5. Reformbedingungen und -ziele

• 5.1 Was beibehalten werden sollte
• 5.2 Welche Veränderungen möglich sind

5. Reformbedingungen und -ziele

Angesichts der nun konkret werdenden Reformdiskussion ist es angebracht, darüber nachzudenken, welche Reformmaßnahmen sinnvoll sind und politisch realisierbar erscheinen. Die Schwierigkeiten liegen darin, daß verfassungsrechtliche Vorgaben aus dem Bundesstaatsprinzip, z.B. die Pflicht zum bündischen Einstehen für einander, in einem Spannungsverhältnis zu ökonomischen Effizienzkriterien stehen. Außerdem bedürfen die Lösungen der Zustimmung der Betroffenen. Friedenstiftende Reformen werden kaum per Kampfabstimmung mit knappen Mehrheiten durchgesetzt werden können, sondern benötigen eine breitere Zustimmung. Deshalb wird jede realisierbare Lösung nur eine „zweitbeste" sein können, denn es gibt keine, die den sich teilweise widersprechenden Aspekten von ökonomischer Effizienz, föderaler Solidarität und politischer Akzeptanz gleichermaßen gerecht wird.

Eine Finanzreform mit dem Ziel, die Länder zu revitalisieren, mehr Unterschiedlichkeit zu erlauben und politische Entscheidungen zu dezentralisieren, kann nicht bei den Finanzen, sondern muß bei der Aufgabenverteilung beginnen. Ein Wettbewerb, in dem den Ländern auf der einen Seite die Aufgabenwahrnehmung im Interesse der Einheitlichkeit vorgeschrieben wird, auf der anderen sie aber unter Konkurrenzbedingungen diese Aufgaben finanzieren sollen, wäre eine ziemlich mißglückte Lösung. Die Ausgabenverantwortung folgt den Aufgaben. Man kann nicht auf der einen Seite bestimmte bundeseinheitliche Standards verlangen, z.B. bei Entschädigungen für ökologisch begründete Beschränkungen der landwirtschaftlichen Produktion oder beim Abitur, andererseits aber den Finanzausgleich, durch den gerade auch die schwächeren Länder in die Lage versetzt werden sollen, diesen Vorgaben zu genügen, kappen wollen. Der Zusammenhang von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung muß gewahrt bleiben. Aus diesem Grunde erscheint es geboten, zunächst über die Verteilung von Aufgaben und Lasten im Bundesstaat und über den Konnexitätsgrundsatz im Zusammenhang nachzudenken.

5.1 Was beibehalten werden sollte

• Lastenverteilung nach Art. 104 a Abs. 1 GG

Das Nachdenken über den Lastenverteilungsgrundsatz nach Art. 104 a Abs. 1 GG offenbart ein Dilemma. Einerseits sind die Schwächen des Auseinanderfallens von Aufgabenveranlassung, -ausführung und -finanzierung kaum von der Hand zu weisen. Der Bundesgesetzgeber verpflichtet die Länder zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben, ohne daß er gleichzeitig in hinreichendem Maß für die finanziellen Voraussetzungen die Verantwortung trägt. Die Länder sind dagegen rechtlich und politisch kaum geschützt. Nach Art. 84 GG konstituieren finanzielle Belastungen keine Zustimmungspflichtigkeit im Bundesrat. Aber nicht nur durch Bundesgesetze, sondern auch durch Verwaltungsentscheidungen des Bundes, auf die die Länder keinen Einfluß haben, werden sie belastet. Durch die vom Bund veranlaßten Castor-Transporte entstanden in den betroffenen Ländern erhebliche Kosten für die notwendigen polizeilichen Schutzmaßnahmen. Der Bund betreibt seine Politik zu Lasten Dritter, die Länder haben die Lasten zu tragen, unabhängig davon, ob sie diese Politik unterstützen oder nicht.

Die finanziellen Spielräume der Länder werden aufgrund von Bundesgesetzen, aber auch durch europäische Verordnungen gravierend eingeschränkt. Bundes- und europapolitische Vorgaben für die Aufgabenwahrnehmung durch die Länder sind sicherlich eine, allerdings nicht die einzige Ursache für die zunehmende Verschuldung insbesondere der schwächeren Länder. Die Kritik am Prinzip der Lastentragung nach der Vollzugskausalität ist berechtigt. Der Vorschlag aber, die Vollzugskausalität durch das naheliegende und plausible Prinzip „Wer bestellt, bezahlt", also durch die Gesetzeskausalität zu ersetzen, erscheint bei Abwägen der Vor- und Nachteile nicht überzeugend.

Gegen die Gesetzeskausalität sprechen vor allem zwei Gesichtspunkte:

• Wenn der Bund die Kosten für die Ausführung aller Bundesgesetze übernehmen müßte – sei es, daß die Gesetze im Auftrag des Bundes ausgeführt würden oder den Ländern die Kosten pauschaliert erstattet würden –, wäre das praktisch das Ende des Föderalismus in Deutschland. Gewaltige Finanzmittel müßten von den Ländern und Gemeinden auf den Bund übertragen werden, der den ausführenden Gebietskörperschaften dann entsprechende Zuweisungen gewährte. Von der Staatlichkeit der Länder bliebe wenig übrig, sie wären nur noch vollziehende Verwaltungseinheiten. Die Mitspracherechte der Länder in der Bundespolitik stünden auf tönernen Füßen.

• Eine andere Option wäre es, entsprechend dem amerikanischen Föderalismusmodell die Gesetzgebung, den Vollzug und die Finanzierung in eine Hand zu geben und so die von der Finanzwissenschaft geforderte institutionelle Kongruenz herzustellen. Der Gewinn eines solchen Unternehmens ist allerdings fragwürdig. Die Schwierigkeiten lassen sich an zahlreichen alltäglichen Verwaltungsmaßnahmen aufzeigen. Versuchte man beispielsweise beim Personenstandsgesetz (vom 6. 2.1875), beim Bürgerlichen Gesetzbuch (vom 18. 8.1896) oder beim Strafgesetzbuch (vom 15. 5.1871) – nach Art. 74 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 GG unterliegen diese drei Materien der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes – Veranlassung und Vollzug in eine Hand zu legen, dann würde das bedeuten, daß entweder in diesen Bereichen auf einheitliche Rechtsnormen verzichtet oder der Vollzug in Bundesbehörden zentralisiert würde. Das Prinzip von zentraler Normsetzung und dezentralem Vollzug hat sich in der alltäglichen Staatspraxis vielfach bewährt und würde aufgegeben. Die Vorteile, die eine modelltheoretische Betrachtung suggertiert, wären in der Praxis nicht zu erzielen.

Notwendig ist allerdings ein Schutz der Länder gegen willkürliche und ungleichmäßig streuende Belastungen durch den Bund. Es ist schwerlich dauerhaft hinnehmbar, daß der Bund sich aus der Finanzierung von Sozialleistungen, z.B. für Langzeitarbeitslose oder beim Wohngeld, zurückzieht und damit bei den Ländern und Gemeinden höhere Sozialhilfelasten verursacht. Die wirtschaftlich schwächeren und die besonders dicht besiedelten Länder sind davon in besonderer Weise negativ betroffen. Eine mögliche Lösung wäre eine andere Finanzierung der sozialstaatlich gebotenen Aufwendungen, die sowohl die ungleiche Streuung unter den Ländern als auch die Anreize für den Bund, Lasten auf Ländern und Gemeinden abzuwälzen, reduziert. Eine Lösung des Problems der ungleichmäßig streuenden Lasten ist von zentraler Bedeutung für eine erfolgreiche Weiterentwicklung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.

Wenn einzelne Länder durch Maßnahmen des Bundes in besonderer Weise betroffen sind – Stichwort: Castor-Transporte – wäre zu erwägen, den betroffenen Ländern das Recht zu einem Veto einzuräumen oder eine Lösung in Anlehnung in Art. 106 Abs. 8 GG, der derzeit eine Kostenübernahme des Bundes nur bei „besonderen Einrichtungen" erlaubt, zu suchen.

• Steuerverbund oder Trennsystem

Im Interesse einer klaren Zuordnung der politischen Verantwortung und um Entscheidungsverfahren zu vereinfachen, ist in diesem Zusammenhang auch vorgeschlagen worden, bei der Zuordnung der Steuererträge den Steuerverbund zu beenden und ein Trennungssystem einzuführen. Modelltheoretisch wird durch ein Trennsystem und das Zusammenführen von Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz die Auseinandersetzung um die Steueraufteilung entschärft und die Steuergesetzgebung aus den Konsenszwängen des Verbundföderalismus gelöst.

Allerdings sind auch hier einige weitergehende Fragen zu stellen: Steuersystematische Gesichtspunkte legen nahe, die indirekten Steuern dem Bund zu überlassen, die regional radizierbaren direkten Steuern den Ländern. Zu bedenken wäre dabei allerdings, daß die Finanzverteilungsprobleme durch eine solche Lösung verschärft würden. Unter den Aspekten einer stetigen Haushaltsführung folgt zudem, daß die hochgradig durch rechtliche und faktische Verpflichtungen gebundenen Haushalte der Länder – nach Aussagen von Landesfinanzministerien beträgt der Bindungsgrad 95 % und mehr – durch die konjunkturreagiblen Steuern, der weit flexiblere Bundeshaushalt hingegen durch die stabileren Verbrauchs- und Verkehrssteuern finanziert werden würde. Unter dem Gesichtspunkt einer Vereinfachung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen ließe sich ein anderes Modell denken, das kürzlich auch vom bayerischen Ministerpräsidenten Stoiber vorgeschlagen wurde: Die Länder erhalten die Erträge der Umsatzsteuer, der Bund die der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Auf den Länderfinanzausgleich und auf die Steuerzerlegung könnte dann verzichtet werden. Gleichwohl hat auch dieser Lösungsvorschlag kaum eine Realisierungschance.

Einer der entscheidenden Gründe für die Einführung des großen Steuerverbundes im Zuge der Finanzreform von 1969 war, einen Ausgleich zwischen den Gesichtspunkten einer systematischen Zuordnung der Steuererträge und einer Stabilisierung der Haushaltsentwicklung in Bund und Ländern zu schaffen. Außerdem wird mit dem Steuerverbund die Möglichkeit geschaffen, auf Lastenverschiebungen im Bund-Länder-Verhältnis zu reagieren, ohne in die Steuergesetzgebung einzugreifen. Die Argumente, die die Troeger-Kommission 1966 für den großen Steuerverbund vorgetragen hat, haben ihre Gültigkeit auch heute nicht verloren.

5.2 Welche Veränderungen möglich sind

Für eine Kehrtwende in zentralen Bereichen der Finanzverfassung fehlen überzeugende Alternativen. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob an dem gegenwärtig hohen Grad der Vereinheitlichung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung festgehalten werden sollte. Es wurde darauf hingewiesen, daß der Grundsatz einer einheitlichen Aufgabenwahrnehmung in drei Entscheidungssituationen der Geschichte der Bundesrepublik – 1948/49, 1969 und 1992/93 – eine herausragende Bedeutung hatte.

Abgesehen von dem noch lange nicht abgeschlossenen Prozeß der Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost- und Westdeutschland sind die Gründe dafür heute nicht mehr in vergleichbarer Weise gegeben. Wenn Vielfalt eine föderale Tugend ist, wenn es sinnvoll ist, auf regional unterschiedliche Präferenzen einzugehen, dann ist es in einem Europa ohne Grenzen schwerlich überzeugend, von Flensburg bis Konstanz und von Aachen bis Frankfurt/Oder einheitliche Lösungen zu fordern, wenn wenige Kilometer weiter andere Bedingungen herrschen. Vorstellungen von Einheitlichkeit, die im geschlossenen Nationalstaat noch quasi selbstverständlich hingenommen wurden, bedürfen der Rechtfertigung. – Warum die Bundesrepublik ein bundeseinheitliches Ladenschlußgesetz benötigt, konnte bis heute niemand schlüssig erklären.

Es käme bei einer Reform erst einmal darauf an, zu definieren, welche Aufgaben im Hinblick auf das Sozialstaatsgebot bundeseinheitlich wahrzunehmen und zu finanzieren wären und welche nicht. Über sozialstaatlich begründete bundeseinheitliche Regelungen hinaus könnte den Ländern – möglicherweise innerhalb eines bundesgesetzlich gesetzten Rahmens – der übrige Raum für differenzierte Aufgabenwahrnehmung, unterschiedliche Lösungen und damit auch mehr Wettbewerb verbleiben. Möglichkeiten dazu werden beispielsweise im Bereich der Beamtenbesoldung gesehen. Die einheitliche Besoldung von Lehrern und Polizisten in allen Teilen des Bundesgebietes bei deutlich unterschiedlichen Lebenshaltungskosten ist keine Gleichbehandlung, sondern schafft eher Ungleichheit. Ob sich Bund und Länder auf eine regionalisierte Besoldungsstruktur einlassen, ist fraglich. Es besteht dann nämlich die Gefahr eines Hochschaukelns der Tarife zu Lasten der öffentlichen Kassen.

• Steuergesetzgebung

Unter solchen Umständen wäre auch ein begrenztes Besteuerungsrecht der Länder denkbar. Drängend wird die Frage nach autonomen Einnahmemöglichkeiten der Länder durch die Europäische Währungsunion. Die Maastricht-Kriterien versperren den Ländern den ungehinderten Zugang zum Kapitalmarkt und damit die einzige Möglichkeit zu autonomen Einnahmen, die sie heute haben. Ein autonomes Besteuerungsrecht könnte hier Ersatz schaffen.

Allerdings sollten auch hier nicht die praktischen Probleme übersehen werden, denn die wichtigen Steuer - so, wie wir sie heute kennen - eignen sich nur bedingt für eine Regionalisierung. Wegen der Zerlegungsproblematik sind landesgesetzlich geregelte Hebesätze bei der Einkommen-, vor allem aber bei der Körperschaftsteuer problematisch. Der administrative Aufwand der Berücksichtigung unterschiedlicher Steuersätze wäre erheblich, die heute praktizierten, sehr stark pauschalierten Verfahren wären mit dem Zweck landesgesetzlicher Regelungen schwer zu vereinbaren. Für überregional tätige Unternehmen bestünden Anreize zu strategischem Verhalten: die wertschöpfenden Tätigkeiten werden dort konzentriert, wo die Steuerlast am geringsten ist.

Es gibt aber auch andere Möglichkeiten. Warum ist keine regional differenzierte Kraftfahrzeugsteuer möglich? Bei den Tarifen der Kraftfahrzeugversicherung werden regionale Differenzierungen klaglos hingenommen. Es wäre doch vertretbar, in Städten und Regionen mit einem gut ausgebauten öffentlichen Personennahverkehr höhere Sätze zu verlangen als auf dem flachen Land. Im Zuge der angestrebten Unternehmenssteuerreform könnte man aber über eine Steuer auf die regionale Wertschöpfung nachdenken, die den Landesgesetzgebern Gestaltungsspielräume erlauben würde. Allerdings deuten die bisher bekannt gewordenen Pläne des Bundesfinanzministeriums, die sich eher an den europäischen Wettbewerbsbedingungen orientieren, nicht in diese Richtung. Angesichts der Bestrebungen zur Steuerharmonisierung innerhalb der EU bleibt wenig Raum für eine innerstaatliche Regionalisierung der Steuergesetzgebung.

• Lastenverteilung und horizontaler Finanzausgleich

Ebenfalls zu den schwierigen Problembereichen zählt der horizontale Finanzausgleich. Drei zentrale Fragen stehen hier an: die horizontale Lastenverteilung, die Rolle der Gemeindefinanzen und die Gestaltung der Ausgleichsintensität. Diese Aspekte des horizontalen Ausgleichs sind eng miteinander verwoben, was Veränderungen erschwert.

Angesichts der hohen rechtlichen und faktischen Bindung der Landeshaushalte ist materiell wenig Bewegung zu erwarten. Weil die Intensität des Finanzausgleichs in entscheidendem Maß von der Bindung der Haushalte der Länder durch bundesgesetzliche und andere Vorgaben abhängt, sind unter den gegebenen Umständen keine Spielräume für einen Abbau der Ausgleichsintensität zu erkennen. Die Technik insbesondere des Länderfinanzausgleichs läßt sich zweifellos vereinfachen, jedoch sind die Fragen der technischen Gestaltung eher nachrangiger Natur. Entscheidend für die Akzeptanz von Lösungen werden hierbei nicht Einzelmaßnahmen, sondern Gesamtpakete sein.

Eine Tür für Reformen könnte aufgestoßen werden, wenn die ungleichmäßigen Belastungen der Länder durch bundesstaatlich veranlaßte ungleichmäßig streuende Lasten abgebaut werden könnten. Konkret: lassen sich andere Verteilungsschlüssel für die Sozialhilfe und die Geldleistungsgesetze nach Art. 104 a Abs. 3 GG finden? Für die Geldleistungsgesetze (Wohngeld, BaföG usw.) hat schon die Enquete-Kommission Verfassungsreform von 1976 eine regelmäßige Bundesbeteiligung von 80 % anstelle der jetzt geltenden Einzelfallregelung vorgeschlagen. Auch bei der Sozialhilfe, vor allem bei der laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt, wäre eine entsprechende Bundesbeteiligung möglich.

Denkbar wäre aber auch eine Berücksichtigung der Sozialhilfeaufwendungen im Länderfinanzausgleich. In den 50er und 60er Jahren wurden besondere Belastungen, heute nur noch die Seehafenlasten, steuerkraftmindernd in den Länderfinanzausgleich einbezogen. Dazu müßte, nachdem das Bundesverfassungsgericht 1992 die Abrechnung von Sonderlasten mit Ausnahme der Seehäfen untersagt hat, verfassungsrechtlich der Weg geöffnet werden. Hierbei wäre zu beachten, daß die berücksichtigungsfähigen Lasten eng begrenzt blieben, um einen „Bedarfswettlauf" zu verhindern. Eine solche „horizontale" Lösung würde die örtliche Zuständigkeit der Länder (und Gemeinden) für die Sozialhilfe unterstreichen, zugleich die ungleichmäßige Streuung vermindern.

Zum wiederholten Mal werden auch die Gemeindefinanzen auf der Tagungsordnung stehen. Dafür hat das Bundesverfassungsgericht bereits mit seinem Urteil von 1992 gesorgt, in dem es den Bundesgesetzgeber beauftragte, die gegenwärtig geltende Einwohnerwertung bei den Gemeindesteuern zu überprüfen. Das ist bisher nicht geschehen. Darüber hinaus wird aber auch die derzeit geltende nur hälftige Einbeziehung der Kommunalsteuern in den Länderfinanzausgleich ein Thema für Reformüberlegungen sein. Das Bundesverfassungsgericht hat die derzeitige Lösung als zulässig akzeptiert. Gleichwohl tendiert die wissenschaftliche Diskussion zum ganz überwiegenden Teil dazu, hier lediglich einen unzeitgemäßen Schutz der finanzstarken Länder zu sehen: Bei voller Einbeziehung der Kommunalsteuern in den Länderfinanzausgleich würde sich die Spanne zwischen „arm" und „reich" nicht mehr 99,5 zu 104,2 % des Durchschnitts belaufen, sondern auf 91,6 zu 107,5 %. Sie würde also von knapp 5 % auf knapp 16 % – das Dreifache – steigen.

Das Bundesverfassungsgericht hat 1992 auf der Datenbasis der alten Länder entschieden und konnte wegen der Unsicherheiten der weiteren Entwicklung die kommunale Finanzschwäche der neuen Länder noch nicht hinreichend wahrnehmen. Der Bundesgesetzgeber hat bei der Verabschiedung des Solidarpakts dieses Problem beachtet und die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für die neuen Länder u.a. mit „unterproportionaler kommunaler Finanzkraft" (§ 11 Abs. 4 FAG) begründet. Bis zum Jahr 2004 wurde damit eine Lösung gefunden. Ob sich bis dahin die Finanzkraft der ostdeutschen Kommunen soweit an das der westdeutschen annähert, daß auf eine Nachfolgeregelung verzichtet werden kann, bleibt abzuwarten. Angesichts einer eventuell weiterhin bestehenden erheblichen Differenz in der Finanzkraft der Gemeinden in Ost- und Westdeutschland stellt sich möglicherweise die Frage einer verfassungsrechtlichen Überprüfung der gegenwärtig hälftigen Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft im Länderfinanzausgleich erneut.

Mit einer Korrektur der ungleichen Verteilung bundesstaatlich veranlaßter sozialpolitischer Lasten und/oder einer intensivierten Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft würden Möglichkeiten für andere Veränderungen des Länderfinanzausgleichs eröffnet. Angezeigt wäre eine Reform der Tarife. Beispielsweise sollten bei einer horizontalen Berücksichtigung von Sozialhilfelasten die geltenden Tarife verändert werden, weil unter gegebenen Bedingungen die finanziell größten Effekte zugunsten der finanziell schwächsten und stärksten Länder auftreten würden, die Auswirkungen bei den Ländern in der Nähe des Durchschnitts wegen der unterschiedlichen Auffüllungs- bzw. Abgabequoten vergleichsweise geringer wären. Zu überlegen wäre dann auch, ob und wie durch die Gestaltung des Zahlertarifs ein Schutz der Zahlerländer gegen Überlastung gesichert werden kann.

Auch wenn vor allem der horizontale Finanzausgleich durch eine Reform rationaler gestaltet werden könnte, so wird sich an den materiellen Ergebnissen nicht allzu viel ändern. Substantielle Veränderungen werden erst dann möglich sein, wenn die bundesgesetzlichen Vorgaben für eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung durch die Länder reduziert und ungleichmäßig streuende Belastungen der Länder abgebaut würden. Erst die Möglichkeit zu differenzierter Aufgabenwahrnehmung in Verbindung mit Steuergesetzgebungskompetenzen der Länder würde substantiell andere Lösungen, als sie heute bestehen, erlauben.

Wer unter den gegebenen Bedingungen die Intensität des horizontalen Finanzausgleichs abbauen möchte – es gibt einige solcher Vorschläge –, muß sagen, wie die finanzschwachen Länder dann die ihnen obliegenden Aufgaben hinreichend wahrnehmen sollen. Den „armen" Ländern die Mittel kürzen, damit sie sich mehr anstrengen, um „reich" zu werden, wird kaum funktionieren.

• Mischfinanzierungen

Reformbedürftig sind schließlich auch die Mischfinanzierungen. Sie wurden nicht im Zuge der Finanzreform von 1969 „erfunden", sondern seinerzeit lediglich systematischer und transparenter gestaltet sowie verfassungsrechtlich sanktioniert. Mischfinanzierungen lassen sich bis in die ersten Jahre der Bundesrepublik zurückverfolgen. Bereits 1950 finanzierte der Bund beispielsweise die technische Ausstattung der Bereitschaftspolizeien der Länder und beteiligte sich wenig später an den Kosten der Strukturverbesserung in landwirtschaftlichen Notstandsgebieten. Dieses alles sah das GG bis 1969 nicht vor; eine verfassungsrechtlich hinreichende Grundlage in den „ungeschriebenen Bundeskompetenzen" zu sehen, wäre sehr gewagt.

Die Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund in einer verfassungsrechtlichen Grauzone von 1969 ist abgelöst worden durch die nicht minder problematische Politikverflechtung in diesem Bereich. Als fragwürdig haben sich insbesondere bei den Gemeinschaftsaufgaben die Mitplanungskompetenzen des Bundes und die daraus erwachsenen Abhängigkeiten der Länder erwiesen. Deshalb sollten die Art. 91 a GG, aber auch 104 a Abs. GG auf eine Bestimmung reduziert werden, die es ermöglicht, Hilfen des Bundes und Mittel aus den europäischen Fonds für besondere Belastungen und Probleme in die Länder fließen zu lassen. Auf ein solches Instrument sollte man nicht verzichten, will man nicht zu den ungeordneten Zuständen, wie sie vor der Finanzreform von 1969 bestanden, zurückkehren. Bewährt hat sich hingegen Art. 91 b GG, die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung und Forschungsförderung. Vielleicht könnte man die Hochschulen hier einbeziehen. Das Hochschulerneuerungspogramm für die Universitäten der neuen Länder gibt ein Beispiel dafür. Überlegenswert wäre auch, nicht nur den Ausbau, sondern auch den Unterhalt der wissenschaftlichen Hochschulen vom Bund mitfinanzieren zu lassen.

• Subsidiarität im Bundesstaat als Alternative

Darüber hinaus scheinen eher „weiche" Maßnahmen angezeigt, die zu einem Großteil im Rahmen der bestehenden Verfassungsvorschriften möglich sind. Sie erscheinen sinnvoller und realistischer als eine grundlegende Umkehrung bisher geltender Verfassungsprinzipien. Gegen grundlegende Strukturveränderungen sprechen nicht nur die historische Erfahrung, sondern auch die bestehenden institutionellen Strukturen. Für den deutschen Bundesstaat sind aufgrund des hohen Konsensbedarfs schrittweise, inkrementalistische Anpassungsleistungen typisch. Das verhindert drastische Kehrtwenden und begründete zugleich auch die Stabilität dieses Staates.

Sinnvoll erscheint zudem, die bundesgesetzliche Regulierung zu reduzieren und den Ländern mehr Spielräume beim Vollzug von Bundesgesetzen zu verschaffen. Wie schwierig allerdings die in Sonntagsreden und Regierungserklärungen immer wieder vorgetragene wohlfeile Forderung nach Stärkung der Landesgesetzgebung ist, zeigte die Debatte um das Zuständigkeitslockerungsgesetzes (BT-Drs. 13/10156) und den Gesetzesantrag der Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen zur Umsetzung des Art. 125 a Abs. 2 GG (BR-Drs. 77/98). Beide Fälle verdeutlichen, wie aufwendig selbst kleinste Schritte sind. Beachtenswert sind auf der anderen Seite die Verwaltungsvereinbarung zum Investitionsförderungsgesetz „Aufbau Ost", die erheblich länderfreundlicher ist als die vergleichbare zum Strukturhilfegesetz, und die Änderungen des Bundesnaturschutzgesetzes (BR-Drs. 280/98 und 381/98), die – nach schwierigen und langwierigen politischen Auseinandersetzungen – den Ländern begrenzte Spielräume bei der Gestaltung des Naturschutzes und der Festlegung von Entschädigungszahlungen einräumen.

Die Ebbe in den öffentlichen Kassen kann Veränderungen bewirken. Aufgrund der Finanzklemme der öffentlichen Hand haben sich in den letzten Jahren die Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern verschärft. Die nähere Betrachtung der Arbeit des Vermittlungsausschusses der letzten Legislaturperiode zeigt, daß die Streitpunkte weniger aus parteipolitischen Differenzen als vielmehr aus der Lastenverteilung zwischen den staatlichen Ebenen erwuchsen. Die Länder wehren sich verstärkt gegen vom Bund oktroyierte Lasten. Als Konfliktlösungsstrategie bieten sich reduzierte bundesgesetzliche Vorgaben und ein vergrößerter Gestaltungsspielraum der Landtage bei der konkreten Definition des Ausmaßes staatlicher Aufgabenwahrnehmung oder bei der konkreten Bemessung staatlicher Leistungen an. Beim Bundesnaturschutzgesetz wurde bereits so verfahren.

Mehr Dezentralität, mehr Kompetenzen und Verantwortung für die Länder, Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers – vielleicht wäre „federal self-restraint" ein Begriff dafür – und mehr bürgernahe regionale Differenzierung sind in weitem Umfang auch ohne Umkehrung bisher geltender Verfassungsprinzipien möglich, erfordern aber eine andere Politik. Wer in Europa Subsidiarität fordert, sollte sie zu Hause praktizieren. Wahrscheinlich wäre das zwar kein einfacher, aber ein realistischer Weg zur Belebung und Modernisierung des Föderalismus in der Bundesrepublik. Wer heute aber einen grundlegenden verfassungspolitischen Paradigmawechsel hin zum Konkurrenzföderalismus verlangt, eine andere Aufgabenverteilung und eine andere Finanzverfassung wünscht, der muß darlegen, wie damit den besonderen Herausforderungen durch einerseits die deutsche Einheit und andererseits der europäischen Integration Rechnung getragen wird. An überzeugenden Alternativen zum bestehenden Modell fehlt es bisher.