MANFRED PFISTER
REFORMEN IN DEN KOMMUNALEN VERWALTUNGEN WESTDEUTSCHLANDS

2. Neue Anforderungen an den kommunalen Sektor


• Effizienz und Effektivität
• Steuerung und neue Verantwortungsstrukturen
• Organisationsgestaltung und Personalmanagement
• Bürgerorientierung und Dienstleistungsqualität

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2. Neue Anforderungen an den kommunalen Sektor

Von neuen Anforderungen, von Innovation kann nicht gesprochen werden, ohne die Bedeutung der Informations- und Kommunikationstechnik zu erwähnen. Die Entwicklung der IuK-Technik und ihre Nutzung in der öffentlichen Verwaltung hat schon in den 80er Jahren zu Veränderungen im Sinne einer Modernisierung geführt. Inzwischen ist, vor allem bei Routineaufgaben, eine Verwaltung ohne diese Technik überhaupt nicht mehr vorstellbar. Wie Untersuchungen zeigen (Grimmer 1990), sind die möglichen Produktivitätsgewinne bei Technikeinführung aber eng verknüpft mit dem Reformpotential in Verwaltungen, der Fähigkeit zur Organisationsgestaltung. Es kommt also darauf an, ob technische Potentiale produktiv genutzt werden, d.h., ob der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik anwendungsorientiert erfolgt und Kosten-Nutzen-Aspekte miteinbezieht.

Das Kriterium der Effektivität ('die richtigen Dinge tun') ist vor dem der Effizienz ('die Dinge richtig tun') anzuwenden (Beyer u.a. 1993), wenn es um die Beurteilung der Innovation dank Technikmodernisierung geht. Diese Kriterien begleiten auch die ganze Diskussion darüber, in welcher Weise sich Strukturen und Verhaltensweisen ändern müssen, damit die Leistungsfähigkeit öffentlicher Verwaltung gesteigert werden kann.

Effizienz und Effektivität

Die Maßstäbe, die heute an das Handeln öffentlicher Verwaltung angelegt werden, haben sich entscheidend verändert. Betriebswirtschaftliche Betrachtungsweisen sind vorgerückt: Es geht um um Leistungsorientierung und Wettbewerb. Die Steuerungsdefizite kommunaler Verwaltungen geraten angesichts der Finanzkrise und veränderter gesellschaftlicher Rahmenbedingungen immer stärker in den Blick, und es ist offensichtlich, daß die Verwaltung auf die zusätzlichen bzw. sich ausweitenden Aufgaben nicht angemessen zu reagieren vermag.

Heute wird mit dem bürokratischen Modell, das durch die Ausrichtung auf strikte Regelanwendung und ein Denken in Tätigkeiten und Maßnahmen gekennzeichnet ist, auch die vorherrschende Form politischer Verantwortung und Kontrolle als überholt angesehen. Mancherorts, wie in Oberhausen, wird dies auch recht drastisch formuliert: "Der Apparat muß zerschlagen werden", so der dortige Oberstadtdirektor Burkhard Drescher. In Oberhausen wurden ab 1993 freiwillige und Pflichtaufgaben mit wirtschaftlichem Charakter in Eigenbetrieben organisiert. Nun steht die Auflösung der städtischen Ämter auf dem Programm. Bei dem Konzept "Rathaus ohne Ämter" handelt es sich um ein Modell, "in dem sich die Dezernenten als Betriebsvorstände wiederfinden und die Amtsleiter als Bereichs- oder Projektgruppenleiter, ohne hierarchischen Unterbau in der bisherigen Form, jedoch mit eigener Finanz- und Personalverantwortung" (Drescher 1993). Dies Konzept macht bereits mit der neuen Terminologie den Trend zur betriebswirtschaftlichen Orientierung bei Verwaltungsreformen deutlich.

Welches sind nun die Defizite des hergebrachten Organisations- und Verantwortungssystems, die in Kommunal- und Kreisverwaltungen immer stärker thematisiert werden?

• Untersteuerungstendenzen im Management: Traditionell "steuert Verwaltungsführung die Leistungserstellung nicht unmittelbar durch Vorgaben von Zielen und Kontrolle der Zielerreichung, sondern nur mittelbar, indem sie mit Hilfe der Querschnittsämter die zur Leistungserstellung benötigten Ressourcen zuteilt oder vorenthält" (KGSt 1991, 12). Die Fachämter erfüllen die Aufgaben (Vollzugsverwaltung), das Ressourcenantrags- und -zuteilungssystem entmündigt sie aber weitgehend.

• Übersteuerungeffekte bei der Aufgabenerledigung: Rigide Arbeitsteilung und hierarchischer Aufbau schließen eine selbständige und autonome Bearbeitung von Vorgängen aus. Doppelte Sachbearbeitung ist die Regel, denn stets ist eine Hierarchieebene des gehobenen Dienstes dazwischengeschaltet, sind Mitarbeiter/innen auf die immer gleiche Zuarbeit reduziert, ist die Kon-

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trolle der Sachbearbeitung so ausgebaut, daß auch Routinevorgänge über mehrere Schreibtische einschließlich den des Amtsleiters/der Amtsleiterin gehen. Dies führt zur Vergeudung menschlicher Arbeitskraft, zur Demotivierung und zur bekannten "inneren Emigration" der Mitarbeiter/innen. Diese Arbeitsorganisation macht das Urteil von Experten auf einer Tagung der Bertelsmann-Stiftung plausibel, die schätzten, daß der öffentliche Dienst mit seinen Ressourcen heute 20% mehr leisten könnte.

• Bei der vorherrschenden Orientierung auf Tätigkeitsverrichtung kommen Produktivitätsdefizite nicht zum Vorschein. Das heißt, Haushaltspläne werden verabschiedet, aber sie enthalten keine Leistungsbeschreibungen. Ausgabehaushaltsstellen werden zugeteilt, aber über die Effizienz des Mitteleinsatzes ist nichts zu erfahren, weil nicht transparent wird, welche Wirkungen mit dem bereitgestellten Geld erzielt wurden. Die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit ist in einem solchen System nicht möglich. Es fehlt an einer internen Steuerung, bei der Kosten in Bezug zu Leistungen gesetzt werden, und die sich auf ein angepaßtes Verwaltungscontrolling/Berichtswesen stützt.

All diesen grundlegenden Defiziten müssen sich Verwaltungen stellen. Anzustreben ist eine Aufgabenerledigung, die sich auf zielorientierte Leistungsvereinbarungen zwischen Politik und Verwaltung stützt und auf der Grundlage zusammengeführter Fach- und Resourcenverantwortung erfolgt. Notwendig sind weiterhin Instrumente, die Leistungs- und Kostenzusammenhänge offenlegen, und ein aussagefähiges Berichtswesen, das erlaubt, die Zielerreichungsgrade zu kontrollieren. Ganz wesentlich scheint zudem, daß den Defiziten in den Ämtern selbst Aufmerksamkeit gewidmet wird, d.h. den hierarchischen Strukturen und den überkommenen Arbeitsweisen. Hier liegen in erheblichem Ausmaß Leistungspotentiale brach.

Diese Anforderungen und Themen haben einen engen Bezug zum Konzept eines "Neuen Steuerungsmodells" der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), das die Diskussion um Strukturveränderungen stark geprägt hat. Als darauf aufbauende Umsetzungskonzepte der KGSt sind zu nennen: "Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung" (Bericht 19/ 1992) oder "Budgetierung: Ein neues Verfahren für die Steuerung kommunaler Haushalte" (Bericht 6/1993).

Ganz ohne Frage haben an Effizienz und Effektivität orientierte Strukturreformen, die zu veränderten, durch selbständige und autonome Bearbeitung geprägten Arbeitsprozessen führen, auch Auswirkungen auf den Personalbestand. Wenn hierarchische Strukturen abgebaut und Arbeitsprozesse rationaler organisiert werden, wird das - in Verbindung mit einem an Arbeitsanforderungen orientierten Technikeinsatz - dazu führen, daß die entsprechenden Verwaltungseinheiten ihre Aufgaben zukünftig mit weniger Personal erledigen werden.

Steuerung und neue Verantwortungsstrukturen

Die zunehmende Bedrohung kommunaler Handlungsfähigkeit hat das Bewußtsein dafür geschärft, daß die bürokratischen Strukturmuster über einen qualitätsorientierten Entwicklungsprozeß verändert werden müssen. Die Schaffung von leistungs- und anpassungsfähigen Strukturen ist um so dringender, als (Zukunfts-) Aufgaben von erweiterter Dimension (neue gesellschaftliche Problemlagen, ökologische Fragestellungen, aber auch Auswirkungen der europäischen Integration, Standortkonkurrenz) ein aktives Verwaltungshandeln erfordern.

Ein rational begründeter Organisationsaufbau mit klar abgegrenzten und zugleich aufeinander bezogenen Verantwortungsstrukturen ist bisher für öffentliche Verwaltungen traditionellen Zuschnitts nicht charakteristisch. Stattdessen summieren sich bürokratischer Zentralismus und die überholten Systematiken der kameralistischen Haushaltsführung, die keine Informationen über Leistungen, Kosten und Wirkungszusammenhänge zulassen, zu einem "System organisierter Unverantwortlichkeit" (Banner 1991).

Die Diskussionen und Reorganisationsversuche der letzten Jahre belegen, daß in kommunalen Verwaltungen eine Umorientierung auf neue Organisationsstrukturen begonnen hat. Unter Bezug auf die wesentlichen Prinzipien des "Neuen Steuerungsmodells" wird damit experimentiert, Verantwortung zu delegieren und die Leistungsprozesse (Aufgabenerledigung) ziel- und ergebnisorientiert zu

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steuern. Dabei entscheidet der Rat (Kreistag) über das Gesamtbudget sowie die generellen Strukturen und Zielsetzungen, die Verwaltungsführung vergibt die Leistungsaufträge samt der zugehörigen Budgets, und eigenständige, ergebnisverantwortliche Fachbereiche steuern die Leistungserbringung durch konkrete Vorgaben und Definition von "Produkten" (d.h. die an den Kunden abzugebende Leistung). Wenn die Verantwortung für die eingesetzten Ressourcen den Fachbereichen übertragen wird, steht die übermäßige Kontrollfunktion der Querschnittsbereiche, ihre bisherige Herrschaft über die Ressourcen, zur Disposition. Ihre Aufgabe soll zukünftig darin bestehen, die fachliche Unterstützung der Fachbereiche und zentrale Steuerungsaufgaben zu übernehmen.

Damit in diesen Verantwortungsstrukturen tatsächlich gesteuert werden kann, müssen Informationen darüber zur Verfügung stehen, welche Kosten bei welchen Leistungen anfallen. Instrumente, die dies ermöglichen, sind Berichtswesen, klare Leistungs- oder Produktbeschreibung und Kostenrechnung. Sie sind unabdingbar für die interne Steuerung der Fachbereiche und ermöglichen erst, daß politisch Verantwortliche und Führungskräfte informiert sind und die Zielerreichung kontrollieren können.

Die Umsetzung solch umfassender Veränderungen der Organisationsstruktur trifft auf ungeheure Detailprobleme, etwa die Frage einer praktikablen Definition von Produkten, denen dann Ausgaben zugeordnet werden müssen sowie anfallende EDV-, Personal- und andere Kosten, was wiederum die Einführung von Kostenrechnung voraussetzt. Joachim Becker, Oberbürgermeister von Pforzheim, hat unlängst für das allgemeine Ordnungswesen einer Stadtgemeinde z.B. an die folgenden Produkte erinnert (FAZ 11.2.1995): "Gewährleistung der Sicherheit bei Versammlungen und Demonstrationen, Maßnahmen zum Schutz vor gefährlichen Erkrankungen (Vorbeugen von Schäden durch Tiere, zum Beispiel Rattenbekämpfung, Taubenbekämpfung, Ausstellen von behördlichen Genehmigungen in Leichenangelegenheiten, Anordnung von Schulbesuchsverboten bei gefährlichen Krankheiten), verwaltungsmäßige Betreuung von Asylbewerbern, Entscheidungen über Ausweise und Pässe, Schutzmaßnahmen gegen Gefahrenlagen planen und durchführen, Beseitigung von Obdachlosigkeit und Betreuung der Unterkünfte, Annahme, Aufbewahrung, Herausgabe von Fundsachen...". Becker beschreibt auch die Schwierigkeiten bei der Datenerhebung, um Kosten zu ermitteln: "Um die präzisen Kosten von Verwaltungsleistungen zu ermitteln, muß der Sachbearbeiter über einen längeren Zeitraum mehrmals täglich die geleisteten Zeitanteile auf die Produkte seiner Arbeit verteilen. Außerdem erhebt er die Fallzahlen der einzelnen Vorgänge. Wegen der Monopolisierung der Verwaltungsleistungen fehlt der direkte Wettbewerb und damit auch der Preisvergleich. Durch einen interkommunalen Vergleich gleichgearteter Vorgänge wird deshalb eine wettbewerbsähnliche Situation simuliert, die die eigene Effektivität und Effizienz verbessern soll. Folgende Parameter werden zwischen Städten, die sich diesem Verfahren freiwillig unterziehen, verglichen: Produktkosten, Fallzahlen pro Mitarbeiter, Krankenstand in der Abteilung, Öffnungszeiten, aber auch spezifische Leistungsziffern zur Ermittlung von Produktivität und Wirtschaftlichkeit. In einem Managementbericht wird einmal im Jahr gegenüber dem Stadtparlament Rechenschaft abgelegt unter Einbeziehung des interkommunalen Leistungsvergleiches."

Natürlich treffen radikale Reformvorhaben auch auf allen Ebenen der Verwaltung auf Widerstände als Folge von Statusunterschieden, Normierung, Kommunikationsdefiziten. Jede Veränderungen ist mit Unsicherheit, Nachteilen und Unruhe verbunden. Es ist gleichsam ein Prozeß der Selbsterneuerung gefordert, eine Veränderung der Denkgewohnheiten und Einstellungen, ein neues Leitbild kommunaler Verwaltung. Ein solcher Wandel ist nur über ungeheuer zeitintensive Lern- und Arbeitsprozesse zu bewerkstelligen.

Organisationsgestaltung und Personalmanagement

Die Organisationsstrukturen der öffentlichen Verwaltung folgen Gestaltungsprinzipien, die sich überlebt haben. Als grundlegendes Übel ist die Zersplitterung von Zuständigkeiten anzusehen, die, gemäß den klassischen Organisationsgrundsätzen, Planung, Ausführung und Kontrolle trennt. Entsprechend dem Prinzip zentralisierter Entscheidungsgewalt bestimmen die Querschnittsbereiche über Organisation, Personalressourcen und Haushaltsmittel, die Fachbereiche melden Bedarfe an und sind (bei hoher Regelungsdichte) für eine korrekte Aufgabenerledigung verantwortlich. Was die Zersplitterung von Zuständigkeiten betrifft, so sind in jeder kommunalen Verwaltung Phänomene anzu-

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treffen wie die Trennung von Aufgaben, welche dieselbe Zielgruppe betreffen. Bei einem Reformansatz, der darauf zielt, produkt- und ergebnisbezogene Organisationseinheiten einzurichten, muß mit der vorhandenen Organisationsstruktur gebrochen werden. Es kommt dann darauf an, Funktionen zusammenzuführen, den internen Aufbau von Bereichen, die Abläufe vom Dienstleistungsziel her zu denken, und von der Zielgruppe her, auf die sich die Aufgabe bezieht.

Dies führt zu den Anforderungen, die im Rahmen solcher Veränderungsprozesse an Arbeitsabläufe zu stellen sind. Merkmal der herrschenden Organisationsstruktur ist die hierarchische Orientierung der Arbeitsabläufe. Sie kommt vor allem darin zum Ausdruck, daß Arbeitsabläufe dem Prinzip möglichst vollständiger Kontrolle unterliegen und daß eine auf Statusdifferenzen beruhende Arbeitsteilung nach wie vor besteht. Gefordert ist dagegen eine Arbeitsorganisation, die auf flachen Hierarchien beruht, die auf ganzheitliche Sachbearbeitung zielt und in der Teamarbeit möglich wird.

Die Strukturreform wird nicht gelingen, wenn die Mitarbeiter/innen der Verwaltung nicht einbezogen werden bzw. wenn sie sich nicht einbeziehen lassen. Deshalb sind die verbreiteten Demotivationserscheinungen ernst zu nehmen. Das Engagement von Mitarbeiter/innen muß erst (wieder-)gewonnen werden. Voraussetzungen dafür ist nicht zuletzt ein kooperatives, mitarbeiterorientiertes Führungsverhalten. Und es ist durchaus vorstellbar, daß sich auch öffentliche Bereiche so umstrukturieren und entwickeln lassen, daß sich berufliche Entfaltungsmöglichkeiten eröffnen und damit auch langsam der Arbeitsplatz im öffentlichen Dienst wieder an Attraktivität gewinnt.

Was seine personelle Seite betrifft, bedarf der Innovationsprozeß der Unterstützung durch ein zukunftsbezogenes Personalmanagement. Im Modernisierungsprozeß selbst sind Personalentwicklungskonzepte bzw. Investitionen in Personalentwicklungsmaßnahmen von entscheidender Bedeutung. Aber auch eine Personalrekrutierung nach Qualifikation und Fähigkeiten, die über allgemein administrative Fähigkeiten hinausgehen (Eigenverantwortlichkeit, betriebswirtschaftliches Denken), sowie die Aus- und Fortbildung von Mitarbeiter/innen machen die neuen Anforderungen aus, die an das Personalmanagement öffentlicher Verwaltungen zu stellen sind.

Bürgerorientierung und Dienstleistungsqualität

Das Verwaltungshandeln in Kommunen und Kreisen bezieht sich viel direkter als die Ebene sonstiger staatlicher Verwaltung auf den "Dienst am Kunden". Wertewandelsprozesse und die Vergleichsmöglichkeiten mit dem privaten Dienstleistungssektor begründen einen zunehmenden Bedarf nach kundenorientiert erbrachten Verwaltungsleistungen. Schon bei der Diskussion um Entbürokratisierung in den 80er Jahren spielte das Thema »Verwaltungstätigkeit aus der Sicht der Bürgerinnen und BürgerAnforderungen an die Qualität der nach außen, d.h. an die Bürgerinnen und Bürger erbrachten Verwaltungsleistungen gestellt werden.

Eine wesentliche Anforderung im Sinne von Bürgerorientierung zielt darauf, daß Verwaltung sich nicht mehr in erster Linie an sich selbst orientiert. Vielmehr sollte sie angesichts zunehmender Akzeptanzprobleme und aus der konkreten Erfahrung mit den Konsumenten von Verwaltungsleistungen heraus neue Rahmenbedingungen der Leistungserbringung entwickeln. Als relevante neue Ziele und Kriterien, die Kundenorientierung und Dienstleistungsqualität ausmachen, lassen sich aus den Erfahrungen mit Bürgeramtsstrukturen vor allem ableiten:

• örtliche Erreichbarkeit und ganzheitliche Dienstleistung. Die Schaffung dezentraler, publikumsorientierter Verwaltungseinheiten, in denen verschiedene Dienstleistungen zugleich erledigt werden können, antwortet auf Bürgerwünsche nach einfacherem Zugang zu Verwaltungsleistungen.

• zeitliche Erreichbarkeit. Es besteht Bedarf an flexibleren Öffnungszeiten, zudem führen sie zu einer Entzerrung der Besucherströme.

• effiziente Bearbeitung. Die Länge der Bearbeitungszeiten, gerade auch bei personenbezogenen Verwaltungsleistungen (Sozialhilfe, Wohngeld), hat einen direkten Bezug zur Bürger(un)zufriedenheit.

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• personenvermittelte Beratung. Umfassende und kommunikativ ausgerichtete Beratung bildet ein Gegengewicht zu standardisierten, unverständlichen Bescheiden.

Weiterhin kommt Formen politisch-administrativen Handelns, das Planungen und öffentliche Maßnahmen offenlegt und begründet, eine erhebliche Bedeutung zu. Auf der kommunalen Ebene prägen sich Anliegen und Interessen der Bürger/innen oft sehr deutlich aus. Ob es dabei um die Forderung nach der Umgehungsstraße geht oder um die Abwehr der geplanten Mülldeponie, ob sich Mißtrauen (und damit ein Bedürfnis nach Kontrolle) oder Partizipationswünsche äußern, gefordert sind offene Informationspolitik und bürgernahe Kommunikation über die kommunale Planung und Vorsorge und die darüber aufbrechenden Konflikte. Mit Vertrauensverlusten, aber auch mit überzogenen Ansprüchen werden sich Politik und Verwaltung zunehmend auseinandersetzen müssen. Dazu bedarf es neuer Ansätze der Konsensfindung und ein stärker auf Bürgerinteressen und -belange ausgerichtetes politisch-administratives Handeln.