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TEILDOKUMENT:
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B. Rechtsgrundlagen kommunaler Abgaben
- 1. Gesetzgebungs- und Rechtsetzungskompetenz bei (kommunalen) Abgaben
- 2. Gesetzliche Grundlagen in Bundes- oder Landesgesetzen
B. Rechtsgrundlagen kommunaler Abgaben
Die rechtlichen Grundlagen für die Erhebung von Kommunalabgaben sind in verschiedenen Vorschriften des öffentlichen Rechts normiert. Sie ergeben sich aus Bundes- wie auch aus Landesgesetzen. Des weiteren spielen auch untergesetzliche Rechtsquellen (wie z.B. Satzungen) eine wichtige Rolle.
Das Kommunalabgabenrecht ist eine – selbst für Juristen – schwer zu durchdringende und unüberschaubare Materie. Rechtsdogmatisch gehört es zur kommunalen Finanzhoheit im Rahmen der Selbstverwaltung der Gemeinden. Im Bereich der Kommunalabgaben stehen unterschiedlichste Rechtsgrundlagen nebeneinander bzw. sind ineinander verzahnt. Dies wird am Beispiel der Eingangsvorschrift der landesrechtlichen Kommunalabgabengesetze deutlich:
Nach § 1 Abs. 1 BraKAG – insoweit gleichlautend § 1 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz Nordrhein-Westfalen (KAGNW) – sind Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt, nach Maßgabe des KAG Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben, soweit nicht geltende (Bundes- oder Landesgesetze) etwas anderes bestimmen. Diese Vorschrift ist insoweit Ausdruck der kommunalen Finanzhoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen der aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden kommunalen Selbstverwaltungsgarantie [ Bauernfeind in Driehaus § 1 Rn. 9] .
Anhand des Gesetzeswortlauts: „soweit nicht geltende (Bundes- oder Landesgesetze) etwas anderes bestimmen" wird die Verzahnung der die Kommunalabgaben regelnden Vorschriften deutlich. Es ist daher zunächst erforderlich, die verschiedenen Rechtsgrundlagen darzustellen und ihr Verhältnis untereinander aufzuzeichnen.
1. Gesetzgebungs- und Rechtsetzungskompetenz bei (kommunalen) Abgaben
Die Gesetzgebungszuständigkeit bezüglich Steuern, Gebühren und Beiträgen ist unterschiedlich. So gibt es Realsteuern wie die Gewerbesteuer, die ihre Grundlage in einem Bundesgesetz, dem Gewerbesteuergesetz findet. Gleiches gilt für die Grundsteuer, geregelt im bundesrechtlichen Grundsteuergesetz. Kommunale Steuern, wie z.B. die Hundesteuer als örtliche Aufwandsteuer, sind hingegen in den Kommunalabgabengesetzen der Länder normiert. Bei den Beiträgen ist es ähnlich: hier gibt es die Erschließungsbeiträge, die (zur Zeit noch) aufgrund bundesgesetzlicher Bestimmungen, nämlich der §§ 127 ff. BauGB erhoben werden. Diesen stehen die wiederum die in den Kommunalabgabengesetzen normierten Ausbaubeiträge gegenüber.
Grundsätzlich gilt: Abgaben nach den Kommunalabgabengesetzen der Länder werden nur im Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten, nicht aber im Rahmen der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung oder bei Auftragsangelegenheiten erhoben. Dort werden die diesbezüglichen Abgaben nicht nach den Kommunalabgabengesetzen, sondern nach anderen Gesetzen, z.B. nach dem Gebührengesetz des Landes Brandenburg, erhoben.
Zur Verdeutlichung des Hintergrundes der allgemeinen Gesetzgebungs- und Rechtsetzungskompetenzen von Bund, Ländern und Kommunen folgt eine kurze allgemeine Einführung. Im Anschluß daran wird auf die verschiedenen Gesetzgebungskompetenzen bei Steuern, Gebühren und Beiträgen eingegangen werden.
1.1. Allgemeine Einführung in die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz
Die Zuständigkeit für die Gesetzgebung zwischen dem Bund und den Ländern ist nach Art. 70 Abs. 1 GG (Grundgesetz) in der Weise aufgeteilt, daß die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit nicht das Grundgesetz dem Bund die Befugnis zur Gesetzgebung verleiht. Die Verteilung der Zuständigkeit richtet sich gemäß Art 70 Abs. 2 GG nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche bzw. die konkurrierende Gesetzgebung.
1.1.1. Gesetzgebungskompetenz des Bundes
1.1.1.1 ausschließliche Gesetzgebung
Hat der Bund in einer Angelegenheit die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach dem Grundgesetz, so bleibt kein Raum mehr für die Zuständigkeit der Länder. Dabei handelt es sich um Angelegenheiten und Gegenstände, die wegen ihrer Eigenart nur vom Bund geregelt werden können oder - um Einheitlichkeit im Bundesgebiet zu wahren - bundeseinheitlich in gleicher Weise geregelt werden sollen (Art. 71 GG). Die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz sind im einzelnen in Art. 73 GG genannt. Die Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet des Finanzwesens sind in den Art. 104a bis 107 GG geregelt. Nach Art. 105 Abs. 1 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über Zölle und Finanzmonopole.
1.1.1.2. konkurrierende Gesetzgebung
Ist eine Angelegenheit Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung, so haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, soweit nicht der Bund die Gesetzgebungszuständigkeit an sich gezogen hat, weil ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung zur Wahrung der Einheit der Lebensverhältnisse besteht bzw. bestand (Art. 72 GG). Die Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung umfassen sehr große und wichtige Bereiche möglicher Gesetzgebung wie z.B. die meisten Steuern. Das Grundgesetz führt die Angelegenheiten der konkurrierenden Gesetzgebung im Katalog des Art. 74 GG auf. In Finanzangelegenheiten sind zudem die Art. 104a bis 107 GG heranzuziehen.
Bei der Rahmengesetzgebung hat der Bundesgesetzgeber in bestimmten Angelegenheiten, in denen ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung zur Wahrung der Einheit der Lebensverhältnisse besteht, ein Rahmengesetzgebungsrecht (Art. 75 GG). Die Rahmenvorschriften müssen noch Raum lassen für die Ausgestaltung durch den Landesgesetzgeber. Rahmengesetze sind in Bezug auf Kommunalabgaben von untergeordneter Bedeutung.
1.1.2. Gesetzgebungskompetenz der Länder
Die Angelegenheiten der Gesetzgebungsbefugnisse der Länder finden sich nicht in den Landesverfassungen und auch nicht direkt im Grundgesetz. Sie ergeben sich vielmehr aus der im Grundgesetz über die Gesetzgebung vorgenommenen Abgrenzung zwischen Bund und Ländern (s.o.) und dem Umkehrschluß, daß die Länder insoweit die Befugnis zur Gesetzgebung haben, als dem Bundesgesetzgeber im Grundgesetz nicht die Gesetzgebungskompetenz verliehen worden ist. Schwerpunkt der Landesgesetzgebung ist unter anderem das Kommunalrecht.
1.1.3. Rechtsetzungskompetenz der Gemeinden
Die für die Kommunen sehr wichtige Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinden ergibt sich aus dem im Grundgesetz verankerten Recht der kommunalen Selbstverwaltung (kommunale Selbstverwaltungsgarantie, Art. 28 Abs. 2 GG). Die Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinden wird in erster Linie durch Satzungen ausgeübt. Die Satzungsbefugnis steht den kommunalen Vertretungskörperschaften (z.B. Stadtverordnetenversammlung, Rat) zu.
Dem Erlaß von Satzungen kommt im (kommunalen Abgabenrecht) eine entscheidene Aufgabe zu. Denn ohne entsprechende Abgabensatzungen können Kommunalabgaben nicht umgesetzt werden. Eine entsprechende Regelung findet sich in allen Kommunalabgabengesetzen.
1.2. Gesetzgebungskompetenz bei Steuern
Bei den Steuern ergibt sich die Kompetenzverteilung aus der Regelung des Art. 105 Grundgesetz. Steuergesetze sind überwiegend bundesrechtliche Gesetze [ siehe hierzu auch Richter/Schuppert Nr. 3 S. 580] : Nach Art. 105 Abs. 1 hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über Zölle und Finanzmonopole. Vor dem Hintergrund der rechtlichen Grundlagen ist jedoch Art. 105 Abs. 2 GG weitaus wichtiger: Danach hat der Bund zwar „nur" die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn a) ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder b) die Voraussetzungen des Art. 72 GG - Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung zur Wahrung der Einheit der Lebensverhältnisse – vorliegen. Da beide Voraussetzungen alternativ vorliegen können, besitzt der Bundesgesetzgeber weitreichende Kompetenzen. Von der Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 105 Abs. 2 GG hat der Bundesgesetzgeber bei den Realsteuern [ vgl. hierzu oben A 2.1.1 Steuern] durch das Gewerbesteuergesetz (GewStG) und durch das Grundsteuergesetz (GrStG) Gebrauch gemacht.
Den Ländern steht im Bereich der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern die Gesetzgebungskompetenz zu, wenn und soweit diese nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind [ dieses Regelung spielt auch in Bezug auf das Steuerfindungsrecht der Gemein den eine Rolle; vgl. dazu Teil F] (Art. 105 Abs. 2a GG). Von dieser Ermächtigung haben die Landesgesetzgeber mit dem Erlaß der Kommunalabgabengesetze – soweit in diesen Regelungen über kommunale Verbrauchs- und Aufwandsteuern (Hunde-, Vergnügungs-, Zweitwohnungs-, Jagd-, Verpackungs- oder Schankerlaubnissteuer) enthalten sind - Gebrauch gemacht.
1.3. Gesetzgebungskompetenz bei Gebühren und Beiträgen
Anders als bei den Steuern ergibt sich bei Gebühren und Beiträgen keine ausdrückliche Regelung aus dem Grundgesetz. Aufgrund des Entgeltcharakters der Gebühren und Beiträge wird das Gebühren- und Beitragsrecht seither von Rechtsprechung und Literatur als „Annexrecht" angesehen. Dies bedeutet, daß sich die Rechtsgrundlage aus derjenigen Materie ergibt, zu deren Finanzierung Gebühren und Beiträge dienen sollen. Beispiel: Das Bauplanungsrecht umfaßt das Erschließungsrecht, welches wiederum die Grundsätze festlegt, welche Maßnahmen im Rahmen der Erschließung durchzuführen sind und bestimmt, wer die Kosten für die Maßnahmen zu tragen hat (Erschließungsbeitragsrecht, geregelt im BauGB) [ siehe dazu auch Driehaus S. 5 Rn. 9, vgl. unten B. 2.1.1] .
Soweit die Kommunalabgabengesetze Bestimmungen über Gebühren und Beiträge enthalten, sind sie aufgrund der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis der Länder (Art. 70 GG) ergangen, da das Recht der kommunalen öffentlichen Einrichtungen und Anlagen Ländersache ist. Andersherum ist daher nur dann und dort Raum für (bundesrechtliche) Gebühren und Beiträge, wo in der zugrundeliegenden Materie der Bund ebenfalls die Gesetzgebungskompetenz hat (z.B. Gebühr nach § 20 des Paßgesetzes).
Darüber hinaus finden die Kommunalabgabengesetze ergänzende Anwendung, wo die (bundesrechtlichen) Normen keine Regelung treffen. Beispiel: Die Verjährung der Erschließungsbeiträge richtet sich nach den KAGs, die wiederum auf die Abgabenordnung verweisen [ vgl. hierzu auch Bauernfeind in Driehaus, § 1 Rn. 16ff.] .
2. Gesetzliche Grundlagen in Bundes- oder Landesgesetzen
Für die rechtliche Einordnung einer Abgabe als Kommunalabgabe ist es ohne Belang, ob die Abgabenerhebung auf landes- oder bundesrechtliche Normen gestützt wird. Dies hat zur Folge, daß sowohl die nach dem landesrechtlichen Kommunalabgabengesetz (KAG) erhobenen Anschluß- und Ausbaubeiträge wie auch die nach dem bundesrechtlichen Baugesetzbuch (BauGB) erhobenen Erschließungsbeiträge Kommunalabgaben im Sinne der genannten Definition sind [ siehe Quaas , Rn. 1] .
Wenn die Gemeinde Abgaben erhebt oder der Bürger Kommunalabgaben (= kommunale Steuern, Gebühren und Beiträge) zahlen muß, wirken mehrere Rechtsgrundlagen zusammen.
Im Folgenden werden die für die Kommunalabgabenerhebung wichtigsten gesetzlichen oder untergesetzlichen Rechtsquellen aufgeführt.
2.1. Bundesrechtliche Bestimmungen
Die gesetzlichen Grundlagen für einen der wichtigsten Bereiche des Kommunalabgabenrechts – das Erschließungsbeitragsrecht – finden sich im Baugesetzbuch (BauGB). Das BauGB ist mit Wirkung zum 1. Januar 1998 novelliert worden und besteht nunmehr in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz vom 18. August 1997 [BGBl. I,
S. 2081]). Die Vorschriften des Erschließungsbeitragsrecht finden sich in den §§ 127 – 135 BauGB. Allerdings hat sich durch das Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 am 15. November 1994 (BGBl. I S. 3146) die Gesetzgebungskompetenz für das Erschließungsbeitragsrecht auf die Länder verlagert, so daß damit zu rechnen ist, daß in Zukunft die Länder eigene Erschließungsbeitragsgesetze erlassen bzw. die Erschließungsbeiträge in die Kommunalabgabengesetze regeln werden.
Durch den ebenfalls durch das oben genannte Gesetz in das Grundgesetz neu aufgenommenen Art. 125a GG gelten die Vorschriften des BauGB über das Erschließungsbeitragsrecht fort, bis entsprechendes Landesrecht in Kraft getreten ist. Es steht zu hoffen, daß die dann von den Ländern erlassenden Vorschriften eine einheitliche Regelung aufweisen. Sollte dies nicht der Fall sein bzw. kommt es zu unterschiedlichen Regelungen auf dem Gebiet des Erschließungsbeitragsrechts, wird dies keinesfalls dem Rechtsfrieden dienen.
Das Erschließungsbeitragsrecht wird in den folgenden Kapiteln ausführlich behandelt werden, da es ein Schwerpunkt des Kommunalabgabenrechts ist.
2.1.2. Gewerbesteuer- und Grundsteuergesetz
Wie bereits angesprochen, sind Gewerbesteuer und Grundsteuer nach § 3 Abs. 2 AO Realsteuern. Nach der Realsteuergarantie des Grundgesetzes - Art. 106 Abs. 6 S.1 GG - steht das Aufkommen der Gewerbesteuer und Grundsteuer den Gemeinden zu; Bund und Länder können gem. Art. 106 Abs. 6 S. 4 GG durch eine Umlage an dem Realsteueraufkommen beteiligt werden.
Da den Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG das Recht einzuräumen ist, die Hebesätze der Gewerbesteuer und Grundsteuer festzusetzen, handelt es sich bei beiden Steuerarten um Kommunalabgaben.
Zwar sind Gewerbe- wie auch Grundsteuern nicht zu unterschätzende finanzielle Einnahmequellen für die Gemeinden; „klassische" Kommunalabgaben im Sinne von Entgeltabgaben sind sie jedoch nicht. Beide Steuerarten werden in den folgenden Kapiteln daher nicht weiter behandelt werden.
2.2. Landesrechtliche Bestimmungen
2.2.1. Kommunalverfassung (Gemeindeordnung)
Die Gemeindeordnungen, eine Art „Grundgesetz" für die Gemeinden, schreiben die Grundsätze der Gemeindewirtschaft vor. So bestimmt beispielsweise § 74 BraGO, daß die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen hat, daß die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (Abs. 1), wobei die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen ist (Abs. 2). Bei der Erreichung dieses Ziels haben die Gemeinden ihre Ausgaben zu minimieren, gleichzeitig haben sie aber auch für ausreichende Einnahmen zu sorgen. Dies geschieht eben auch – in besonderem Maße - durch die Erhebung von Abgaben.
Die Gemeindeordnung bestimmt ferner, daß die Gemeinden Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften zu erheben haben (§ 75 Abs. 1 BraGO). Ferner legt § 75 Abs. 2 BraGO (Grundsätze der Einnahmebeschaffung) fest, daß die Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen (soweit vertretbar und geboten) aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im übrigen aus Steuern zu beschaffen haben [ vgl. dazu oben A 2.2] .
Die Gemeinden sind verpflichtet, kostendeckende Abgaben zu erheben (Gebot der Kostendeckung).
Die wichtigste Vorschrift für die Erhebung von Kommunalabgaben ist – neben den oben schon erwähnten Vorschriften des Erschließungsbeitragsrechts im BauGB – das landesrechtliche Kommunalabgabengesetz. Im Land Brandenburg ist dies das Kommunalabgabengesetz des Landes Brandenburg. Es ist Teil des Gesetzes über Kommunalabgaben, Vergnügungssteuer und zur Übertragung der Gewerbesteuer auf die Gemeinden vom 27. Juni 1991 (GVBl. I S. 200), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg vom 27. Juni 1995 (GVBl. I S. 145). Das Kommunalabgabengesetz des Landes Brandenburg ist nahezu identisch mit dem des Landes Nordrhein-Westfalen. Gleiches gilt für das Kommunalabgabengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern.
Aufgrund und nach Maßgabe dieser wichtigen Rechtsgrundlage(n) sind die Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt, Abgaben (=Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben. Gleichzeitig legen die genannten Rechtsvorschriften grundsätzliche Maßstäbe zur Beitrags- und Gebührenberechnung fest.
Auf die Kostenentstehung selbst haben die Kommunalabgabengesetze keinen Einfluß. Darüber hinaus ist das landesrechtliche Kommunalabgabengesetz wiederum selbst Rechtsgrundlage für den Erlaß von Abgabensatzungen durch die Gemeinden und Gemeindeverbände. Generell dürfen Abgaben ohne zugrundeliegende Satzung nicht erhoben werden.
Obschon in den verschiedenen Kommunalabgabengesetzen der Länder zum Teil unterschiedliche Regelungen darüber enthalten sind, welche Abgaben erhoben werden (können), liegt der Schwerpunkt der Kommunalabgabengesetze bei den Entgeltabgaben, also Gebühren und Beiträgen. Der steuerrechtliche Teil der Kommunalabgabengesetze hat im Lauf der Zeit zunehmend an Bedeutung verloren, da steuerrechtliche Bestimmungen im Hinblick auf die oben beschriebene konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes in steigender Zahl in (bundesrechtlichen) Spezialgesetzen geregelt wurden.
Die in den Kommunalabgabengesetzen verbliebenen steuerrechtlichen Regelungen sind von untergeordneter Bedeutung, es handelt sich bei diesen um sogenannte „Bagatellsteuern", da sie im Hinblick auf die Einnahmen der Gemeinden aus finanzwirtschaftlicher Sicht zweitrangig sind. Aus ordnungspolitischer Sicht kann ihnen jedoch Gewicht zukommen, z.B. bei der Hundesteuer [ vgl. dazu auch oben A. 2.1.1] .
Darüber hinaus enthalten die Kommunalabgabengesetze ergänzende Bestimmungen, wenn, z.B. (bundesrechtliche) Normen keine Regelung treffen, zum Beispiel Regelungen zur Verjährung.
Die Kommunalabgabengesetze der Länder werden in Bezug auf die Erhebung von Gebühren (Verwaltungs- und Benutzungsgebühren [ vgl. oben A. 2.1.2] ) durch die landesrechtlichen Gebührengesetze, wie z.B. das Gebührengesetz für das Land Brandenburg vom 18. Oktober 1991 (GVBl. S. 452, GebG Bbg) ergänzt. Die Gemeinden können nämlich nach Maßgabe der Kommunalabgabengesetze Gebühren erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen. Dies hat zur Folge, daß die nach den Kommunalabgabengesetzen erhobenen nur solche Gebühren sind, denen Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden zugrunde liegen. Die KAG-Gebühren werden insoweit auch als kommunale Gebühren bezeichnet, während andere Gebühren als staatliche Gebühren bezeichnet werden. Der Schwerpunkt der vorliegenden Darstellungen liegt auf den Kommunalabgaben, es wird daher in den folgenden Kapiteln auf die kommunalen Gebühren eingegangen werden.
2.3. Untergesetzliche Rechtsquellen
Den (Abgaben-)Satzungen als untergesetzlichen Rechtsquellen kommt im Abgabenrecht eine äußerst wichtige Bedeutung zu. Alle Kommunalabgabengesetze der Länder schreiben den Erlaß einer Abgabensatzung als zwingende Grundvoraussetzung für die Erhebung von Abgaben vor. Für Erschließungsbeiträge ergibt sich der Satzungszwang aus § 132 BauGB.
Satzungen sind Ortsrecht; sie werden von der Stadtverordnetenversammlung/Gemeinderat (bei Zweckverbänden: Verbandsversammlung) beschlossen und dann öffentlich bekannt gemacht.
Satzungen bzw. der Satzungszwang ergibt sich aus dem im Grundgesetz verankerten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung [ siehe zu Abgabensatzungen und Rechtsstaatsprinzip BVerfGE 9, 137] (Art. 20 Abs. 3 GG) und der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten sog. „Wesentlichkeitstheorie". Nach der „Wesentlichkeitstheorie" muß alles, was etwas „wesentliches", im Regelfall für den Bürger belastendes, zum Regelungsinhalt hat, durch entsprechendes Gesetz geregelt sein.
So führte das Bundesverfassungsgericht schon sehr früh aus [ siehe BVerfGE a.a.O.] , daß das Prinzip des Rechtsstaates fordert, daß der Einzelne wissen muß, inwieweit die Verwaltung in seinen Rechtskreis eingreifen darf; es fordert aber weder, daß der Gesetzgeber die Verwaltung bindet, den möglichen Eingriff immer zu vollziehen, noch daß der Gesetzgeber tatbestandsmäßig genau umreißt, wann die Verwaltung von einem zulässigen, nach Tatbestand und Folge eindeutig geregelten Eingriff Abstand nehmen darf. Der Abgabenschuldner muß lediglich erkennen können, was auf ihn zukommt.
Die Abgabensatzung ist natürlich nur eine Unterart der „normalen" gemeindlichen Satzung. Die Kommunalabgabengesetze regeln daher nur ihren Mindestinhalt; generelle Fragen des Erlasses und des Zustandekommens gemeindlicher Satzungen – also auch Abgabensatzungen – sind in den Bestimmungen der Gemeindeordnungen enthalten.
Was zum genauen Mindestinhalt einer Abgabensatzung gehört, bestimmt § 2 BraKAG [ ebenso § 2 KAG NW] unumstößlich.
Danach muß die Satzung den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den (Abgaben-)Maßstab wie auch Abgabensatz und Zeitpunkt der Fälligkeit der Abgaben enthalten.
Eine Genehmigungssonderegelung besteht für Steuersatzungen. Diese bedürfen nach § 2 Abs. 2 BraKAG der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.
Der Mindestinhalt der Abgabensatzung
Der Kreis der Abgabenschuldner bezeichnet diejenigen natürlichen oder juristischen Personen, die nach den Bestimmungen der Abgabensatzung für die bestimmten Abgaben abgabepflichtig sind und diese zu entrichten haben (Abgabenschuldner). Die Abgabenschuld entsteht mit Verwirklichung des in der Satzung festgelegten Abgabentatbestandes.
Der (Abgaben-)Tatbestand ist dabei – wie in jeder gesetzlichen oder untergesetzlichen Rechtsquelle – eine abstrakte Definition eines Sachverhaltes, dessen konkrete Verwirklichung eine Rechtsfolge, hier die Abgabenschuld, auslöst. Bei einer Hundesteuersatzung ist beispielsweise das Halten eines Hundes Steuertatbestand. Jeder, der einen Hund hält, verwirklicht das Merkmal des Haltens eines Hundes. Oder: Jeder, der den Wasserhahn aufdreht, muß für das entnommene Wasser zahlen, d.h. durch den Verbrauch von Wasser wird eine Abgabenschuld ausgelöst.
Unter dem Begriff des Abgabenmaßstabes wird diejenige Bemessungsgrundlage verstanden, mit der das „Maß der Verwirklichung" [ z.B. Wahrscheinlichkeits- und Wirklichkeitsmaßstab im Rahmen von Abwasser- oder Wassergebühren] des Abgabentatbestandes festgestellt werden kann. Hier lassen sich beispielsweise Wirklichkeitsmaßstab und Wahrscheinlichkeitsmaßstab nennen. Beim Wirklichkeitsmaßstab geht es z.B. um die tatsächlich verbrauchte Wassermenge (gemessen an der Wasseruhr). Beim Wahrscheinlichkeitsmaßstab hingegen wird die verbrauchte Menge geschätzt. Beispiel: Bei demjenigen, der in einer bestimmten Zeit 10m3 Frischwasser verbraucht, wird davon ausgegangen, daß er die gleiche Menge innerhalb der gleichen Zeit als Abwasser in die öffentliche Kanalisation zurückleitet. Daher empfiehlt es sich, für die Gartenbewässerung eine gesonderte Wasseruhr installieren zu lassen, damit diese Menge nicht bei der Abwassergebühr berücksichtigt wird.
Mittels des Abgabenmaßstabes kann dann der sog. Abgabensatz = Geldbetrag pro Verbrauchs- oder Gebrauchsmaß errechnet werden, z.B. 1,00 DM pro m3 Frischwasser.
So läßt sich dann im Endeffekt die konkrete Abgabenlast berechnen und später durch Bescheid fest- bzw. umsetzen, z.B. 10 DM pro Monat.
Unter dem Abgabensatz versteht man also den mittels des Abgabenmaßstabes errechneten, konkreten Geldbetrag. Zum Mindestinhalt einer Abgabensatzung gehört jedoch noch mehr. Auch der Zeitpunkt der Fälligkeit der Abgabenschuld muß in der Satzung enthalten sein. Abgabenbescheide sollten daher auch den Zeitpunkt der Fälligkeit der Abgabenschuld bestimmen.
Fehlt es an dem im Kommunalabgabengesetz festgelegten Mindestinhalt, so ist die Abgabensatzung insgesamt unwirksam. Ein auf eine solche Abgabensatzung gestützter Abgabenbescheid ist mangels erforderlicher (satzungs-)rechtlicher Grundlage rechtswidrig. Erkennt die Gemeinde als örtliche Satzungsgeberin die Nichtigkeit einer Satzung, so muß sie handeln, um nicht einen darauf gestützten Abgabenbescheid erfolgreich angreifbar zu machen.
Sie kann in einem solchen Fall eine den (kommunalabgaben-) gesetzlichen Anforderungen entsprechende [ Mustersatzungen werden regelmäßig von den Städte- und Gemeindebünden bereitgestellt] Satzung erlassen. Durch diese Handlung wird ein zwischenzeitlich erlassener Abgabenbescheid, welcher auf die erste Satzung gestützt wurde, dahingehend geheilt, daß sein Mangel der Rechtswidrigkeit mit Wirkung des Inkrafttretens der neuen Satzung beseitigt wird. Voraussetzung ist allerdings, daß der Abgabenbescheid nicht noch aus anderen Gründen rechtswidrig war.
Von dieser Vorgehensweise ist die rückwirkende Inkraftsetzung einer Abgabensatzung zu unterscheiden. Diese ist auch nur insoweit zulässig, als daß es sich um eine sog. unechte Rückwirkung – im Unterschied zur echten Rückwirkung – handelt.
Die Verwaltungsverordnung zum Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg [ Runderlaß des Ministers des Innern v. 9.9.1992 zu § 2 BraKAG , siehe Anlage] bestimmt hierzu, daß für den Erlaß von rückwirkenden Abgabesatzungen die vom Bundesverfassungsgericht und von den Verwaltungsgerichten aufgestellten Rechtsgrundsätze gelten. Nach diesen ist rückwirkendes Abgaberecht nur in Ausnahmefällen zulässig, und es wird zwischen echter und unechter Rückwirkung unterschieden.
Echte Rückwirkung liegt dann vor, wenn nachträglich in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörige Tatsachen eingegriffen wird. Als Beispiel für eine echte Rückwirkung läßt sich eine rückwirkende Satzungsänderung nach bereits entstandener Beitragspflicht, welche zu einer rückwirkenden Erhöhung des zu entrichtenden Beitrags führen würde, nennen.
Unechte Rückwirkung hingegen liegt dann vor, wenn in nichtabgeschlossene, noch gegenwärtige Vorgänge eingegriffen wird. Das rückwirkende Ersetzen von ungültigen Bestandteilen einer Beitragssatzung ist daher zulässig. Denn da die vollständige Beitragssatzung Voraussetzung der Beitragspflicht ist, wird durch das rückwirkende Ersetzen lediglich in einen nichtabgeschlossenen, noch gegenwärtigen Vorgang eingegriffen.
Bei beiden Arten der Rückwirkung ist grundsätzlich der Vertrauensschutz zu beachten. Bei echter Rückwirkung ist der Vertrauensschutz des Bürgers mit der Folge verletzt, daß eine Rückwirkung nicht zulässig ist, wenn die Rechtsposition des Bürgers verschlechtert wird. Sein Vertrauen ist allerdings dann nicht schutzwürdig, wenn er in dem Zeitpunkt, auf den die Satzung zurückreicht, mit der durch die rückwirkende Satzung getroffenen Regelung rechnen mußte. Zulässig ist, in diesem Zusammenhang auf den Zeitpunkt des Beschlusses der Gemeindevertretung abzustellen, wenn er hinreichend öffentlich gemacht worden ist.
Insgesamt können daher ungültige Rechtsnormen durch eine rückwirkende neue Norm ersetzt werden, die Abgabepflichtigen dürfen dadurch aber insgesamt nicht ungünstiger gestellt werden. Unklare Regelungen können durch rückwirkende Satzung klargestellt werden, zu Lasten der Bürger ist Rückwirkung allerdings nur bei erheblicher Unklarheit oder Lücken in der ursprünglichen Regelung zulässig. Zwingende Gründe des Gemeinwohls sind in Einzelfällen auch als Rechtfertigung für eine Rückwirkung möglich.
Bei der unechten Rückwirkung ist das Vertrauen des Bürgers weniger geschützt. In einem solchen Fall ist zwischen dem Vertrauen des Betroffenen und der Bedeutung des Rückwirkungsaktes abzuwägen. Rückwirkung ist daher grundsätzlich erlaubt, unzulässig ist sie, wenn die Betroffenen mit ihr von vornherein nicht rechnen mußten.
Die endgültige Umsetzung der Abgabenpflicht erfolgt durch Bescheid. Dieser Verwaltungsakt, der an einen bestimmten Adressaten gerichtet ist und einen bestimmten Zahlungsbetrag festschreibt, verwandelt die sachliche Abgabenpflicht in eine persönliche Abgabenpflicht. Er ist daher das letzte Bindeglied in der zur Abgabenerhebung heranzuziehenden Kette von Rechtsnormen. Der Abgabenbescheid muß einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen, eine Rechtsgrundlage nennen und im Zusammenhang mit der zugrundeliegenden Satzung auch nachvollziehbar sein.
Der genaue Inhalt nebst den damit verbundenen Rechtsschutzmöglichkeiten wird im Folgenden [ siehe Teil G Verwaltungsverfahren und Teil H Rechtsschutzmöglichkeiten] noch näher beschrieben werden.
2.3.3. Vereinbarungen und Zusagen über kommunale Abgaben
Wie auch im Steuerrecht, ist auch im Abgabenrecht die Frage bedeutsam, ob Vereinbarungen über Abgaben bzw. über die Abgabenerhebung zwischen den Betroffenen, d.h. zwischen Abgabengläubiger und –schuldner rechtswirksam getroffen werden können. Diese Frage ist grundsätzlich zu verneinen. Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte wie auch des Bundesverwaltungsgerichts [ BVerwGE 49, 125] ergibt sich aus dem schon weiter oben angesprochenen Grundsatz der Recht- bzw. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung [ siehe zu Abgabensatzungen und Rechtsstaatsprinzip BVerfGE 9, 137] (Art. 20 Abs. 3 GG), daß grundsätzlich Abgabevereinbarungen unzulässig sind, soweit sie nicht ausnahmsweise in den (Abgaben-) Gesetzen ausdrücklich geregelt sind. [ so auch schon sehr früh BVerwGE 48,166]
Dieses grundsätzliche Vereinbarungsverbot ist – auch da es dem Schutz der anderen Abgabenpflichtigen dient – „für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, daß seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat" [ ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; siehe auch BVerwGE 64, 361] . Das Verbot, Abgabenvereinbarungen zu treffen, wirkt in die eine wie auch in die andere Richtung. So ist es im Kommunalabgabenbeitrags- bzw. im Erschließungsbeitragsrecht unzulässig, von der Erhebung von Kommunalabgaben abzusehen, d.h. auf sie gänzlich zu verzichten.
Auch das Abwälzen von Investitionskosten für beitragsfähige Maßnahmen durch Vereinbarung auf den Abgabenschuldner (z.B. den Grundstückseigentümer) ist unzulässig. Von diesem Grundsatz gibt es aber Ausnahmen. Diese müssen im Gesetz über die betreffenden Abgaben selbst geregelt sein. Generell gilt aber: wer mit dem Themenkomplex Vereinbarungen und Zusagen über kommunale Abgaben befaßt ist, sollte sich nicht scheuen, einschlägige Fachliteratur zu konsultieren oder fundierten juristischen Rat einzuholen, da die folgende Darstellung nicht jede (möglicherweise) aufzuwerfende Rechtsfrage allumfassend und abschließend behandelt.
2.3.3.1. Ablösungsvereinbarungen
Ablösungsverträge bzw. –vereinbarungen bilden im Rahmen der gesetzlich zugelassenen Ausnahmen die Hauptgruppe. Nach der hier heranzuziehenden Definition des § 133 Abs. 3 S. 5 BauGB bedeutet die Ablösung einer Abgabe die endgültige Tilgung der Abgabenschuld vor deren Entstehung.
Allerdings schreibt § 133 Abs. 3 S. 5 BauGB auch vor, daß Ablösungsvereinbarungen nur dann zulässig sind, wenn die Gemeinde Bestimmungen über die Ablösung des Erschließungsbeitrags im Ganzen vor (!) der Entstehung der (sachlichen [ siehe zur sachlichen Beitragspflicht auch Teil D Erschließungsbeiträge] ) Beitragspflicht getroffen hat.
An eine entsprechende Ablösungsvereinbarung dürfte ein ähnlicher sachlicher Maßstab wie auch an eine Erschließungsbeitragssatzung zu legen sein. Sie sollte daher mindestens Regelungen über Art der Ermittlung und der Verteilung des mutmaßlichen beitragsfähigen Erschließungsaufwands beinhalten. Wegen der in diesem Bereich ungenauen Rechtslage – es kommen immer wieder Zweifelsfragen auf – sind Ablösungsvereinbarungen oft Gegenstand in und von Verfahren vor den Verwaltungsgerichten.
Dabei treten häufig unterschiedlichste Rechtsansichten zutage. Ausdrücklich in der Rechtsprechung zugelassen wurde eine Ablösungsvereinbarung, in der der Abgabenschuldner seiner Zahlungsverpflichtung nicht durch Zahlung nachkommt, sondern eine seiner Geldschuld entsprechende Naturalleistung erbringt. Dazu gehört z.B. der Fall [ OVG Münster KStZ 1977, 33, sog. „per Saldo-Verrechnung", siehe dazu auch Bauernfeind , § 1 Rn. 64] , daß die Gemeinde darauf verzichtet, Kanalanschlußbeiträge zu erheben, wenn der Grundstückseigentümer den Anschluß selbst herstellt.
Der oben für das Erschließungsbeitragsrecht genannte Maßstab dürfte auch für die nach den Kommunalabgabengesetzen zu erhebenden Beiträge gelten. Einige Kommunalabgabengesetze [ so z.B. 25 Abs. 1 S. 2 SächsKAG] bestimmen, daß eine Regelung der Ablösung von Abgaben schon in der Abgabenerhebungssatzung selbst zu erfolgen habe.
2.3.3.2. Vergleichsvereinbarungen, Vergleiche
Der von der Rechtsprechung aufgestellte Grundsatz des Verbots von Vereinbarungen über Abgaben umfaßt natürlich auch generell Vergleiche. Aber auch hier gilt: sieht eine gesetzliche Regelung eine Ausnahme ausdrücklich vor, so ist eine entsprechende Regelung ausnahmsweise rechtmäßig. Die wichtigste Regelung enthält in diesem Zusammenhang die Verfahrensvorschrift des § 106 der Verwaltungsgerichtsordnung der Bundesrepublik Deutschland (VwGO).
§ 106 VwGO bestimmt, daß die Beteiligten eines Verwaltungsprozesses zur vollständigen oder teilweisen Erledigung eines geltend gemachten Anspruchs einen gerichtlichen Vergleich schließen können, soweit sie auch über den Gegenstand der Klage verfügen können. Bei bestimmten Rechtsgebieten kann sich ein Vergleich anbieten; erfahrungsgemäß wird von einer solchen Möglichkeit auf Vorschlag des Vorsitzenden Richters recht häufig Gebrauch gemacht. Dies gilt speziell im Abgabenrecht: hier wird es sich angesichts komplizierter Rechtslage, aber auch in vielen Fällen angesichts einer schwer zu erfassenden Sachlage u.U. anbieten können, einen Vergleich abzuschließen.
Ein solcher Prozeßvergleich wird verfahrenstechnisch auch auf § 55 des Verwaltungsverfahrensgesetzes der Bundesrepublik Deutschland (VwVfG) gestützt werden können. Danach sind Vergleichsverträge zulässig, durch die eine „bei verständiger Würdigung des Sachverhalts und in der Rechtslage bestehende Ungewißheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird" und wenn die Behörde den Abschluß des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewißheit nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens für zweckmäßig hält [ vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht in DÖV 1978, 611] .
Wegen des Verweises einiger Kommunalabgabengesetze auf die Abgabenordnung als anzuwendendes Verfahrensrecht [ so z.B. § 12 KAG NW und § 12 BraKAG] , findet § 55 VwVfG zwar nicht ausdrücklich Anwendung. Dies steht der Anwendbarkeit der Vorschrift und damit der Zulässigkeit von entsprechenden Vergleichsabschlüssen aber nicht entgegen. Denn §55 VwVfG enthält einen so wichtigen Grundsatz, gegen dessen Anwendbarkeit keine formaljuristischen Bedenken bestehen können.
Aus dem von der Rechtsprechung aufgestellte Grundsatz des Verbots von Vereinbarungen über Abgaben folgt natürlich generell auch, daß Zusagen bzw. Zusicherungen der Behörde im Hinblick auf eventuelle Verzichte der öffentlichen Hand auf die Abgabenerhebung unzulässig sind. Ein Verzicht auf die (künftige) Abgabenerhebung ist nichtig [ siehe hierzu ausführlich Quaas , S. 13 Rn. 33] . Bei den durch die öffentliche Hand ausgestellten Anliegerbescheinigungen zur Vorlage bei einem Kreditinstitut handelt es sich nicht um eine unzulässige Zusage oder einen Verzicht der Gemeinde [ so auch Bundesverwaltungsgericht in DVBl. 76, 217] . Durch sie wird lediglich über die momentane Rechtslage Auskunft gegeben, so z.B. daß auf dem von der Bank als Sicherheit zu nutzenden Grundstück derzeit keine öffentliche Last ruht, da eine (sachliche) Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Eine irgendwie geartete Bindungswirkung für die öffentliche Hand resultiert aus einer Anliegerbescheinigung nicht.
2.4. Grenzen der Abgabenerhebung nach KAG
Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind an sachliche und räumliche Grenzen bei der Abgabenerhebung gebunden.
Eine sachliche Grenze bei der Erhebung von Kommunalabgaben ergibt sich aus dem weiter vorne ausführlich dargestelltem Zusammenspiel der unterschiedlichsten gesetzlichen Bestimmungen. So definieren die meisten Kommunalabgabengesetze [ so z.B. § 1 BraKAG, § 1 KAG NW, § 1 KAG MV] , daß nach ihrer Maßgabe die Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt sind, Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben, soweit nicht geltende Gesetze etwas anderes bestimmen. Daher ist nur dann Raum für die Abgabenerhebung nach den Kommunalabgabengesetzen, wenn Bundesgesetze nicht etwas anderes bestimmen [ vgl. dazu die Erhebung von Erschließungsbeiträgen bzw. die Erhebung der Ge werbesteuer/Grundsteuer durch die Gemeinden, oben B. 2 ff.] .
Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind ferner auf die in den Gesetzen genannten Arten der Kommunalabgaben beschränkt. Dies bedeutet, daß sie nur die Abgaben erheben dürfen, die gesetzlich bestimmt und bestimmbar sind. Dies ist logische Folge des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Eine Ausnahme hiervon bildet das sogenannte Steuerfindungsrecht [ vgl. zum Steuerfindungsrecht auch unten Teil F] . Bei den örtlichen Aufwand- und Verbrauchssteuern können die Gemeinden/Gemeindeverbände unter bestimmten Voraussetzungen eigene Steuern „erfinden".
Die zur Abgabenerhebung durch die (Kommunalabgaben-)Gesetze ermächtigten Gemeinden und Gemeindeverbände dürfen und können natürlich nur Abgaben insoweit erheben, als sie örtlich zuständig sind. Die Abgabenhoheit besteht mithin nur im Rahmen der Gebietshoheit. Auch dies entspricht im weitesten dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.
Die Abgabenhoheit kann sich demnach nicht auf „fremdes" Gebiet erstrecken; wohl aber können Gemeinden Abgaben von Personen erheben, die nicht Bürger der betreffenden Gemeinde sind. Dies ist z.B. bei Benutzungsgebühren für öffentliche Einrichtungen wie Schwimmbäder oder Büchereien möglich und nötig. Aber auch andere Abgaben, z.B. Erschließungsbeiträge können von „ortsfremden" Personen erhoben werden, wenn diese etwa Grundstückseigentümer eines Anliegergrundstücks sind. Ein weiterer wichtiger Fall ist die Gewerbesteuer: hier wird es oft so sein, daß der Gewerbetreibende nicht Bürger der abgabenerhebenden Gemeinde ist.
Ein sogenannter Auswärtigenzuschlag, z.B. bei Benutzungsgebühren für Schwimmbäder oder Büchereien, ist zwar generell umstritten, unter Umständen aber für zulässig erachtet worden.
In jüngster Rechtsprechung ist beispielsweise eine für Auswärtige erhöhte Benutzungsgebühr für eine gemeindeeigene Musikschule bestätigt worden. Da nur die Bürger der Gemeinde in den Genuß der subventionierten Benutzungsgebühren kommen sollten, sei insoweit der aus Art. 3 GG resultierende Gleichheitssatz nicht verletzt [ dazu Bauernfeind in Driehaus § 1 Rn 54] .
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