Baden-Württemberg


• Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
• Akteure und Arbeitsstrukturen
• Strukturreformen
• Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen
• Personalmanagement und Mitarbeiterbeteiligung
• Neue Steuerungsinstrumente

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Baden-Württemberg

Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses

Das Land Baden-Württemberg hat bereits Mitte der 80er Jahre den ersten Versuch unternommen, die Reform der Landesverwaltung zu organisieren. Nach der Landtagswahl 1984 beauftragte Ministerpräsident Lothar Späth eine Kommission aus Verwaltung und Wirtschaft, neue Führungsstrukturen für veränderte gesellschaftliche, technologische und ökologische Rahmenbedingungen zu entwickeln. Die Empfehlungen der Kommission beschrieben optimale Vorstellungen für moderne Führungsstrukturen in Baden-Württemberg, ohne auf Fragen der Umsetzbarkeit, der Organisation des Reformprozesses oder der Beteiligung der Beschäftigten näher einzugehen. In der Folge wurden nur wenige Vorschläge der Kommission verwirklicht. Immerhin kam es in den Ministerien zu Organisationsstraffungen; insbesondere wurden Abteilungen gestrichen und Referate aufgelöst. Außerdem wurde der Einsatz von Datenverarbeitung vorangetrieben.

Den zweiten Anlauf unternahm die Landesregierung 1988 mit dem Projekt „Verwaltung 2000". Darin wurde Verwaltungsreform als eine permanente Aufgabe des Staates definiert, um gesellschaftliche Veränderungen vorausschauend aufzugreifen und die Verwaltung an die neuen Entwicklungen anzupassen. Rund 70 Einzelprojekte wurden als Pilotvorhaben auf den Weg gebracht, die sich unter anderem mit folgenden Arbeitsbereichen befaßten:

• Aufgabenanalyse,

• Aufgabenverlagerung/Privatisierung,

• Rechtsvereinfachung,

• Verfahrensbeschleunigung,

• Optimierung der Aufbau- und Ablauforganisation, Wirtschaftlichkeit, Einsatz von IuK-Technik, und

• Personalmanagement.

Als Begründung für die Reform, wie sie ab 1992 die Große Koalition in Baden-Württemberg betrieb, wurden nicht mehr nur die Veränderungen der Rahmenbedingungen, sondern auch die knapper gewordenen finanziellen und personellen Ressourcen des Landes genannt. Zu den Schwerpunkten der Reform erklärten die Regierungsparteien Maßnahmen der Verfahrensbeschleunigung, den Aufgabenabbau in den Ministerien, die Privatisierung von Landeseinrichtungen und ein strategisches Personalmanagement.

Die neue CDU/FDP-Regierung legte für die Legislaturperiode 1996-2001 folgende Aufgabenschwerpunkte fest: Verschlankung der Verwaltung, mehr Freiheit für Kommunen und Wirtschaft durch Deregulierung, wirtschaftliche Verwaltung und mitarbeiterorientierte Verwaltung.

Akteure und Arbeitsstrukturen

Zur Organisation des Reformprozesses wurde eine ressortübergreifende Verwaltungsreformkommission eingesetzt. Unter Leitung des Innenministers gehören ihr die Behördenchefs aus dem Finanz- und dem Wirtschaftsministerium, der Präsident des Rechnungshofes, ein Regierungspräsident und Vertreter von Städte-, Landkreis- und Gemeindetag an. Ihnen obliegt die Steuerung der Reformmaßnahmen und die Initiierung neuer Projekte.

Als Koordinierungsstelle besteht bereits seit 1988 im Innenministerium die Stabsstelle für

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Verwaltungsreform. Ihre Mitarbeiter erstellen Konzepte, sind mit der Steuerung des Reformprozesses beauftragt und beraten die Ressorts und einzelne Behörden bei der Umsetzung von Reformprojekten und bei der Modernisierung ihrer Binnenstrukturen. Die Stabsstelle ist außerdem die Geschäftsstelle der Verwaltungsreformkommission.

Strukturreformen

In der Aufgabenkritik, das heißt der systematischen Erhebung und Bewertung des Aufgabenbestandes und der Methoden der Aufgabenerfüllung, wird ein notwendiger Schritt auf dem Weg zu einer schlanken Verwaltung gesehen. Die Landesregierung hält die Privatisierung von staatlichen Aufgaben für ein wichtiges Mittel zur Konzentration des Landes auf seine Kernaufgaben, zugleich sollen Freiräume für privatwirtschaftliches Engagement geschaffen werden. Zudem soll stets geprüft werden, inwieweit gänzlich auf Aufgaben verzichtet werden kann.

Aufgabenkritik und Organisationsuntersuchungen mündeten in die Umstrukturierung verschiedener Verwaltungsbereiche. So erfolgte in Baden-Württemberg eine umfassende Reorganisation der Mittelinstanz. Landesbergamt und Geologisches Landesamt wurden zusammengelegt, die Auflösung einer Oberfinanzdirektion und von zwei Forstdirektionen beschlossen. Die Landesregierung bekannte sich ausdrücklich zum Fortbestand der vier Regierungspräsidien, doch wurden diese zum 1. Juli1998 nach einer umfassenden Organisationsuntersuchung neu strukturiert: etwa 100 Aufgaben wurden abgebaut, neun Abteilungen und 50 Referate eingespart. 32 Prozent der Stellen sollen in den nächsten Jahren durch natürliche Fluktuation entfallen. Die Behördenstruktur der unteren Ebene erfuhr ebenfalls eine Neuordnung, in deren Verlauf circa 100 Sonderbehörden oder Außenstellen und 1.400 Stellen gestrichen werden können. Seit Jahresbeginn 1998 sind in Baden-Württemberg zwölf Vermögens- und Hochbauämter zusammengelegt worden und nun gemeinsam für die Unterbringung der Dienststellen des Landes zuständig. Die klassische Bauverwaltung hat sich zu einem „staatlichen Baumanagement" gewandelt, das auch die Aufgabenbereiche Energie, Wartung und Entsorgung übernimmt.

Auch auf oberster Ebene kam es zu Straffungsversuchen: In der jetzt amtierenden Landesregierung wurde zunächst die Zahl der Ministerien von elf auf neun, die Zahl der Staatssekretäre von acht auf sieben verringert. Inzwischen wurde jedoch wieder die Funktion eines Staatsministers im Staatsministerium geschaffen.

Die Bündelung und Verschlankung von Behörden der mittleren und unteren Verwaltungsebene soll fortgeführt werden. Gearbeitet wird unter anderem an einer Neuordnung der Versorgungsverwaltung. Die Zukunft der baden-württembergischen Regionalverbände wird bereits seit längerem diskutiert. In die Entscheidung werden die Erfahrungen mit dem Verband Region Stuttgart einfließen, der in der zurückliegenden Legislaturperiode gegründet wurde, um den Großraum der Landeshauptstadt zu stärken. Zur Zeit zeichnet sich in der Diskussion eine Tendenz zu mehr Flexibilität beim Aufgabenzuschnitt und der Gestaltung der Regionalverbände ab.

Im Rahmen der Verwaltungsreform spielt die Privatisierung öffentlicher Aufgaben eine wichtige Rolle. Bereits 29 vormals staatliche Einrichtungen - vom Staatstheater Stuttgart über die Staatsschuldenverwaltung bis zu den Gebäudeversicherungsanstalten - sind in Landesbetriebe oder wirtschaftlich selbständige Unternehmen umgewandelt. Landesbetriebe bleiben Dienststellen des Landes, sind also rechtlich unselbständig. Da sie aus der traditionellen Haushaltsführung herausgenommen sind, verfügen sie über größere Flexibilität und Autonomie bei der Mittelbewirtschaftung. Auf diesem Gebiet sind eine Reihe weiterer Projekte geplant.

Die Privatisierungen sind in Baden-Württemberg wie in jedem anderen Bundesland vor dem Hintergrund der Sparzwänge zu sehen. Die

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Ausgliederungen entlasten den Haushalt nicht nur von Personal- und Sachkosten; beim Verkauf von Landesvermögen, -anteilen oder -rechten fließen auch einmalig Gelder in die Staatskasse.

Das Land hat in einer Art „Privatisierungsformel" folgende Maßstäbe für die Zulässigkeit von Privatisierungen festgelegt: Erhalt der Leistungsqualität, Sicherstellung der Leistungserbringung auf Dauer, Gewährleistung eines gleichmäßigen und flächendeckenden Angebots, zumutbare Kostenbelastung für den Bürger, Vermeidung von Monopolbildung von Privatunternehmen, keine sozial schädlichen Auswirkungen für die Beschäftigten.

Wie andere Bundesländer sieht auch Baden-Württemberg Bedarf an einer verbesserten Planung, Steuerung und Kontrolle des Vollzugs der Förderprogramme, die erhebliche personelle und finanzielle Ressourcen binden. Ein Konzept für das Controlling der Förderprogramme wird daher erarbeitet.

Als Informationspool für die Bürger will Baden-Württemberg das „Netz Baden-Württemberg" aufbauen. Vergleichbar zu den Informationssystemen von Bremen und Hamburg sollen die Bürger über Internet Informationen abfragen können und in Zukunft unter dem Begriff e-Bürgerdienste verschiedene behördliche Angelegenheiten auch online erledigen können.

1997 richtete die Landesregierung einen ersten Behördenwettbewerb aus. Ausgezeichnet werden die Behörden, die die Kriterien Kunden-, Qualitäts- und Mitarbeiterorientierung am besten erfüllen und beispielgebend für andere Verwaltungseinheiten sein können. Die Preisgelder von insgesamt 150.000 DM erhalten die siegreichen Behörden zweckgebunden für Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen, der Ausstattung oder der Fortbildung der Beschäftigten. Die Preisträger kamen aus ganz unterschiedlichen Verwaltungsbereichen. Die Verwaltungsreformkommission beobachtete eine erhebliche Innenwirkung und einen deutlichen Motivationsschub bei den teilnehmenden Behörden. Sie sollen künftig regelmäßig zu thematischen Treffen eingeladen werden, um so ein „Netzwerk lernende Verwaltung" aufzubauen. 1999/2000 wird ein weiterer Wettbewerb sich den Themen „Mitarbeiterorientierung, Führung und dezentrale Steuerung" widmen.

Als weitere Maßnahme zur Verbesserung der Qualität in der Verwaltung publizierte die Stabsstelle im Frühjahr 1999 in ihrer Schriftenreihe ein Handbuch zum Qualitätsmanagement, das konkrete Umsetzungshinweise bietet, beispielsweise wie Qualitätszirkel einzurichten sind, wie ein Leitbild entwickelt werden kann oder wie ein Reengineering oder eine Organisationsuntersuchung zu steuern sind.

Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen

Die Notwendigkeit von Deregulierung begründet das baden-württembergische Innenministerium mit zwei knappen Sätzen: „Regelungsperfektionismus ist Luxus, der mit öffentlichen Geldern nicht mehr finanzierbar ist. Die Regelungsdichte ist auch ein Kostenfaktor, der dem Wirtschaftsstandort Baden-Württemberg abträglich ist."

Durch drei Rechtsbereinigungsgesetze wurden in Baden-Württemberg 1980, 1994 und 1995 insgesamt 622 entbehrliche Gesetze und Rechtsverordnungen aufgehoben. Bei neuen Vorschriften müssen die Erforderlichkeit, die Privatisierungsfähigkeit der geregelten Aufgabe und die Kostenfolgen dargestellt werden. Eine Arbeitshilfe zur Ermittlung der Kostenfolgen von Rechtsvorschriften wird derzeit erprobt.

Zudem reduziert die Landesregierung die Intensität der Fachaufsicht gegenüber nachgeordneten Behörden, indem sie Richtlinien und Vorbehalte abbaut. So setzte Baden-Württemberg 1992 probeweise die Richtlinien des Landes für den Bau und Betrieb kommunaler Einrichtungen aus. Die zunächst zweijährige Erprobungsphase wurde auf vier Jahre verlängert. Da keine Erschwernisse oder Qualitätseinbußen gesehen wurden, hob das Land die Richtlinien zum 1. Januar 1997 endgültig auf. Verfahrensbeschleu-

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nigungen sollen insbesondere arbeitsplatzschaffende Investitionen erleichtern.

Auch knapp 60 Einzelstandards aus verschiedenen Verwaltungsbereichen wurden zurückgeführt oder aufgehoben. Der Abbau kommunal- und wirtschaftsbelastender Standards wird weiter verfolgt. Dazu werden auch die Bürgerinnen und Bürger um Mithilfe gebeten: Nachdem unter großem öffentlichen Interesse der Wettbewerb „Standardpranger" ausgerufen wurde, meldeten sich die Baden-Württemberger mit über 500 Vorschlägen zum Abbau staatlicher Standards. Im Juli 1998 fand die öffentliche Preisverleihung statt.

Personalmanagement und Mitarbeiterbeteiligung

Bis zum Jahre 1996 verzeichneten die baden-württembergischen Verwaltungsreformer den Abbau von circa 3000 Stellen. Seit 1997 bemüht man sich, einen Abbauplan für weitere 4000 Stellen einzuhalten. Das Stelleneinsparprogramm für die Jahre 2000 bis 2002 sieht den Abbau von 1750 Stellen vor.

Parallele Neueinstellungen, insbesondere in den Bereichen Schulen und Polizei, verhindern häufig, daß die Zahl der Landesbediensteten auch effektiv nennenswert sinkt. In Baden-Württemberg sank die Beschäftigtenzahl um 6.000 auf rund 250.000 - im wesentlichen durch die Auslagerung staatlicher Tätigkeiten in rechtlich selbständige Unternehmen.

Die Stabsstelle für Verwaltungsreform wird aufgrund eines Beschlusses des Ministerrates im Frühjahr 1999 ein Konzept für ein Personalveränderungsmanagement vorlegen. Das Konzept soll unter anderem Aufschluß bringen, mit welchen Instrumenten es gelingen kann, den Personalbestand der Landesverwaltung weiter zu reduzieren, und wie die Mobilität des Personals erhöht werden kann.

Im Dezember 1995 hat der Ministerrat die landesweite Einführung eines Personalmanagements mit den Elementen Mitarbeitergespräch, Mitarbeiterbefragung, Leitbild und Qualitätsmanagement beschlossen. Das Konzept des Mitarbeitergesprächs sieht vor, daß sich die Führungskräfte in Einzelgesprächen mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern über deren Leistungen und die Arbeitszufriedenheit unterhalten. Eine Einigung über anzustrebende Arbeitsziele ist das Kernstück des Mitarbeitergesprächs. Die Ziele werden schriftlich fixiert und damit ein beide Seiten bindendes Programm vereinbart. Alle Führungskräfte in den Ministerien und in den Behörden der mittleren Ebene sind in der Anwendung des Gesprächs geschult worden. Die Ausweitung auf die unteren Landesbehörden läuft derzeit und soll 1999 abgeschlossen werden. Eine Evaluierung in den Ministerien hat ergeben, daß das Mitarbeitergespräch von etwa zwei Drittel der Führungskräfte geführt wird.

Das Leitbild für die baden-württembergische Landesverwaltung formuliert unter den Überschriften „Verwaltung als Dienstleister", „kooperativ führen und vertrauensvoll zusammenarbeiten" und „den Dienstleistungsbetrieb gestalten" Leitlinien für die Verwaltungsarbeit. Auf der Basis dieses Rahmenleitbildes sollen alle Behörden ein eigenes Leitbild entwickeln. Die „gelebten" Leitsätze sollen die Modernisierung von innen voranbringen. In etlichen Fachverwaltungen und Behörden wurde das Rahmenleitbild bereits den konkreten Bedürfnissen angepaßt; im Polizeibereich erfolgte dies beispielsweise unter Beteiligung von 2000 Beschäftigten.

Aus der Privatwirtschaft wurde das Instrument des Qualitätszirkels übernommen. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus verschiedenen Aufgabenbereichen erarbeiten Lösungsempfehlungen für Probleme, die sie entweder selbst ausgewählt haben oder die ihnen zur Lösung übertragen wurden. Die Empfehlung wird der Behördenleitung oder einem Lenkungsgremium zur Entscheidung vorgelegt.

Was die Einbindung der Interessenvertretungen der Mitarbeiter in den Reformprozeß betrifft, so gibt es in Baden-Württemberg bisher keine Vereinbarung der Landesregierung mit den

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Gewerkschaften über den sozialverträglichen Umgang mit Betroffenen der Reorganisationsmaßnahmen. Ein Kabinettsbeschluß vom 15. Dezember 1997 formuliert jedoch im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform Grundsätze zur sozialverträglichen Umsetzung der Neuordnung von Behörden. Die in der Verwaltungsreformkommission des Landes behandelten Themen werden jeweils mit den Berufsverbänden und den Personalvertretungen vorbesprochen.

Neue Steuerungsinstrumente

Im Oktober 1997 stellte die Landesregierung ein Gutachten von Professor Péter Horváth vor, das das „Szenario der landesweiten Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung" beschrieb: Die flächendeckende Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in Verbindung mit dezentraler Budgetierung sei eine wirtschaftliche Investition und amortisiere sich in vier bis fünf Jahren. Sie trage wesentlich dazu bei, die Eigenverantwortung, die Selbststeuerung und letztlich die Motivation der Mitarbeiter zu fördern. Die landesweite Einführung der neuen Steuerungsinstrumente entwickelt sich seit Vorstellung des Gutachtens zum aktuellen Reformschwerpunkt, dem sich auch die Politiker in Regierung und Parlament zunehmend öffnen. Auch eine Evaluierung der Pilotprojekte durch das Finanzministerium hatte im Oktober 1997 zu der Einschätzung geführt, daß die mit den Instrumenten der dezentralen Budgetverantwortung und der Kosten- und Leistungsrechnung umgesetzten Effizienzpotentiale rund 10 bis 15 Prozent des Budgetvolumens, das der eigenverantwortlichen Steuerung unterliegt, erreichen dürften. Das Finanzministerium hat zur Projektumsetzung im Dezember 1998 eine Stabsstelle (NeStUL) geschaffen, die für eine rasche Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente sorgen soll.

Die Kosten- und Leistungsrechnung hilft bei der Fundierung von Managemententscheidungen und unterstützt den politischen Willensbildungsprozeß z.B. durch die Bereitstellung von Daten für den Vergleich von Leistungen verschiedener Behörden. Sie dient damit auch dem Ziel der Aufgabenkritik.

Parallel wird die Einführung dezentraler Budgetverantwortung diskutiert. Bisher probieren über 20 Pilotämter die Kosten- und Leistungsrechnung und die dezentrale Finanzverantwortung aus. Nach Änderung der LHO im Dezember 1998 sind die rechtlichen Hindernisse für eine flächendeckende Einführung beseitigt, die jedoch zur Zeit noch nicht ansteht. Den budgetierten Verwaltungseinheiten in den Pilotprojekten werden, grob skizziert, die Haushaltsmittel nicht mehr zweckgebunden, sondern als Gesamtbetrag zugeteilt, über dessen Verwendung im einzelnen in der Verwaltungseinheit entschieden wird. Im Haushaltsplan werden die Mittel nicht mehr unter detaillierten Titeln, sondern als Globaltitel pro Verwaltungseinheit erfaßt. Solange die vereinbarten Ziele erreicht werden, ist die Verwaltungseinheit im Prinzip frei in der Entscheidung, welche Ressourcen verwendet und auf welche Art die Leistung erstellt wird. Personalmittel können für Sachausgaben eingesetzt werden oder umgekehrt. Die am Jahresende nicht verbrauchten Gelder dürfen für das nächste Jahr angespart werden, fallen also nicht an die Landeskasse zurück (sofern nicht, wie nach § 7a Abs. 2 Nr. 4 LHO möglich, die Effizienzrenditen abgeschöpft werden).

Controllingsysteme, die mittelfristig flächendeckend eingeführt werden sollen, finden sich bislang zum Beispiel in der Hochbauverwaltung, bei der Polizei und in der Steuerverwaltung. Die Stabsstelle für Verwaltungsreform erarbeitet derzeit eine „Rahmenkonzeption Controlling", die im Lauf des Jahres 1999 in ihrer Schriftenreihe erscheinen wird.