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		TEILDOKUMENT: Pia Bungarten: Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte 1. Allgemeine Informationen zum Sozialpakt 2. Überblick über die Rechte im Sozialpakt 3. Kontroversen um die wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte 4. Zunehmende Bedeutung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte 5. Die Rolle der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte im Kontext des Weltsozialgipfels in Kopenhagen 6. Zur Rolle der ILO und des UN-Ausschusses bei der Implementierung der Ergebnisse von Kopenhagen Pia Bungarten: Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte "There are many who urge that the satisfaction of economic and social rights must be seen as a 'long-term objective'. But they know all too well, as Lord Keynes reminded us many years ago, that in the long-term we are all dead". Philip Alston zur Rolle der wirtschaftlichen Rechte bei der UN Menschenrechtskonferenz in Wien 1993 Überblick 1. Allgemeine Informationen zum Sozialpakt 2. Überblick über die Rechte im Sozialpakt 3. Kontroverse um die wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte 4. Zunehmende Bedeutung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte 5. Die Rolle der wirtschaftlichen und sozialen Rechte im Kontext des Weltsozialgipfels in Kopenhagen 6. Zur Rolle der ILO und des UN-Ausschusses bei der Implementierung der Ergebnisse von Kopenhagen 1. Allgemeine Informationen zum Sozialpakt Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte wurden in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (Artikel 22 - 29) vom 10. Dezember 1948 proklamiert und im "Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte" von 1966 ("Sozialpakt") kodifiziert. Der Sozialpakt trat für die Bundesrepublik am 3.1.1976 in Kraft. Mittlerweile gibt es 130 Vertragsstaaten. Zunächst sollte eine von ECOSOC eingesetzte "Sessional Working Group" die Bearbeitung der Berichte übernehmen, welche die Vertragsstaaten vorlegen. Nach vielen Anfangsschwierigkeiten wurden die Zusammensetzung, Organisation und Verwaltung der Gruppe 1981/82 reformiert und der "UN-Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte" etabliert. Ihm gehören 18 unabhängige Experten an, die in geheimer Wahl vom Wirtschafts- und Sozialrat für vier Jahre gewählt werden. Der Ausschuß berichtet ECOSOC auf der Basis der Berichte der Vertragsstaaten. Professor Philip Alston (Australian National University, Canberra) ist Vorsitzender des Ausschusses, Professor Bruno Simma (Universität München) eines der Mitglieder. 2. Überblick über die Rechte im Sozialpakt (1) Der Pakt nennt an erster Stelle das Recht auf Arbeit (Art. 6), auf gerechte Arbeitsbedingungen (Art. 7), auf Bildung von Gewerkschaften (Art. 8) und auf soziale Sicherheit. (2) Mehrere Rechte sind darauf ausgerichtet, menschliches Überleben zu sichern. Art. 11 statuiert ein Recht auf ausreichende Ernährung, Bekleidung und Wohnung. Art. 12 verpflichtet den Staat zur Gesundheitsfürsorge. (3) Der Sozialpakt gewährleistet das Recht auf Bildung (Art. 13, 14) und das Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben (Art. 15). (4) Eine Verpflichtung zum Schutz der Familie und der Kinder (Art. 10) findet sich auch in Art. 23 und 24 des Zivilpakts und zeigt, daß sich die Pakte z.T. überschneiden. Grundproblem des Sozialpaktes ist die Vagheit in der Formulierung der Rechte und die sich daraus ergebende mangelnde Klarheit bezüglich ihrer Bedeutung und Auswirkung. Dies gilt allerdings nicht für die Art. 6-9 (Arbeitsrechte), die in der nationalen Rechtsprechung vieler Staaten seit längerem bekannt und präziser gefaßt sind. Maßgeblichen Anteil an dieser Entwicklung hat die ILO, die seit 1919 daran arbeitet, den normativen Inhalt zu entwickeln und zu klären. Hauptinstrumente der ILO sind (1) Überwachung der Einhaltung von Verpflichtungen durch Prüfung von Berichten und durch Diskussion von Problemen im Rahmen des "Tripartite-Systems" und (2) Petitions- und Klageverfahren. Im Fall des Rechts auf Versammlungsfreiheit z.B. hat die ILO eine umfassende Jurisprudenz auf der Basis von Klagen entwickelt, die von dem ILO- Ausschuß für Versammlungsfreiheit entgegengenommen und geprüft werden. Bei den anderen im Sozialpakt genannten Rechten gibt es diese individuelle Beschwerdemöglichkeit nicht. Dies soll durch die Einführung eines Fakultativprotokolls reformiert werden, das individuelle Klage ermöglicht. Ein vergleichbares Verfahren gibt es bereits im Fall des Zivilpaktes für bürgerliche und politische Rechte. Befürworter des Fakultativprotokolls argumentieren, daß erst mit der juristischen Prüfung von Einzelfällen die Möglichkeit entsteht, den Rechtsinhalt näher auszuführen und damit die Bedeutung der Rechte zu klären. Das derzeitige Verfahren (allgemeine Kommentare des UN-Ausschusses zu den Länderberichten) kann dies nicht leisten. Die Einführung des Fakultativprotokolls gilt als einzig reelle Hoffnung darauf, daß die internationale Gemeinschaft eine umfassende Rechtsprechung auch im Bereich der wirtschaftlichen und sozialen Rechte entwickelt. Da sich die UN-Mitgliedsstaaten nicht einig sind über die Natur dieser Rechte, gibt es erhebliche Widerstände. Einige Regierungen befürchten, daß der Sozialpakt bei einer Stärkung eher zur Bestrafung säumiger Vertragspartner als zur Förderung eingesetzt werden würde. Andere befürchten eine exzessive Auslegung z.B. des Rechts auf Arbeit. 3. Kontroversen um die wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte sind seit ihrer Konzipierung umstritten. Pro Forma wird meist betont, die Menschenrechte seien unteilbar - d.h. den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten komme die gleiche Bedeutung zu wie den bürgerlichen und politischen Rechten. Doch für viele machen die politischen und bürgerlichen Rechte den eigentlichen Kern der Menschenrechte aus. Sie werden als "erste Generation" und als "negative Rechte" oder "negative Freiheiten" verstanden, da es bei diesen Rechten vor allem um den Schutz des Individuums vor Übergriffen des Staates geht (z.B. Folter). Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte werden als "positive Rechte" bezeichnet, da positive Maßnahmen und die Bereitstellung von erheblichen Mitteln seitens des Staates nötig sind, um die Durchsetzung dieser Rechte zu gewährleisten. Die wirtschaftlichen und sozialen Rechte werden vielfach als politische Absichtserklärung mit geringer rechtlicher Verpflichtungskraft dargestellt. Von den Staaten kann angemessenes Bemühen, nicht aber das Erreichen des Ziels verlangt werden. Die Verfechter der wirtschaftlichen und sozialen Rechte argumentieren dagegen wie folgt: - Es kann keine naturrechtlich begründeten Zweifel daran geben, daß der Sicherung des Existenzminimums ein nicht minderer Rang als den allgemein anerkannten Freiheitsrechten zukommt. - Die Verpflichtungen des Staates unterscheiden sich im Fall der wirtschaftlichen und sozialen Rechte nicht von den Verpflichtungen im Fall der bürgerlichen und politischen Rechte. Diese Verpflichtungen werden generell wie folgt definiert: (a) ein existenzieller Zustand, der den Menschenrechten gerecht wird, muß respektiert werden; b) er muß gegen die Zerstörung durch Dritte geschützt werden; c) wo dieser Zustand einem Menschen vorenthalten wird, muß er mit dem Maximum an verfügbaren Ressourcen hergestellt werden. - Wie bei den bürgerlichen und politischen Rechten setzt auch die Durchsetzung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte zunächst voraus, daß der Staat bestimmte Ein- und Übergriffe unterläßt. - Nicht nur bei den "positiven", sondern auch bei den "negativen Rechten" muß der Staat Mittel zur Verfügung stellen, um ihre Umsetzung zu garantieren. Das Recht auf eine faire Gerichtsverhandlung beispielsweise kann nicht ohne aktive Maßnahmen des Staates in Form von Aufbau und Erhaltung eines unabhängigen Justizsystems und der Bereitstellung der dafür nötigen Mittel gewährleistet werden. - Ebensowenig wie Folter kulturell begründet und akzeptiert werden darf, kann Armut als Schicksal gelten, das man hinnehmen muß. Folter wie Hunger und Armut haben letztlich politische Ursachen - eine Erkenntnis, die angesichts der Mißwirtschaft in Einparteiensystemen und durch den Ruf nach "good governance" an Gewicht gewonnen hat. - Die Mißachtung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte wirkt sich langfristig auf die Stabilitiat einer Gesellschaft ebenso verheerend aus wie die brutale Unterdrückung bürgerlicher und politischer Rechte. 4. Zunehmende Bedeutung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte In den letzten Jahren ist zumindest in der EU den wirtschaftlichen und sozialen Rechten im Zusammenhang mit dem Ausbau der wirtschaftlichen Kooperation und den Sorgen um die mögliche Vernachlässigung der sozialen Dimension mehr Aufmerksamkeit geschenkt worden. Philip Alston interpretiert dies auch als Reaktion auf den derzeit dominierenden neoliberalen Ansatz und auf den Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Osteuropa. Sowohl im Europarat als auch in der EU wird der Frage, welche Maßnahmen effektiven Schutz für die wirtschaftlichen und sozialen Rechte bedeuten, größere Bedeutung beigemessen. In der EU steht im Mittelpunkt dieser Debatte die Diskussion um die "Charter of Fundamental Social Rights of Workers", die die Gemeinschaft 1989 verabschiedet hat. Vordringlichstes Problem ist die Frage der effektiven Implementierung und der dafür nötigen Klagemechanismen. 5. Die Rolle der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte im Kontext des Weltsozialgipfels in Kopenhagen (1) Kritik des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte an den Vorbereitungen für Kopenhagen: - Ein großer Teil der Agenda von Kopenhagen fällt in den Bereich des Sozialpakts und ist bereits international anerkanntes Recht. Doch die vom Sozialgipfel angestrebten Ergebnisse sind bislang nicht als Menschenrechte (und damit als Verpflichtungen), sondern als bloße Ziele und Prinzipien charakterisiert worden. Der Sozialgipfel bietet die Chance einer Integration von sozialer Entwicklung und Menschenrechten. - Aus Sicht des Ausschusses besteht die wichtigste Aufgabe darin, nicht bereits eingegangene Verpflichtungen zu wiederholen und zu bekräftigen, sondern die Möglichkeiten der Durchsetzung zu stärken. (2) Kritik des "Human Rights Caucus" (Zusammenschluß der Menschenrechtsorganisationen im Vorbereitungsprozeß): - Es fehlt eine eindeutige Anerkennung, daß Menschenrechte eine essentielle Voraussetzung für soziale Entwicklung sind ("There can be no social development without respect for human rights"). Die Nichtbeachtung von Menschenrechten hat zu Entwicklungsvorhaben geführt, die große Schäden zur Folge hatten (z.B. die gewaltsame Vertreibung von Menschen und die Zerstörung ihrer Lebensgrundlage). Solche Projekte sollten eingestellt werden. - Regierungen werden aufgefordert, umgehend die wichtigsten internationalen Menschenrechts- und ILO-Konventionen zu ratifizieren. Ein größtmögliches Maß an Ressourcen sollte zur Verwirklichung der Menschenrechte verwandt werden. Dabei sollten insbesondere die Menschenrechte derer Beachtung finden, die traditionell vom Zugang zur Macht und zu Ressourcen und von der Partizipation ausgeschlossen waren. - Internationale Maßnahmen, insbesondere die der internationalen Finanz-, Entwicklungs- und Handelsorganisationen, müssen Menschenrechte nicht nur achten, sondern fördern. Der Gipfel sollte Mechanismen für ein effektives internationales System entwickeln, um auch diese Organisationen (im Sinn von "accountability") zur Verantwortung ziehen zu können . Die NROs haben die Forderungen der Menschenrechtsorganisationen anerkannt und sich zu eigen gemacht. Dies gilt generell nicht für die Regierungsvertreter. 6. Zur Rolle der ILO und des UN-Ausschusses bei der Implementierung der Ergebnisse von Kopenhagen Die Konferenz wird zweifellos die bestehenden Verantwortungsbereiche verschiedener UN-Organisationen bestätigen. Aus Sicht des UN-Ausschusses ist dies durchaus mit der Forderung vereinbar, daß ihm die Hauptverantwortung - nicht die alleinige Verantwortung - für die Überwachung der von den Regierungen in Kopenhagen übernommenen Verpflichtungen übertragen wird. Zu diesem Zweck muß das Mandat des UN-Ausschusses erweitert und den neuen Aufgaben angepaßt werden. Vertreter dieser Forderung argumentieren: - Die ILO überwacht in erster Linie die Arbeitsrechte (d.h. Art. 6 - 9), also nur einen Teil der im Sozialpakt genannten Forderungen. Neben der ILO sollte daher auch der UN-Ausschuß einbezogen werden, damit eine ähnlich effektive Struktur der Überwachung auch z.B. in Bezug auf das Recht auf Nahrung aufgebaut wird und diese übrigen wirtschaftlichen und sozialen Rechte ähnlich wie die Arbeitsrechte allmählich präzisiert werden können. - Mittlerweile haben 130 Staaten den Sozialpakt ratifiziert. Keine andere Institution außer dem UN-Ausschuß wird jemals ein ähnlich verbindliches Recht haben, Staaten in diesem Bereich verantwortlich zu machen. - Sollte der Ausschuß ausgeklammert werden, besteht die Gefahr der Duplizierung von Funktionen und einer wachsenden Bürde der Berichterstattung für Staaten. Kritiker geben zu bedenken: - Der Sozialpakt verfügt derzeit noch nicht über ein effektives System für die Implementierung (siehe Debatte um Fakultativprotokoll). Auch muß man feststellen, daß die Effektivität der zur Überwachung der Menschenrechtspakte eingesetzten Institutionen insgesamt nicht allzu groß ist. Der Prozeß des "monitoring" der wirtschaftlichen und sozialen Rechte ist besonders kompliziert. - Wird der UN-Ausschuß beauftragt, besteht die Gefahr, daß die ganze Frage der Implementierung der Kopenhagener Ergebnisse auf die rein diplomatische Ebene gehoben und aus dem erprobten Tripartite-System herausgelöst wird, das damit geschädigt würde. In einer gemeinsamen Stellungnahme der Mitgliedsorganisationen ist z.B. das deutsche NRO-Forum dafür eingetreten, daß neben den existierenden Berichts- und Beschwerdeverfahren bei der Internationalen Arbeitsorganisation der UN-Ausschuß eine zentrale Rolle bei der Überwachung der sozialen Standards übernehmen solle. Das BMA und die Gewerkschaften treten dafür ein, daß die Umsetzung der Kopenhagener Ergebnisse vornehmlich Aufgabe der ILO sei. Die unterschiedlichen Ansätze erklären sich z.T. auch aus unterschiedlichen Formen der Kooperation: Während die Gewerkschaften traditionell eng mit der ILO zusammenarbeiten, wirken NROs aufgrund ihrer Akkreditierung bei ECOSOC auf die UN-Politik über den Wirtschaft- und Sozialrat und die ihm angegliederten Gremien ein. Vertreter des AA schließlich haben argumentiert, eine konkrete Verbesserung der vom Sozialgipfel angesprochenen Probleme sei am ehesten durch die Nutzung der Menschenrechtskonventionen und insbesondere durch das Instrumentarium des Sozialpakts zu erreichen - eine Argumentation, die z.T. durch die Absicht bestimmt wurde, die Verabschiedung einer "Weltsozialcharta" zu vermeiden. © Friedrich Ebert Stiftung | technical support | net edition fes-bibliothek