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TEILDOKUMENT:
Franz Nuscheler
Soziale Menschenrechte und Entwicklungspolitik
Worum geht es beim Kopenhagener Sozialgipfel?
Die Menschenrechte gelten als universell und unteilbar, aber die westlichen Geberländer haben die sozialen Menschenrechte niemals als verpflichtenden Orientierungsrahmen für ihre Entwicklungspolitik anerkannt.
Die Wiener Weltkonferenz für Menschenrechte vom Juni 1993 betonte nachdrücklich die Unteilbarkeit der Menschenrechte: "Alle Menschenrechte sind universell, unteilbar, bedingen einander und hängen miteinander zusammen" (Art. 5). Die internationale Menschenrechtslobby hielt diesen Grundsatz der Unteilbarkeit immer Versuchen entgegen, die sozialen Menschenrechte zu einem zweitrangigen Recht abzuwerten (vgl. Human Rights Watch 1992). Sie konnte sich dabei auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 berufen, die ohne qualitative Unterschiede die "klassischen" Freiheitsrechte mit Rechtsansprüchen auf menschenwürdige Lebensbedingungen verband - freilich nur mit der Rechtsqualität einer Empfehlung, die auch "Rechtsansprüche" relativiert. Art. 28 stellte - zu einer Zeit, als noch niemand von einer Neuen Weltwirtschaftsordnung sprach - ein Junktim zwischen den politischen und sozialen Menschenrechten und einer internationalen Sozialordnung her: "Jeder Mensch hat Anspruch auf eine soziale und internationale Ordnung, in welcher die in der vorliegenden Erklärung angeführten Rechte und Freiheiten voll verwirklicht werden können."
Die ideologische Systemkonkurrenz zwischen Osten und Westen führte dann doch zu einer keineswegs nur formalen Teilung der politischen und sozialen Menschenrechte, indem die einen im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte ("Zivilpakt"), die anderen im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ("Sozialpakt") kodifiziert wurden. Während die "erste Generation" der politischen Freiheitsrechte die in der Aufklärung geborenen Abwehrrechte des Individuums gegenüber dem Staat universalisierte, begründete die "zweite Generation" von sozialen Menschenrechten Ansprüche an den Staat und an die Staatengemeinschaft.
Indem der Westen auf die Kodifizierung der politischen Menschenrechte, der Osten und die Entwicklungsländer auf die Kodifizierung der sozialen Menschenrechte drängten, waren die beiden Pakte von Anfang an mit ideologischen Vorbehalten belastet; indem sie als politische Waffe in der Systemauseinandersetzung zwischen Osten und Westen eingesetzt wurden, wurden ihre Universalität und Geltungskraft geschwächt und ihre Glaubwürdigkeit lädiert - und überdies ihre prinzipielle Unteilbarkeit faktisch doch aufgehoben. Die Rechtskraft eines Normensystems hängt eben auch von der Rechtspraxis ab.
Während die Vereinten Nationen zur Überprüfung der Verwirklichung von politischen Menschenrechten einen Kontrollmechanismus in Gestalt eines Beschwerdeverfahrens beim Menschenrechtsausschuß einführten, fehlt bei den sozialen Menschenrechten ein derartiges Kontrollverfahren bisher völlig. Zwar gründete der ECOSOC 1987 den "Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte" (CESCR), dem die Mitgliedsstaaten des "Sozialpaktes" alle fünf Jahre einen Bericht vorlegen müssen (dies aber nur teilweise und dann möglichst beschönigend tun); zwar wurde auf Vorschlag dieses CESCR die Forderung nach einem Fakultativprotokoll (optional protocol) zum "Sozialpakt" in Punkt 75 der Wiener Abschlußerklärung aufgenommen, aber die Widerstände gegen internationale Kontrollverfahren sind groß (vgl. Ehlert 1994). Wenn die Bundesrepublik in der eigenen Verfassung kein Recht auf Arbeit anerkennt, tut sie sich natürlich schwer, ein solches Recht auf internationaler Ebene anzuerkennen.
Die "zweite Generation" der Menschenrechte erscheint also als weicheres Völkerrecht. Renommierte Menschenrechtsorganisationen konzentrieren sich ebenso wie die Lageberichte des US-State Department auf Berichte über Verletzungen der politischen Menschenrechte. Das New Yorker Freedom House berücksichtigt bei seiner Notengebung für die Verwirklichung der Menschenrechte nur politische Freiheitsrechte (vgl. SEF 1994). Auch Amnesty International beschränkt sich in seinen Jahresberichten, auch bedingt durch seine Gründungsgeschichte als Schutzorganisation für politische Gefangene, auf Verletzungen der Habeas-Corpus-Rechte. Die von der EU und einzelnen Geberländern angewandte Menschenrechtskonditionalität bestraft allenfalls Diktaturen- und auch dann nur nach politischen und/oder kommerziellen Opportunitätskriterien (vgl. Nuscheler 1993).
Die sozialen Menschenrechte erscheinen trotz aller Bekundungen der Unteilbarkeit von Menschenrechten als zweitrangig. Sie waren eine lästige Kröte im Verhandlungspoker mit politischen Gegnern. Während der Westen bei den politischen Menschenrechten in die Offensive gehen konnte, geriet er bei den sozialen Menschenrechten in die Defensive; während der Westen in der "ersten Generation" eine Voraussetzung für die Durchsetzbarkeit der "zweiten Generation" sieht, drehte der Osten diese Priorität um.
Auch im Vorfeld des Sozialgipfels tauchte dieser Prioritätendisput wieder auf, weil nun vor allem die VR China und Malaysia versuchten, mit der Betonung der sozialen Menschenrechte die Kritik an der Verletzung politischer Freiheitsrechte abzuwehren. Weil die beiden "Generationen" gegeneinander ausgespielt wurden (und weiterhin werden), wurden beide beschädigt, aber vor allem die Sozialrechte als Rechtfertigungsvehikel von Diktaturen diskreditiert.
Rechtsdogmatische und ideologische Einwände unterminierten die Geltungskraft der sozialen Menschenrechte und lieferten der Politik bequeme Vorwände, sich ihrer Verbindlichkeit zu entziehen.
Es gibt auch in der rechts- und politikwissenschaftlichen Literatur Kontroversen über den Stellenwert von sozialen Menschenrechten im Verhältnis zu den Freiheitsrechten. Spitzfindige Interpreten sprachen Sozialrechten schon deshalb die Qualität von Menschenrechten ab, weil sie- wie z.B. das Recht auf Arbeit- nicht allen Menschen (wie hier Kindern) zustehen. Vielfach wird den Sozial- oder Solidarrechten, trotz ihrer im Völkerrecht verankerten Gleichrangigkeit, nur die Bedeutung von politischen Absichtserklärungen mit geringer rechtlicher Verpflichtungskraft eingeräumt oder gar die kontraproduktive Funktion eines inflationären Wunschzettels unterstellt, der dazu angetan sei (und vom Osten dazu instrumentalisiert worden sei), den harten Kern der politischen Freiheitsrechte zu verwässern. Ludger Kühnhardt (1987: 258) beispielsweise konnte in seiner Habilitationsschrift in Solidarrechten nur die "Einbruchstelle einer Ideologisierung der Menschenrechte" erkennen: "Wo immer individuelle Menschenrechte in kollektiven Zielen aufgeben sollen, wird das Menschenrechtskonzept verzerrt und in Frage gestellt."
Einmal abgesehen von dem Einwand, daß auch der in Art. 1 GG garantierte Anspruch auf den Schutz der unantastbaren Menschenwürde eine sozialrechtliche Komponente enthält, muß diese Abwertung der sozialen Menschenrechte unter den Bedingungen wachsender Massenarmut, die kein menschenwürdiges Leben zuläßt, grundsätzlich in Frage gestellt werden. Es kann kaum einen- wie auch immer begründeten- Zweifel daran geben, daß sich unter menschenunwürdigen Lebensbedingungen der Rang sozialer Rechte erhöht: Verhungern in Freiheit ist ein menschenrechtlicher Widerspruch in sich.
Das individuelle "Recht auf Leben", das alle Menschenrechtskataloge mit höchster Priorität fordern, muß angesichts der "strukturellen Gewalt" der absoluten Armut, die mindestens den statistisch ausgewiesenen 1,1 Mrd. "absolut Armen" eine menschenwürdige Existenz verwehrt, zu einem kollektiven "Recht auf Leben" erweitert werden: "Menschenrechte beginnen mit dem Überleben" (Hoffmann 1994). Massenelend behindert, wie Lothar Brock (1985: 5) betonte, "die Entwicklung jener Fähigkeiten und Fertigkeiten, die als intellektuelle Voraussetzungen für die Wahrnehmung gerade der klassischen Freiheits- und Teilhaberechte betrachtet werden müssen."
Das Plädoyer für die exklusive Anerkennungswürdigkeit politischer Freiheitsrechte stellt auch einen demokratietheoretischen Rückschritt dar. Zum normativen Kernbestand von Demokratie gehören nicht nur einige Organisationsprinzipien, sondern auch die Verbindung von Freiheit und Gleichheit, also von politischen und sozialen Menschenrechten. Demokratie verliert ihre Rechtfertigungsgrundlage, wenn sie der Mehrheit der Bevölkerung kein menschenwürdiges Leben ermöglicht, vor allem dann, wenn nicht der Mangel, sondern die ungleiche Verteilung von Gütern und Dienstleistungen Armut schafft. Die Norm der Gerechtigkeit kann nicht einfach in den Bereich der sozialethischen Unverbindlichkeit abgeschoben werden.
Im übrigen haben die Staaten im Art. 2, Abs. 1 des "Sozialpaktes" Verpflichtungen übernommen, die völkerrechtliche Verbindlichkeit besitzen: "Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, einzeln und durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit, insbesondere wirtschaftlicher und technischer Art, unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen."
Die Kontroversen über das "Recht auf Entwicklung" verdeutlichen die politisch bedingten Vorbehalte gegen Sozialrechte. Diese Vorbehalte wurden zwar nach der Überwindung der ideologischen Ost-West-Konfrontation zurückgestellt, aber das politische und soziale Menschenrechte umgreifende "Recht auf Entwicklung" blieb- zusammen mit sozialen Menschenrechten- bestenfalls "soft law".
Mit den beiden Menschenrechtspakten von 1966 hatte die Staatengemeinschaft - mit unterschiedlichen Interessen und Absichten - die Grenzen der "klassischen" Freiheitsrechte weit überschritten (vgl. Simma/Fastenrath 1979). In den 70er Jahren versuchten dann die Entwicklungsländer mit Unterstützung der RgW-Länder eine "dritte Generation" von Menschenrechten durchzusetzen, die "Rechte der Völker" postuliert, vor allem das "Recht auf Entwicklung". Ein Definitionsversuch einer Unterkommission der UN-Menschenrechtskommission verdeutlicht, daß dieses "Recht auf Entwicklung" erstens lediglich Kernelemente des Zivil- und Sozialpaktes zusammenfaßt: "Der Kern eines Rechts auf Entwicklung setzt sich aus folgenden Rechten zusammen: das Recht auf Leben, das Recht auf ein angemessenes Minimum an Nahrung, Kleidung, Wohnraum und medizinischer Versorgung, das Recht auf ein Minimum an garantierter Sicherheit und Unverletzlichkeit der Person, das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit und das Recht auf Teilhabe (Partizipation), das zur Ausübung der anderen genannten Rechte unerläßlich ist." (zit. nach Riedel 1989: 60)
Zweitens verband die UN-Mehrheit aus der Dritten Welt diese bereits kodifizierten Menschenrechte mit ihrer Forderung nach einer Neuen Weltwirtschaftsordnung. Sie stellte 1977 in einer Resolution der UN-Generalversammlung (UN-Resolution 32/130) fest, daß "die Verwirklichung der Neuen Internationalen Wirtschaftsordnung... ein wesentliches Element für die wirksame Förderung der Menschenrechte und Grundfreiheiten" darstelle - und konnte sich dabei wiederum auf Art. 28 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte berufen.
Hier setzte der hinter rechtsdogmatischen Argumenten versteckte Streit der Interessen ein. Die westlichen Industrieländer verdächtigten das "Recht auf Entwicklung" als trojanisches Pferd, mit dem die "Gruppe der 77" das Bollwerk der Menschenrechte mit entwicklungspolischen Forderungen zu durchdringen versuchten. Das "Recht auf Entwicklung" geriet zwischen die Frontlinien des Nord-Süd-Konflikts. Die juristischen Kontroversen setzten also den Meinungsstreit über den "Sozialpakt" fort (vgl. Barthel 1986; Bennigsen 1989). Westliche Juristen wollten - mit wenigen Ausnahmen - das "Recht auf Entwicklung" nur als ethisches Postulat und unverbindliches "soft law" gegenüber dem "hard law" des "Zivilpaktes" oder allenfalls als "Schwellenrecht" zwischen einem unverbindlichen moralischen Anspruch und einem bindenden Rechtsprinzip gelten lassen.
Die weitere Entwicklung wurde von den ideologischen Konfrontationen des Ost-West-Konflikts entlastet. Während die Mehrheit der OECD-Staaten noch 1986 in der UN-Generalversammlung gegen die mühsam ausgehandelte "Erklärung zum Recht auf Entwicklung" stimmte bzw. sich enthielt, akzeptierten sie dann sowohl Prinzip 3 der "Rio-Erklärung" von 1992 als auch Punkt 10 der Schlußerklärung der Wiener Menschenrechtskonferenz von 1993, die beide ein "Recht auf Entwicklung" anerkennen. Punkt 10 der Wiener Schlußakte stellt fest: "Die Menschenrechtsweltkonferenz bekennt sich zum Recht auf Entwicklung, wie es in der 'Erklärung über das Recht auf Entwicklung' niedergelegt wurde, als universellem und unveräußerlichem Recht und als integralem Bestandteil der grundlegenden Menschenrechte."
Die Wiener Konferenz wertete also das "Recht auf Entwicklung" nicht nur zu einem "universellen und unveränderlichen Recht" auf, sondern verabschiedete außerdem im Konsensverfahren den folgenden Zusatz: "Ein dauerhafter Fortschritt in Richtung auf die Durchsetzung des Rechts auf Entwicklung erfordert wirksame entwicklungspolitische Konzepte auf nationaler Ebene sowie gerechte Wirtschaftsbeziehungen und ein günstiges wirtschaftliches Umfeld auf internationaler Ebene."
Die konsensualen Erklärungen von Rio und Wien stellten zwar nur unverbindliche Absichtserklärungen dar, aber sie formulierten doch - ähnlich wie Staatsziele in nationalen Verfassungen - Leitziele der Staatengemeinschaft und setzten damit auch handlungsorientierende Maßstäbe für die Entwicklungspolitik. Allerdings muß sofort wieder einschränkend hinzugefügt werden: "Nicht die normative Entwicklung neuer oder die Weiterentwicklung bereits international anerkannter Menschenrechte, sondern erst die Schaffung eines wirklichen internationalen Durchsetzungsverfahrens wird den Durchbruch zu einem effektiveren internationalen Menschenrechtsschutz erlauben" (Wolfrum 1993: 689).
Die sozialen Menschenrechte verlangen eine armutsorientierte Entwicklungspolitik mit dem Primat der Grundbedürfnisbefriedigung. Ihn gab es in den 70er Jahren, aber auch damals mehr in der Rhetorik denn in der Praxis. Die 80er Jahre wurden auch für die sozialen Menschenrechte ein "verlorenes Jahrzehnt".
In den 70er Jahren schien es, als würden die bi- und multilateralen Geber Folgerungen aus dem "Sozialpakt" ziehen. Die UN-Organisationen verabschiedeten reihenweise "armutsorientierte" Aktionsprogramme: "Gesundheit für alle" (WHO), "Bildung für alle" (UNESCO), "Arbeit für alle" (ILO), "Nahrung für alle" (FAO). Der US-Kongreß stellte in seinem Foreign Assistance Act von 1973 einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Menschenrechten und der Armutsbekämpfung her (vgl. Nuscheler 1979). Ein britisches Weißbuch von 1975 ("More Help for the Poorest") und die "entwicklungspolitischen Konzeptionen" des BMZ schlossen sich den Bekenntnissen zum Grundbedürfniskonzept an. Einige resonanzstarke Berichte von privaten Stiftungen und Vereinigungen ließen auch einen hohen Konsens zwischen Wissenschaft und Politik erkennen:
- Der Kernsatz der berühmten Erklärung von Cocoyoc (vom Oktober 1974) lautete: "Menschen haben bestimmte Grundbedürfnisse: Nahrung, Unterkunft, Kleidung, Gesundheit und Bildung. Jeder Wachstumsvorgang, der nicht zur Befriedigung dieser Bedürfnisse führt- oder sogar störend eingreift- ist eine Verkehrung des Entwicklungsgedankens."
- Der 1975 von der Dag Hammarskjöld-Stiftung vorgelegte Bericht "What Now?" forderte eine "andersartige Entwicklung" und stützte sie auf den folgenden "Hauptpfeiler": "Eine andersartige Entwicklung muß auf die Befriedigung der Bedürfnisse ausgerichtet sein und mit der Beseitigung von Armut beginnen."
Der "Sozialpakt" schien entwicklungspolitische Relevanz zu bekommen. Aber es schien nur so. Es stellte sich bald heraus, daß der Rhetorik der "basic human needs" keine neue Politik folgte. Ein DAC-Bericht von 1978 machte zwar einen "grundsätzlichen Konsens" in der Programmatik, aber erhebliche vergabepolitische Abweichungen von diesen Grundsätzen aus. Die zu Beginn der 80er Jahre eingeleitete neo-liberale Wende in der internationalen Entwicklungspolitik rückte auch diese Grundsätze in die ordnungspolitisch anstößige Ecke einer internationalen Sozialhilfe- oder Armenpolitik. Das für Armutsbekämpfung zuständige Referat im BMZ ("Osner-Referat") wurde zum karitativen Alibi abgewertet, das vor allem die kirchlichen Hilfswerke ruhigstellen sollte. Diese verstanden sich zunehmend als "Verschiebebahnhöfe von Almosen und Alibis" (so eine Selbstkritik aus Misereor-Kreisen).
Die sozialen Menschenrechte gerieten in das ideologische Abseits, zumal in ihrer Verbindung mit Forderungen nach einer neuen internationalen Wirtschafts- und Sozialordnung, die in den 70er Jahren im Mittelpunkt des konfrontativen Nord-Süd-Dialogs gestanden hatten. In der "Magie des Marktes" und Manie von Deregulierung und Privatisierung wurden sozialpolitische Forderungen an den Staat und an die Entwicklungspolitik als "Sozialklimbim" diskreditiert. Mit dem Abgesang auf die Grundbedürfnisstrategie verloren auch die sozialen Menschenrechte wieder jede handlungsorientierende Relevanz.
Die 80er Jahre waren auch und gerade im Hinblick auf die Verwirklichung der sozialen Menschenrechte ein "verlorenes Jahrzehnt". Die Statistiken der internationalen Organisationen zeigten eine Verschärfung des sozialen Nord-Süd-Gefälles, das zutreffend auf den anstößigen Begriff der "globalen Apartheid" gebracht wurde, ein Anwachsen der "absoluten Armut", in einzelnen Armutsregionen auch wieder ein Ansteigen der Kindersterblichkeit und des Analphabetismus sowie ein Absinken der Einschulungsraten.
Die von IWF und Weltbank verhängten Strukturanpassungsauflagen setzten also gerade dort an, wo der Kernbestand der sozialen Menschenrechte bedroht war: bei der Versorgung mit Grundnahrungsmitteln, mit Bildung und Gesundheitsdiensten. Es ist schon bemerkenswert, daß sich die beiden mächtigsten internationalen Finanzorganisationen, die tief in die Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik der Schuldnerländer eingreifen, den Verpflichtungen des "Sozialpaktes" zu entziehen vermögen, weil sie keine Vertragspartner sind, allerdings im Auftrag von Vertragsstaaten handeln, die mit der Kapitalmehrheit auch über die Stimmenmehrheit verfügen. Es wäre also notwendig, in Statuten von internationalen Organisationen funktionale Äquivalenzen zu Staatenpflichten einzubauen.
Das Management der Schuldenkrise wurde auf dem Rücken der Armutsgruppen ausgetragen- übrigens auch im Widerspruch zu den Normen des deutschen Solvenzrechts, das den Schuldnern den Schutz eines menschenwürdigen Existenzminimums garantiert. Die Bundesregierung (hier besonders das Bundesfinanzministerium) gehörte nicht gerade zu den Motoren von Entschuldungsinitiativen, nicht einmal nach dem marktwirtschaftlichen Modell des Herrhausen-Vorschlags. Als Mitglied der G3 und G7 käme ihr eine größere Verantwortung für die Lösung dieses Schlüsselproblems der Nord-Süd-Beziehungen zu.
Der Druck wachsender Massenarmut und der Verlust von Rechtfertigungsgrundlagen für eine Entwicklungspolitik ohne "soziale Priorität" beförderten Ende der 80er Jahre eine Rückbesinnung auf die Grundbedürfnisstrategie und eine Aufwertung der sozialen Menschenrechte.
Ende der 80er Jahre häuften sich mit blutigen Unruhen die Forderungen nach einer "Strukturanpassung mit menschlichem Antlitz". Weltbank, EG, UN-Sonderorganisationen und einzelne Geberländer begannen, die sozialen Folgen der IWF-Rezepturen mit flankierenden Sozialprogrammen abzufedern. Ähnlich wie Weltbank-Präsident Robert McNamara in seiner dramatischen "Nairobi-Rede" von 1973 erinnerte sein Nachfolger Barber B. Conable in einer Rede in Bonn (am 26. Mai 1988) an entwürdigende Erscheinungen der Massenarmut: "Die Werte, auf denen unsere Gesellschaft basiert, verlangen, daß wir überall auf der Welt gegen Hunger und Mangelernährung, Analphabetentum und Krankheit kämpfen, die das Leben der Armen über unsere Vorstellungskraft hinaus jämmerlich machen. Wir müssen das universal gültige Konzept der menschlichen Würde verteidigen, indem wir unseren Mitmenschen, Männern, Frauen und Kindern helfen, deren Leben und Träume durch entwürdigende Armut vorzeitig beendet werden."
Unter dem Druck wachsender Massenarmut und internationaler Kritik war die "Bank der Armen" zu Kurskorrekturen gezwungen. Sie entwickelte im Weltentwicklungsbericht 1990 eine Entwicklungsstrategie für die 90er Jahre, die zur Bekämpfung der Armut zwar weiterhin auf Wachstum und Marktwirtschaft setzte, diese Wachstumsstrategie aber mit sozialpolitischen Komponenten aus der Rezeptur der Grundbedürfnisstrategie und mit ökologischen Komponenten aus der sustainable development-Diskussion flankierte. Dieser Lernprozeß, der sich in einer aufwendigen PR-Arbeit widerspiegelte, hinderte die Weltbank aber nicht daran, weiterhin fragwürdige Großprojekte zu finanzieren, wie z.B. den Bau von Staudämmen, der viele Siedler von ihrem Land zu vertreiben pflegt. Hier werden im Namen des Fortschritts Menschenrechte verletzt.
Zu Beginn der 90er Jahre erhielten die Weltentwicklungsberichte der Weltbank Konkurrenz durch die Human Development Reports von UNDP. Dessen Konzept von human development, das auf Indikatoren der sozialen Entwicklung aufbaut, holte die sozialen Menschenrechte in die entwicklungspolitische Zieldiskussion zurück und übte zugleich undiplomatische Kritik an der geringen "sozialen Priorität" der von bi- und multilateralen Gebern praktizierten Entwicklungspolitik. Die vom UN-Generalsekretär vorgelegte Agenda for Development gab dem in Aufsichtsgremien heftig umstrittenen Konzept von UNDP politische Rückendeckung.
Der vom Human Development Report 1994 propagierte Begriff der human security ist richtungsweisend, weil er die politischen und sozialen Menschenrechte wieder zusammenführt: Human security bedeutet Sicherheit vor politischer Verfolgung und Sicherheit vor menschenunwürdigen Lebensbedingungen, ist also austauschbar mit dem "Recht auf Entwicklung", wie dessen oben zitierte Definition zeigt. Die UNDP-Programmatik befindet sich im Einklang mit der normativen Weiterentwicklung der Menschenrechte, was UNDP aber von Seiten derjenigen, die auf die Anklagebank gerieten, mehr Kritik als Lob einbrachte.
Nachdem die Überwindung des Ost-West-Konflikts auch die ideologischen Vorbehalte gegenüber den sozialen Menschenrechten abgebaut hatte, scheinen sich die Chancen verbessert zu haben, daß die zweite und dritte Generation der Menschenrechte der Zweit- und Drittrangigkeit entwachsen können. Aber es geht hier nicht nur um Rechtsprinzipien, sondern um Forderungen an die Entwicklungspolitik, um Interessen und Geschäfte, die erfahrungsgemäß größere Überzeugungs- und Durchsetzungskraft haben als alle Kataloge von Menschenrechten. Im Konfliktfall erweisen sich "nationale Interessen" allemal als durchsetzungsfähiger als das in Menschenrechten artikulierte "menschliche Interesse", welche Partikularinteressen sich auch immer hinter diesen "nationalen Interessen" verbergen mögen. Die Klage über die Kommerzialisierung der Entwicklungshilfe wurde bereits im Pearson-Bericht (1969) angestimmt, im Brandt-Bericht (1980) verstärkt und selbst im Weltentwicklungsbericht von 1990 nicht mehr unterdrückt.
Die sozialen Menschenrechte stellen zunächst Forderungen an die Politik der einzelnen Staaten, aber auch- wie Art. 2, Abs. 1 des "Sozialpaktes" nahelegt- an die bi- und multilaterale Entwicklungspolitik. Die amtlichen Richtlinien der deutschen Entwicklungspolitik postulieren einen Vorrang der Armutsbekämpfung. Aber es gab diesen Vorrang in der Vergabepolitik niemals.
Das BMZ setzte sich selbst einen hohen Anspruch: "Die Armutsbekämpfung (ist) generell der durchgängige Referenzrahmen und -maßstab der deutschen Entwicklungspolitik, an dem alle Projekte der Zusammenarbeit zu messen sind."
Wenn man diesen selbstgesetzten Maßstab an die Praxis anlegt, öffnet sich ein großer Widerspruch zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Das BMZ konnte zwar der Berechnung von UNDP, das für die deutsche Entwicklungshilfe nur einen Anteil von 2,1% für "soziale Prioritäten" errechnete, schwerwiegende Berechnungsfehler nachweisen (z.B. die Nichtberücksichtigung der multilateralen Programme), aber sein Versuch, auch die Kritik des von NGOs organisierten EUROSTEP-Projekts (vgl. Fues 1994) an der geringen Armutsorientierung zu widerlegen, scheiterte an den Fakten. Seine ungewöhnlich scharfe "Kritik der Kritik" vermochte weder die grundsätzliche Kritik von UNDP, die sich etwas moderater auch schon im Weltentwicklungsbericht von 1990 fand, noch die Kritik der NGOs auszuhebeln.
Wenn- laut eigenen Angaben- in den bilateralen Zusagen für 1994 nur 13,3% der Mittel für die "selbsthilfeorientierte Armutsbekämpfung" bestimmt waren (lt. AwZ-Drucksache 12/ 280), dann hat die programmatische Kombination von Armutsbekämpfung und "Hilfe zur Selbsthilfe" keine Priorität. Rechnet man die von Bundeskanzleramt, AA und Wirtschaftsministerium erzwungenen Zusagen für den Bau der U-Bahn in Kanton heraus, dann bleiben- wiederum nach eigenen Angaben des BMZ- für grundbedürfnisorientierte Vorhaben insgesamt nur 39,8% übrig. Der für die deutsche Exportwirtschaft attraktive Bereich der materiellen Infrastruktur (Energie- und Wasserversorgung, Verkehr) lag mit 35,2% nur wenig niedriger. Das BMZ, das als schwächstes Glied in der Kabinettshierarchie viel Schelte für Entscheidungen einflußreicherer Ressorts einstecken muß, folgert dennoch aus den Steigerungsraten für grundbedürfnisorientierte Vorhaben: "Diese Zahlen widerlegen eindeutig den Vorwurf einer mangelhaften Armutsorientierung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit."
Weder die für grundbedürfnisorientierte Vorhaben ausgewiesenen Anteile noch- und noch viel weniger- der magere Anteil für die "selbsthilfeorientierte Armutsbekämpfung" können diesen "eindeutigen" Beweis erbringen. Es ist einsichtig, daß Großprojekte leichter abzuwikkeln sind und die Absorptionsfähigkeit vieler Nehmerländer begrenzt ist. Aber das BMZ hat sich selbst durch den Primat der Armutsbekämpfung unter Handlungs- und Rechtfertigungsdruck gesetzt.
Das grundlegende "Recht auf Nahrung" stellt z.B. die Frage, wieviel dieser grundbedürfnisorientierten Vorhaben das Ziel der Ernährungssicherung verfolgten, dem auch das BMZ höchste Priorität einräumt. Die Erkenntnisse aus vielen Untersuchungen lassen den Schluß zu, daß in die Förderung der Exportproduktion mehr Mittel investiert werden als in die Ernährungssicherung. Ländliche Entwicklung bedeutet aber nicht nur Steigerung der Produktion und Produktivität, sondern auch- ganz im Sinne von human security- Sicherung von Landrechten und von Zugängen zu öffentlichen Sozialleistungen. Das BMZ hat gute Sektorprogramme (für die Ernährungssicherung, Trinkwasserversorgung, Primarschulbildung etc.), aber Papierprogramme genügen nicht. Das BMZ, die anderen Ministerien (AA und Wirtschaftsministerium), die auf seine Rahmenplanung einwirken, und der Gesetzgeber sollten Art. 2, Abs. 1 des "Sozialpaktes" ernster nehmen bzw. erst einmal zur Kenntnis nehmen. Bei einer Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung stellte sich heraus, daß auch Entwicklungsverwalter und Entwicklungspolitiker den "Sozialpakt" kaum kennen.
Das BMZ lieferte neuerdings ein Lehrstück für Inkonsequenz, als es in der Rahmenplanung für das Haushaltsjahr 1995 ausgerechnet für den Krisenkontinent Afrika die Verpflichtungsermächtigungen erheblich kürzte. Die Opposition bezifferte die vorgesehenen Kürzungen auf rund 700 Mio. DM. Das Ziel der Armutsbekämpfung hängt nicht allein, aber auch mit der Menge von Geld zusammen, das dort eingesetzt wird, wo die Armut am größten ist. Das BMZ hatte in seiner "Kritik der Kritik" noch versucht, den Vorwurf der NGOs zu widerlegen, daß die Armutsregionen im Süden unter Umschichtungen zugunsten der "Osthilfe" und auftragswirskamer Großprojekte (u.a. in China) zu leiden hätten.
Schließlich ist die Bundesregierung als stimmstarker Akteur in den Entscheidungsgremien von IWF und Weltbank auch mitverantwortlich für eine Strukturanpassungspolitik, die das Zwangssparen gerade im Sozialbereich ansetzt, wo es nicht nur um soziale Menschenrechte, sondern auch um Chancen geht, durch Armutsbekämpfung das Bevölkerungswachstum zu verringern. UNICEF, UNESCO, UNDP und WHO fordern seit Jahren eine sozialverträglichere Strukturanpassungspolitik. Die Karikierung des BMZ als "little IMF" ist kein menschenrechtliches Gütezeichen, weil dessen Schocktherapie soziale Grausamkeiten beging, ohne- im Regelfall- die makro-ökonomiche Stabilisierung zu erreichen.
Die staatliche Entwicklungspolitik steckt in einer tiefen Glaubwürdigkeits- und Rechtfertigungskrise. Sie könnte nur durch eine konsequente Armutsorientierung aufgefangen werden. Dies kann aber nicht gelingen, wenn das Ziel der Grundbedürfnisbefriedigung wieder in neo-liberaler Manier zur "sozialistischen Sozialfürsorge" abgewertet wird.
Es geht hier nicht um eine Auseinandersetzung mit der Pauschalkritik à la Brigitte Erler, die in der entwicklungspolitischen "Szene" längst mehr Resonanz findet als alle Rechtfertigungsübungen des BMZ. Auch weniger kritische Geister reden inzwischen vom Ende der herkömmlichen EZ. Bedenklicher als alle Kritik an der Praxis der staatlichen Entwicklungspolitik ist der sich ausbreitende Defätismus: Warum noch helfen, wenn doch nichts hilft?
Diese Unterstellung, daß "doch nichts hilft", könnte nur durch eine glaubwürdige Entwicklungspolitik widerlegt werden, wobei Glaubwürdigkeit vor allem eine konsequente Armutsorientierung und das Zurückdrängen von außenpolitischen und kommerziellen Interessen in der Vergabepolitik voraussetzt: "Wenn Hunger und extreme Armut die verbreitetsten Menschenrechtsverletzungen in der Dritten Welt darstellen, so muß eine menschenrechtsorientierte Entwicklungszusammenarbeit hier ihr wichtigstes Aufgabenfeld sehen" (Ederer 1994: 11).
Es geht nicht nur um die Überwindung des "doppelten Standards" in der Anwendung der Menschenrechtskonditionalität, sondern auch um die Anerkennung der sozialen Menschenrechte als Richtschnur der internationalen Entwicklungspolitik (vgl. Human Rights Watch 1992; Cingranelli 1994). Art. 2, Abs. 1 des "Sozialpaktes" enthält diese Verpflichtung.
Diesem Ziel dient sicherlich nicht der Versuch des entwicklungspolitischen Sprechers der CDU/CSU-Bundestagsfraktion (Winfried Pinger), die Armutsbekämpfung vom Ziel der Grundbedürfnisbefriedigung abzukoppeln: "Armutsbekämpfung darf (deshalb) nicht mißverstanden werden als Befriedigung der Grundbedürfnisse der Armen. Der Staat kümmert sich um die Armen und befriedigt durch sein Leistungsangebot deren Grundbedürfnisse. Das ist nichts anderes als die sozialistische Politik der 70er und 80er Jahre, die auf den Staat als Betreuer der Armen setzte ... Armutsbekämpfung darf gerade nicht Sozialfürsorge oder Verteilung von Almosen sein ... Vielmehr gilt es, ihre produktiven Kräfte freizusetzen und ihnen dadurch die Möglichkeit zu eröffnen, sich selbst zu helfen" (Pinger 1994: 9).
Natürlich ist der entwicklungspolitische Versuch, die Armen zur Selbsthilfe zu bewegen und ihr kreatives Potential zu aktivieren, der Abfütterung mit Almosen vorzuziehen. Es geht um die Stärkung der Eigenverantwortung und um das Auswickeln der auch durch Entwicklungshilfe eingewickelten Fähigkeiten. Aber der Anspruch auf Überlebenshilfe, der auch dem Bundessozialhilfegesetz zugrunde liegt, kann nicht so einfach als sozialistische Ausgeburt abgetan werden. Die sozialen Menschenrechte verpflichten in der Tat den Staat, sich um die Armen zu kümmern. Pinger läßt die Frage offen, wie die "absolut Armen" überleben sollen, wenn alle "Hilfe zur Selbsthilfe" versagen sollte. Noch einmal: Menschenrechte beginnen mit dem Überleben. Pingers Argumentation (die für die größte Regierungsfraktion steht) befreit die Staaten von den Verpflichtungen, die ihnen der "Sozialpakt" auferlegte. Hier gerät die liberalkonservative Ideologie der Entstaatlichung in einen ordnungspolitischen Konflikt mit Sozialstaatspostulaten, die auch im Grundgesetz verankert sind.
Der Sozialgipfel könnte der internationalen Entwicklungspolitik neue Impulse geben, wenn es ihm gelingen sollte, sie stärker auf die Normen des "Sozialpaktes" zu verpflichten und zugleich Kontrollmechanismen einzuführen. Sollte er sich nur auf eine weitere unverbindliche Erklärung verständigen können, wäre er den Aufwand nicht wert.
UNDP schlug die Verabschiedung einer Weltsozialcharta, eines "neuen Sozialvertrags zwischen allen Staaten und allen Menschen", vor. Ihr Ziel ist der Aufbau einer Weltgesellschaft, "in der das Recht auf Ernährung ebenso geheiligt ist wie das Wahlrecht, in der das Recht auf elementare Bildung ebenso stark verankert ist wie das Recht auf freie Presse und wo das Recht auf Entwicklung zu den grundlegenden Menschenrechten gehört ..."
UNDP will dieses Ziel, das geradezu demonstrativ politische und soziale Menschenrechte verbindet, erstens durch einen Vertrag erreichen, in dem sich Industrie- und Entwicklungsländer verpflichten, mindestens 20% ihres Haushalts bzw. ihrer Entwicklungshilfe auf "soziale Prioritäten" zu konzentrieren, zweitens durch einen aus Einsparungen in den Militäretats (der sog. "Friedensdividende") gespeisten Globalfonds für human security. Die Vorbereitungskonferenzen ließen darauf schließen, daß allenfalls der 20:20-Vorschlag eine Chance hat, in das Abschlußdokument aufgenommen zu werden, weil die meisten Geber- und Nehmerländer beanspruchen, die Zielmarke schon erreicht zu haben.
Noch weitreichender sind die Forderungen, die der UN-Entwurf für die Abschlußerklärung des Sozialgipfels enthält. Sie gehen teilweise noch über die 12 Punkte hinaus, die das internationale NGO-Netzwerk "zur Rettung des Weltsozialgipfels" erarbeitete (vgl. W&E, 6-7/94). Aus dem umfangreichen Forderungskatalog des UN-Entwurfs seien hervorgehoben:
- Die Schaffung von Arbeitsplätzen als zentrale Aufgabe von Regierungen, internationalen Organisationen und Unternehmen. In der Tat sollte die internationale Entwicklungspolitik stärker auf das arbeitsorientierte Entwicklungskonzept der ILO zurückgreifen, nachdem auch höheres Wachstum ("jobless growth") die Beschäftigungskrise nicht lösen konnte.
- Die regelmäßige Sozialverträglichkeitsprüfung von Strukturanpassungsprogrammen, die keine Rücksicht auf soziale Menschenrechte zu nehmen pflegten und überdies häufig nur mit Gewalt durchgesetzt werden konnten.
- Weitere Initiativen zu einer möglichst schnellen Entschuldung der am stärksten verschuldeten Länder.
- Die Selbstverpflichtung der Industrieländer, das 0,7%-Ziel innerhalb eines von jeden Land festzusetzenden Zeitrahmens zu erreichen.
- Die Ausarbeitung eines global compact, in dem die Verpflichtungen der Staaten verbindlich festgeschrieben werden sollen.
Dieser Katalog von Forderungen, der ursprünglich noch weitere- wie die Herstellung einer gerechteren Einkommensverteilung oder die Bereitstellung der notwendigen Ressourcen durch ein progressives Steuerungssystem- enthielt, aber auf den Vorbereitungskonferenzen von Regierungsvertretern zunehmend verwässert wurde, visiert eine neue internationale Sozialordnung an. Diese Vision ist kühn- und riskiert das Scheitern, weil viele dieser Forderungen mit etablierten Macht- und Interessenstrukturen, mit ordnungspolitischen Leitbildern und Dogmen konfligieren, so daß sie nicht konsensfähig sein werden. Die Industrieländer werden sich nicht auf einen global compact einlassen, der ihnen Verpflichtungen zu höheren Finanzleistungen und Forderungsverzichte in der Schuldenfrage abverlangen würde. Die Chancen für die Einrichtung eines neuen Globalfonds stehen ebenfalls nicht gut, vor allem dann, wenn er unter UN-Regie stehen soll. Im übrigen könnte eine Reform und bessere Finanzausstattung von ECOSOC und UNDP neue und teure Bürokratien erübrigen.
Zusammenfassung: Schlechte Chancen für Global Governance
Der Sozialgipfel kann nur dann zu einem Erfolg werden, wenn er sich zu klaren Ziel- und Zeitvorgaben sowie zu überprüfbaren Follow-up-Maßnahmen durchringen sollte. Die Verabschiedung eines weiteren Aktionsprogramms, das nur unverbindliche Absichtserklärungen enthält, würde dem Bemühen, den sozialen Menschenrechten mehr Anerkennung und Verbindlichkeit zu verleihen, einen Bärendienst erweisen. Auch eine neue Weltsozialcharta ohne überprüfbare Verpflichtungen könnte allenfalls zusammenfassen, was schon im "Sozialpakt", in ILO-Vertragswerken, in Erklärungen zum "Recht auf Entwicklung" und in der Abschlußerklärung der Wiener Menschenrechtskonferenz geschrieben steht. Es muß an die Mahnung von Wolfrum (1993) erinnert werden, daß erst die Schaffung von internationalen Durchsetzungsverfahren Fortschritte beim Menschenrechtsschutz bringen kann. Im übrigen steht noch die Ratifikation zentraler Menschenrechtspakte durch eine Reihe von Staaten aus.
Die Schaffung eines wirksamen Fakultativprotokolls zum "Sozialpakt", wie es FIAN (Food First Information and Action Network) vorgeschlagen hat (vgl. Ehlert 1994), würde deshalb der Aufwertung der sozialen Menschenrechte mehr dienen als eine lediglich deklaratorische Weltsozialcharta. "Global reden- national aufschieben und verdrängen": Dieses Handlungsmuster des Globalismus ist kontraprodukiv.
Der Sozialgipfel wäre schon ein Erfolg, wenn er dem bereits bestehenden ECOSOC-Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (CESCR) das Mandat zu einer wirksamen Überwachung der im "Sozialpakt" kodifizierten Rechte verleihen und den selbst in Ministerien und Parlamenten weithin unbekannten Menschenrechten der zweiten und dritten Generation mehr Aufmerksamkeit und Anerkennung verschaffen würde. Aber selbst diese bescheidenen Ziele können nur dann erreicht werden, wenn die Medien den Sozialgipfel als relevantes Ereignis entdecken. Seine Umbenennung in "Weltkonferenz für soziale Entwicklung" könnte schon im Vorfeld einige Mißverständnisse abbauen, weil es in Kopenhagen nicht um die Verteilung von Almosen, sondern um die Universalisierung von Sozialrechten für das inner- und zwischenstaatliche Handeln geht.
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