IV. Rechtliche Rahmenvorgabeneiner Reform der Kommunikationsordnung

• 1. Materiell-rechtliche Rahmenvorgaben
  • 1.1 Unterschiedliche Konzepte der Medienfreiheiten
  • 1.2 Rundfunkbegriff
  • 1.3 Verfassungsrechtliche Zielvorgaben für die Medienordnung
  • 1.4 Rundfunk als „Public Service„
• 2. Zuständigkeitsverteilung nach dem Grundgesetz
  • 2.1 Grundsatz der Kompetenztrennung
  • 2.2 Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe
  • 2.3 Verbot der Mischverwaltung
  • 2.4 Organleihe
  • 2.5 Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens

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IV. Rechtliche Rahmenvorgaben
einer Reform der Kommunikationsordnung

1. Materiell-rechtliche Rahmenvorgaben

Das Bundesverfassungsgericht hat durch seine Entscheidungen zur Presse- und Rundfunkfreiheit den verfassungsrechtlichen Rahmen für die gesetzliche Ausgestaltung unserer Kommunikationsordnung Schritt für Schritt entwickelt und konkretisiert. Trotz der tiefgreifenden Veränderungen der technisch-wirtschaftlichen Grundlagen und Rahmenbedingungen zeigt die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung bislang eine bemerkenswerte Kontinuität und Stringenz in der Argumentation.

1.1 Unterschiedliche Konzepte der Medienfreiheiten

Den verfassungstheoretischen Bezugsrahmen der Verfassungsrechtsprechung zu Art. 5 Abs. 1 GG bilden zwei gänzlich unterschiedliche Freiheitskonzepte: das liberale, marktorientierte Modell der Pressefreiheit auf der einen Seite und das Konzept der institutionellen Freiheit des Rundfunks auf der anderen Seite. Während die Pressefreiheit im Ausgangspunkt als Freiheit des Einzelnen zur Gründung von Presseunternehmen sowie zur Gestaltung und Verbreitung von Pressepublikationen verstanden wird und sich somit vorrangig gegen den Staat bzw. gegen staatliche Eingriffe in die freie Pressebetätigung richtet, ist der Bezugspunkt des institutionellen Freiheitskonzepts der Kommunikationsprozess als ganzer. Ziel ist die Gewährleistung eines freien Prozesses individueller und öffentlicher Meinungsbildung, innerhalb dessen der Rundfunk lediglich eine dienende, instrumentelle Funktion hat. Individuelle Rechtspositionen des einzelnen Rundfunkveranstalters sind – anders als im liberalen Freiheitsmodell der Presse – nicht unveräußerlicher Ausgangspunkt, sondern lediglich abgeleitet aus dem übergeordneten institutionellen Freiheitsrahmen. Sie finden nur solange und insoweit Anerkennung, als sie der Funktionsfähigkeit eines freien öffentlichen Kommunikationsprozesses dienlich sind oder sie zumindest nicht behindern.

Die Ausgestaltung dieser freiheitlichen Kommunikationsordnung ist primäre Aufgabe des Gesetzgebers. Er muss – allein orientiert an diesen allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben einer freiheitlichen Kommunikationsordnung – zunächst ein rechtliches Ordnungssystem für die Veranstaltung von Rundfunk schaffen. Erst danach und lediglich im Rahmen dieser vom Gesetzgeber geschaffenen Spielräume und Spielregeln ist die Gründung von Rundfunkunternehmen zulässig. Dabei ist die Zulassung privater Rundfunkveranstalter im Rahmen eines dualen Rundfunksystems aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts zwar möglich und naheliegend, jedoch keineswegs zwingend von der Verfassung vorgegeben.

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1.2 Rundfunkbegriff

Der dem Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 GG zugrunde liegende verfassungsrechtliche Begriff des Rundfunks wird vom Bundesverfassungsgericht in einem sehr dynamischen Sinne verstanden. Er verändert und erweitert sich entsprechend der Entwicklung des elektronischen Mediensystems. Für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff kommt es nicht auf einen bestimmten technischen Verbreitungsmodus an; er umfasst vielmehr jede Art der elektronischen Übertragung publizistisch gestalteter, auf die öffentliche Meinungsbildung gerichteter und an die Allgemeinheit adressierter Inhalte. Alle Angebotsformen, die diese Merkmale erfüllen, werden somit von der verfassungsrechtlichen Garantie der Rundfunkfreiheit erfasst, gleichgültig ob die Verbreitung in der herkömmlichen Art des Rundfunks – von einer Quelle gleichzeitig an „alle„ – oder auf individuellen Abruf des Teilnehmers erfolgt.

Mit dieser Ausdehnung des Rundfunkbegriffs hat das Bundesverfassungsgericht – zunächst sicher unbeabsichtigt – die Axt an die Wurzel des ursprünglichen Konzepts der institutionellen Rundfunkfreiheit gelegt. Anlass für die Rechtsprechung war die Frage nach dem Aufgabenrahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Ihn nicht auf eine bestimmte, historisch gewachsene und bedingte Form der Programmveranstaltung und -verbreitung zu beschränken, war zweifellos richtig. Aber ebenso unabweisbar war die Einsicht, dass Online-Dienste nicht dem rechtlichen Ordnungskonzept des Rundfunks unterworfen werden können. Die Länder haben dem durch den Mediendienstestaatsvertrag Rechnung getragen.

Der Streit um den Rundfunkbegriff reduziert sich damit letztlich auf die Frage nach der Abgrenzung der Regelungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern und der Begrenzung des Aufgabenrahmens des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Darüber hinaus hat er keine ordnungspolitische Bedeutung mehr. Durch den Mediendienstestaatsvertrag ist anerkannt, dass das Marktmodell auch innerhalb des durch den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff abgesteckten Rahmens als Ordnungsprinzip gelten kann. Der Grundsatz der Einheit der Rundfunkordnung wurde durch das Konzept der „abgestuften Regelungsdichte„ abgelöst. Damit ist der Begründungsrahmen dafür geschaffen, dass mit wachsender Ausdifferenzierung der Kommunikationsangebote selbst auch das medienrechtliche Ordnungsgefüge ausdifferenziert und zunehmend dereguliert werden kann.

1.3 Verfassungsrechtliche Zielvorgaben für die Medienordnung

Dennoch muss sich auch in Zukunft jede organisationsrechtliche Entscheidung des Mediengesetzgebers immer an den verfassungsrechtlichen Zielvorgaben legitimieren. Das Bundesverfassungsgericht hat im Hinblick auf die Medienordnung drei zentrale Zielvorgaben postuliert: Staatsunabhängigkeit, Pluralität und Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht. Im Einzelnen wird darunter folgendes verstanden:

Staatsunabhängigkeit

Der Prozess der öffentlichen Kommunikation über die Medien soll sich, frei von jeglichen inhaltlichen Einflussnahmen des Staates, im Wege „gesellschaftlicher Selbstorganisation„ vollzie-

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hen. Nicht nur direkte Eingriffe in die Programmgestaltungsfreiheit sind dem Staat untersagt, sondern auch mittelbare Einflussnahmen, etwa über die Frequenzvergabe. Der Gesetzgeber muss sich insoweit auf die Festlegung allgemeiner Kriterien beschränken, nach denen die konkrete Zuordnungsentscheidung zu erfolgen hat.

Pluralität

Der Rundfunk, ebenso wie die Presse, ist Forum und Medium der gesellschaftlichen Meinungsbildung. Alle für diesen Prozess relevanten Meinungen sollen im Gesamtangebot von Presse und Rundfunk Ausdrucksmöglichkeiten finden. Damit verbunden ist auch eine thematische Vielfalt. Das Medienangebot darf sich nicht nur auf massenwirksame Inhalte und Darbietungsformen – namentlich Unterhaltung – beschränken, sondern muss auch Interessen von Minderheiten auf dem Gebiet der Information und Kultur hinreichend berücksichtigen.

Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht

In engem Zusammenhang mit dem Pluralitätsprinzip steht das Gebot der Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht. Es muss ausgeschlossen werden, dass einzelne Unternehmen kraft ihrer Marktstellung übermäßigen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung gewinnen und ihnen unliebsame Meinungen unterdrücken können. Wirtschaftliche Macht ist unter dem Blickwinkel der medienrechtlichen Konzentrationskontrolle lediglich insoweit von Bedeutung, als sie der Erringung publizistischer Macht dient. Publizistische Macht ist nicht gebunden an ein bestimmtes Medium (Presse oder Rundfunk), vielmehr kann gerade aus der Kombination verschiedener Medien ein besonders intensiver Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung erwachsen. Medienrechtliche Konzentrationskontrolle kann daher weder auf wirtschaftliche Messgrößen allein noch auf einzelne publizistische Teilmärkte isoliert abheben; sie muss immer die inhaltliche, programmliche Wirkungsebene und dabei das gesamte publizistisch relevante Betätigungsfeld der Medienunternehmen im Auge haben.

1.4 Rundfunk als „Public Service„

Nach dem Verständnis des BVerfG sind die medialen Freiheitsrechte der Presse und des Rundfunks „dienende Freiheiten„. Sie sind gewährleistet, um den für die Demokratie konstitutiven öffentlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess zu ermöglichen. Hierin liegt der Kern ihrer „öffentlichen Aufgabe„.

Diese „dienende„ Komponente ist bei der Rundfunkfreiheit besonders stark ausgeprägt. Vor dem Hintergrund der historisch unterschiedlich gewachsenen Strukturen von Presse und Rundfunk, des wesentlich stärkeren Wirkungspotentials des Rundfunks und der damit einhergehenden Gefahr des Machtmissbrauchs setzt das BVerfG voraus, dass die Ausübung der Rundfunkfreiheit – anders als die der Pressefreiheit – einer positiven gesetzlichen Ordnung bedarf. Zu den Aufgaben des Gesetzgebers gehört es, die Erfüllung gewisser inhaltlicher Mindeststandards im Bereich des privaten Rundfunks sicherzustellen, vor allem aber eine ausreichende Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu gewährleisten. Dieser Grund-

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versorgungsauftrag ist inhaltlich umfassend und hat zugleich dynamischen Charakter. Er erstreckt sich daher auch auf neue Verbreitungstechniken und Programmformen.

Allerdings schließt das Bundesverfassungsgericht nicht prinzipiell aus, dass auch der private Rundfunk unter veränderten Bedingungen Grundversorgungsfunktionen übernehmen kann. Zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk gibt es einen inneren Zusammenhang, vergleichbar zwei kommunizierenden Röhren: „Solange und soweit die Wahrnehmung (des klassischen Rundfunkauftrags) durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wirksam sichergestellt ist, scheint es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk„ [BVerfGE 73, 181, 185f.].
Diese Aussage läßt sich aber auch umkehren: Nur solange und soweit der private Rundfunk nicht fähig ist, die Grundversorgungsaufgabe wahrzunehmen, bedarf es eines öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems. Die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks liegt zwischen diesen beiden Aussagen.

Nicht nur die den Rundfunk prägenden faktischen Voraussetzungen, sondern auch die sich daraus ableitenden rechtlichen Anforderungen, ja letztlich die Verfassungsrechtsprechung selbst haben daher dynamischen, prozesshaften Charakter. Auch das rundfunkrechtliche Ordnungssystem wird sich mit der Veränderung der technisch-wirtschaftlichen Umfeldbedingungen fortentwickeln und nach dem Prinzip der „abgestuften Regelungsdichte„ ausdifferenzieren müssen. Dies ist mit dem Mediendienstestaatsvertrag und dem Teledienstgesetz bereits ansatzweise erfolgt. Die entscheidenden Fragen sind letztlich politischer Natur und müssen im gesellschaftlichen Diskurs beantwortet werden: Bleibt es beim Verständnis des Rundfunks als „Public Service„? Welche Rolle soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk in einem künftigen Multimedia-System wahrnehmen?

Die staatliche Gewährleistungsfunktion für die Informationsbereitstellung und den öffentlichen Informationszugang reicht in unserem herkömmlichen Kommunikationssystem über den Rundfunk hinaus und umfasst beispielsweise auch das öffentliche Bibliothekswesen. Daher stellt sich die Frage, ob unter den Bedingungen des Internets nicht auch der Grundversorgungsbegriff über den Rundfunk hinaus zur Forderung nach „informationeller Grundversorgung„ im Sinne einer staatlichen Gewährleistungspflicht für ein umfassendes Informationsangebot und einen freien, chancengleichen Informationszugang hin erweitert werden müsste.

2. Zuständigkeitsverteilung nach dem Grundgesetz

2.1 Grundsatz der Kompetenztrennung

Das Grundgesetz geht von einer Kompetenzvermutung zugunsten der Länder aus: Der Bund hat nur die Gesetzgebungszuständigkeiten, die ihm von der Verfassung ausdrücklich zugewiesen sind; im Übrigen liegt die Zuständigkeit bei den Ländern (Art. 30, 70 GG). Auf dem Gebiet der Verwaltung sind die Länder selbst für die Ausführung von Bundesgesetzen zuständig, soweit das Grundgesetz nichts anderes zuläßt (Art.

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83 GG). Im Bereich der Medien kommen seitens des Bundes hauptsächlich folgende Zuständigkeiten in Betracht: die ausschließliche Zuständigkeit für Post und Telekommunikation (Art. 73 Nr. 7) und das Urheber- und Verlagsrecht (Art. 73 Nr. 9), die konkurrierende Zuständigkeit für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11) und für die Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung (Art. 74 Nr. 16) sowie die Rahmengesetzgebungskompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse (Art. 75 Nr. 2). Die Zuständigkeit für alle das Kommunikationswesen, insbesondere den Rundfunk, inhaltlich betreffenden Fragen liegt demnach – mit Ausnahme der Rahmenkompetenz für die Presse – bei den Ländern.

Es ist somit das Grundgesetz selbst, das vom Grundsatz der Trennung und Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern ausgeht. Welche Spielräume gibt es nun im Rahmen der grundgesetzlichen Ordnung, um dem Prinzip der Vernetzung, das die Entwicklung des Kommunikationswesens prägt, auch auf der Ebene von Gesetzgebung und Verwaltung Rechnung zu tragen?

2.2 Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe

Die nächstliegende Möglichkeit zur Schaffung einer Kooperationsverpflichtung zwischen Bund und Ländern bietet das Institut der Gemeinschaftsaufgabe, das gerade mit Blick auf derartig „verschränkte„ Sachverhalte mit den Artikeln 91 a und b nachträglich in das Grundgesetz eingefügt wurde. Die Gemeinschaftsaufgabe begründet keine eigene Gesetzgebungszuständigkeit, sondern läßt die bestehende Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern weitgehend unberührt. Sie schafft lediglich die Möglichkeit, ggf. auch die Pflicht, zum Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Durchführung der betreffenden Aufgaben, insbesondere ihrer Finanzierung. Inwieweit sich dieses Institut bewährt hat oder die Kritiker recht haben, die das Fehlen klarer Verantwortlichkeiten bemängeln, kann hier dahingestellt bleiben. In jedem Fall bedarf die Realisierung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe einer entsprechenden Änderung des Grundgesetzes. Die hierfür erforderliche Mehrheit in den gesetzgebenden Organen des Bundes ist nicht erkennbar.

2.3 Verbot der Mischverwaltung

Ausgangspunkt der nachfolgenden Überlegungen ist daher die geltende Kompetenzordnung des Grundgesetzes und damit das Prinzip der Trennung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern. Auch wenn beide Seiten es wollten, könnten sie ohne Verfassungsänderung nicht über ihre Zuständigkeiten verfügen, indem sie – etwa auf der Basis eines Staatsvertrages oder einer Verwaltungsvereinbarung – eine gemeinsame Verwaltungseinrichtung schafften, der die Zuständigkeiten beider Seiten übertragen würden. Es gilt das Verbot der Mischverwaltung [Vgl. BVerfGE 11, 105, 124; E 39, 96, 120.].

2.4 Organleihe

Daraus folgt jedoch nicht, dass jede Form der verwaltungsmäßigen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern unzulässig wäre. Entscheidend ist nicht der äußere Behördenaufbau, sondern die Wahrung der jeweiligen materiell-rechtlichen Verantwortlichkeiten und die klare Zuordnung der wesentlichen materiellen Entschei-

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dungskompetenzen. Sofern der Grundsatz der „eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung„ [Vgl. BVerfGE 63, 1, 41.] im Kern gewährleistet bleibt, kann der Bund auf dem Wege der „Organleihe„ auch Länderbehörden mit der Durchführung bundeseigener Verwaltungsaufgaben betrauen und umgekehrt. Die Spielräume hierfür sind allerdings sehr begrenzt. Sie beschränken sich auf den reinen Verwaltungsvollzug nach den rechtlichen Vorgaben des eigentlichen Zuständigkeitsträgers, dessen eigene Willensbildung und Entscheidungsverantwortung dadurch nicht ausgehöhlt werden darf.

Ausgehend von diesen Grundsätzen erklärte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Schornsteinfeger-Gesetz es für zulässig, dass der Bund die Geschäftsführung der Versorgungsanstalt der Schornsteinfeger, als bundesunmittelbarer Körperschaft des öffentlichen Rechts, auf eine landeseigene Versicherungskammer übertrug mit der Maßgabe, dass sich die Geschäftsführung auf den rein administrativen Verwaltungsvollzug nach den rechtlichen Vorgaben und Weisungen des Bundes beschränkt [Vgl. BVerfGE 63, 1 ff.].

Welche Möglichkeiten sich aus dieser Rechtsprechung für eine Verwaltungskooperation im Bereich der Regulierung des Kommunikationswesens ergeben, soll weiter unten erörtert werden.

2.5 Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens

Das Prinzip der Trennung der Zuständigkeiten und der Autonomie von Bund und Ländern findet seinen Ausgleich und seine Begrenzung im Gebot des „bundesfreundlichen Verhaltens„. Mit ihm soll gewährleistet werden, dass Bund und Länder bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten auf die Belange des jeweils anderen Rücksicht nehmen und dass die bundesstaatliche Einheit bei der Regelung länderübergreifender Sachverhalte gewahrt bleibt. Das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens betrifft also sowohl das Verhältnis zwischen Bund und Ländern als auch die Zusammenarbeit der Länder untereinander.

Im Bereich des Kommunikationswesens kommt dieser Grundsatz auf vielfältige Weise zum Tragen: in der Beziehung der Länder untereinander hauptsächlich in der Schaffung einer gemeinsamen normativen Rahmenordnung für den Rundfunk in Gestalt der Rundfunkstaatsverträge oder in der länderübergreifenden Koordinierung der Pressegesetzgebung, aber auch in Institutionen wie der ARD, dem ZDF und dem DeutschlandRadio. Im Verhältnis der Länder zum Bund ist insbesondere das Prinzip der „dienenden Funktion„ des Fernmeldewesens zu erwähnen, das den Bund verpflichtet, bei der Wahrnehmung seiner Fernmeldehoheit auf die Rundfunkinteressen der Länder und deren rundfunkrechtliche Entscheidungen Rücksicht zu nehmen.