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TEILDOKUMENT:
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F. Kommunale Steuern
- 1. Allgemeines, Einführung
- 2. Die verschiedenen Arten kommunaler Steuern
F. Kommunale Steuern
1. Allgemeines, Einführung
1.1. Definition
Nach der für kommunale Steuern heranzuziehenden Definition des § 3 Abs. 1 AO sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft [ siehe dazu Bauernfeind in Driehaus, § 1 Rn. 39] ; die Erzielung von Einnahmen kann dabei Nebenzweck sein. Zölle und Abschöpfungen sind dabei ebenfalls Steuern im Sinne der Abgabenordnung.
1.2. Zweck der kommunalen Steuer
Im Unterschied zu Gebühren und Beiträgen sind Steuern weder leistungs- noch vorteilsbezogen [ vgl. Quaas , Rn. 3] ; auch ist mit ihrer Erhebung keine wie auch immer geartete Gegenleistung verbunden. Die Erzielung von Einnahmen zur Deckung des Finanzbedarfs wird aufgrund der leeren Kassen vielerorts im Vordergrund stehen, sie kann aber auch Nebenzweck sein. Denn der Steuererhebung auf kommunaler Ebene kommt ein erheblicher ordnungspolitischer Faktor zu [ ebenfalls: Quaas , Rn. 4, BVerfGE 6, 55, Bauernfeind in Driehaus, § 1 Rn. 2] . Wie bereits Eingangs ausgeführt, ist als Beispiel in diesem Zusammenhang regelmäßig die Hundesteuer zu nennen, da ihr eine ganz erhebliche Lenkungsfunktion im Hinblick auf die Eindämmung der Hundehaltung zukommen kann. Aber auch die kommunale Verpackungssteuer ist ein ordnungspolitisches Instrument, welches geeignet ist, massiven Müllanfall zu vermeiden, indem es ihn steuerlich sanktioniert.
Eine Vorgehensweise, bei der die Erzielung von Einnahmen bloßer Nebenzweck der Steuererhebung ist, die Steuererhebung mithin ordnungspolitische Funktion hat und ihr eine Lenkungsfunktion zukommt, ist vom Bundesververfassungsgericht grundsätzlich als zulässig bestätigt worden [ ausdrücklich BVerfGE 6, 55] .
Allerdings hat die grundsätzliche Zulässigkeit der Lenkungsfunktion kommunaler Steuern in jüngster Zeit eine Einschränkung erfahren [ „Kommunale Verpackungsteuer" (AZ: 2 BvR 1991/95 und 2004/95), abge druckt in Pressemitteilung der Pressestelle Bundesverfassungsgericht Nr. 50/98 vom 7. Mai 1998] .
1.3. Einschränkungen (der Lenkungsfunktion) am Beispiel der Verpackungssteuer
Die kommunale Verpackungssteuer ist als örtliche Verbrauchssteuer grundsätzlich zulässig [ so BVerwG in KStZ 1995, 12] . Sie hat jedoch für Einwegverpackungen von Speisen und Getränken, die an Ort und Stelle verzehrt werden, vor kurzem eine wichtige Einschränkung erfahren.
So hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 7. Mai 1998 [ wie Fußnote 138] zur Verfassungsmäßigkeit von Lenkungsteuern entschieden, daß kommunale Verpackungsteuern, wenn sie zur Lenkung eingesetzt werden, verfassungswidrig sein können. In der zitierten Entscheidung hat das Gericht aber nochmals bestätigt, daß grundsätzlich Steuern und Abgaben auch zu Lenkungszwecken, z.B. durch Verteuerung der Verwendung von Einwegverpackungen für den Verbraucher, erhoben werden dürfen.
Im konkreten Fall ging es um die Verpackungssteuersatzung der Stadt Kassel vom 16. Dezember 1991. Das BVerfG stellte heraus, daß die Verpackungssteuersatzung inhaltlich nicht den oben genannten Anforderungen und Bedingungen genüge, da die Verpackungsteuer in ihrer Ausgestaltung als Lenkungsteuer den bundesrechtlichen Vorgaben des Abfallrechts zuwider laufe.
Grund hierfür sei, daß nach der Grundentscheidung des Abfallgesetzgebers im (Bundes-) Abfallgesetz wie auch im späteren Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die abfallwirtschaftlichen Ziele der Vermeidung und Verwertung von Einwegverpackungen nach dem Kooperationsprinzip verfolgt würden.
Nach diesem Kooperationsprinzip werde eine kollektive Verantwortung verschiedener Gruppen, in eigenständiger Aufgabenteilung und Verhaltensabstimmung das vorgegebene oder gemeinsam definierte Ziel zu erreichen, begründet. Im Einzelnen führt dazu das Gericht aus:
„Nach der Grundentscheidung des Abfallgesetzgebers im Abfallgesetz (= Bund), die auch im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (in Kraft seit Oktober 1996) beibehalten worden ist, werden die abfallwirtschaftlichen Ziele der Vermeidung und Verwertung von Einwegverpackungen nach dem Kooperationsprinzip verfolgt. Dieses Prinzip begründet eine kollektive Verantwortung verschiedener Gruppen, in eigenständiger Aufgabenteilung und Verhaltensabstimmung das vorgegebene oder gemeinsam definierte Ziel zu erreichen. Es ist vor allem zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen aus Verpackungen umgesetzt worden und kam insbesondere in § 14 Abfallgesetz (AbfG) - dem Kernstück des Abfallgesetzes von 1986 - zum Ausdruck. Die Vorschrift bestimmte in ihrem Absatz 2, daß die Bundesregierung nach Anhörung der Beteiligten zunächst Zielfestlegungen - die binnen angemessener Zeit zu erreichenden Ziele für Vermeidung, Verringerung oder Verwertung von Abfällen aus bestimmten Erzeugnissen - vorlegt. Der Gesetzgeber verzichtete hier gänzlich auf ordnungsrechtliche Regelungen, um den kooperativen Gestaltungsraum nicht einzuengen. Dieses in § 14 Abs. 2 AbfG geregelte Prinzip wurde insbesondere im Bereich der Verpackungen von Anfang an genutzt. Schon unter Geltung dieser Vorschrift hatte sich 1977 die Deutsche Industrie freiwillig verpflichtet, auf die Einführung von Einwegverpackungen aus Kunststoff zu verzichten. Diese Selbstverpflichtung blieb bis Ende des Jahres 1987 wirksam. Erst als diese Selbstverpflichtung und auch Zielfestlegungen (Zielfestlegung zur Vermeidung, Verringerung oder Verwertung von Abfällen aus Verpackungen für Getränke von April 1989; Zielfestlegung zur Vermeidung, Verringerung oder Verwertung von Abfällen von Verkaufsverpackungen aus Kunststoff für Nahrungs- und Genußmittel sowie Konsumgüter von Januar 1990) letztlich nicht zum gewünschten Erfolg führten, hat der Verordnungsgeber mit der Verpackungsverordnung von Juni 1991 eine - thematisch eng begrenzte - ordnungsrechtliche Regelung getroffen. Die Verordnung geht von der Verantwortlichkeit nicht nur der Vertreiber und der Konsumenten, sondern auch der Hersteller von Verpackungen aus. Sie zielt auf ein Netz von Rücknahmeverpflichtungen, durch das die Verpackungskette vom Handel bis zum Lieferanten des Vormaterials rückabgewickelt wird. Mit diesen auf Kooperation angelegten Inhalten gilt die Verpackungsverordnung trotz Wegfalls der Ermächtigung des § 14 Abs. 2 AbfG bis heute fort; das seit Oktober 1996 geltende Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz verfolgt dieselbe Konzeption.
Die steuerliche Lenkung durch die Verpackungsteuer läuft diesem (bundes-) gesetzlichen Kooperationskonzept zuwider.
Die Lenkung ist mit der Offenheit der Handlungsmittel, die das Kooperationskonzept des AbfG prägt, grundsätzlich unvereinbar. Sie fördert ein bestimmtes Verhalten - den Verzicht auf die Verwendung von Einweggeschirr oder die stoffliche Verwertung ausgegebenen Einwegmaterials - und wendet sich an einen umgrenzten Adressatenkreis, nämlich die Verwender von Einweggeschirr. Mit dieser konkreten, sanktionsbewehrten Verhaltenslenkung widerspricht sie der Entscheidung des (Bundes-) Gesetzgebers, die Konkretisierung des Ziels, Verpackungsabfälle zu vermeiden, und die Auswahl der dafür geeigneten Mittel den „beteiligten Kreisen" mit ihrer besonderen Sachkenntnis und -nähe zu überlassen. Die steuerliche Lenkung widerspricht auch der abfallrechtlichen Konzeption der Erfolgsverantwortung der beteiligten Kreise als Kooperationspartner. Sie besteuert das Unterlassen des gewünschten Verhaltens auch dann, wenn durch die Nutzung anderer Alternativen das abfallwirtschaftliche Ziel in gleicher oder besserer Weise gefördert würde und diese Alternativen im konkreten Fall ökonomisch und ökologisch sinnvoller wären. Der Steuertatbestand steht dem abfallrechtlichen Prinzip kooperativer Verantwortung entgegen, weil dieses lediglich den Vermeidungserfolg als Ziel vorgibt, den Weg zu diesem Ziel dem sachkundigen Einvernehmen überläßt. Auch wirkt die steuerliche Lenkung nur auf ein individuelles Verhalten ein, kann die Erreichung des abfallwirtschaftlichen Gesamtziels aber nicht sicherstellen, weil der einzelne Steuerschuldner sich durch Abgabenzahlung von der abgabenrechtlichen Zweckbindung lösen darf. Außerdem trifft die Lenkungsteuer nur einen kleinen Teil der Verantwortlichen, nämlich allein die Letztvertreiber und Konsumenten. Die im AbfG des Bundes vorgesehene Kooperation hingegen ist darauf gerichtet, möglichst alle Verantwortlichen zu einer gemeinsamen und koordinierten Vermeidung von Verpackungsabfällen in die Pflicht zu nehmen".
Bei der Erhebung von Lenkungssteuern sollten daher immer die vom zuständigen Sachgesetzgeber getroffenen Regelungen beachtet werden, damit nicht Regelungen herbeigeführt werden, die diesen widersprechen.
1.4. Rechtsgrundlagen der kommunalen Steuern
1.4.1. Allgemeines (prinzipielles) Steuerfindungsrecht
Nach § 3 Abs. 1 BraKAG können die Gemeinden Steuern erheben. Erfaßt werden von dieser Ermächtigungsgrundlage die sog. „kleinen Gemeindesteuern" oder auch die oft als „Bagatellsteuern" bezeichneten örtlichen Aufwand- bzw. Verbrauchssteuern wie z.B. die Hunde-, Vergnügungs-, Zweitwohnungs-, Jagd-, Verpackungs- oder Schankerlaubnissteuer.
Das im Gesetz selbst nicht eingeschränkte Recht zur Steuererhebung, welches auch als Steuerfindungsrecht bezeichnet wird, steht jedoch unter Einschränkungen. Es bezieht sich nur auf Steuern, über die dem Land die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 105 Abs. 2a GG (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern) oder die konkurrierende nach Art. 105 Abs. 2 GG (z. B. örtliche Verkehrsteuern) zusteht. Dies bedeutet, soweit kommunale Steuern nicht durch besondere Landesgesetze (so z.B. in Brandenburg das Vergnügungssteuergesetz (Art. II des Gesetzes über Kommunalabgaben, Vergnügungssteuer und zur Übertragung der Gewerbesteuer auf die Gemeinden) oder in Baden-Württemberg bis 31.12.1996 das Hundesteuergesetz) oder Bundesgesetze (z.B. Einkommensteuer- oder Umsatzsteuergesetz) extra geregelt sind, ist das Steuerfindungsrecht beschränkt.
Eine weitere Einschränkung besteht in Brandenburg für die Jagdsteuern. Diese darf nach § 3 Abs. 1 S. 2 BraKAG nur von den Landkreisen, aber nicht von kreisangehörigen Gemeinden erhoben werden.
Des weiteren kann das prinzipielle Steuerfindungsrecht aber auch durch Landesgesetz dergestalt eingeschränkt werden, daß das Land ausdrücklich die Erhebung von bestimmten Steuern verbietet (so z.B. § 3 Abs. 1 S. 2 KAGNW) oder gesetzliche Regelungen erläßt, unter welchen inhaltlichen Voraussetzungen Steuern von den Gemeinden erhoben werden dürfen (so z.B. § 3 Abs. 2 S. 1 und 2 BraKAG, Subsidiaritätsgrundsatz).
Keine inhaltliche, sondern eine verfahrenstechnische Einschränkung erfährt das Steuerfindungsrecht in Brandenburg (so auch in NRW) dadurch, daß nach § 2 Abs. 2 BraKAG Steuersatzungen im Unterschied zu sonstigen Kommunalabgabensatzungen durch die Kommunalaufsichtsbehörde (Ministerium des Innern) genehmigt werden müssen. Die Genehmigung ist auch dann erforderlich, wenn die Satzung mit einer vom Ministerium des Innern bekanntgegebenen Mustersatzung übereinstimmt. Die Genehmigung kann von der Aufsichtsbehörde versagt werden, Änderungen des Satzungsinhalts können aber auch gefordert werden, wenn dies aus Gründen des örtlichen und überörtlichen Gemeinwohls erforderlich ist. Zu diesem Zweck kann die Genehmigung auch mit „Maßgaben" erteilt werden.
Eine Satzungsgenehmigung hat eine Geltungsdauer der genehmigten Satzung von 5 Jahren (Ablauf des 5. Jahres nach Genehmigungserteilung, § 2 Abs. 2 S. 2 BraKAG) zur Folge, es sei denn, die Genehmigung wird unter einer ausdrücklichen Verkürzungsfrist erteilt (§ 2 Abs. 2 S. 3 BraKAG, allerdings kann eine längere als die gesetzliche Frist nicht festgesetzt werden). Läuft die Frist ab, so erlischt die Wirksamkeit der Satzung, die Gemeinde muß sie nicht aufheben. Die Genehmigung kann allerdings schon vor Ablauf der gesetzlichen oder festgesetzten Frist von der Kommunalaufsichtsbehörde verlängert werden, § 2 Abs. 2 S. 4 BraKAG. Wird die Verlängerung erteilt, muß die Gemeinde(-vertretung) keinen neuen Beschluß über den Erlaß der (verlängerten) Satzung fassen, vielmehr genügt die Bekanntmachung der Genehmigung vor Ablauf der Frist.
Eine weitere Einschränkung bzw. Besonderheit besteht bei der Genehmigung von Steuersatzungen, mit denen eine im Land nicht erhobene Steuer erstmalig oder erneut eingeführt werden soll. Diese bedürfen zu ihrer Wirksamkeit neben der Zustimmung durch das Ministerium des Innern auch zusätzlich der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen.
Die ohne Zustimmung der Ministerien des Innern und der Finanzen erteilte Genehmigung einer Satzung, mit der eine im Lande nicht erhobene Steuer eingeführt werden soll, ist rechtsungültig; damit ist auch die genehmigte Satzung nichtig.
1.4.2. Besonderes Steuerfindungsrecht
Das den oben beschriebenen Beschränkungen unterliegende Steuerfindungsrecht umfaßt aber nicht nur die Befugnis, bekannte oder an einem anderen Ort eingeführte Steuern in der eigenen Gemeinde einzuführen; vielmehr bedeutet das Steuerfindungsrecht für die Gemeinden das Recht, sich selbst eigene Steuerquellen zu erschließen, und zwar auch solche, die bislang unbekannt waren. Die Gemeinde kann daher unter Beachtung von Recht und Gesetz neue Steuern erfinden.
1.4.3. Allgemeiner Subsidiaritätsgrundsatz kommunaler Steuern
Nach dem in § 3 Abs. 2 BraKAG geregelten allgemeinen Subsidiaritätsgrundsatz kommunaler Steuern sollen diese nur dann erhoben werden, wenn die Deckung der Ausgaben durch andere Einnahmen, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, nicht in Betracht kommt. Diese Rangfolge wird als allgemeiner Subsidiaritätsgrundsatz der kommunalen Steuern bezeichnet. Er beinhaltet und besagt, daß die Gemeinden und Landkreise bei der Finanzierung ihrer Maßnahmen zuerst prüfen müssen, ob dazu andere Einnahmen, z. B. solche aus Vermögenserträgen, Zuweisungen, Gebühren und Beiträgen, herangezogen werden können.
Gerade im Hinblick auf die Herstellung und Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen hat die Finanzierung durch Gebühren und Beiträge absoluten Vorrang vor der Steuerfinanzierung. Bei der Beurteilung der Rangfolge ist den Gemeinden (und Landkreisen) aber ein relativ weites Ermessen eingeräumt. Auch wird durch den Grundsatz der allgemeinen Subsidiarität das Steuererhebungsrecht der Höhe nach nicht eingeschränkt.
Nach § 3 Abs. 2 S. 2 BraKAG gilt der Subsidiaritätsgrundsatz jedoch nicht für die Erhebung der Vergnügungssteuer wie auch der Hundesteuer. Dies hat seine Ursache darin, daß bei diesen Arten der kommunalen Steuern die Erzielung von Einnahmen zur Ausgabendeckung nicht Hauptzweck ist. Vielmehr steht bei diesen Steuerarten der (ordnungspolitische) Lenkungszweck im Vordergrund.
Anhand der beschriebenen Einschränkungen des prinzipiellen Steuerfindungsrechts der Gemeinden – inhaltlicher wie auch verfahrensrechtlicher Art – wird insgesamt deutlich, daß den kommunalen Steuern bzw. den steuerrechtlichen Regelungen in den Kommunalabgabengesetzen kein großes Gewicht (mehr) zukommt, da steuerrechtliche Regelungen zunehmend in spezielleren Bundes- oder Landesgesetzen getroffen wurden. Der Schwerpunkt der Kommunalabgabengesetze liegt daher bei den Entgeltabgaben (Gebühren und Beiträge), welche für die Gemeinden finanzwirtschaftlich von größter Bedeutung sind.
2. Die verschiedenen Arten kommunaler Steuern
2.1. Hundesteuer
Die Hundesteuer als örtliche Aufwandsteuer i.S.d. Art 105 Abs. 2a GG wird in Brandenburg durch die Gemeinden erhoben. Rechtsgrundlage sind die jeweiligen Hundesteuersatzungen [ vgl. dazu die im Anhang abgedruckte Mustersatzung] in Verbindung mit § 3 Abs. 1 S. 1 BraKAG. Steuerschuldner ist der jeweilige Hundehalter (Eigentümer oder Besitzer als natürliche oder juristische Person), die Heranziehung erfolgt durch Steuerbescheid.
2.1.1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
Die Hundesteuer ist in der Vergangenheit bereits mehrmals unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen den grundgesetzlichen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 GG beleuchtet worden. Es ist aber ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, daß die Besteuerung von Hunden nicht bereits deshalb gegen den Gleichheitssatz des Grundgesetzes verstößt, weil das Halten anderer Tiere nicht besteuert wird [ so z.B. BVerwG in KStZ 1978,151] . Grund hierfür ist, daß dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum bei der Erschließung neuer Steuerquellen zusteht. Neben finanzpolitischen Erwägungen stehen – gerade auch bei der Hundesteuer – oftmals ordnungspolitische Gesichtspunkte im Vordergrund (Eindämmung einer erhöhten Verunreinigung und Gefährlichkeit aufgrund zunehmender Hundehaltung), welche schon allein eine steuerliche Ungleichbehandlung gegenüber anderen Tieren, z.B. Katzen, rechtfertigt.
Bedenken anderer Art kann weiter folgende Problematik auslösen: Da die Hundesteuer eine Aufwandsteuer ist, mithin also der über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarf hinausgehende Aufwand besteuert wird, stellt sich die Frage, ob die Hundesteuer dann gerechtfertigt ist, wenn die Hundehaltung nicht nur „Luxus", sondern vielmehr „wesentlicher Bestandteil" eines Betriebes ist (z.B. Artistenhund im Zirkus, u.U. ggf. Wachhunde auf Gewerbegrundstück). Soweit eine Steuersatzung oder ein Hundesteuergesetz daher für solche Fälle keine Ausnahmeregelung/Befreiungsregelung vorsehen, kann Verfassungswidrigkeit der Fall sein.
Steuergegenstand ist nicht der Hund, sondern das Halten desselben.
Nach der allgemeinen Definition wird ein Hund dann gehalten, wenn er in einem Haushalt oder Wirtschaftsbetrieb aufgenommen wird, um ihn zu Zwecken des Halters, des Haushalts oder des Wirtschaftsbetriebes dienstbar zu machen. Allerdings sollten lt. Driehaus [ Driehaus in Driehaus, RN 136 zu § 3] diese Definition und ihre Merkmale nicht überspannt werden, mithin wäre eine bessere Definition des Begriffes der Hundehaltung, daß diese dann gegeben ist, wenn ein Hund einem oder mehreren Menschen zeitlich nachhaltig zugeordnet ist.
Kurzfristiges Verwahren eines (zugelaufenen) Hundes ist daher nicht steuerpflichtig, da es am Merkmal der zeitlichen Nachhaltigkeit fehlt. Hiervon kann i.d.R. erst nach einer Zeitspanne von etwa drei Monaten [ Driehaus. a.a.O] ausgegangen werden.
2.1.3. Steuerbemessung und Steuerhöhe
Grundsätzlich ist die Steuerbemessung (Maßstab) unabhängig von Größe, Gewicht, Geschlecht oder Rasse des Hundes [ eine generalisierende Typisierung ist rechtlich unbedenklich und zulässig, vgl. FG Hamburg in KStZ 1985, 197] . Soweit allerdings die Höhe der zu entrichtenden Steuer betroffen ist, kann es Unterschiede geben.
So ist eine wesentlich höhere Steuer für sog. Kampfhunde zulässig, soweit die Typen der Kampfhunde – dem Bestimmtheitsgrundsatz folgend – in Steuersatzung oder Gesetz bestimmbar sind und der Steuer keine allgemeine „Erdrosselungswirkung" zukommt.
Aber auch die räumliche Komponente (in welchem Gebiet wird der Hund gehalten?) spielt i.d.R. eine Rolle. So ist die Hundesteuer in größeren Städten und Gemeinden i.d.R. höher als in kleineren. Ursache ist der ordnungspolitische Faktor, der übermäßiger Hundehaltung in Ballungsgebieten aus den schon aufgeführten Gründen entgegenwirken soll.
2.2. Vergnügungssteuern
Die Vergnügungssteuer als örtliche Aufwandsteuer i.S.d. Art 105 Abs. 2a GG, welche die im Gemeindegebiet entgeltlich veranstalteten Vergnügungen erfaßt, wird – soweit in einzelnen Bundesländern nicht ausgeschlossen – durch die Gemeinden erhoben. In Brandenburg besteht eine gesetzliche Sonderregelung; Rechtsgrundlage ist nicht direkt das BraKAG, sondern das Vergnügungssteuergesetz für das Land Brandenburg (VergnügStG) als Teil des Gesetzes über Kommunalabgaben, Vergnügungssteuer und zur Übertragung der Gewerbesteuer auf die Gemeinden für das Land Brandenburg vom 27. Juni 1991 (GVBI. I S. 200), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg vom 27. Juni 1995 (GVBI. I S. 145).
Steuerschuldner ist i.d.R. der Veranstalter einer Vergnügung; die Vergnügungssteuer wird ihm gegenüber durch Bescheid erhoben.
2.2.1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Vergnügungssteuer bestehen generell nicht. Sie soll und will regelmäßig die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erfassen, die sich in der Teilnahme an entgeltlichen Vergnügungsveranstaltungen im Gemeindegebiet äußert. Sie muß daher auf die sich Vergnügenden abwälzbar und darauf auch angelegt sein – unabhängig davon, daß sie aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zunächst von den Veranstaltern erhoben wird.
Eine verfassungsrechtlich unzulässige, steuerliche Ungleichbehandlung liegt dann vor, wenn z.B. die Anzahl von Spielautomaten gleicher Art je Vergnügungsstätte progressiv besteuert wird (d.h. der erste den Betrag X, der zweite den höheren Betrag Y etc.). Grund hierfür ist, daß der Spieler am ersten Gerät keinen unterschiedlichen Aufwand verursacht oder kein unterschiedliches, steuerlich relevantes Vergnügen hat als der an einem anderen, ggf. höher besteuerten Automaten.
Soweit die Vergnügungssteuer Nebenzwecke verfolgt, bestehen keine Bedenken, sofern es sich um „gewichtige und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls" [ so BVerfGE 31, 8ff., 16, 32] handelt. Eine allgemeine Grenze der Lenkungsfunktion (und der Vergnügungssteuer) besteht aber insoweit, als ihr keine Erdrosselungswirkung zukommen darf. Dies wäre z.B. dann der Fall, wenn die steuergesetzliche Regelung so beschaffen wäre, daß z.B. durch die Erhebung bzw. Lenkung die Aufstellung von Spielgeräten wirtschaftlich unmöglich gemacht würde, so daß damit ein schwerwiegender Eingriff in die Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 GG einerseits getätigt und der Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, andererseits vereitelt werden würde.
Gegenstand der Vergnügungssteuer kann generell die entgeltliche Veranstaltung und die entgeltliche Entgegennahme von Vergnügungen sein. Dabei sind Vergnügungen alle Veranstaltungen, Darbietungen und Vorführungen, die dazu geeignet sind, das Bedürfnis nach Zerstreuung und Entspannung zu befriedigen [ vgl. Driehaus in Driehaus Rn. 192 zu § 3 m. w. N.] .
Im Bundesland Brandenburg unterliegen der Besteuerung nach § 2 des VergnügStG die in der Gemeinde veranstalteten nachfolgenden Vergnügungen:
Tanzveranstaltungen gewerblicher Art, Schönheitstänze und Darbietungen ähnlicher Art, das Ausspielen von Geld oder Gegenständen in Spielklubs, Spielkasinos und ähnlichen Einrichtungen, Filmveranstaltungen und jede ähnliche mit technischen Hilfsmitteln erzeugte Darstellung von Bildern, das Halten von Musik-, Schau-, Scherz-, Spiel-, Geschicklichkeits- oder ähnlichen Apparaten in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen oder in Schankwirtschaften, Speisewirtschaften, Gastwirtschaften, Beherbergungsbetrieben, Wettannahmestellen, Vereins-, Kantinen- oder ähnlichen Räumen sowie an anderen jedermann zugänglichen Orten.
Nicht steuerpflichtig sind die in § 3 VergnügStG aufgeführten Veranstaltungen. Dazu zählen Familienfeiern, Betriebsfeiern und nicht gewerbsmäßige Veranstaltungen von Vereinen, deren Vereinszweck die Jugendpflege, der Jugendschutz, die Leibeserziehung, die Kulturpflege, die Heimatpflege, die Landschaftspflege, die Pflege des Brauchtums, die Berufsertüchtigung oder die nicht gewerbsmäßige Pflege der Unterhaltung und Geselligkeit ist oder die politischen, wissenschaftlichen, sozialen oder gemeinnützigen Zwecken dienen.
Steuerfrei sind ferner Veranstaltungen von Gewerkschaften, politischen Parteien und Organisationen sowie von Religionsgemeinschaften des öffentlichen Rechts oder ihrer Organe, weiter Veranstaltungen, deren Ertrag ausschließlich und unmittelbar zu mildtätigen oder gemeinnützigen Zwecken verwendet wird, wenn der mildtätige oder gemeinnützige Zweck bei der Anmeldung angegeben worden ist und der verwendete Betrag mindestens die Höhe der Steuer erreicht.
Nicht steuerbewehrt ist überdies das Halten von Musikapparaten, sofern für ihre Darbietungen kein Entgelt erhoben wird, das Halten von Apparaten nach § 2 Nr. 5 VergnügStG im Rahmen von Volksbelustigungen und Schaustellungen auf Jahrmärkten, Kirmessen und ähnlichen Veranstaltungen.
Die Vergnügungssteuer wird im Land Brandenburg nach § 5 VergnügStG entweder als Karten- oder als Pauschsteuer erhoben. Sie wird als Kartensteuer (§§ 6 bis 12 VergnügStG) für Filmveranstaltungen und sonstige Veranstaltungen erhoben, wenn die Teilnahme von der Lösung von Eintrittskarten oder sonstigen Ausweisen abhängig gemacht wird. Sie wird als Pauschsteuer (§§ 13 bis 16 VergnügStG) erhoben, wenn a) die Veranstaltung ohne Eintrittskarte oder sonstigen Ausweis zugänglich ist (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a) oder b), wenn die Besteuerung in Form der Kartensteuer nicht hinreichend überwacht werden kann (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b) oder c), wenn die Pauschsteuer höher ist als die Kartensteuer (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c).
In jedem Falle ist die Steuer für jede Veranstaltung gesondert zu berechnen (§ 5 Abs. 2 VergnügStG). Finden im Zeitraum eines Monats mehrere Veranstaltungen gleicher Art desselben Veranstalters und am gleichen Ort statt, so wird eine Pauschsteuer nach § 5 Abs.1 Nr. 2 Buchst. c nur dann erhoben, wenn bei Zusammenfassung aller Veranstaltungen dieses Zeitraums die Pauschsteuer höher ist als die Kartensteuer. Die Kartensteuer wird nach Preis und Zahl der ausgegebenen Eintrittskarten berechnet (§ 6 VergnügStG). Unentgeltlich ausgegebene Eintrittskarten bleiben auf Antrag bis zu einer von der Gemeinde im Einzelfall vor der Veranstaltung festzulegenden Höchstzahl unberücksichtigt, wenn sie als solche kenntlich gemacht sind und der Nachweis ihrer unentgeltlichen Ausgabe erbracht wird.
Die Pauschsteuer wird entweder nach der Roheinnahme (§ 13 VergnügStG), nach dem Werte (§ 14 VergnügStG) oder nach der Größe des benutzten Raumes (§ 15 VergnügStG) bemessen.
Zu den Bemessungsgrundsätzen, der Höhe der Steuer wie auch zu Fragen des Steuerschuldners kann hier im einzelnen auf die ausführlichen Bestimmungen des Vergnügungssteuergesetzes des Landes Brandenburg verwiesen werden [ abgedruckt im Anhang] .
2.3. Jagdsteuer
In Brandenburg wie auch in den meisten anderen Bundesländern [ in Bayern gibt es einen Ausschluß der Jagdsteuer, da keine Befugnis zur Erhe bung] können Jagdsteuern nur von den kreisfreien Städten und von den Landkreisen erhoben werden (§ 3 Abs. 1 S. 2 BraKAG). Die Jagdsteuer wird aufgrund des Kommunalabgabengesetzes i.V.m. einer Jagdsteuersatzung von den Steuerpflichtigen durch Steuerbescheid erhoben. Wer Steuerschuldner ist, ist in der Satzung zu bestimmen; i.d.R. werden dies der Jagdausübungsberechtigte oder der Pächter/Unterpächter sein.
Grundsätzlich begegnen der Jagdsteuer vor dem Hintergrund des Gleichheitssatzes aus Art. 3 GG keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Grund hierfür ist wiederum, daß dem Gesetzgeber bei der Erschließung neuer Steuerquellen grundsätzlich ein weiter Spielraum zusteht. Fordern finanzpolitische, steuertechnische oder ordnungs-/interventionspolitische Zielsetzungen oder Faktoren eine Ungleichbehandlung, so tritt eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung ein. Steuergegenstand ist bei der Jagdsteuer die Ausübung des Jagdrechts.
Bei der Jagdsteuer handelt es sich um eine örtliche Aufwandsteuer, da auch hier – wie bei allen örtlichen Aufwandsteuern – die besondere Konsumfähigkeit des Steuerpflichtigen besteuert wird, die sich in einem Bereich abspielt, der über die Befriedigung der allgemeinen Bedürfnisse hinausgeht.
In Brandenburg bestehen keine gesetzlichen Vorgaben zur Bemessung der Jagdsteuer. In Betracht kommt als Bemessungsmaßstab der Wert der Jagd, unabhängig davon, ob es sich um eine Eigenjagd oder um eine Jagdpacht handelt.
2.4. Zweitwohnungssteuer
Zuständig für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer sind in allen Bundesländern die Gemeinden. In Brandenburg wird die Zweitwohnungssteuer aufgrund von § 3 Abs. 1 Satz 1 BraKAG in Verbindung mit einer Zweitwohnungssteuersatzung erhoben.
Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Zweitwohnungssteuer ist eindeutig geklärt: sie ist zulässig. Da sie allerdings eine örtliche Aufwandsteuer ist, ist sie nur zulässig, wenn die besteuerte Zweitwohnung einen „Aufwand" repräsentiert. Der erhöhte Aufwand ist dann gegeben, wenn und soweit den Gemeinden durch die Zweitwohnungen Vorhaltekosten durch die Bereitstellung von Wasser, Abwasser, Müllabfuhr etc. entstehen, denen kein angemessener Verbrauch entgegensteht (Beispiel: Eine Zweitwohnung, die nur 3 Monate/Jahr genutzt wird, kostet die Gemeinden an Vorhaltekosten dasselbe, wie wenn sie 12 Monate/Jahr genutzt werden würde).
Mit der Zweitwohnungssteuer kann überdies auch ein Nebenzweck, so z.B. mehr freien Wohnraum der Bevölkerung zugänglich zu machen, verfolgt werden.
Wegen des Charakters der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer (besteuert wird allein die gesteigerte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit) kann Steuergegenstand nur eine Zweitwohnung sein, die zumindest auch von ihrem Eigentümer, Mieter oder sonst Verfügungsberechtigten neben, d.h. zusätzlich zu einer schon bestehenden Hauptwohnung genutzt wird. Unerheblich ist dabei, ob Haupt- und Zweitwohnung räumlich weit getrennt sind, da eine Person eine Haupt- wie auch eine Zweitwohnung innerhalb ein und desselben Gemeindegebietes haben kann.
Damit eine Steuerpflicht ausgelöst wird, muß es sich zuerst um eine Wohnung (=Räume, die von der Ausstattung her zum (zumindest zeitweiligen) Wohnen geeignet sind, wobei die Nutzungsmöglichkeit auf eine – wenn auch zeitlich eingeschränkte – Dauerhaftigkeit angelegt sein muß [ ein einmaliger Ferienhausaufenthalt reicht nicht aus] ) handeln, welche vom Steuerpflichtigen zudem auch als Zweitwohnung neben der Hauptwohnung genutzt wird.
Fehlt es an einer der beiden Voraussetzungen, so z.B. bei einer Eigentumswohnung, welche vermietet und lediglich als Kapitalanlage genutzt wird, kann und wird die Steuerpflicht nicht ausgelöst. Die Zweitwohnungssteuersatzung muß die Voraussetzungen zweifelsfrei festlegen und beinhalten.
Problematisch kann aber grundsätzlich die Abgrenzung zwischen Haupt- und Zweitwohnung sein. Es bietet sich daher die häufig in Satzungen anzutreffende Abgrenzung nach dem Melderecht an. Eine derartige Abgrenzung ist von der Rechtsprechung ausdrücklich als zulässig erachtet worden. So läßt sich die im Melderechtsrahmengesetz (§ 12 Abs. 2 MRRG) enthaltene Definition – selbstverständlich in entsprechender, analoger Anwendung – gut verwenden, nach der eine Hauptwohnung die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners ist, wobei eine Hauptwohnung eines verheirateten Eigentümers, der nicht dauernd von seiner Familie getrennt lebt, die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie ist. Vorwiegend benutzte Wohnung ist in Zweifelsfällen diejenige, wo der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen des Einwohners liegt.
Nach vielfacher Auffassung [ vgl. Birk in Driehaus, RN 218 zu § 3] kann daher auch eine Person, die ihren Hauptwohnsitz im Ausland hat und in der Bundesrepublik Deutschland eine Zweitwohnung unterhält, für diese steuerpflichtig sein.
Nach neuerer Rechtsprechung [ BVerwG in NJW 1992, 1121] wird die Abgrenzung zwischen Haupt- und Zweitwohnung und der vorwiegende Aufenthaltsort einer Person oder ihrer Familie anhand eines rechnerischen Vergleichs der jeweiligen Aufenthaltszeiten vorgenommen.
Ein in der Praxis häufig benutzter zulässiger Steuermaßstab ist der jährliche Mietaufwand. Ist der Steuerschuldner nicht Mieter sondern Eigentümer oder sonst unentgeltlicher Nutzer, so gilt als jährlicher Mietaufwand die übliche Vergleichsmiete [ Schätzungsbefugnis kann in der Steuersatzung enthalten sein] .
Von der Rechtsprechung als zulässig erachtet ist eine Zweitwohnungssteuer in Höhe von 10 bis 20 Prozent des jährlichen Mietaufwandes.
2.4.4. Steuerschuldner und Steuerbefreiung
Steuerschuldner für die Zweitwohnungssteuer ist derjenige, der eine Wohnung neben seiner Hauptwohnung als Zweitwohnung nutzt.
In der Steuersatzung können Befreiungen von der Zweitwohnungssteuer z.B. für Kur- und Feriengäste oder Vermieter, die eine Wohnung an Kur- oder Feriengäste für deren Urlaub kurzfristig vermieten, enthalten sein. Wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 GG ist hingegen eine Steuerbefreiung von einheimischen Zweitwohnungsinhabern unzulässig.
2.5. Sonstige kommunale Steuern
In Betracht kommen natürlich auch weitere kommunale Steuerarten. Ob sie im Einzelfall zulässig sind, hängt zunächst davon ab, ob es sich um örtliche Aufwands- / Verbrauchssteuern handelt, so daß das Land die Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 105 Abs. 2a GG hat und eine Gleichartigkeit mit anderen Steuern nicht gegeben ist. Weitere Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer (neuen bzw. weiteren) kommunalen Steuerart ist, daß diese vom Steuerfindungsrecht gedeckt ist und nicht durch Landesgesetz ausdrücklich ausgeschlossen wird.
© Friedrich Ebert Stiftung | technical support | net edition fes-library | Oktober 1998
