sich an der unteren Grenze der Bandbreite aufzuhalten (denn man könnte auf fremde Hilfe hoffen). Um diese 'perverse Anreizstruktur' zu umgehen, kann allerdings festgelegt werden, daß jene Länder, die die Bandbreite nach oben verlassen wollen, nicht zur Berechnung des durchschnittlichen Niveaus herangezogen werden und somit keine Anpassungsmaßnahmen in den Ländern am unteren Ende der Bandbreite auslösen werden (das könnte auch für die skandinavischen Länder bereits beim Eintritt in die EWU und 'Sozialschlange' gelten).

Der ebenfalls in die Diskussion gebrachte Vorschlag eines '13. Staates' (Pieters/Vansteenkiste 1993; nach der EU-Erweiterung müßte man vom '16. Staat' sprechen) lehnt sich an die Idee einer Parallelwährung an: Neben die nationalen Sozialsicherungssysteme tritt eine supranationale Institution, die als Alternative zu den nationalen Systemen frei gewählt werden könnte. Der Vorteil einer solchen Institution ergibt sich für sehr mobile Arbeitnehmer daraus, daß sie nicht länger zwischen unterschiedlichen nationalen Systemen hin- und herwechseln müssen, kann ansonsten durch eine effektivere Verwaltung (bessere Kosten-Auszahlungs-Relation) erreicht werden. Indem so eine Wahlfreiheit zwischen nationaler und supranationaler Sozialsicherung entsteht, könnte eine Harmonisierung durch Wettbewerb einsetzen, wenn sich die Institution des '13. Staates' europaweit durchsetzte. Allerdings krankt diese Vorstellung - wie auch die Idee einer Parallelwährung - daran, daß hinter der supranationalen Institution keine leistungsfähige Volkswirtschaft steht: Wird sie aber auf privatwirtschaftlicher Basis eingerichtet, entsteht einerseits die Gefahr des 'Rosinenpickens' oder, wenn dies durch entsprechende Regulierungen ausgeschlossen würde, andererseits die Gefahr finanzieller Schieflagen in konjunkturellen (oder auch länger anhaltenden Struktur- oder Wachstums-)Krisen (vgl. Begg/ Nectoux 1995: 298) - ein Modell für eine solidarische Sozialsicherung (im Gegensatz zur individuellen Privatversicherung) scheint es deshalb nicht zu sein.

4.3.3. Beveridge versus Bismarck

Die unübersehbare Entwicklungstendenz der Finanzierungsgrundlage der europäischen Sozialsysteme in Richtung des steuerfinanzierten Beveridge-Typs beruht zunächst auf der Hoffnung, durch Entlastung des Faktors Arbeit die Kapitalintensivierung (Substitution von Arbeit durch Kapital) zu dämpfen.

In der Europäischen Währungsunion kommt ein weiterer Aspekt hinzu: Die soziale Sicherung muß aus der Wertschöpfung einer Teilwirtschaft finanziert werden. Bei unverändertem Sicherungsniveau spielt es für die Wettbewerbsfähigkeit einer nationalen Teilwirtschaft zunächst keine Rolle, ob die Finanzierung der Sozialpolitik durch eine faktorbelastende Abgabe oder direkte Besteuerung erfolgt oder über indirekte Steuer von den Konsumenten aufgebracht werden muß. Allerdings sind die Produktionsfaktoren mobil, während der Verbrauch standortgebunden ist. Zwar gelten beide Aussagen nur mit Einschränkungen - die Produktionsfaktoren, und hier in erster Linie die Arbeitnehmer, sind nur eingeschränkt mobil wie auch der Verbrauch, zumindest in der Nähe der Schnittstellen der Teilwirtschaften (also in Grenznähe), nicht vollständig standortgebunden ist-, und doch wird es finanzierungssystematisch in einem zusammenwachsenden Europa zunehmend sinnvoller werden, die Finanzierung der Sozialpolitik von Abgaben oder 'Steuern nach dem Ursprungslandprinzip’ auf 'Steuern nach dem Bestimmungslandprinzip'(vgl. Musgrave/Musgrave/Kullmer 1987: 302f.) umzustellen.

4.3.4 Europäische Sozialpolitik nach Maastricht

Der Maastrichter Vertrag stellt den zweiten Versuch der Schaffung einer einheitlichen Währung der Europäischen Union (bzw. ihrer Vorläufer) dar. Bereits Ende der sechziger Jahre wurde im 'Werner-Plan' eine Europäische Währungsunion für den Beginn der achtziger Jahre skizziert, deren Verwirklichung dann allerdings nach dem Zusammenbruch des Weltwährungssystems von Bretton Woods Anfang der siebziger Jahre nicht mehr betrieben wurde.

Die Währungsunion nach dem Maastrichter Vertrag sieht einen klaren Zeitplan, einen Automatismus, aber auch Eintrittsbarrieren vor. So werden 1999 die Wechselkurse zwischen jenen Ländern endgültig fixiert, die die sogenannten 'Konvergenzkriterien' erfüllen, die im Protokoll zum Maastrichter Vertrag dargelegt sind: Mit dem Inflations-, Zins- und Wechselkurskriterium soll die Funktionsfähigkeit eines einheitlichen Währungsraumes ohne Wechselkursmechanismus zwischen den Teilwirtschaften gesichert werden; die nominale Konvergenz quasi als Voraussetzung für die Aufgabe des Wechselkursmechanismus. Die fiskalischen Konvergenzkriterien - Schulden- und Defizitquote - sollen eine tragbare Finanzpolitik der nationalen Regierungen der Teilwirtschaften sicherstellen, ohne eine Supranationalisierung der Finanz- und Fiskalpolitik erzwingen zu müssen. In ihrer Gesamtheit sollen die Konvergenzkriterien die dauerhafte Funktionsfähigkeit einer preisstabilen Einheitswährung garantieren - eine 'conditio sine qua non' für die Zustimmung der Bundesrepublik zum Projekt 'Währungsunion'.

Insbesondere über die Auslegung der fiskalischen Konvergenzkriterien ist in der jüngeren Vergangenheit heftig gestritten worden. In erster Linie die Bundesbank und das Bundesfinanzministerium sehen alleine in einer strikten Auslegung der Kriterien und in ihrem rigiden Fortbestand in der Währungsunion einen Garant für die gewünschte Preisstabilität der Einheitswährung 'Euro'- mit dem 'Stabilitäts- und Wachstumspakt', der die Defizitquote des Maastrichter Vertrages (3%) zur absoluten (straffreien) Verschuldungsgrenze erhebt und klare Sanktionsmaßnahmen bei Zuwiderhandlung festschreibt, haben sich diese Vorstellungen auf EU-Ebene durchgesetzt: das 'Modell Tietmeyer'.

Die Konsequenzen dieser ökonomisch unsinnigen Regelung spürt Europa bereits heute: Indem die Maastrichter Defizitquote nicht zwischen konjunktureller (temporärer) und struktureller (anhaltender) Verschuldung unterscheidet, beschneidet sie die stabilisierende Funktion öffentlicher Verschuldung im Konjunkturzyklus. Damit wird kurzfristig die Konjunkturanfälligkeit der Teilwirtschaften der Währungsunion - mit den bekannten Konsequenzen: stärkere Beschäftigungseinbußen in der Rezession, die im Konjunkturaufschwung nicht mehr wettgemacht werden können (Histeresis-Effekte) - und langfristig die Ertragsunsicherheit der (Real-)lnvestitionen erhöht. Dies führt zu negativen Konsequenzen für die Akkumulationsdynamik in der Währungsunion.

Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW 1996) hat in einer Simulationsstudie errechnet, daß die Bundesrepublik einen kumulierten Wachstumsverlust von ca. 2,8 Prozentpunkten bis zum Jahre 1999 und eine um über 3 Prozentpunkte höhere Arbeitslosenquote im Jahre 2000 hinnehmen müßte, wenn ein Konsolidierungsprogramm in einer Art gefahren würde, daß die strikte Auslegung des Defizitkriteriums des Maastrichter Vertrages erfüllt würde. Wenn trotz dieser Wachstums- und Beschäftigungsverluste das Defizit der öffentlichen Haushalte die 3%-Grenze nicht überschreiten soll - und dies wird explizit angenommen-, muß es harte Einschnitte in die investiven und konsumtiven öffentlichen Haushalte geben, die auch auf die sozialen Sicherungssysteme durchschlagen können. Schlimmer aber ist der Anstieg der Arbeitslosigkeit, der sich in Einnahmeverlusten und Ausgabeerhöhungen für die Sozialversicherungen bemerkbar macht und zwangsläufig zu einer weiteren Erhöhung der Beitragssätze führen müßte. Der konsequente Anstieg der Lohnnebenkosten würde - sei es mit dem Argument des Wettbewerbsnachteils im Globalisierungsprozeß, sei es mit dem Argument der Verteuerung des Faktors Arbeit - sicher nicht ohne Kürzungen in den Leistungsgesetzen - und mithin einer Beschneidung der sozialen Sicherung - akzeptiert werden.

In ähnlicher Weise wirkt sich der 'Stabilitäts- und Wachstumspakt' in diametralem Gegensatz zu seiner Namensgebung wachstums- und beschäftigungsbeschneidend in einer vollzogenen Währungsunion aus und dürfte damit zu einer zusätzlichen Belastung für die europäische Sozialpolitik werden.