INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y COMPLEMTACIÓN PRODUCTIVA

Marta Bekerman
Pablo Sirling

• 4. Integración Regional y complementación productiva en el MERCOSUR.
  
  • 4.1 Tendencias generales.
  • 4.2. Algunos casos seleccionados.
    • a) Calzado.
    • b) Industria Automotriz.
    • c) Sector lácteo.
    • d) Máquinas-Herramienta.
    • e) Productos farmacéuticos.

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4. Integración Regional y complementación productiva en el MERCOSUR.

4.1 Tendencias generales.

Los países del Cono Sur han debido ajustarse a una serie de cambios estructurales (apertura, estabilización, integración) que han modificado radicalmente las reglas de juego previamente existentes. En ese contexto el proceso de integración del MERCOSUR ha mostrado un dinamismo realmente sorprendente teniendo en cuenta las coyunturas fuertemente inestables que atravesaron los países socios a lo largo de la presente década. Tal dinamismo ha sido especialmente notable en el plano comercial, con las importaciones y exportaciones intrarregionales creciendo aceleradamente en los últimos años.

Ese dinamismo comercial ha generado marcados efectos en el terreno productivo. Los ajustes realizados por los sectores productivos de los países miembros han dependido de diferentes factores:

.

*El tamaño relativo de los países y el costo de la mano de obra.

El proceso de integración del MERCOSUR se ha dado entre un país grande (Brasil), uno mediano (Argentina) y dos países pequeños (Uruguay y Paraguay). Brasil es el país que tiene mayor desarrollo industrial y el mayor mercado potencial. Esta asimetría se halla potenciada por un factor que no se halla presente en otros procesos de integración formales (Unión Europa, NAFTA) o informales (este asiático): en el MERCOSUR el país que tiene mayor desarrollo industrial (Brasil) también es el país que tiene ventajas en términos de costo de la mano de obra.

Ello ha generado una situación dual:

Por un lado, Brasil es el país que está en mejores condiciones para penetrar en los otros mercados de la región, pero dichos mercados (por su escaso tamaño) no significan una ganancia demasiado significativa. Es por ello que, en muchos casos (por ejemplo calzado, azucar, siderurgia, etc.) los impactos productivos no tienen una gran dimensión.

Por otro lado, los restantes países socios están en desventaja competitiva en una gran cantidad de sectores industriales pero la posibilidad de aprovechar el gran mercado brasileño presenta una importante oportunidad. Es decir que para aquellos sectores o empresas que logran consolidar alguna ventaja competitiva en el mercado brasileño el cambio es tan importante que puede generar importantes impactos productivos.

• La existencia de ventajas comparativas naturales:

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Los sectores con claras ventajas naturales (como productos energéticos, lácteos, molinería, algodón, frutas y hortalizas en Argentina; cacao y café, mineral de hierro, en Brasil) han expandido notablemente sus exportaciones a los países socios del MERCOSUR. Su competitividad no se halla cuestionada por las industrias de los otros miembros del MERCOSUR y, en general, han podido expandir notablemente sus exportaciones a la región.

La magnitud del impacto productivo en estos sectores depende, en gran medida, de en que medida ya habían consolidado o no su perfil exportador. Tomando el caso argentino como ejemplo podemos ver que las exportaciones de cereales a Brasil se han multiplicado por dos llegando a los 700 millones de dólares en 1997. Sin embargo, dicho sector tiene una larga tradición exportadora, principalmente orientada hacia otros mercados, por lo que los impactos productivos de la integración han sido mínimos. Distinto es el caso de otros sectores cuya actividad exportadora es reciente y se ha orientado principalmente hacia el MERCOSUR. Tal es el caso de las exportaciones argentinas de aceitunas (Brasil participó con el 94% de las exportaciones en 1998), cebollas (92%), algodón (76%), y otros productos para las que la integración ha jugado un rol importante en el proceso de expansión y reestructuración productiva y tecnológica. Estos sectores fuertemente orientados al mercado brasileño, se encuentran especialmente afectados por la reciente devaluación brasileña.

Sin embargo algunas barreras no arancelarias subsistentes han impedido que algunos sectores desarrollen aún más sus ventajas competitivas en la región. Tal es el caso de las barreras no arancelarias que impone Brasil (normas de envasamiento y sanidad, limitación al financiamiento de importaciones) que han afectado notablemente las exportaciones de algunas frutas y hortalizas. De la misma manera, la protección especial de Argentina en materia de azúcar han limitado la posibilidad de Brasil de aprovechar el mercado argentino de este producto.

La integración regional también ha permitido una mayor complementación productiva entre los oferentes de materias primas y las plantas industrializadoras de los países socios. Un ejemplo de ello lo constituyen las crecientes exportaciones de cueros de Argentina y Uruguay al Brasil.

• La existencia de ventajas competitivas adquiridas en el sector industrial.

En el caso de las manufacturas de origen industrial, la principal fuente de ventaja competitiva está constituída por factores tales como la escala de producción, la capacidad tecnológica, la existencia de sólidos encadenamientos productivos y la experiencia industrial.

Por ser el país con mayor mercado (y por lo tanto con mayores economías de escala en su producción industrial), por tener una estructura industrias más integrada, por haber desarrollado capacidad tecnológica endógena en algunos sectores industriales (celulosa-papel, bienes de capital, etc.), y por haber gozado de un persistente apoyo del sector público, Brasil aparece como el país

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con mayores ventajas competitivas en el sector industrial. Dicha ventaja se ha manifestado en el comercio intrarregional en el que dicho país mantiene un superávit en prácticamente en todas las manufacturas de origen industrial (con la excepción de farmacéuticos y, en algunos años, de vehículos de carretera).

El impacto productivo sobre la industria brasileña de esta expansión de las exportaciones al MERCOSUR ha variado en función de si el sector ya había desarrollado su potencial exportador o no. En el caso de calzado, por ejemplo, las exportaciones a la región siguen siendo marginales y no han tenido un impacto productivo significativo. En el caso de vehículos de carretera, en cambio, el mercado regional ha tenido una gran significación y ha determinado en gran medida la estrategia de los principales actores productivos.

Esta situación no significa que los restantes países socios no hayan obtenido ningún beneficio productivo del MERCOSUR. Muy por el contrario, a pesar del déficit global, muchas empresas industriales de la Argentina han podido penetrar el mercado brasileño y ello las ha inducido a realizar importantes cambios tecnológicos y de gestión. Pero lamentablemente se trata, en muchos casos, de esfuerzos individuales que no contribuyen a generar el desarrollo de ventajas sistémicas. Tal es el caso de las exportaciones de textiles, materias plásticas, calzado deportivo (como veremos más abajo), máquinas y aparatos eléctricos y manufacturas de caucho).

En el caso automotriz, en el que existe una gran similitud entre los regímenes nacionales de Argentina y Brasil y en donde se está por avanzar hacia una política común de regulación sectorial, la integración ha tenido efectos más simétricos entre ambos países y la integración productiva ha avanzado mucho más.

4.2. Algunos casos seleccionados.

a) Calzado.

Los efectos productivos del MERCOSUR sobre el sector calzado son un claro ejemplo de los problemas de gestión del proceso de integración regional.

Brasil tenía una industria de calzado consolidada con una fuerte penetración exportadora en el mercado estadounidense (donde vende cerca de mil millones de dólares anuales), un sistema productivo altamente integrado (con buenos proveedores de partes y piezas, una aceptable oferta local de bienes de capital para el sector, y una importante red de instituciones de apoyo en materia tecnológica y de capacitación) y ventajas en el costo de la mano de obra. Por el contrario, Argentina tenía una industria desactualizada tecnológicamente, con problemas de escala productiva, y casi completamente volcada al mercado interno. Uruguay, por su parte, tenía una industria mucho más pequeña que la de los otros países socios aunque más volcada a la exportación que la argentina.

Aún en este contexto de fuertes ventajas competitivas para la industria brasilera, existía la posibilidad de que el proceso de integración indujese una

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especialización intraindustrial que generase beneficios dinámicos para todos los países socios. En tal escenario (previsto por un estudio de ONUDI en 1993), Brasil se especializaría en calzados de gama baja y en calzado de dama de gama media (en los que tenía más ventaja), mientras que Argentina y Uruguay se especializarían en calzado de gama alta (fundamentalmente de caballero) y botas.

En la práctica este proceso de especialización no se verificó. Las industrias de calzado de Uruguay y Argentina fueron duramente golpeadas por las importaciones desde el sudeste asiático y, posteriormente [. El sector calzado estuvo siempre en las listas argentinas de excepción a la liberalización intrarregional, por lo que sólo a partir de 1996 empieza a verificarse una gradual apertura del mercado argentino a las importaciones brasileras.] , por las originadas en Brasil que llegaron a representar más del 50% de las importaciones de calzado en Argentina. Las empresas de calzado de Argentina no pudieron penetrar en el mercado brasileñoo (más allá de algunos aislados intentos fallidos) tanto por debilidades propias como por la ausencia de un marco de política nacional y comunitaria adecuado. [. Las únicas exportaciones importantes que pudo hacer la Argentina al Brasil fueron hechas por una única empresa grande de calzado deportivo que consiguió la licencia de la marca NIKE para vender en Brasil. Es previsible que dichas exportaciones no se mantengan más allá del 2000, año en el que caduca dicha licencia.]

Por un lado, las PyMES de calzado argentinas sufrieron de la ausencia de políticas que promoviesen las exportaciones (en materia financiera, de apoyo tecnológico, etc.). Por otro lado, sufrieron la asimetría de incentivos planteada por los beneficios fiscales y financieros otorgados por el gobierno brasileño y por las barreras no arancelarias en materia de financiamiento de importaciones.

La ausencia de adecuadas políticas de apoyo a la integración regional y de una cuidadosa armonización de incentivos y barreras no arancelarias llevó a la Argentina a recurrir a los mecanismos de excepción que preveía el Tratado del MERCOSUR. Concluído el régimen final de adecuación, la Argentina enfrenta una difícil situación con una industria de calzado fuertemente debilitada y crecientemente amenazada por las importaciones de calzado desde Brasil.

b) Industria Automotriz.

En el caso de la industria automotriz, el proceso de integración regional fue un factor clave que permitió insertar a la región en los planes globales de especialización productiva de las grandes multinacionales automotrices.

Hacia fines de los años ochenta la industria automotriz de Argentina y Brasil se hallaba en crisis. La producción argentina era similar a la de la década del sesenta y la de brasileña a la de 1970. Las industrias (especialmente la Argentina) tenían un fuerte atraso tecnológico tanto en términos de procesos como de los modelos fabricados.

Los efectos combinados de la estabilización macroeconómica, los marcos promocionales especiales, y la integración regional, dieron lugar a una rápida

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expansión del sector automotriz, a fuertes ganancias de productividad (157% y 127% entre 1990 y 1997 en Argentina y Brasil, respectivamente) y a la cristalización de un patrón de especialización intraindustrial con un alto componente del comercio intrafirma. La región se convirtió, a su vez, en un polo de atracción de nuevas inversiones internacionales produciéndose la llegada de numerosas nuevas terminales.

La existencia de marcos regulatorios específicos y, próximamente, de un marco regulatorio comunitario tendió a mantener un relativo equilibrio en el destino de las inversiones entre Argentina y Brasil. Aún así dicho proceso no estuvo exento de conflictos originados, a partir de 1996, con la implementación del Régimen Automotriz Brasileño y con el régimen de incentivos especiales para las regiones del Nordeste. [. Este es un claro ejemplo de lo que en la sección 2 llamamos "juego de suma cero". Las inversiones a realizarse en el MERCOSUR por parte de las grandes terminales internacionales estaban prácticamente decididas y la guerra de incentivos entre países del MERCOSUR y entre distintos gobiernos estaduales de Brasil por atraer dichas inversiones redundó únicamente en mayores beneficios redundantes para las multinacionales.]

El dinamismo del sector productivo y la profundidad que alcanzó en este sector el proceso de especialización intraindustrial son una clara muestra de las grandes oportunidades que existen cuando en un proceso de integración se combinan la liberalización comercial y las políticas activas de reestructuración productiva. Este tratamiento nacional y comunitario especial no se dio en casi ningún otro sector, incluyendo el autopartista.

En efecto, una de las grandes falencias (más en el caso argentino que en el brasileño) de estos regímenes es que sólo muy tardíamente se incluyó al sector autopartista dentro de los programas generales de incentivo a la reestructuración y la especialización. Dicha situación impidió a muchas PyMES autopartistas independientes acometer procesos de reestructuración productiva que las pusieran en condiciones de afrontar los nuevos desafíos productivos y tecnológicos. En parte por ello ha tendido a generarse un excesivo proceso de concentración y extranjerización en el sector autopartista y la salida de numerosas PyMES que no pudieron adaptarse al nuevo contexto.

c) Sector lácteo.

El sector lácteo ha sido uno de los grandes beneficiarios del proceso de integración regional para Argentina y Uruguay. A diferencia de lo que ocurre con ptrps sectpres, en el sector lácteo Argentina y Uruguay se encontraban a inicios de la década en una situación de ventaja competitiva (en materia de escalas de producción, tecnologías y calidad) respecto de Brasil.

El proceso de integración (sumado a la estabilización macroeconómica), generó un fuerte proceso de regionalización de las estrategias productivas de los grandes actores del sector lácteo de todos los países del MERCOSUR.

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En Argentina se asiste a un fuerte proceso de modernización del sector con importantes inversiones de las firmas líderes, un aumento de la productividad y una regionalización de la estrategia empresarial que implica una fuerte penetración en el mercado brasileño y crecientes inversiones directas en dicho país.

La industria láctea uruguaya (dominada en gran medida por la Cooperativa Conaprole) ya venía con una importante presencia en los mercados externos. La integración regional implicó un nuevo desafío que llevó a Conaprole a realizar un Joint-Venture con Boingrain.

En Brasil, la industria láctea estaba fuertemente atrasada. La desregulación de inicios de los noventa implicó una fuerte reestructuración en el sector (con una fuerte extranjerización) que ha llevado a permitido la modernización del mismo y un paulatino avance hacia el autoabastecimiento.

En los cuatro países del MERCOSUR la integración regional ha despertado el interés de grandes multinacionales (como Parmalat) que han radicado nuevas inversiones con vistas al mercado ampliado.

Si bien la integración regional ha servido como catalizador de un fuerte proceso de transformaciones en el sector lácteo, hacia futuro se enfrentan nuevos desafíos: Como Brasil avanza hacia el autoabastecimiento de lácteos, la futura expansión del sector en el MERCOSUR implica que se deben ganar nuevos mercados extrarregionales.

La solidez que muestre el MERCOSUR para negociar el acceso a los mercados protegidos de los países desarrollados y la capacidad que tenga para impulsar políticas de promoción comunitarias (como la creación y promoción de un "sello MERCOSUR" para los productos lácteos de la región) serán determinantes en el futuro del sector.

d) Máquinas-Herramienta.

El sector de bienes de capital en general, y el de máquinas herramienta (M-H) en particular, presentan el especial interés de haber constituído los precursores del proceso de integración a partir de la firma del Protocolo de Bienes de Capital en 1986.

El sector de M-H ha tenido una evolución muy diferente en Argentina y en Brasil. A partir de fines de los años setenta las trayectorias de desarrollo de este sector se bifurcan ya que la industria argentina se ve sometida a la apertura importadora que frena el proceso de desarrollo del sector mientras que, en el Brasil, el sector sigue desarrollándose al amparo de importantes beneficios promocionales. De allí que hacia 1997 la producción brasileña es veinte veces superior a la argentina y las exportaciones once veces mayores.

La constitución del MERCOSUR implicó una importante oportunidad para el sector argentino de M-H que logró posicionarse en el mercado brasileño y establecer un importante flujo de comercio intra-industrial. No obstante, dicho impulso no parece haber sido suficiente para compensar el debilitamiento

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progresivo del sector sometido sin anestesias a la apertura importadora de fines de los setentas y principios de los noventas en un marco de fuerte deficiencia de los mecanismos institucionales de apoyo al sector (como, por ejemplo, la existencia de una adecuada oferta de crédito para la compra de bienes de capital de origen nacional).

En el caso brasileño, la integración regional no constituyó una amenaza competitiva seria ni tampoco implicó una ampliación decisiva del mercado. El comportamiento de este sector en Brasil parece obedecer más a la lógica de la apertura comercial a las importaciones y de los distintos mecanismos promocionales que Brasil utiliza para apoyar a su industria de bienes de capital (cláusulas de compre nacional del régimen automotriz, financiamiento a la compra de bienes de capital de origen nacional, financiamiento de exportaciones, etc.).

En síntesis, el caso de las M-H es uno en que se notan visiblemente las diferentes concepciones de política industrial existentes entre los países socios del MERCOSUR. La existencia de un conjunto consistente de medidas de apoyo al sector le ha permitido a Brasil conjugar la apertura a las importaciones con la reestructuración y la inserción exportadora de su industria nacional. Mientras tanto, la industria de M-H argentina parece haber sido sacrificada con el objetivo, en gran medida cumplido, de modernizar el aparato productivo existente mediante la importación masiva de bienes de capital.

e) Productos farmacéuticos.

El sector de productos farmacéuticos se desarrolló en los países del MERCOSUR en base al no reconocimiento de las patentes medicinales y a una fuerte protección comercial que hizo posible el desarrollo de empresas nacionales que optaron por copiar fórmulas desarrolladas por empresas de los países centrales. Hacia principios de los años noventa la industria farmacéutica argentina mostraba una mayor consolidación en la posición de los laboratorios nacionales y una mejor posición exportadora en relación a los otros países del MERCOSUR.

Durante la década actual el sector sufre en todos los países miembros el impacto de fuertes cambios en las regulaciones. La apertura comercial, el abandono del sistema de precios máximos para los medicamentos, el sistema de registro de medicamentos y la promulgacion de leyes de patentes en Argentina y Brasil, modifican marcadamente las reglas de juego que tienen lugar durante la consolidacion del proceso de integración. Pero la modificación de dichas reglas de juego no se realiza en forma armonizada. Esto significa que los países adoptan estrategias diferentes para regular el futuro del sector, lo que determina el desarrollo de fuertes asimetrías regulatorias. La existencia de dichas asimetrías irán en detrimento de las empresas nacionales, ya que las mismas pueden ser fácilmente neutralizadas por las empresas multinacionales, a partir de sus estrategias intrafirma.

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¿Cuáles fueron, en este contexto, los efectos del proceso de integración? En primer lugar el mismo hizo posible un notable crecimiento del comercio intrazona. Tanto las importaciones como las exportaciones a la región superan hoy en más de 10 veces los niveles existentes hacia fines de los años 80. Pero este importante aumento del comercio regional es liderado por las empresas multinacionales. Esto es atribuido por las empresas argentinas a las asimetrías regulatorias existentes entre Argentina y Brasil y al hecho de que para exportar a Brasil se requiere realizar una gran inversión para imponer comercialmente las marcas propias. El rol protagónico de las empresas multinacionales en las exportaciones al MERCOSUR también tiene lugar en el caso de Brasil. De las 10 principales empresas brasileñas exportadoras al MERCOSUR (que representan alrededor del 70% de las exportaciones) ocho son multinacionales.

Uruguay ha salido perjudicada en la redefinición regional de la división del trabajo: numerosos laboratorios internacionales han dejado el país y han optado por abastecerlo con importaciones desde Argentina y Brasil.

Puede decirse, entonces, que el proceso de integración ha reforzado el interés de las empresas multinacionales por reposicionarse en los mercados de Argentina y Brasil. Es que el MERCOSUR les ofrece mayores posibilidades de expandir el comercio intrafirma debido a la liberalización arancelaria regional, a la cercanía geográfica y a la perspectiva de que pueda alcanzarse en el futuro un alto nivel de armonización regulatoria entre los países miembros. Les está permitiendo utilizar las ventajas desarrolladas por las naciones para localizar entre las mismas las diferentes líneas terapéuticas. Esto les permite reducir el mix de producción y aumentar la especialización productiva de las distintas filiales favoreciendo un fuerte crecimiento de las relaciones comerciales de carácter intrafirma.

En contraste con la posición adoptada por las empresas multinacionales no se han desarrollado prácticamente, hasta el momento, acuerdos comerciales o productivos entre empresas nacionales de Argentina y Brasil. El proceso de integración regional ha ofrecido resultados muy pobres en materia de desarrollo tecnológico. Por un lado las empresas multinacionales concentran la investigación básica fuera de la región. En el caso de las estrategias empresarias de las empresas nacionales tanto argentinas, como brasileñas, las mismas aparecen muy condicionadas por la apertura y por la ley de patentes, la cual establece limitaciones en forma inmediata (para las empresas brasileñas) o en un futuro cercano (para las argentinas) para el lanzamiento de nuevos productos. En ese contexto, dado su menor nivel de madurez científico-tecnológica, las empresas nacionales, salvo excepciones, optaron por discontinuar esfuerzos domésticos previos de investigación y desarrollo. En el caso de las empresas argentinas y brasileñas de mayor tamaño su estrategia parece orientarse, en forma creciente, a concretar nuevas formas de alianza estratégica con las firmas multinacionales. Esto les permitiría tener acceso temprano a sus licencias o actuar como agentes de distribución local de moléculas y principios activos desarrollados por aquellas en el exterior.