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E. Gebühren
E. Gebühren
Kommunalen Gebühren kommt angesichts der (nicht nur gemeindlichen) Finanznot ein hoher Stellenwert zu. Sie sind ein bedeutender Faktor der kommunalen Einnahmebeschaffung. Bei Gebühren handelt es sich wie bei den Beiträgen um Entgeltabgaben, die der Vorteilsausgleichung dienen. Gebühren sind nach der in § 4 Abs. 2 des Brandenburgischen Kommunalabgabengesetzes enthaltenen Definition Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung – Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit – der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden.
Die Gegenleistung ist bei den kommunalen Gebühren das bestimmende Merkmal (Verhältnismäßigkeit von Leistung und Gegenleistung, sog. Äquivalenzprinzip). Im Unterschied zu den Beiträgen löst nur die tatsächliche Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen bzw. des Verwaltungsapparates den Gebührentatbestand aus; die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme reicht – anders als bei den Beiträgen – nicht aus.
Während die Verwaltungsgebühren für eine konkrete Amtshandlung erhoben werden, werden die Benutzungsgebühren i.d.R. fortlaufend nach andauernder Inanspruchnahme erhoben. Eine Ausnahme besteht jedoch insoweit, als nach § 6 Abs. 3 S. 3 BraKAG die Erhebung einer Grundgebühr neben der fortlaufenden zulässig ist. Die Grundgebühr soll dabei zur Deckung der fixen Vorhaltekosten dienen, die unabhängig vom tatsächlichen Maß der Inanspruchnahme entstehen. In Betracht kommen hier investive bzw. kalkulatorische Kosten wie auch Kosten des Personals oder Kosten der Aufrechterhaltung der Leistungsbereitschaft der Einrichtung oder Anlage. Grundgebühren sind häufig im Bereich der leitungsgebundenen Anlagen (z.B. Anlage zur Frischwasserversorgung) zu finden.
Neben der Grundgebühr können seitens der Gemeinde auf die (laufend) zu entrichtenden Gebühren von Beginn des Erhebungszeitraumes an angemessene Vorausleitungen erhoben werden (§ 6 Abs. 4 BraKAG).
1. Allgemeines, Arten, Bemessung und Kalkulation
Da es den Rahmen der vorliegenden Schrift sprengen würde, auf sämtliche bestehende Gebührenarten in ihren einzelnen Spielarten einzugehen, sollen die rechtlichen Grundzüge der kommunalen Gebühren anhand der folgenden Darstellungen verdeutlicht werden, wobei der Schwerpunkt auf den Benutzungsgebühren liegen soll.
Begrifflich zu unterscheiden sind Verwaltungs- (§ 5 BraKAG) und Benutzungsgebühren (§ 6 BraKAG). Während Verwaltungsgebühren als Gegenleistung für eine Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit der Verwaltung erhoben werden, löst die Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren aus (Abwasser- und Müllgebühren, Gebühren für öffentliche Schwimmbäder etc.).
Die Verhältnismäßigkeit von Leistung und Gegenleistung, das sog. Äquivalenzprinzip ist ein wichtiger Grundsatz des Abgabenrechts. Aus ihm folgt, daß Gebühren für bestimmte Gegenleistungen zu entrichten sind, denen sie entsprechen, die sie aber nicht übersteigen sollen.
Das Äquivalenzprinzip fordert auch, daß ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung besteht, damit die Gebühr entstehen kann. Daher können keine völlig betriebsfremden Kosten umgelegt werden, da es dann an dem Merkmal der Unmittelbarkeit fehlt.
Ein erschöpfende Aufzählung der Kosten, die in die Gebührenkalkulation eingerechnet werden sollen, ist in den meisten Kommunalabgabengesetzen im Hinblick auf die Benutzungsgebühren nicht enthalten. Nach den meisten Kommunalabgabengesetzen – so auch nach dem BraKAG – sind die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einzubeziehen (so § 6 Abs. 2 BraKAG).
Bei der Gebührenerhebung ist das Kostendeckungsprinzip zu berücksichtigen. Dies folgt u.a. auch aus § 6 Abs. 1 BraKAG. Das Prinzip der Kostendeckung umfaßt das Kostendeckungsgebot und das Kostenüberschreitungsverbot. Nach dem Kostendeckungsgebot soll das veranschlagte Gebührenaufkommen den voraussichtlichen Kosten der öffentlichen Einrichtung entsprechen, während bei dem Kostenüberschreitungsverbot das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung nicht überschreiten soll.
Berücksichtigung kann das Äquivalenzprinzip zum einen schon in landesrechtlichen Vorgaben (in den Kommunalabgabengesetzen), jedenfalls aber durch den in der Gebührensatzung festgelegten Gebührenmaßstab finden.
Unter dem Gebührenmaßstab wird diejenige Bemessungsgrundlage verstanden, mit der das „Maß der Verwirklichung" [ z.B. Wahrscheinlichkeits- und Wirklichkeitsmaßstab im Rahmen von Abwasser- oder Wassergebühren] des Gebührentatbestandes festgestellt werden kann. Hier lassen sich beispielsweise Wirklichkeitsmaßstab und Wahrscheinlichkeitsmaßstab nennen. Beim Wirklichkeitsmaßstab geht es z.B. um die tatsächlich verbrauchte Wassermenge (gemessen an der Wasseruhr). Beim Wahrscheinlichkeitsmaßstab hingegen wird die verbrauchte Menge geschätzt.
Beispiel: Bei demjenigen, der in einer bestimmten Zeit 10m3 Frischwasser verbraucht, wird davon ausgegangen, daß er die gleiche Menge innerhalb der gleichen Zeit als Abwasser in die öffentliche Kanalisation zurückleitet. Daher empfiehlt es sich, für die Gartenbewässerung eine gesonderte Wasseruhr installieren zu lassen, damit diese Menge nicht bei der Abwassergebühr berücksichtigt wird.
Mittels des Gebührenmaßstabs kann dann der sog. Gebührensatz = Geldbetrag pro Verbrauchs- oder Gebrauchsmaß errechnet werden, z.B. 1,00 DM pro m3 Frischwasser.
Durch Gebührenmaßstab und Gebührensatz läßt sich dann die konkrete Abgabenlast berechnen und später durch Bescheid fest- bzw. umsetzen, z.B. 10 DM pro Monat). Unter dem Gebührensatz versteht man also den mittels des Gebührenmaßstabes errechneten, konkreten Geldbetrag.
Abstrakt formuliert ist der Gebührenmaßstab diejenige Bemessungsgrundlage, mit der unter Anwendung des Gebührensatzes die Gebühr errechnet und festgesetzt werden kann. Unter Gebührensatz ist wiederum derjenige Geldbetrag zu verstehen, der für jede Maßeinheit zu zahlen ist. Maßeinheiten sind z.B. (Ab-) Wassermenge in m3, Zahl der Müllbehälter etc.). Durch den Gebührenmaßstab wird das Maß der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung (oder Anlage) beschrieben. Der Gebührensatz ergibt sich i.d.R. durch die Teilung aller ansatz- bzw. umlagefähigen Kosten durch die Summe der jeweiligen Maßstabseinheiten.
Als Gebührenmaßstab kommen zwei Maßstabsarten in Betracht: Der Wirklichkeitsmaßstab und der Wahrscheinlichkeitsmaßstab.
Nach dem Wirklichkeitsmaßstab richtet sich die Höhe des Maßes der tatsächlichen Verwirklichung des Gebührentatbestandes, d.h. die Höhe der Abgabe richtet sich nach der tatsächlichen Inanspruchnahme der Einrichtung. So richtet sich z.B. die Höhe der Wassergebühren nach dem tatsächlichen Verbrauch, wie ihn die geeichte Wasseruhr wiedergibt.
Der Wirklichkeitsmaßstab findet seine Rechtsgrundlage in § 6 Abs. 3 BraKAG [ auch § 6 Abs. 3 KAGNW] . Danach ist die Gebühr nach der (tatsächlichen) Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage zu bemessen.
Ist dies besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar, so kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Nach dem Wahrscheinlichkeitsmaßstab wird das Maß der tatsächlichen Inanspruchnahme anhand eines Maßstabes, der der Wirklichkeit nach der Lebenserfahrung am besten entspricht, geschätzt.
Standardbeispiel ist die Abrechnung bei dem Abwasserverbrauch. Die Abwassergebühren werden anhand des (Frisch-)Wasserverbrauchs ermittelt. Der Verbrauch an Wasser dient mithin als Schätzgrundlage für den Abwasserverbrauch. Als weiteres Beispiel sind die Straßenreinigungsgebühren, die oftmals in den Straßenreinigungsgesetzen der Länder geregelt sind, zu nennen. Bei diesen ist für die Ermittlung des Maßes der zu reinigenden Fläche der Frontmetermaßstab als Wahrscheinlichkeitsmaßstab zulässig.
Da das Äquivalenzprinzip aber strikt beachtet werden muß, ist der Wahrscheinlichkeitsgrundsatz nur in Ausnahmefällen (Wirklichkeitsmaßstab besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar, § 6 Abs. 3 S. 2 BraKAG, KAGNW) anzuwenden.
Der Gemeinde als Satzungsgeberin steht ein weiter Spielraum bei der Wahl des Maßstabes zu. Zwar muß er zweckmäßig, geeignet, und praktikabel sein, wobei die Satzung auch die besonderen örtlichen Verhältnisse berücksichtigen sollte. Nicht notwendig ist aber, daß der jeweils beste Maßstab gewählt wird.
Wie bei allen Abgaben besteht auch bei Gebühren ein Satzungszwang.
Die Gebührensatzung muß daher den in § 2 Abs. 1 BraKAG aufgeführten Mindestinhalt aufweisen. Die Satzung muß den Kreis der Gebührenschuldner, den die Gebührenerhebung begründenden Tatbestand, den Gebührenmaßstab wie auch den Gebührensatz beinhalten. Ferner muß die Satzung Angaben über den Zeitpunkt der Fälligkeit der Gebühren enthalten.
2. Verwaltungsgebühren
Nach § 5 BraKAG dürfen Verwaltungsgebühren nur erhoben werden, wenn die Leistung der Verwaltung von den Beteiligten beantragt worden ist oder sie unmittelbar begünstigt. Dabei sind mündliche Auskünfte gebührenfrei, da die öffentliche Hand die Aufgabe hat, dem Bürger Rat und Hilfe zu geben.
Grundsätzlich wird der Anwendungsbereich der Verwaltungsgebühren nach dem Kommunalabgabengesetz begrenzt auf die Selbstverwaltungsangelegenheiten. Werden andere Angelegenheiten tangiert, greift i.d.R. das (Landes-)Gebührengesetz.
Nach dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip sind Gebühren zu entrichten für bestimmte Gegenleistungen, denen sie entsprechen, aber diese nicht übersteigen sollen. Dieser Grundsatz der Gebührenbemessung findet sich in § 5 Abs. 4 BraKAG wieder. Dort ist bestimmt, daß das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Ausgaben für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen soll. Bei der Bemessungsregelung in der Gebührensatzung hat die Gemeinde daher den Gesamtaufwand eines bestimmten Verwaltungszweiges wie auch das Gesamtgebührenaufkommen aus diesem Zweig ins Verhältnis zu setzen.
Verwaltungsgebühren fallen an, wenn die Leistung der Verwaltung von dem Beteiligten beantragt worden ist oder ihn unmittelbar begünstigt (§ 5 Abs. 1 BraKAG). Wird ein Antrag auf Vornahme einer gebührenpflichtigen Leistung abgelehnt oder vor Beendigung der Maßnahme zurückgenommen, so fallen 10% bis 75 % derjenigen Gebühr an, die bei Vornahme der begehrten Verwaltungshandlung angefallen wäre. Keine Gebühren fallen an, wenn der Antrag aus Gründen der Unzuständigkeit abgelehnt wurde.
Ein wichtiger Fall der Verwaltungsgebühren sind die Gebühren im Widerspruchsverfahren (§ 5 Abs. 3 BraKAG). Sie werden dann erhoben bzw. dürfen nur dann erhoben werden, wenn der Verwaltungsakt, gegen den Widerspruch erhoben wurde, gebührenpflichtig ist und der Widerspruch zurückgewiesen wird. Die Gebühr darf allerdings höchstens die Hälfte der für den angefochtenen Verwaltungsakt festzusetzenden Gebühr betragen.
Von der Gebührenpflicht gibt es aber auch Ausnahmen: In Brandenburg sind nach § 5 Abs. 6 BraKAG mehrere juristische Personen von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit. So haben Land, Gemeinden und Gemeindeverbände keine Verwaltungsgebühren zu entrichten, sofern die Leistung der Verwaltung nicht ihre wirtschaftlichen Unternehmen betrifft oder es sich nicht um eine beantragte Tätigkeit auf dem Gebiet der Bauleitplanung, des Tief- und Straßenbaues handelt.
Weiter sind befreit die Bundesrepublik Deutschland und die anderen Länder, soweit Gegenseitigkeit gewährleistet ist, und die Kirchen und Religionsgemeinschaften des öffentlichen Rechts, soweit die Verwaltungstätigkeit unmittelbar der Durchführung kirchlicher Zwecke im Sinne der Abgabenordnung dient.
Neben den Verwaltungsgebühren sind im Einzelfall auch bare Auslagen, die im Zusammenhang mit der (gebührenpflichtigen) Leistung stehen, zu ersetzen. Dies folgt aus § 5 Abs. 7 BraKAG. Danach sind Auslagen zu ersetzen, auch wenn der Zahlungspflichtige von der Verwaltungsgebühr nach obigen Ausführungen selbst befreit ist.
3. Benutzungsgebühren
Die Benutzungsgebühr ist ein in einer Gebührensatzung festgeschriebenes Entgelt für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen. Maßgebend und gebührenauslösend ist, daß die Einrichtung tatsächlich benutzt wird, und zwar unabhängig davon, ob dies aufgrund freiwilliger Basis oder aufgrund eines Benutzungszwanges erfolgt.
Die Höhe der Gebühren muß dem Maß der Benutzung der öffentlichen Einrichtung entsprechen. Nach § 6 Abs. 1 BraKAG [ ebenfalls KAG NW] sind Benutzungsgebühren zu erheben, wenn eine Einrichtung oder Anlage überwiegend dem Vorteil einzelner Personen oder Personengruppen dient, sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Im übrigen können Gebühren erhoben werden. Durch diese Regelung besteht insoweit ein Unterschied zu anderen Bundesländern [ so z.B. in Baden-Würtemberg] , in denen die Erhebung ausnahmslos in das Ermessen der Gemeinden gestellt wird.
Durch die Voraussetzung - „sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird" - wird verdeutlicht, daß (öffentlich-rechtliche) Gebühren selbstverständlich nur dann anfallen, wenn das entsprechende Benutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich und nicht privatrechtlich ausgestaltet ist. Grundsätzlich hat die Gemeinde die Wahl, ob die öffentlichen Einrichtungen öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet werden.
3.2. Merkmal der öffentlichen Einrichtung
Der Begriff der öffentlichen Einrichtung bzw. Anlage erschließt sich nicht zuletzt aus der Gemeindeordnung.
So sind nach § 14 Gemeindeordnung Brandenburg (BraGO) alle Einwohner der Gemeinde im Rahmen geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen und verpflichtet, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zu der Gemeinde ergeben. Dabei sind öffentliche Einrichtungen solche Einrichtungen, welche von der Gemeinde im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner und Bürger geschaffen werden. Im Unterschied zu anderen Bundesländern ist in Brandenburg die Verpflichtung der Gemeinden zur Schaffung von öffentlichen Einrichtungen nicht gesetzlich vorgeschrieben. Dies steht vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde.
Letztlich wird aber auch durch den Satzungsinhalt festgelegt werden können, welche Bestandteile eine öffentliche Einrichtung aufweist bzw. was alles sie umfaßt.
3.3. Gebührenkalkulation
Rechtmäßigkeitsmaßstab für die Festsetzung und Kalkulation der Benutzungsgebühren ist immer das Kostendeckungsprinzip. Wie bereits oben beschrieben, beinhaltet es zwei Alternativen: das Kostenüberschreitungsverbot (§ 6 Abs. 1 S. 3 1. Alt BraKAG) und das Kostendeckungsgebot (§ 6 Abs. 1 S. 3 2. Alt BraKAG). Nach dem Kostenüberschreitungsverbot soll das veranschlagte Gebührenaufkommen bei Benutzungsgebühren die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung nicht überschreiten. Nach dem Kostendeckungsgebot soll das veranschlagte Gebührenaufkommen den voraussichtlichen Kosten der öffentlichen Einrichtung entsprechen.
Das Kostendeckungsprinzip ist allerdings nur ein genereller Grundsatz, der den einzelnen im konkreten Einzelfall nicht davor schützt, mit höheren Gebühren als denen, die rein rechnerisch auf ihn entfallen würden, belastet zu werden.
Es stellt sich allerdings immer wieder die Frage, inwieweit eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips die Nichtigkeit des Gebührensatzes und damit die Nichtigkeit der Gebührensatzung nach sich zieht. Dies wird in der Rechtsprechung nicht immer einheitlich gesehen. Während auf der einen Seite vertreten wird, daß eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips nur dann die Nichtigkeit des Gebührensatzes nach sich ziehe, wenn eine gröbliche Verletzung des Gebots vorliege, lassen andere bereits geringfügige Kostenüberschreitungen von 0,3 % – 0,37 % ausreichen.
3.3.1. Betriebswirtschaftliche Grundsätze der Gebührenkalkulation
Wie bereits ausgeführt, enthalten die Kommunalabgabengesetze i.d.R. bei Benutzungsgebühren keine ausführliche und abschließende Aufzählung der in der Gebührenkalkulation einzurechnenden Kosten. Einen bundes- oder landeseinheitlichen gebührenrechlichen Kostenbegriff gibt es nicht. Vielmehr gehen die Landeskommunalabgabengesetze wie auch § 6 Abs. 2 BraKAG von einem betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff aus, wonach Kosten im (Benutzungs-) Gebührenrecht die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten sind. Bei diesem Begriff handelt es sich nach Meinung der Rechtsprechung um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Gemeinde kann daher bei der Auslegung dieses Begriffes ihr betriebswirtschaftliches Verständnis zugrundelegen.
§ 6 Abs. 2 BraKAG [ so auch § 6 Abs. 2 KAG NW] ordnet jedoch einige Kostenarten und Kostengrundsätze dem betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff zu.
So gehören zu den Kosten im Sinne des § 6 Abs. 1 BraKAG Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen sowie Abschreibungen, die nach der mutmaßlichen Nutzungsdauer oder der Leistungsmenge gleichmäßig zu bemessen sind. Dabei sind Abschreibungen auf der Grundlage von Anschaffungs- oder Herstellungskosten vorzunehmen. Ebenfalls ausdrücklich aufgeführt ist in § 6 Abs. 2 BraKAG die angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals. Verzinsung bedeutet hierbei Verzinsung des Fremd- wie auch des Eigenkapitals. Sie ist wie die Abschreibungen auf der Grundlage von Anschaffungs- oder Herstellungskosten vorzunehmen. Wird ein kalkulatorischer Zins angesetzt, sind i.d.R. lediglich maximal 8 % als Nominalzinssatz zulässig.
Nach § 6 Abs. 3 S. 5 BraKAG bleibt bei der Ermittlung von Verzinsung und Abschreibungen zudem der aus Beiträgen aufgebrachte Eigenkapitalanteil außer Betracht. Bei der Verzinsung bleibt ferner der Eigenkapitalanteil außer Betracht, der aus Zuschüssen Dritter kommt.
Zu den Betriebskosten gehören auch Gehalts- und Lohnkosten einschließlich Lohnnebenkosten der Bediensteten der öffentlichen Einrichtung. Ebenfalls erfaßt sind Betriebsstoffe (z.B. Heizöl), Rohstoffe oder sonstige Hilfsstoffe sowie der Fuhrpark.
Eine wichtige Kostenposition sind die laufenden Unterhaltungskosten für die (technische) Einrichtung oder Anlage inkl. der Kosten der notwendigen und laufenden Instandhaltung des Betriebs- und Anlagevermögens. Hier wird der Unterschied zu den Beiträgen deutlich: Während durch die Beiträge die Investitionsvolumina und –aufgaben finanziert werden, die für die erstmalige Herstellung bzw. Erweiterung von öffentlichen Einrichtungen oder Anlage angefallen sind bzw. die zukünftig noch entstehen werden, werden die laufenden Kosten, welche sich nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen richten (laufende Unterhaltungskosten, Verwaltungs- bzw. Personalkosten und sonstigen Betriebskosten) durch (Benutzungs-)Gebühren gedeckt. Dies ergibt sich aus dem Wesen der Gebühr.
Allerdings kann die Gemeinde in einigen Bereichen, so z.B. bei leitungsgebundenen Anlagen auf die Erhebung von Anschlußbeiträgen zugunsten von Benutzungsgebühren verzichten. Sie kann den Investitionsaufwand durch (dann erhöhte) Benutzungsgebühren nachträglich kostendeckend erwirtschaften.
Die Gemeinden bzw. die Gemeindeverbände können insoweit frei wählen, ihnen steht ein sogenanntes Auswahlermessen zwischen beiden Möglichkeiten zu.
Die zu berücksichtigenden betriebswirtschaftlichen (Kosten-) Grundsätze verlangen auch, daß nur sachgerechte und betriebsbedingte Kosten berücksichtigt werden können. Betriebsfremde Kosten, also nicht sachgerechte oder überflüssige Kosten z.B. durch die Überdimensionierung von Einrichtungen entstehende Kosten des Leerstandes, sog. Leerkosten, bleiben außer Betracht. Des weiteren bleiben solche Kosten unberücksichtigt, die nicht zum Betrieb, sondern in den Aufgabenbereich eines Dritten gehören [ sog. leistungsfremde Kosten; zu den verschiedenen Einzelheiten umfassend Driehaus in Driehaus, § 6 Rn. 94 ff.] . Diese nennen sich leistungsfremde Kosten (Beispiel: kombinierte Feuer- und Rettungswache, die von einem einheitlichen Personalstamm betrieben wird; hier sind nicht die gesamten Kosten der Einrichtung auf die Personen, die die Feuerwehr in Anspruch nehmen, umzulegen, da die Benutzer einen Anspruch darauf haben, nur mit den Kosten belastet zu werden, die gerade durch ihre Benutzung entstehen. Die Personen, die die Leistung der Feuerwehr beanspruchen, dürfen daher nicht anteilsmäßig an den Kosten der Rettungswache beteiligt werden).
3.3.2. Ermittlung der Kosten als Ergebnis der Kostenrechnung
Nach § 6 Abs. 1 S. 3 BraKAG [ auch KAGNW] soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung oder Anlage „- soweit Gebühren erhoben werden können - nicht übersteigen und - soweit Gebühren erhoben werden müssen - decken". Dies zwingt zu einer grundsätzlichen Abwägung, wobei die Rechnungsperiode (zur Ermittlung der Kosten) zu unterscheiden ist von dem Veranlagungszeitraum, in dem bzw. für den die Gebühr nach der Satzung erhoben wird [ Driehaus in Driehaus, § 6 Rn. 41 ff.] . Denn beide Zeiträume können, müssen aber nicht identisch sein. Bei verständiger Einschätzung der prognostizierten Kostenentwicklung muß die Kostenschätzung auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden.
Damit das Kostendeckungsprinzip eingehalten werden kann, müssen zunächst die Kosten der Einrichtung oder Anlage ermittelt werden. Erst dann kann das Gebührenaufkommen im Hinblick auf das Kostendeckungsprinzip veranschlagt werden.
Mangels ausdrücklicher Bestimmung in § 6 Abs. 1 BraKAG ist die Gemeinde bei der Beurteilung der Kosten nicht auf einen vorgegebenen Zeitraum festgelegt. Vielmehr steht ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zu. In der Praxis wählen viele Gemeinden als Rechnungsperiode ein Haushaltsjahr. Vielfach wird zudem die Auffassung vertreten, der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff verlange eine Zeitspanne von höchstens einem Jahr, ein längerer Zeitraum sei nicht hinnehmbar [ so OVG Lüneburg in NST-N 1990,55 , Bals/Nölke in KStZ 1990, 201 ff.] . Andererseits halten viele auch eine mehrjährige Rechnungsperiode, z.B. über drei Jahre für zulässig [ Driehaus in Driehaus, § 6 RN 43 ff.] . In Brandenburg (und Nordrhein-Westfalen) dürfte wegen des Gebotes aus § 6 Abs. 1 S. 3 KAG jedoch höchstens eine Zeitspanne von einem Jahr zulässig sein. Trotzdem kann ein mehrjähriger Zeitraum sinnvoll sein, um über die Dauer der Rechnungsperiode den Gebührensatz unverändert lassen zu können, indem für das erste Jahr eine Kostenüberdeckung, für das zweite Jahr ein Ausgleich (Deckung) und für das dritte Jahr eine Kostenunterdeckung einkalkuliert wird. Wegen der Praktikabilität eines solchen Modells wird es vielfach auch für zulässig erachtet [ VG Düsseldorf in KStZ 1976, 115]
Grund für die konkrete Festlegung der Länge einer Rechnungsperiode ist, daß die Gebührenschuldner nur mit den Kosten belastet werden dürfen, die durch den tatsächlichen Verbrauch an Maßstabseinheiten (als Grad der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung) in einer bestimmten Leistungsperiode entstehen (z.B. 50 m3 Frischwasser im Jahr). Grund hierfür ist das Wesen der Gebühr im Unterschied zum Beitrag.
Will die Gemeinde bei den Benutzern der öffentlichen Einrichtung einen Vorschuß auf die zu erwartenden Verbräuche nehmen, ist eine prognostizierende Einschätzung erforderlich. Wie eine solche Einschätzung aussieht, wird in den folgenden Absätzen erläutert. Für eine echte Gebührenermittlung nach vollzogener Nutzung oder Inanspruchnahme ist keine Prognose nötig.
Zur Prognostizierung wird i.d.R. wie folgt vorgegangen: Im Rahmen der Rechnungsperiode (i.d.R. Haushaltsjahr) werden die Zahl der verbrauchten Maßstabseinheiten (z.B. Kubikmeter Frischwasser) sowie die sonst – nach dem betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff – ansatzfähigen Kosten und kostenauslösenden Faktoren durch Prognose ermittelt. So ergeben sich die ansatzfähigen Kosten.
Die Kosten sind dabei diejenigen, die die Gemeinde bei Billigung der Gebührenkalkulation für wahrscheinlich halten durfte [ vgl. insoweit Driehaus in Driehaus, § 6 Rn. 57] ; dies folgt daraus, daß nach § 6 Abs. 1 BraKAG das veranschlagte Gebührenaufkommen nur die voraussichtlichen Kosten decken soll.
Sind die Kosten insoweit ermittelt (= gewissenhaft prognostiziert), wird das Gebührenaufkommen veranschlagt. Kern der Kalkulation ist die Berechnung des Gebührensatzes, wobei Verfahren, Form und Inhalt dieser Berechnung gesetzlich nicht festgelegt sind. Das Gebührenaufkommen ist zu berechnen, zumindest aber gewissenhaft zu schätzen [ siehe hierzu auch im einzelnen Driehaus in Driehaus, § 6 Rn. 56] .
Sind Kosten und Gebührenaufkommen ermittelt, so wird der Gebührensatz berechnet, indem die Kosten durch die Maßstabseinheiten geteilt werden. So ergibt sich ein Gebührensatz von DM pro Maßstabseinheit (Beispiel: Bei 100000 DM Kosten und 10000 Maßstabseinheiten (=Verbrauchseinheiten) ergibt sich ein Gebührensatz von 10 DM pro Maßstabseinheit).
Die Benutzungsgebühr muß allerdings nicht notwendigerweise nach dem Maß der Nutzung berechnet und bemessen werden. So kommen bei bestimmten Gebührenarten auch soziale Gesichtspunkte zur Berücksichtigung in Betracht, so etwa bei Gebühren für die Benutzung von Kindertagesstätten, bei denen es zulässig ist, die Gebühren nach Einkommen der Eltern oder degressiv gestaffelt nach der Anzahl der Kinder vorzunehmen [ vgl. hierzu Quaas , Rn 76 ff. S. 31] .
Es folgt daher eine kurze Übersicht über die im Gebührenrecht üblichen und möglichen Gebührenmaßstäbe.
3.3.3. Gebührenmaßstäbe, Einzelfälle
Grundsätzlich gibt es eine Fülle von zulässigen und unzulässigen Gebührenmaßstäben. Dieser Bereich ist von verschiedensten Rechtsauffassungen und Gerichtsentscheiden geprägt, so daß im Folgenden lediglich ausgewählte Beispiele genannt werden sollen. Zur Beantwortung der Frage, ob ein ganz bestimmter Gebührenmaßstab zulässig ist oder nicht, sei auf die überaus übersichtliche und vollständige Darstellung in Driehaus [ Driehaus in Driehaus, § 6 Rn. 236] verwiesen.
Im Bereich der Gebühren für Frischwasserverbrauch bietet sich neben der Grundgebühr als Wirklichkeitsmaßstab die tatsächlich verbrauchte Wassermenge gem. Zähleranzeige an. Im Bereich der Abwasserbeseitigungsgebühren ist ausdrücklich die Menge des Frischwasserverbrauchs als Wahrscheinlichkeitsmaßstab zur Ermittlung des angefallenen Abwassers anerkannt.
Im Bereich der Abfallgebühren macht ebenfalls nur ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab Sinn, da nicht jeder Mülleimer bzw. sein Inhalt gewogen werden kann. In der Praxis wird daher oftmals auf die Größe des Hausmüllbehälters in Liter abgestellt (sog. Behältermaßstab), aus dem sich Rückschlüsse über den tatsächlichen Müllanfall ergeben. Weiterhin bietet sich ein Personenmaßstab an, der an die Anzahl der in einem Haus lebenden Personen anknüpft. Einen Grenzfall stellt der sog. Arbeitnehmermaßstab dar. Dieser Maßstab knüpft an die Anzahl der bei der öffentlichen Einrichtung angestellten Arbeitnehmer an. Er wird in der Regel im Bereich der Straßenreinigungsgebühren als unzulässig erachtet, während er wiederum bei den Abfallgebühren als ausnahmsweise zulässig erachtet wird. Dies ist jedoch umstritten.
Als unzulässige Maßstäbe sind Versicherungswert oder Gesamtversicherungssumme im Bereich der Abfall,- Abwasser- oder Straßenreinigungsgebühren zu nennen. Sie werden als sachwidrige und ungeeignete Maßstäbe angesehen.
3.[d.i.4!] Gebühren für Beiträge und Umlagen der Wasser-, Boden- und Zweckverbände
Eine Überleitungsregelung besteht im Bereich der Gebühren für Beiträge und Umlagen der Wasser-, Boden- und Zweckverbände. Nach § 7 BraKAG werden die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden für die Mitgliedschaft in einem Zweckverband bzw. Verband zu zahlenden Beiträge und Umlagen (= Verbandslasten) nach den Grundsätzen des § 6 Abs. 1 S. 1 und 2 durch Gebühren denjenigen auferlegt, die Einrichtungen und Anlagen des Verbandes in Anspruch nehmen oder denen der Verband durch seine Einrichtungen, Anlagen und Maßnahmen Vorteile gewährt. § 7 BraKAG stellt dabei ausdrücklich klar, daß bei den Gebühren für Zweckverbände die in § 6 Abs.3 BraKAG genannten Maßstabsvoraussetzungen (Wirklichkeitsmaßstab, ausnahmsweise Wahrscheinlichkeitsmaßstab) gelten. Nach § 7
S. 3 BraKAG können ferner die Landkreise die von ihnen an die Zweckverbände zu zahlenden Beiträge und Umlagen (Verbandslasten) nach den Vorschriften über die Mehr- oder Minderbelastung einzelner Kreisteile aufbringen.
Eine unzulässige doppelte Belastung der Gebührenschuldner, deren Gemeinde Mitglied in einem Zweckverband ist, verhindert § 7 S. 4 BraKAG. Danach ist nämlich eine Heranziehung zu Gebühren dann nicht möglich und unzulässig, wenn und soweit die Abgabepflichtigen selbst von dem Verband für die Inanspruchnahme seiner Einrichtungen und Anlagen oder für die von ihm gewährten Vorteile zu Verbandslasten oder Abgaben herangezogen werden.
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