1. Reformursachen und Reformkonzepte


2. Zwischen Konsolidierung und Modernisierung: Kommunalverwaltungen im Umbruch


• 2.1 Modernisierungsbedarf und -notwendigkeit
• 2.2 Grundbedingungen einer erfolgreichen Verwaltungsmodernisierung
• 2.3 Reformziele und -schwerpunkte
• 2.4 Einstiegsstrategien und Zeithorizont

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1. Reformursachen und Reformkonzepte

Politik und Verwaltung stehen in Deutschland gegenwärtig vor großen Herausforderungen. Die anhaltende Strukturkrise der öffentlichen Haushalte, tiefgreifende Veränderungsprozesse im ökonomischen und sozio-kulturellen Umfeld und nicht zuletzt eine zunehmend kritische Öffentlichkeit erzwingen die Suche nach neuen, zeitgemäßen Handlungsmustern und Problemlösungen, die über ein allenfalls kurzfristig wirksames Krisenmanagement hinausreichen. Eine Neuorientierung erscheint dabei umso dringlicher, je mehr der öffentliche Sektor im Spannungsfeld von finanzpolitisch notwendigen Sparzwängen und sozialpolitisch erforderlichen Mehrausgaben auch auf kommunaler Ebene an Legitimität und Akzeptanz in der Bevölkerung einbüßt.

Tatsächlich ist die öffentliche Verwaltung Deutschlands – mit einem deutlichen Schwerpunkt in den Kommunen – zu Beginn der 90er Jahre von einer breit ansetzenden und rasch an Dynamik gewinnenden Modernisierungswelle erfaßt worden. Zahlreiche Städte und Gemeinden nehmen die sich verschärfende Finanzmisere zum Anlaß, ihre Verwaltung einer umfassenden Überprüfung zu unterziehen und hieraus geeignete Schritte zu einer nachhaltigen Modernisierung abzuleiten. In Anlehnung an ausländische Reformerfahrungen im Kontext des New Public Management finden dabei privatwirtschaftliche Führungs- und Steuerungskonzepte vermehrt Eingang in bundesdeutschen Amtsstuben. Das System der 'organisierten Unverantwortlichkeit', das schlaglichtartig die gegenwärtige bürokratische Verwaltungspraxis umschreibt, soll im Zuge einer ökonomischen Rationalisierung zurückgedrängt und durch ein professionelles Verwaltungsmanagement ersetzt werden. Das 'Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung' wird zum zentralen Leitbild einer modernen, rechtsstaatlichen, effizienten und bürgernahen öffentlichen Verwaltung.

Konzeptionelle Grundlage der kommunalen Reformvorhaben ist in erster Linie das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). Dieses Modell zielt als ein umfassendes Konzept der Verwaltungsneugestaltung in seinem Kern auf die Schaffung adäquater aufbau- und ablauforganisatorischer Rahmenbedingungen, die eine Eigensteuerung von weitgehend verselbständigten Verwaltungseinheiten auf der Basis einer wirksamen zentralen Globalsteuerung ermöglichen. Angestrebt wird eine forcierte Pro-

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dukt- und Wirkungsorientierung des Verwaltungshandelns bei gleichzeitig erhöhter Kostentransparenz und Kostenverantwortung. Notwendige Voraussetzungen hierfür sind neben der Zusammenführung der Fach- und Ressourcenverantwortung im Rahmen der Dezentralisierung u.a. ein verbessertes Führungs- und Steuerungsinstrumentarium, ein modernes Personalmanagement und nicht zuletzt eine eindeutige Aufgaben- und Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung.

Trotz dieses gemeinsamen Bezugsrahmens ist die kommunale Reformlandschaft durch eine Vielzahl von unterschiedlichen Modernisierungszugängen und Umsetzungsstrategien geprägt. In Abhängigkeit von der individuellen Situation der Kommune und ihrer Verwaltung variieren Modernisierungsbedarf und -notwendigkeit, Reformziele und -Schwerpunkte, Einstiegsstrategie und Zeithorizont zum Teil erheblich. Allenfalls lassen sich noch einige wenige gemeinsame Eckpunkte der Implementation – Enthierarchisierung und Verschlankung, Bürgernähe und Dienstleistungsqualität sowie stärkere Mitarbeiterorientierung – benennen. Ein allgemein verbindliches und praxiserprobtes Verfahren, die verschiedenen Modellbausteine in bestehende Verwaltungssysteme zu integrieren, ist aber bislang nicht in Sicht. Wenn sich die Kommunen – trotz unterschiedlicher Ausgangslagen und Modernisierungsansätze – heute auf ein umfassendes Steuerungskonzept zubewegen, dann geschieht dies vor allem aus der Einsicht heraus, daß nur eine grundsätzliche und alle Verwaltungsbereiche einbeziehende Modernisierung letztlich Aussicht hat, auf Dauer erfolgreich zu sein. Die Vielschichtigkeit und Komplexität der angewandten Modernisierungsstrategien soll im folgenden zunächst mit Hilfe einer Gesamtschau der gegenwärtigen kommunale Reformlandschaft verdeutlicht werden.

2. Zwischen Konsolidierung und Modernisierung: Kommunalverwaltungen im Umbruch

Daß die Diskussion über die Notwendigkeit einer grundsätzlichen Strukturreform der öffentlichen Verwaltung insbesondere im kommunalen Bereich bereits zu konkreten Reformmodellen geführt hat, ist im wesentlichen auf die exponierte Funktion der Kommunen an der Schnittstelle von Staat und Gesellschaft zurückzuführen. Angesichts steigender Steuern und Abgaben werden die Kommunen am nachdrücklichsten mit der Forderung nach bedarfsgerechten Dienstleistungs-

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angeboten und effizientem Verwaltungshandeln konfrontiert. Zugleich zwingt die anhaltende Finanzkrise die Kommunen zu teilweise drastischen Kosten- und Ausgabensenkungen. Dabei reichen nach Einschätzung des Deutschen Städtetages DST Einstellungsstops und globale Haushaltseinsparungen bei weitem nicht mehr aus, den in den kommunalen Kassen bis 1995 aufgelaufenen Fehlbetrag von insgesamt 13,4 Mrd. DM deutlich zu reduzieren. Die politische und finanzielle Gestaltungsfähigkeit kann nur durch eine grundlegende Modernisierung des Systems der kommunalen Selbstverwaltung zurückgewonnen bzw. nachhaltig gesichert werden. Damit erweisen sich knappe öffentliche Kassen einmal mehr als Motor einer erfolgversprechenden kommunalen Verwaltungsreform und nicht so sehr als existentielle Bedrohung.

Die gegenwärtig zu beobachtende Reformeuphorie in deutschen Amtsstuben wird aber auch getragen von der Einsicht, daß eine schlanke, effizient arbeitende und bürgernahe Dienstleistungsverwaltung mehr und mehr zu einem wichtigen Faktor im nationalen und internationalen Standortwettbewerb wird. Um dies zu unterstreichen sowie die prinzipielle Nähe kommunaler und privatwirtschaftlicher Leistungsprozesse hervorzuheben, werden auffallend häufig Begriffe und Modelle aus dem Managementbereich zur Charakterisierung von Abläufen und Elementen der kommunalen Aufgabenerfüllung übernommen. Schlagworte wie Produkt- und Ergebnissteuerung, kaufmännische Buchführung, Kostenrechnung und Controlling, Lean Public Administration und Total Quality Management spiegeln die verstärkten Bemühungen, die öffentliche Verwaltung konsequent der Logik und Rationalität des Marktes zu unterwerfen.

2.1 Modernisierungsbedarf und -notwendigkeit

Die Verknappung der Ressourcen hat dazu beigetragen, daß die Zeiten einer ungebrochenen Expansion des öffentlichen Sektors inzwischen vorbei sind. Verstärkend wirkt in diesem Zusammenhang die interne Managementlücke aus strukturellen, personellen und instrumentellen Defiziten der weithin bürokratisch geprägten Verwaltungsorganisation. Entsprechend wird der Modernisierungsbedarf der kommunalen Selbstverwaltungssysteme als außerordentlich hoch eingeschätzt. Umfragen des DST und des Deutschen Landkreistages zufolge ist eine deutliche Mehrheit der Kommunen entschlossen, die Arbeit in den Rathäusern an neuen Leitbildern zu orientieren und hierzu die Organisation und Abläufe ihrer

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Verwaltungen ganz erheblich zu verändern. Nicht zuletzt auch deshalb kann von einer breiten 'Reformbewegung von unten' gesprochen werden.

Der wichtigste Grund für die in Angriff genommenen Modernisierungsmaßnahmen ist – wenig überraschend – die akute Finanzmisere der Städte, Kreise und Gemeinden. Mit deutlichem Abstand spielt als weiterer Faktor auch eine Rolle, daß das traditionelle Verwaltungshandeln den vielfältigen Problemen und dynamischen Veränderungen des Handlungsumfeldes immer weniger gewachsen zu sein scheint. Die Notwendigkeit einer Verwaltungsreform wird ergänzend mit der mangelnden Transparenz des bisherigen Verwaltungshandelns hinsichtlich der Kosten und Leistungen, mit der nur gering ausgeprägten Bürger- und Kundenorientierung sowie mit Defiziten an Arbeitszufriedenheit und Motivation der Beschäftigten begründet.

2.2 Grundbedingungen einer erfolgreichen Verwaltungsmodernisierung

Die im Zusammenhang mit einer grundlegenden Verwaltungsmodernisierung im allgemeinen und mit der Einführung eines neuen Steuerungsmodells im besonderen vielfach geäußerte Überzeugung, die projektierten Reformmaßnahmen wären in kürzester Zeit zu realiseren, hat bei allen Beteiligten – bei den Beschäftigten der Verwaltung, bei der politischen Führung und nicht zuletzt auch bei den Bürgern – zu falschen und z.T. kontraproduktiven Erwartungen geführt. Angesichts der Komplexität der kommunalen Gestaltungsvorhaben mit einer Vielzahl vernetzter Teilprojekte sind grundlegende Veränderungen allenfalls mittelfristig zu realisieren. Reformen dieser Dimension sind dementsprechend auf Dauer anzulegen. Sie zielen eben nicht auf die Etablierung fester Strukturen, sondern in erster Linie auf eine beständige Anpassung an sich verändernde ökonomische und sozio-kulturelle Rahmenbedingungen im Sinne der 'lernenden Organisation'.

Ein wesentlicher Schlüsselfaktor für den Erfolg der Modernisierungsprozesse sind die Beschäftigten der Verwaltung. Verbindliche Leitbilder und umfassende Qualifizierungsmaßnahmen müssen dazu beitragen, daß Ängste abgebaut und verlässliche Perspektiven geschaffen werden. Auch nach den Erfahrungen der Consulting-Firma KPMG Deutsche Treuhand AG kommt es darauf an, die Reformen vor allem als Chance und weniger als Bedrohung zu begreifen. Eine offene und alle Problembereiche erfassende Informationspolitik ist dafür unerläßlich.

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Unverzichtbar ist in diesem Zusammenhang die Entwicklung einer neuen politischen Kultur durch die und in der Verwaltung, die in direktem Gegensatz zu der Regelhaftigkeit und Normgebundenheit des Bürokratiemodells Weber'scher Prägung steht, weil das Abwägen von Chancen und Risiken jetzt zum Alltag der Verwaltung gehört. Die rasch fortschreitende Ausdifferenzierung der Gesellschaft erfordert nicht nur eine intensivere Interaktion und Kommunikation der Verwaltung mit dem Bürger. Vielmehr muß die Verwaltung zugleich den veränderten Anforderungen und dem gewandelten Bewußtsein eines 'mündig' gewordenen Bürgers Rechnung tragen, der in seinen Anliegen kompetent und umfassend beraten und bedient werden will.

Eine grundlegende Modernisierung der Verwaltung setzt schließlich auch voraus, daß die Reformprozesse von der Politik mitgetragen werden. Die politische Führung muß die gewandelte Funktion als Steuerungs- und Kontrollinstanz der öffentlichen Verwaltung nicht nur akzeptieren, sondern auch erkennbar ausüben.

2.3 Reformziele und -schwerpunkte

Generelle Zielsetzung der aktuellen Modernisierungsbewegung ist es, die Leistungsfähigkeit und die Wirksamkeit des System der kommunalen Selbstverwaltung zu verbessern. Neben der Rechtssicherheit sollen dabei vor allem die Wirtschaftlichkeit und die Bürgernähe als gleichberechtigte Hauptkriterien einer modernen, sozialstaatlichen Dienstleistungsverwaltung beachtet werden. Jenseits dieser generell-abstrakten Ebene zeigt sich, daß die Finanzkrise zwar Auslöser und Motor der aktuellen Reformbestrebungen ist. Die Haushaltskonsolidierung stellt jedoch nicht das vorrangige bzw. das alleinige Ziel der angestrebten Veränderungen dar. Dies zeigt eine Erhebung des DST, nach der die Umgestaltung der Verwaltung zu einem effizienten Dienstleistungsunternehmen mit knapp 97% bei den Städten an erster Stelle rangiert. Die Sicherstellung kommunaler Verwaltungsleistungen bei knappen öffentlichen Kassen und die Haushaltskonsolidierung werden dagegen 'nur' von rund 77% der befragten Städte genannt. Weitere wichtige Reformziele sind die Erhöhung der Bürgerfreundlichkeit bzw. Kundenorientierung mit 68% sowie die Steigerung der Arbeitszufriedenheit und Motivation der Verwaltungsbediensteten mit 35% der Nennungen.

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Die kommunale Reformlandschaft zeichnet sich durch eine Vielfalt unterschiedlicher Modernisierungsaktivitäten aus. Der DST stellt fest, daß dabei nicht standardisierte Modernisierungskonzepte, sondern maßgeschneiderte, auf die individuellen Belange und Erfordernisse der Kommunen zugeschnittene Reformmodelle das Bild prägen. Schwerpunktmäßig geht es bei den Modernisierungsaktivitäten um folgende vier Reformbereiche:

• Mit der Umgestaltung des Rechnungswesens sollen Kostenbewußtsein und wirtschaftliches Handeln in der Verwaltung implementiert werden. Dementsprechend zeichnet sich ein fortschreitender Umschwung von einem kameralen zu einem kaufmännischen System der Rechnungslegung ab. Hierbei werden die Leistungen der Verwaltung als Produkte beschrieben, die als Träger für eine Verwaltungskostenrechnung fungieren.

• Einen zweiten Reformschwerpunkt bilden Personal und Organisation. Zum einen sollen hier durch den veränderten Umgang mit der wichtigsten Ressource der Verwaltung – den Beschäftigten – bislang brach liegende Produktivitätspotentiale erschlossen werden. Verbesserte Qualifikation, mehr Eigenverantwortung, weniger Hierarchien und attraktivere Arbeitsplätze sollen die Arbeitszufriedenheit und Motivation der Beschäftigen erhöhen. Zum anderen wird die Bürgerorientierung in zunehmendem Maße als Organisationsprinzip erkannt und die Verwaltung konsequent von 'außen nach innen' umstrukturiert.

• Ein weiterer Schwerpunkt ist die Beteiligungssteuerung. Hierbei zeichnet sich zunehmend ab, daß die Übersteuerung im Kernbereich kommunaler Aufgabenwahrnehmung in einem offenkundigen Mißverhältnis zur Untersteuerung in den ausgegliederten kommunalen Aufgabenbereichen steht. Durch ein forciertes Beteiligungs-Controlling soll die Einheitlichkeit der Verwaltung gewahrt und den immer deutlicher werdenden Zentrifugalkräften entgegengewirkt werden.

• Schließlich kommt es darauf an, das Verhältnis von Rat und Verwaltung durch eine klare Funktionsabgrenzung zu verbessern und die Ratsarbeit aufgabengerechter zu gestalten. In Verbindung hiermit werden eine Steuerung 'auf Abstand' über die Vorgabe von Zielen und Ergebnissen,

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ein weitgehender Verzicht auf Einzeleingriffe sowie ein grundsätzlich neues Selbstverständnis gefordert: Der Rat soll weniger als Verwaltungsorgan, denn als eine Art Aufsichtsrat des 'Dienstleistungsunternehmens Kommunalverwaltung' tätig werden.

2.4 Einstiegsstrategien und Zeithorizont

Die Einführung neuer Steuerungsmodelle bedeutet einen erheblichen Einschnitt in die bestehenden Verwaltungsstrukturen. Bei der Frage nach der Implementierung dieser Konzepte kann grundsätzlich zwischen zwei unterschiedlichen Vorgehensweisen unterschieden werden. Mehrheitliche Praxis ist eine Erprobung von Modernisierungskonzepten in Pilotprojekten der Verwaltung. Diese Reformstrategie eröffnet die Möglichkeit, aus Erfahrungen in Teilbereichen Rückschlüsse auf das weitere Vorgehen zu ziehen und frühzeitig Korrekturen vorzunehmen. Sie birgt aber zugleich die Gefahr von isolierten Insellösungen, die durch die Trägheit des Systems zudem rasch wieder absorbiert werden können. Um dieser Gefahr zu entgehen, verfolgt bereits eine beachtliche Zahl von Kommunen den ganzheitlichen Ansatz einer flächendeckenden Verwaltungsmodernisierung. Dieser Ansatz erfordert allerdings zwingend eine sorgfältige Detailplanung und ein intensives Prozeßcontrolling.

Ermittlungen des DST zeigen, daß die Mehrzahl der Städte und Gemeinden die Reorganisation der Verwaltung mit eigenen Kräften plant und vollzieht. Nur in rund einem Viertel der Fälle wird externer Sachverstand hinzugezogen. Insbesondere Groß- und Mittelstädte setzen zur Unterstützung und Begleitung der Reformen auf externe Berater. Dabei ist inzwischen immer weniger eine Rolle als Gutachter, sondern als Moderator und Coach der Veränderungsprozesse gefragt.

Ausgangspunkt der Verwaltungsmodernisierung ist bei der Mehrzahl der Städte und Gemeinden eine kritische Bestandsaufnahme der kommunalen Aufgaben und Organisationsstrukturen sowie der Verfahrensabläufe. Ein knappes Drittel der Kommunen führt vor Beginn der Reformen eine Leitbild-Diskussion durch, an der sowohl Bürger als auch Verwaltungsbedienstete beteiligt sind. Weitere Eintrittsstrategien in die Verwaltungsreform sind Budgetierung, die Einführung einer dezentralen Ressourcenverantwortung sowie einer Kosten- und Leistungsrech-

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nung, der Aufbau eines Controlling und Berichtswesens, die Produktbildung sowie Maßnahmen zur Qualifikation der Beschäftigten.

Die Umsetzung der Reformprozesse übernimmt nahezu durchgängig ein Steuerungs- und Lenkungsgremium, in das sowohl die Beschäftigten als auch der Personalrat eingebunden sind. Von entscheidender Bedeutung für die dauerhafte Absicherung der geplanten Veränderungen ist die frühzeitige Einbindung der Politik. Dementsprechend wird von der Mehrheit der Städte und Gemeinden vor Beginn der Reformen ein Grundsatzbeschluß des Rates eingeholt.

Angesichts der vielfältigen und miteinander vernetzten Schwierigkeiten bei der Einführung neuer Steuerungsmodelle ist die anfängliche Reformeuphorie inzwischen einer realistischeren Einschätzung gewichen. Nach überwiegender Meinung müssen mindestens fünf Jahre für einen erfolgreichen Modernisierungs- und Umgestaltungsprozeß veranschlagt werden. Dies gilt allerdings nur für die Reformen im engeren Sinne, denn die dauerhafte Absicherung von Effizienz und Bürgernähe erfordert systematische Rückkopplungen über immer neue Verbesserungen des Verwaltungshandelns ebenso wie eine kontinuierliche Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen und Anforderungsprofile im Sinne eines kommunalen Qualitätsmanagements.

Daß trotz der angespannten Haushaltslage immer mehr Kommunen eine grundlegende Modernisierung ihrer Verwaltung in Angriff nehmen, mag zunächst überraschen, denn ein solches Instrument ist doch wenig geeignet, kurzfristig Kosteneinsparungen zu realisieren. Eine spürbare Entlastung kommunaler Haushalte wird sich allenfalls mittelfristig einstellen. Die dringend gebotene Haushaltskonsolidierung wird für den DST und seine Mitglieder aber auch weiterhin ein Thema bleiben, das die Reformprozesse maßgeblich beeinflußt. Dabei birgt die anhaltende Diskussion um Aufgaben- und Kostenreduzierung durchaus die Chance, überkommene Behördenstrukturen und bürokratische Unbeweglichkeiten aufzubrechen und zu einer grundsätzlich neuartigen 'schlanken' Verwaltung zu gelangen, die effizient und bürgernah arbeitet.