Ungelöste Probleme des Finanzausgleichs im vereinigten Deutschland

• 1. Zur derzeitigen Regelung des Finanzausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland
  • 1.1. Verteilung der Aufgaben
  • 1.2. Verteilung der Ausgaben
  • 1.3 Verteilung der Einnahmen
  • 1.4. Konfliktpotential Finanzausgleich
  • 1.5. Die Berücksichtigung der ostdeutschen Länder im Finanzausgleichssystem
• 2. Überlegungen zur Finanzierung und Gestaltung des Finanzausgleichs unter der Annahme einer gegebenen Aufgabenverteilung
  • 2.1. Kriterien für die Aufgabenerfüllung und die Verteilung des Steueraufkommens
  • 2.2. Der Finanzbedarf der neuen Bundesländer
  • 2.3. Finanzierung des Finanzbedarfs und Finanzausgleich
• 3. Grundlinien einer völligen Neugestaltung der Finanzbeziehungen
  • 3.1. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
  • 3.2. Konkordanz von Gesetzgebungsrecht und Finanzierungspflicht und Steuerverteilung
  • 3.3. Vertikaler und horizontaler Finanzausgleich
  • 3.4. Zur Rolle des Föderalismus im zusammenwachsenden Europa

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Ungelöste Probleme des Finanzausgleichs im vereinigten Deutschland

1. Zur derzeitigen Regelung des Finanzausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland

Ein Schwerpunkt der aktuellen Diskussion über das Zusammenwachsen von Ost- und Westdeutschland liegt auf dem Problem einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung für die neuen Bundesländer. Damit stellt sich die Frage, ob die ostdeutschen Länder in den Finanzausgleich in seiner derzeitigen Ausgestaltung miteinbezogen werden sollen oder ob eine teilweise oder völlige Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich ist.

1.1. Verteilung der Aufgaben

Der Finanzausgleich i.w.S. umfaßt neben der Verteilung der Ausgaben und der zu ihrer Finanzierung nötigen Einnahmen auch die Verteilung der Aufgaben auf die einzelnen Gebietskörperschaften. Diese Aufgabenverteilung wird grundsätzlich im Art. 30 Grundgesetz (GG) und Art. 70 ff. GG geregelt und orientiert sich überwiegend am Prinzip der Subsidiarität. Demnach fallen einige Aufgabengebiete (z. B. Auswärtige Angelegenheiten, Landesverteidigung etc.) in die ausschließliche Kompetenz des Bundes, einige sind ausschließlich Aufgaben der Länder (soziale Sicherung, Polizei) oder der Gemeinden (z. B. Kommunale Gemeinschaftsdienste). Da bei einigen Aufgaben der räumliche Zuständigkeitsbereich sich nicht mit dem Streubereich der Wirkungen deckt, ist eine exakte Zuordnung ausschließlich zum Bund oder den Ländern nicht möglich. Daher bestimmt Art. 91 a, b GG sowie gesetzliche Regelungen außerhalb des GG die Aufgaben, die von Bund und Ländern gemeinschaftlich wahrgenommen werden müssen (z. B. Ausbau und Neubau von Hochschulen, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes).

1.2. Verteilung der Ausgaben

Die Ausgabenverteilung auf die Gebietskörperschaften orientiert sich weitgehend am Lastenverteilungsgrundsatz, d.h. Bund und Länder

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tragen jeweils die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz dies nicht anders bestimmt (Art. 104 a, Abs. 1 GG). Dieses Lastenverteilungsprinzip findet keine Anwendung bei Kosten, die entstehen im Rahmen der

• Gemeinschaftsaufgaben

• Bundesauftragsverwaltung (Teile der Finanzverwaltung, Bundesautobahnen und -fernstraßen etc.)

• Geldleistungsgesetze (Wohngeld, Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz über die Entschädigung von Opfern von Gewalttaten etc.)

• sowie die Finanzhilfen (für Investitionen im Bereich Stadtsanierung und -entwicklung, Wohnungsmodernisierung und Energieeinsparung, besonders bedeutsame Investitionen, die zudem der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder dem Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet dienen etc.). Diese den Ländern anfallenden Kosten trägt daher der Bund ganz oder zumindest teilweise.

1.3 Verteilung der Einnahmen

Gegenstand der Einnahmenverteilung sind die Steuern als wichtigste öffentliche Einkunftsart; alle übrigen öffentlichen Einnahmen (Gebühren, Beiträge, Kredite usw.) bleiben außer Betracht.

Analog zu den Abgrenzungen der Kompetenzen einzelner Gebietskörperschaften sowie der Festlegung gemeinsamer Zuständigkeiten bei den Aufgaben und Ausgaben wird die vertikale Verteilung der Steuereinnahmen (vertikaler Finanzausgleich im engeren Sinne), also die Zuordnung der Ertragshoheit zu Bund, Ländern und Gemeinden geregelt. Hierbei kommt neben dem Trennsystem, wonach das Aufkommen einzelner Steuern allein einer Ebene zusteht, auch das Verbundsystem zur Anwendung, das die gemeinschaftliche Beteiligung unterschiedlicher Ebenen am Aufkommen einzelner Steuern vorsieht. So stehen dem Bund Steuereinnahmen allein zu aus den Finanzmonopolen (z. B. Branntweinmonopol), bestimmten Verbrauchsteuern (z. B. Tabak-, Kaffee- und Mineralölsteuer), der Wechselsteuer und Kapitalverkehrssteuern.

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Zu den reinen Ländersteuern zählen Vermögensteuer, Erbschaftsteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Biersteuer etc. Die Steuereinnahmen der Gemeinden umfassen als reine Gemeindesteuern z. B. die Grundsteuer und örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern (Jagd- und Fischereisteuer, Hundesteuer etc.). Daneben stehen den Gemeinden die Gewerbesteuer nach Abzug der Gewerbesteuerumlage sowie Steuerzuweisungen durch Landesgesetzgebung zu. Die Gemeinschaftssteuern umfassen die aufkommensstärksten Steuern und werden wie folgt aufgeteilt:

Aufgrund der starken Unterschiede zwischen den Ländern bezgl. Größe, Bevölkerungs-, Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur und infolgedessen auch in ihrer Finanzkraft und ihrem Finanzbedarf, verbleiben nach der vertikalen Verteilung der Steuern Unterschiede, die der Schaffung möglichst einheitlicher Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse entgegenstehen. Daher sind horizontale Ausgleichsmaßnahmen erforderlich. Die äußerst komplexe Berechnung des Länderfinanzausgleichs basiert im Grundsatz auf einem Vergleich der Finanzkraft des einzelnen Landes mit seinem Finanzbedarf. Zur Ermittlung der Ansprüche und Verpflichtungen werden die tatsächlichen Steuereinnahmen der einzelnen Länder (reine Ländersteuern, Anteile am Aufkommen der Gemeinschaftssteuern, Grunderwerbsteuer, Feuerschutzsteuer, Spielbankabgabe sowie (seit 1987 in voller Höhe) die bergrechtliche Förderabgabe unter Berücksichtigung von Sonderlasten einzelner Länder (seit 1989 nur noch Abgeltungsbeträge für Hafenlasten für Hamburg, Bremen und Niedersachsen) (Steuerkraftmeßzahl) mit den länderdurchschnittlichen Steuereinnahmen, also dem normierten Finanzbedarf (Ausgleichsmeßzahl) verglichen.

Länder mit überdurchschnittlicher Steuerkraft sind ausgleichspflichtig, Länder mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft ausgleichsberechtigt.

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Die Finanzkraft der ausgleichsberechtigten wird auf mindestens 95 % des Länderdurchschnitts, die sog. Ausgleichsmeßzahl der Länder, angehoben.

Aufgrund seiner Sonderstellung ist das Land Berlin nicht am Länderfinanzausgleich beteiligt.

Wie aus Tab. 1 ersichtlich ist, sind die Länder Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Saarland und Bremen in den vergangenen 20 Jahren durchgehend Empfänger von Ausgleichszahlungen gewesen.

I. Ausgleichspflichtige Länder (-)

II. Ausgleichsberechtigte Länder (+)

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Zu den Ausgleichszahlungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs wurden, zur weiteren Minderung der Finanzkraftunterschiede, Ergänzungszuweisungen des Bundes an die leistungsschwachen Länder gezahlt, über deren Aufteilung auf die Empfängerländer Tab. 2 Auskunft gibt.

Tabelle 2: Ergänzungszuweisungen des Bundes 1986 –1991

1.4. Konfliktpotential Finanzausgleich

Im Dezember 1987 hat der Bundesrat - nach langen Verhandlungen zwischen Bund und Ländern - einer Neuregelung des Finanzausgleichs zugestimmt, die auf Grund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts (vom 24.6. 1986) notwendig war.

Die Änderungen gegenüber dem bis 1987 geltenden Recht bezogen

sich u. a. auf

• Erweiterung der Berechnungsgrundlagen des Länderfinanzausgleichs durch Einbeziehung der Grunderwerbsteuer, Feuerschutz-Steuer und der Spielbankabgabe in die Steuerkraftmeßzahl,

• die volle Berücksichtigung der bergrechtlichen Förderabgabe,

• die Streichung der Sonderlastabzüge für das Saarland (65 Mio. DM) und Schleswig-Holstein (30 Mio. DM),

• die Erhöhung der Abgeltungsbeträge für Hafenlasten für Hamburg (von 55 Mio. DM auf 142 Mio.) und Bremen (von 25 Mio. DM auf

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90 Mio. DM) sowie für Niedersachsen (von 6 Mio. DM auf 18 Mio. DM),

• die Streichung der bisher für die Stadtstaaten geltenden Hanseatenklausel, und

• Gewährleistung der Finanzkraftrangfolge der ausgleichspflichtigen Länder.

Desweiteren wurde das Gesamtvolumen der Bundesergänzungszuweisungen von bisher 1,5 % auf 2 % des Umsatzsteueraufkommens für die Jahre 1988 - 1993 angehoben. Vorabbeträge zum Nachteilsausgleich für den Zeitraum von 1983 - 1986 an Nordrhein-Westfalen in Höhe von 75 Mio. DM und an Bremen von zweimal 100 Mio. DM wurden gewährt, wie auch Vorabbeträge zur Berücksichtigung einer überdurchschnittlichen Belastung kleiner finanzschwacher Länder mit Kosten der politischen Führung an Bremen und Schleswig-Holstein (jeweils 50 Mio. DM), an Rheinland-Pfalz (20 Mio. DM) und an das Saarland (100 Mio. DM), wobei für letzteres zusätzlich 75 Mio. DM jährlich über 4 Jahre als Haushaltsnothilfe gewährt werden.

Trotz bzw. auf Grund dieser Neuregelung, sind einige Länder (Hamburg, Bremen, das Saarland und Schleswig-Holstein) mit der Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes nicht einverstanden und haben daher erneut Normenkontrollanträge beim Bundesverfassungsgericht gestellt. Im Kern wird argumentiert, daß die Neuregelung nicht zu einem verfassungsmäßigen Ausgleich zwischen Ländern unterschiedlicher Größe, Struktur und Finanzkraft geeignet ist, da u. a. die unzureichende Einwohnergewichtung (im Falle Bremens und Hamburgs), sowie die Vernachlässigung der Sozialhilfeleistungen bei der Berechnung des Finanzbedarfs zur Benachteiligung bestimmter Länder führt.

Die hier angesprochenen Konfliktpotentiale machen deutlich, daß der Länderfinanzausgleich in seiner jetzigen Ausgestaltung reformbedürftig ist. Dies wird noch klarer, wenn man die Situation der Zahlerländer auf der einen und die der Empfängerländer auf der anderen Seite nach vertikalen und horizontalen Finanzausgleich betrachtet. Die ausgleichspflichtigen Länder sind durch die Maßnahmen des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs (einschließlich des Strukturhilfefonds) schlechter gestellt als die nicht zahlenden Länder, die jedoch

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trotz der Ausgleichszahlungen ihre finanzielle Überlebensfähigkeit gefährdet sehen. Die sich aus der Berechnung des Finanzausgleichs ergebenden Forderungen der finanzschwachen Länder sind derzeit größer als die berechneten Ausgleichszahlungen, so daß in Folge die abstruse Lösung gewählt wurde, die verbleibende Lücke auf alle Länder zu verteilen.

Angesichts dieser Situation war klar, daß eine unmittelbare Integration der neuformierten Länder Ostdeutschlands in den Länderfinanzausgleich nicht in Frage kam, zumal dann, je nach Annahmen über die Steuerkraft der neuen Länder in diversen Modellrechnungen, alle oder fast alle westdeutschen Länder ausgleichspflichtig gewesen wären, und das Gesamtvolumen des Finanzausgleichs auf ein Vielfaches des Betrags von 1990 gestiegen wäre.

Die Wirkung auf die westdeutschen Länder läßt sich in den von Prof. Krupp vorgelegten Schaubildern 1 und 2 veranschaulichen, deren zugrunde liegende Modellrechnung die Steuerschätzung vom Mai 1991 und den Umsatzsteuer-Kompromiß vom Februar 1991 (volle Einbeziehung der neuen Länder in die Umsatzsteuer-Pro-Kopf-Verteilung) berücksichtigt.

Schaubild 1 zeigt, daß bei voller Anwendung des Finanzausgleichs die westdeutschen Länder im Durchschnitt 15 % des Steueraufkommens einbüßen würden, wobei Bremen mit 27 % und das Saarland und Hamburg mit ca. 20 % die höchsten Verluste hätten.

Schaubild 2 verdeutlicht die bereits in Schaubild 1 erkennbaren Unterschiede im Ausmaß der Belastung der einzelnen Länder anhand eines Vergleichs der Finanzkraft mit der Zusatzlast (jeweils in % des Länderdurchschnitts). Bei ungefähr gleicher Finanzkraft von Nordrhein-Westfalen und Bayern hat Nordrhein-Westfalen eine weitaus höhere Zusatzlast zu tragen. Beim Saarland, Hamburg und Bremen übersteigt die Zusatzlast sogar deren Finanzkraft.

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Diese Resultate zeigen, daß das derzeitige System des Länderfinanzausgleichs nicht in der Lage ist, die immensen Disparitäten zwischen ost- und westdeutschen Ländern im Sinne eines gerechten Ausgleichs auch zwischen den alten Ländern zu bewältigen.

1.5. Die Berücksichtigung der ostdeutschen Länder im Finanzausgleichssystem

Mit dem Beitritt der DDR zum Grundgesetz hätte für diese an und für sich die bundesdeutsche Finanzverfassung (Art. 104 a bis 115 GG) gegolten und wäre daher in das Finanzausgleichssystem einzubeziehen gewesen.

Auf Grund diverser Ausnahmeregelungen im Einigungsvertrag vom 31. 8. 1990 sind die ostdeutschen Länder von einem gesamtdeutschen Finanzausgleich bis zum 31. 12.1994 ausgeschlossen.

Auf Druck der alten Länder sollte die Beteiligung der neuen Länder am Länderanteil an der Umsatzsteuer von 1991 bis 1994 stufenweise der grundsätzlichen, wie in Art. 104 Abs. 4 GG vorgesehenen, Verteilung nach der Einwohnerzahl angenähert werden. Dieser Lösung gemäß sollte der gesamte Länderanteil - nach Vorabberechnung des Anteils für Berlin - so in einen West- und Ostteil aufgeteilt werden, daß die ostdeutschen Länder pro Kopf ihrer Einwohner 1991 55 % des durchschnittlichen Pro-Kopf-Anteils der westdeutschen Länder erhalten hätten, und bis 1994 sollte dieser Prozentsatz auf 70 erhöht werden.

Die erheblichen Finanzprobleme der neuen Länder erzwangen jedoch im Frühjahr 1991 - durch Änderung des Haushaltsbegleitgesetzes auf Basis der allgemeinen Revisionsklausel in Art. 7 Abs. 6 Einigungsvertrag - die sofortige volle Beteiligung der ostdeutschen Länder an der Umsatzsteuer nach der Einwohnerzahl anstelle der Stufenregelung. Berlin bleibt weiterhin hierbei ausgeklammert. Die Aufteilung in einen West- und Ostanteil wurde beibehalten, so daß die horizontale Verteilung eines Teils des Umsatzsteueraufkommens über Ergänzungsanteile für Ost- und Westländer getrennt vorgenommen wird.

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Ein Länderfinanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG findet, wie bereits erwähnt, bis Ende 1994 zwischen den alten und den neuen Ländern nicht statt, sondern wird jeweils getrennt unter den alten und unter den neuen Ländern - ohne Beteiligung Berlins - durchgeführt, bei Anwendung grundsätzlich gleicher Berechnungsmethoden.

Anstelle eines gesamtdeutschen Länderfinanzausgleichs wurde am 16. Mai 1990 von den Regierungschefs von Bund und Ländern die Errichtung des Fonds "Deutsche Einheit" mit einem Gesamtvolumen von 115 Mrd. DM für die Zeit bis Ende 1994 beschlossen. Der Bund stellt dabei 20 Mrd. DM aus der Umschichtung von Haushaltsmitteln bereit, die restlichen 95 Mrd. DM werden je zur Hälfte vom Bund und von den westdeutschen Ländern über Kapitalmarktkredite finanziert; die Tilgung dieser Kredite soll in dreißig Jahren vorgenommen werden. Die Länder Bremen und Saarland werden von den auf sie entfallenden Beiträgen zum Fonds "Deutsche Einheit" freigestellt; ihre Beiträge müssen von den übrigen westdeutschen Ländern mit übernommen werden. Ausführung und Finanzierung des Fonds sind in Tabelle 3 ersichtlich.

Ergänzungszuweisungen des Bundes sind wegen der im Fonds umfangreich zur Verfügung gestellten Mittel für die neuen Länder nicht vorgesehen.

Die Bestimmungen des Art. 106 GG, die die Zuordnung der Steuerertragshoheit zu Bund und Ländern regelt, wurden übernommen. Modifikationen in den Ausführungsgesetzen hierzu betreffen, neben der Umsatzsteuerregelung, die Ermittlung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer, die auf Grund der fehlenden Voraussetzungen im Verwaltungsbereich der neuen Länder nicht auf Basis der Einkommensteuerleistung ihrer Einwohner, sondern nach der Einwohnerzahl der Gemeinden vorzunehmen ist (bis einschließlich 1996).

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Mit diesen Übergangsregelungen sind die für die Finanzen der neuen Länder wesentlichen Dauerlösungen bis Ende 1994 aufgeschoben. Auf Grund der relativ geringen Steuereinnahmen der ostdeutschen Länder und Gemeinden (von den 1991 45 Mrd. DM bis 1994 auf 65 Mrd. DM ansteigenden Steuereinnahmen stehen 16 Mrd. DM und bis 1994 auf 30 Mrd. DM ansteigend den ostdeutschen Ländern und Gemeinden zu) und der nur schwer abzuschätzenden Ausgabenentwicklung, bleibt die Finanzausstattung der ostdeutschen Gebietskörperschaften weiterhin unsicher, und erfordert daher bis spätestens Ende 1994 eine Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen, die sowohl den ostdeutschen als auch den westdeutschen Gebietskörperschaften die Wahrnehmung ihrer Aufgaben in ausreichendem Umfang ermöglicht.

Bei den in Kochel diskutierten Vorschlägen zur Neuordnung der Finanzbeziehungen lassen sich zwei verschiedene Ansätze unterscheiden:

1. Überlegungen zu Modifikationen bei der Finanzierung und Gestaltung des Finanzausgleichs zwischen Bund, westdeutschen Ländern und ostdeutschen Ländern unter der Annahme, daß die Aufgabenverteilung prinzipiell als gegeben betrachtet wird.

2. Völlige Neugestaltung der Finanzbeziehungen bei Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen unter dem Aspekt der Förderung des föderativen Staatsaufbaus.

2. Überlegungen zur Finanzierung und Gestaltung des Finanzausgleichs unter der Annahme einer gegebenen Aufgabenverteilung

2.1. Kriterien für die Aufgabenerfüllung und die Verteilung des Steueraufkommens

Geht man davon aus, daß es keine Rangordnung der öffentlichen Aufgaben gibt, so müßten die einzelnen Aufgaben idealtypisch jeweils in dem Grad erfüllt werden, daß - bei gegebenem Gesamtvolumen der Ausgaben - die einzelnen gesellschaftlichen Grenznutzen einander entsprechen. Diese idealtypische Lösung ist jedoch nicht operationalisierbar, da die einzelnen staatlichen Leistungen von Parteien, Politi-

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kern. Interessenverbänden und Bürgern unterschiedlich bewertet werden und eine objektive Messung der partiellen gesellschaftlichen Grenznutzen nicht möglich ist. Von daher und auf Grund der Tatsache, daß der Bedarf an staatlichen Leistungen selbst durch eine Verdoppelung der Staatsquote nicht befriedigt werden kann, evtl. sogar unbegrenzt ist, stehen keine objektiven Meßstäbe für die Verteilung des Steueraufkommens zwischen west- und ostdeutschen Gebietskörperschaften zur Verfügung. Entscheidungen über diese Verteilung können daher nur durch politische Kompromisse herbeigeführt werden. Als Hilfskriterien für eine Neuverteilung können dann beispielsweise gravierende Veränderungen im Umfang der Aufgaben herangezogen werden, wie die Notwendigkeit umfangreicher Transfers zugunsten der ostdeutschen Länder. Unterstützung für die osteuropäischen Staaten und die Entwicklungsländer, die Verminderung des Verteidigungsbedarfs und konjunkturpolitische Erfordernisse.

2.2. Der Finanzbedarf der neuen Bundesländer

Der umfangreiche Finanzbedarf der neuen Bundesländer (inkl. Gemeinden) in Bezug auf die Staatsleistungen ist abhängig von deren laufenden Ausgaben für den Staatskonsum und den notwendigen Investitionen, um den Bestand an Infrastrukturkapital zu erhalten und auszuweiten.

Gerade im Bereich der Infrastruktur existiert ein erheblicher Fehlbedarf, der sich, einer Schätzung von Prof. Dr. Oberhäuser zufolge, in der Größenordnung von 250 bis 330 Mrd. DM bewegt, unter der Annahme, daß der staatliche Kapitalbestand pro Kopf der Bevölkerung nach dem Anpassungsprozeß zwischen Ost- und Westdeutschland in etwa gleich sein soll und der in Ostdeutschland vorhandene Infrastrukturbestand pro Kopf zwischen einem Drittel und der Hälfte des westdeutschen beträgt (zu Wiederbeschaffungspreisen auf Basis von 1989). Vollzieht sich der Anpassungsprozeß über einen Zeitraum von zehn Jahren, so müssen bei einer unterstellten durchschnittlichen realen Wachstumsrate des staatlichen Kapitalbestands von 3 % staatliche Mittel in Höhe von 53 bis 63 Mrd. DM pro Jahr aufgebracht werden, zusätzlich zu den in Tab. 4 ausgewiesenen Leistungen für 1991 und 1992. Dieses immense Finanzvolumen - allein für Infrastrukturinvestitionen - kann von den neuen Bundesländern aus eigenen

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Steuereinnahmen derzeit und auch in absehbarer Zeit nicht gedeckt werden, denn außer den Einnahmen aus der Pro-Kopf-Verteilung der Umsatzsteuer, gegen die sich die westdeutschen Länder zunächst gewehrt haben, erzielen sie keine nennenswerten Einnahmen aus der - in Westdeutschland aufkommensstarken - Lohnsteuer und veranlagten Einkommensteuer.

Tabelle 4: 1. Öffentliche Leistungen für das Beitrittsgebiet im Jahre 19911)

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Tabelle 4: 2. Öffentliche Leistungen für das Beitrittsgebiet im Jahre 19921)

Für die Finanzierung dieses daher notwendigen Transfervolumens stehen prinzipiell nicht nur Steuern, sondern auch Gebühren, Beiträge und Kredite zur Verfügung. Hierbei müssen in Bezug auf die Steuern und ihre Verteilung die Veränderungen der staatlichen Aufgaben und die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Verteilung der Steuererhöhungen berücksichtigt werden. Bei der Kreditfinanzierung sind mögliche Rückwirkungen einer zusätzlichen Staatsverschuldung auf die Höhe des Sozialprodukts und somit auf das Steuereinkommen mit in die Betrachtung einzubeziehen.

2.3. Finanzierung des Finanzbedarfs und Finanzausgleich

Die notwendigen Ausgaben für die Infrastrukturinvestitionen in Ostdeutschland können durch zweckgebundene Finanzzuweisungen des Bundes - soweit nicht die Aufgaben dem Bund selbst obliegen - finanziert werden. Darüber hinaus muß ein Ausgleich zwischen steuerschwachen und steuerstarken Ländern durch horizontale oder vertikale Maßnahmen geschaffen werden. Liegt der Schwerpunkt auf vertikalen Maßnahmen, so erhöht sich der Finanzbedarf des Bundes im Verhält-

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nis zu dem der westdeutschen Länder. Daraus und aus der Tatsache, daß beim Bund eine Zunahme der Verpflichtungen gegenüber den osteuropäischen Staaten, der EG und den Entwicklungsländern zu verzeichnen ist, die allerdings mit den rückläufigen Aufwendungen für Verteidigungsaufgaben, für die Berlinhilfe und die Zonenrandförderung aufzurechnen ist, folgt dann, daß eine spürbare Umschichtung der Einnahmen zugunsten des Bundes erforderlich ist. Ob dieser Weg eingeschlagen werden sollte, war umstritten, denn er würde die Abhängigkeit der Länder vom Bund verstärken.

Soweit der Bund die Transfers nach Ostdeutschland finanziert, sollten ihm auch die Steuereinnahmen durch die Ergänzungsabgabe (Solidarzuschlag) oder durch die Erhöhung der Umsatzsteuer, oder seines Anteils am Umsatzsteueraufkommen zufließen. Unter Finanzausgleichsaspekten ist die Beibehaltung des Solidarzuschlags angebracht, da dieser im vollen Umfang den neuen Ländern zur Verfügung steht. Auch von einer Erhöhung der Umsatzsteuer profitieren die ostdeutschen Länder. Da die westdeutschen Länder und Gemeinden bis jetzt nicht bereit waren, auch nur die Mehreinnahmen aus dem einigungsbedingten Wachstum in den Finanzausgleich einzubringen, ist nicht nur die volle Einbeziehung der ostdeutschen Länder in die Verteilung des Länderanteils am Umsatzsteueraufkommen nach der im Grundgesetz vorgesehenen einheitlichen Regelung notwendig, die den neuen Ländern statt bisher 20 % dann 40 % des Länderanteils an der Umsatzsteuer - dies entspricht einem zusätzlichen Finanztransfer von ca. 12 Mrd. DM - sichert, sondern eine darüber hinausgehende Beteiligung, die jedoch die strukturellen Diskrepanzen zwischen den westdeutschen Ländern berücksichtigen muß. Die Möglichkeit des Abbaus der Strukturhilfe in Höhe von 2,5 Mrd. DM zugunsten der ostdeutschen Länder ist daher keine sinnvolle Lösung, da sie nicht alle westdeutschen Länder, sondern nur die strukturschwachen belastet. Gewinnsteuererhöhungen wären angebracht, wenn beispielsweise private Investitionen nicht mehr gesteigert werden sollen, und die Steuermehreinnahmen nur zur Verminderung der Staatsverschuldung vorgesehen sind. Aus wachstumspolitischen Gründen gerade im Hinblick auf Ostdeutschland wurde hiervon jedoch abgeraten.

Bei der Finanzierung der Investitionstätigkeit ergibt sich für die ostdeutschen Gemeinden, die zum überwiegenden Teil die Infrastruktur-

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investitionen tragen, das Problem, daß sie bei Steuerfinanzierung keine Gebühren und Beiträge erheben dürfen, und somit auf lange Sicht finanziell ausgetrocknet werden, was nur durch die Änderung der gesetzlichen Regelungen verhindert werden kann.

Außer der Möglichkeit, über Steuererhöhungen zusätzlichen Finanzbedarf zu finanzieren, stellt sich die Frage, ob eine weitere Kreditaufnahme des Staates in Form der Bildung von Schuldenfonds - wie dies partiell beim Fonds "Deutsche Einheit" der Fall ist - im Hinblick auf deren gesamtwirtschaftliche Wirkungen sinnvoll ist. Die Zunahme der Staatsverschuldung 1990 auf 4 % des Brunosozialprodukts und 1991 auf ca. 5 % war eine der Hauptursachen für die Zunahme von Produktion und Beschäftigung in Westdeutschland. Das vielfach befürchtete crowding-out konnte zumindest 1990 nicht festgestellt werden. Ganz im Gegenteil, es fand, wie Prof. Oberhauser es formulierte, ein "crowding-in" statt: die privaten Investitionen stiegen stark an bei begrenztem Rückgang der Leistungsbilanzüberschüsse. Höchstens 1991 kam es zu einer Verdrängung im Rahmen der Leistungsbilanz, also einem gütermäßigen Transfer zugunsten der ostdeutschen Länder, der die inländische Güterverwendung nicht belastet hat. Somit wurde weitgehend das sog. Schuldenparadox, mit entsprechender Zunahme der Staatseinnahmen und Verringerung der Ausgaben für Arbeitslosigkeit, bestätigt.

Eine weitere Steigerung der Kreditfinanzierung ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn sie zu weiteren Produktions- und Beschäftigungszunahmen führt und nicht zu Preisniveauerhöhungen. Prinzipiell könnten solche Mengeneffekte noch erzielt werden angesichts der Höhe der gesamtdeutschen Arbeitslosigkeit, die die 3-Millionen-Grenze überschritten hat, und der Möglichkeit, das Produktionspotential auszudehnen. Das Problem derzeit ist nur, daß die lohnpolitische Absicherung fehlt, ohne die die Bundesbank ihren restriktiven Kurs nicht aufzugeben bereit ist. Ohne monetäre Alimentierung aber ist diese expansive Fiskalpolitik zum Scheitern verurteilt.

Damit wurde klar, daß die Finanzierung des Bedarfs der ostdeutschen Länder überwiegend durch weitere gütermäßige Umschichtungen und Steuererhöhungen bewerkstelligt werden muß. Eine Möglichkeit in diesem Zusammenhang wäre, die westdeutschen Länder stärker als

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bisher heranzuziehen, da ihr bisheriges Verhalten jeglicher Rücksicht auf Verteilungsgerechtigkeit entbehrte.

Für die Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften resultiert daraus eine stärkere Gewichtung der vertikalen Maßnahmen, d. h. der Bund muß in größerem Umfang als bisher über Ergänzungszuweisungen und Änderung des Verteilungsschlüssels bei Steuereinnahmen den neuen Ländern Finanzmittel zur Verfügung stellen. Dies kann auch gemäß dem Popitz'schen Gesetz von der Anziehungskraft des zentralen Etats gerechtfertigt werden, da Kriegsfolgekosten - und um nichts anderes handelt es sich letztlich bei der Vereinigung der beiden deutschen Staaten - zu den Aufgaben des Zentralstaates, also des Bundes, zählen. Allerdings, so unterstrich Prof. Noll, muß das in der vertikalen Richtung verteilte Finanzvolumen auf mittlere bis langfristige Sicht wieder verringert werden, um der verfassungsrechtlichen Normalfinanzierung über den horizontalen Länderfinanzausgleich wieder ein stärkeres Gewicht beizumessen.

Auf der horizontalen Ebene des Finanzausgleichs ist zum einen eine Vereinfachung und damit Transparenz der komplizierten Berechnung erforderlich, zum anderen muß gewährleistet werden, daß die Rangordnung der Länder nach ihrer Finanzkraft durch den Finanzausgleich bestehen bleibt und den finanzschwachen Ländern ein größerer Anreiz gegeben wird, ihre Leistungsfähigkeit aus eigener Kraft zu erhöhen. In diesem Zusammenhang wurde die Anhebung der Finanzkraft der ausgleichsberechtigten Länder auf 95 % des Länderdurchschnitts problematisiert. Die Garantie der Anhebung auf dies hohe Niveau des Länderdurchschnitts biete Anlaß für die steuerschwachen Länder, auf eigene Anstrengungen zur Verbesserung ihrer finanziellen Lage aus Bequemlichkeit zu verzichten und provoziere dauerhafte Konflikte mit den ausgleichspflichtigen Ländern.

Auch die in die Berechnung der Finanzkraft einbezogenen Steuereinnahmen der Länder, sowie 50 % der Steuern ihrer Gemeinden, muß einer kritischen Prüfung unterzogen werden. Denn zum einen führt nicht nur die Begrenzung auf 50 % der Steuereinnahmen der Gemeinden zu einer unzureichenden Darstellung der Finanzkraft der jeweiligen Länder, sondern auch die ausschließlich auf Steuereinnahmen (abgesehen von der Fördergabe nach Bundesberggesetz) orientierte

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Berechnung. Denkbar wäre daher die Erweiterung der Finanzkraftberechnung, indem die Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen, eventuell sogar aus Kreditaufnahme, einbezogen, und die Einnahmen der Gemeinden zu 100 % in die Berechnung eingingen.

Bei der Berechnung des Finanzbedarfs werden derzeit, nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1986, Sonderbedarfe mit Ausnahme der Seehafenlasten für Bremen, Hamburg und Niedersachsen, nicht berücksichtigt. Gerade aber im Hinblick auf die neuen Bundesländer wäre es erforderlich, zusätzliche Sonderbedarfe (z. B. bei der Sanierung von Umweltaltlasten) zu berücksichtigen.

Die Diskussion über Reformansätze beim vertikalen und horizontalen Finanzausgleich hat die Vielschichtigkeit des Problems der Integration der ostdeutschen Länder in die bundesstaatlichen Finanzbeziehungen aufgezeigt. Die angeschnittenen Finanzierungs- und Verteilungsprobleme tangieren dabei auch den föderalistischen Aufbau des vereinigten Deutschlands und damit die Frage nach der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern. Die Notwendigkeit, die ostdeutschen Länder bis zum 1.1.1995 zu integrieren und die unbefriedigenden Ergebnisse der Flickschusterei am bestehenden System, eröffnen nun die Chance und zugleich die Dringlichkeit einer Reform der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, die über den vertikalen und horizontalen Finanzausgleich hinausgeht.

3. Grundlinien einer völligen Neugestaltung der Finanzbeziehungen

3.1. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

Für eine Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern muß geprüft werden, inwieweit die derzeitige Kompetenzverteilung den heutigen wirtschaftlichen Erfordernissen noch angemessen ist. Über die Regelung dieser Verteilung kann zweifelsohne der Ausgleichsbedarf zwischen den Ländern verringert werden. Dies läßt sich am deutlichsten am Beispiel der Sozialhilfe zeigen, die Ergebnis des zunehmenden Anteils struktureller an der gesamtwirtschaftlich hohen Arbeitslosigkeit ist. Müßte der Bund, der über die Bundesanstalt für Arbeit die Verantwortung für Arbeitslosigkeit trägt, durch eine Kom-

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petenzzuweisung auch die Kosten von Langzeitarbeitslosigkeit übernehmen, so würde in erheblichem Umfang Ausgleichsbedarf zwischen den Ländern entfallen. Dies umso mehr, wenn auch die Belastung der Sozialhilfe mit Regelrisiken im Pflege- und Rentenbereich, einbezogen werden würde, wo der Bund - einer umstrittenen Auffassung zufolge - schon heute auf Grund seiner unzureichenden Leistungen die geltende Kompetenzverteilung mißachtet.

Auch im Bereich der sogenannten Mischfinanzierungstatbestände (z. B. Wissenschaft, Wohnungsbau etc.), die ein stetes Konfliktpotential zwischen Bund und Ländern darstellen, sind Überlegungen zu einer neuen Zuordnung von Kompetenzen angebracht. Diese Neuverteilung hätte darüber hinaus den Vorteil, daß die Länder in den ihnen verbliebenen Kompetenzbereichen eine größere Gestaltungsfreiheit hätten.

3.2. Konkordanz von Gesetzgebungsrecht und Finanzierungspflicht und Steuerverteilung

Die finanziellen Auswirkungen einer neuen Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern werden erst dann voll zum Tragen kommen, wenn Gesetzgeber und Finanzierungspflichtiger identisch sind. Die derzeitigen Regelungen, wonach der Bund Gesetze zu Lasten der Länder beschließt, führt vor allem bei strukturschwachen Ländern zu unlösbaren Haushaltsproblemen, wobei die Arbeit des Bundesrates offenkundig nicht ausreicht, dies zu verhindern.

Im Interesse der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit ist es daher erforderlich, nach dem Grundsatz zu verfahren, daß, wer Gesetze macht, auch die Finanzierung übernimmt, und wer finanziert auch mitbestimmen darf.

Damit ist klar, daß auch eine Neuverteilung des Steueraufkommens notwendig ist, mit der Konsequenz, den Ländern verstärkt Rechte auf eigene Steuern und damit auch Variationen ihrer Steuersätze einzuräumen. Bei den bisherigen Regelungen trifft letztes nur auf die Gemeinden zu, die die Hebesätze bei Gewerbesteuer und Grundsteuer festlegen können. Übertragen auf die Länder (und Gemeinden) könnte dies bspw. bedeuten, daß sie autorisiert sind, Zuschläge auf die Ein-

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kommensteuer zu erheben und somit ihre Einnahmenautonomie zu vergrößern. Dies würde zu einer Intensivierung des Wettbewerbs zwischen den Ländern führen, wobei nicht abzuschätzen ist, ob die Auswirkungen dieser Konkurrenz positiv oder negativ in Bezug auf das Verhältnis von armen zu reichen Ländern sein wird. So wäre denkbar, daß die in strukturschwachen Ländern erforderlichen höheren Zuschläge zur Einkommensteuer zu Abwanderungen in reiche Länder führen, deren Zuschläge geringer sind. Damit würden sich die Strukturdiskrepanzen noch weiter verstärken, und dem in der Verfassung verankerten Postulat der Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse entgegenstehen. Andererseits könnte es auch, wie sich in Belgien gezeigt hat, sein, daß der sogenannte "Snob-Effekt" auftritt, und die Regionen, die über eine gute Infrastruktur verfügen, die sie über hohe Zuschläge finanzieren, eventuell auch bevorzugt werden. Darüber hinaus könnte die Konkurrenz unter den Ländern zu einer Erhöhung der Effizienz bei der Bereitstellung von Infrastruktur führen.

Zu einer Angleichung der Lebensbedingungen muß eine solche Neuregelung also nicht automatisch führen, so daß bei der Kompetenzverteilung diese und ähnliche Gesichtspunkte berücksichtigt werden müssen.

3.3. Vertikaler und horizontaler Finanzausgleich

Mit der Stärkung der Einnahmeautonomie der Länder und einer Neuverteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern kann das Finanzausgleichsvolumen reduziert und dann über den horizontalen Finanzausgleich bewältigt werden. Für diesen müssen Kriterien entwickelt werden, die gewährleisten, daß durch den Finanzausgleich die Rangfolge zwischen den Ländern nicht verändert wird, wobei dann auch Maßnahmen des vertikalen Finanzausgleichs zu berücksichtigen wären.

Damit verbunden wäre die Wahrung einer Abstandsproportionalität, d. h. die Maßnahmen sollten nicht dazu führen, daß die Unterschiede in der Steuerkraft der Länder nicht mehr zu erkennen sind, m. a. W. eine vollständige Nivellierung wird nicht angestrebt. Dies könnte, lt. Prof. Krupp, bspw. dadurch geschehen, daß eine Obergrenze der

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Nivellierung in Form einer Garantie eines bestimmten Anteils der eigenen Einnahmen festgelegt wird.

Um die Einnahmeautonomie der Länder nicht zu konterkarieren, müßte den Berechnungen des Finanzausgleichs ein Standardsatz zugrundegelegt werden, der die aus der Steuerautonomie über dem Normalaufkommen liegenden Steuereinnahmen nicht berücksichtigt.

Ob die Verteilung des Finanzvolumens auf Basis der Bevölkerungszahl für über 1994 hinaus noch angebracht ist, wurde während der Diskussion bezweifelt, denn die Abwanderungen aus Ostdeutschland bis dahin werden bei Beibehaltung der Pro-Kopf-Verteilung zu einer nicht unerheblichen Benachteiligung führen.

Soweit über das Ausgleichsvolumen auf der horizontalen Ebene hinaus Ausgleichsbedarf besteht, kann dieser nur im Rahmen des vertikalen Finanzausgleichs bewältigt werden, z. B. über Bundesergänzungszuweisungen, wie dies derzeit bereits geregelt wird, wobei dies dann bei der Bemessung des Anteils des Bundes an den Steuereinnahmen berücksichtigt werden muß.

3.4. Zur Rolle des Föderalismus im zusammenwachsenden Europa

Die hier skizzierten Vorschläge zur Änderung der Finanzbeziehungen basieren darauf, den föderativen Aufbau der Bundesrepublik zu stärken. Auch bei einer Kompetenzverlagerung vom Bund hin zu den Ländern resultierte aus einer solchen Reform eine größere finanzpolitische Autonomie der Länder. Ob dies vor dem Hintergrund des zusammenwachsenden Europas anachronistisch sein wird oder nicht, hängt davon ab, wie man sich das Europa von morgen vorstellt. Zweifelsohne werden im europäischen Einigungsprozeß nationale Kompetenzen nach Brüssel verlagert werden müssen. Wenn dies nicht zu einer allzusehr ausgeprägten zentralistischen Struktur führen soll, besteht die Notwendigkeit, Kompetenzen auf der regionalen Ebene auszubauen, und damit - im bundesrepublikanischen Kontext - die Autonomie der Länder, auch in finanzpolitischer Hinsicht, zu stärken.

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Die völlige Neugestaltung der Finanzbeziehungen vor diesem Hintergrund wirft auch die Frage einer Neugliederung der Bundesrepublik in Bezug auf die Stadtstaaten und das Saarland auf. Es bleibt abzuwarten, ob die historische Chance hierfür genutzt wird. Mit der Diskussion über eine neue Regelung der Finanzbeziehungen im vereinigten Deutschland beschäftigt sich mittlerweile auch eine im Januar diesen Jahres gegründete Verfassungskommission des Bundesrates.

Ein besonderes Problem im Rahmen der Finanzierung der deutschen Einheit, das auf der Kocheler Tagung behandelt wurde, stellt die Politik der Treuhandanstalt dar.