INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y COMPLEMTACIÓN PRODUCTIVA

Marta Bekerman
Pablo Sirling

• 3. El avance del proceso de integración y de la armonización de políticas.
  

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3. El avance del proceso de integración y de la armonización de políticas.

La historia del proceso de integración puede dividirse en tres subperíodos: la etapa inicial de la integración vía la firma de protocolos sectoriales (1986-1990), la etapa de transición a la Unión Aduanera (1991-1994) y la última etapa donde ya se ha puesto en funcionamiento una Unión Aduanera imperfecta.

En la primera etapa, la firma de protocolos plantean avances graduales y sectoriales en la liberalización comercial y esfuerzos de cooperación en distintas áreas como las de tecnología y de transporte. En julio de 1990, ante las crecientes dificultades que encontraba el sistema de protocolos para seguir avanzando, las nuevas administraciones de Collor de Melo y Menem acuerdan relanzar el proceso de integración reduciendo a la mitad el período de transición y modificando sustancialmente el mecanismo de desmantelamiento de las barreras al comercio. Con el Tratado de Asunción de marzo de 1991 se suman al proceso de integración Paraguay y Uruguay. El ambicioso objetivo pasa a ser la constitución de un Mercado Común para el 31 de diciembre de 1994. Para ello, se adopta un esquema de reducciones arancelarias

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generalizadas, lineales y automáticas, partiendo de un márgen de preferencia mínimo del 40% al 1 de enero de 1991. Adicionalmente, los países acordaron listas nacionales de excepciones al otorgamiento de preferencias que se irían reduciendo gradualmente hasta su eliminación a fines de 1994. Se conformaron, a su vez, 10 subgrupos de trabajo para avanzar en la armonización y coordinación de políticas (cuestiones aduaneras, normas técnicas, política industrial y tecnológica, políticas macroeconómicas, etc.) necesarias para el buen funcionamiento de una Unión Aduanera.

Finalmente, en la cumbre de Ouro Preto de 1994 se decidió avanzar en la constitución de una Unión Aduanera imperfecta al acordarse un arancel externo común (AEC) para alrededor del 85% del universo arancelario, con listas de excepciones tanto al librecomercio intrarregional como a la aplicación del AEC. Hacia fines de 1998 el proceso de convergencia final al Arancel Externo Común fue avanzando razonablemente, a pesar de algunas marchas y contramarchas, y de que aún persisten diversos temas altamente conflictivos como el azucarero y el del Régimen Automotriz Comunitario.

El avance relativamente rápido del proceso de liberalización del comercio intrarregional ha contrastado notablemente con los pocos avances alcanzados en materia de armonización y coordinación de políticas. Es que a pesar de que se han creado numerosos "grupos" para trabajar la cuestión de la armonización de las políticas productivas y macroeconómicas, el proceso de integración se desarrolló en un contexto en el que se ha hecho muy poco para:

• alcanzar cierta estabilidad en los precios relativos intrarregionales;

• asegurar condiciones de competencia equitativas en términos de incentivos públicos;

• mejorar las capacidades de los empresarios (fundamentalmente los PyMES) para comerciar y asociarse con otras empresas de la región;

• desarrollar políticas comunitarias que permitan difundir los beneficios de la integración regional a todos los países socios y/o sus diversas regiones.

Las principales asimetrías que se han presentado y que han dado lugar a reclamos de armonización se relacionan con la política macroeconómica, el acceso diferencial a los mercados y los incentivos a la inversión y a la exportación.

En materia de política macroeconómica, el MERCOSUR muestra una historia de fuerte asincronía. Entre 1991y 1993 la Argentina y Uruguay sufrieron un período de fuerte revaluación frente a la moneda brasileña que, junto con la recesión en el mercado brasileño, generaron en estos países una fuerte presión importadora de productos brasileños.

En 1994, con la implementación del Plan Real se inicia un período de relativa convergencia que finaliza, sin embargo, con la crisis del "Tequila": Mientras que Brasil sigue creciendo y su moneda sigue revaluándose, la Argentina entra en una profunda recesión (que repercute luego en Uruguay). El

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cambio de las condiciones macroeconómicas se manifiesta en un cambio brusco en los flujos comerciales intrarregionales y Argentina pasa a estar en una situación comercial superavitaria.

En los años 1996 y 1997 se produce un nuevo período de convergencia macroeconómica y las asimetrías intrarregionales parecen disminuir aunque con una relación de precios relativos que tiende a beneficiar a Argentina (tanto en comparación con 1991 como con 1988).

Con la devaluación del real en enero de 1999 se abre un período de nuevas asimetrías macroeconómicas. Los precios relativos han tenido un cambio brusco y todavía no encuentran una nueva situación de equilibrio, generando una fuerte incertidumbre y dificultando la planificación de las inversiones. La confluencia de una moneda devaluada y una fuerte recesión interna en Brasil amenaza con reproducir la situación altamente disruptiva de principios de la década cuando los mercados del MERCOSUR fueron inundados con productos brasileños.

En cuanto al acceso a los mercados también se han presentado fuertes asimetrías. Los países del MERCOSUR eliminaron diversas restricciones no arancelarias durante el período de transición, pero el proceso está lejos de haber concluído. Para el análisis resulta conveniente diferenciar los problemas de acceso a los mercados de tipo estructural y de tipo coyuntural.

Los de tipo estructural se relacionan con regulaciones restrictivas y promocionales de larga data que deben ser revisados cuando se inicia un proceso de integración. En este campo existen un importante cúmulo de asimetrías originadas en la existencia de diversas normativas brasileñas que limitan el acceso a los mercados financieros, al sector energético, a las compras gubernamentales, etc. A cuatro años de constituída la Unión Aduanera pocos han sido los avances de las negociaciones en estas áreas. En algunos casos, como ser el de las compras gubernamentales, las diferencias nacionales de concepción en materia de objetivos e instrumentos de la política industrial plantean un escenario de difícil convergencia.

Otro conjunto de restricciones "estructurales" lo constituyen las normas técnicas y las regulaciones sanitarias. En estos campos, han habido algunas tensiones importantes (en temas como el envasado de productos o las condiciones sanitarias de las exportaciones de productos frescos) pero existe un trabajo sistemático para superarlas.

Por restricciones de tipo coyuntural entendemos a todas aquellas medidas que han sido implementadas durante la vigencia misma del MERCOSUR y que han estado dirigidas a suplementar a los instrumentos macroeconómicos en los esfuerzos por estabilizar la economía y, especialmente, su frente externo. En este caso, tanto la Argentina como el Brasil han mostrado, aunque en distintos momentos, un fuerte activismo.

En el período 1991-1993, el gobierno argentino incrementó la tasa de estadística e impuso masivos anti-dumpings y salvaguardas contra las

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importaciones brasileñas. Asimismo introdujo una serie de regímenes (de bienes de capital y de especialización industrial) que si bien no limitaron el acceso al mercado local, sí licuaron las preferencias otorgadas a Brasil.

A partir de 1995 ha sido Brasil el preocupado por cerrar su frente externo tomando una serie de medidas entre las que se destacó la restricción al financiamiento de las importaciones impuesta a partir de abril de 1997 (que fue aplicada sólo parcialmente para los socios del MERCOSUR). La devaluación del Real podría llegar a inducir al gobierno argentino a volver a implementar distintas trabas al ingreso de productos brasileños.

Una última fuente de asimetrías la constituyen las políticas regionales y sectoriales de incentivo a la inversión y las políticas de promoción de exportaciones.

Brasil ha sido, históricamente, más pro-activo y sistemático en la aplicación de incentivos promocionales. Los regímenes sectoriales y regionales existentes así como los derechos adquiridos por los regímenes ya eliminados son signinificativamente más importantes en el caso brasileño que en las restantes economías del MERCOSUR. Más importante aún, a partir de 1995 y con una economía ya estabilizada, Brasil retoma el sesgo activista y vuelve a implementar nuevos incentivos regionales, sectoriales y de promoción de exportaciones. Estas asimetrías ha tenido efectos directos en algunas decisiones de localización industrial tanto de empresas multinacionales como de capitales de la región.

Por otro lado, los sectores industriales con predominancia de PyMES han gozado en Brasil de mayores apoyos para utilizar el MERCOSUR. Las políticas de extensionismo industrial del SEBRAE, el financiamiento de exportaciones del BNDES y una política tecnológica más activa (por ejemplo, en la promoción de la adopción de normas de calidad) ponen a las PyMES brasileñas en una situación de ventaja respecto de las de los restantes países socios. En algunos casos, dichas ventajas han sido decisivas en la competencia intrarregional.

A los incentivos otorgados por el gobierno federal brasileño se suman un variado y poco transparente conjunto de incentivos estaduales. La mayor capacidad fiscal conferida a los estados por la Constitución de 1988 ha inducido una verdadera "guerra de subsidios" entre estados por la atracción de inversiones.

Cabe destacar que muchas de estas políticas se desarrollan a contramano de las negociaciones regionales y, en algunos casos, violando los acuerdos alcanzados. Tal es el caso de los incentivos financieros y fiscales que el gobierno brasileño ofrece a los exportadores o la no suspensión del régimen de admisión temporaria para las exportaciones intrarregionales.

Como veremos a continuación, las asimetrías regulatorias y macroeconómicas generan un contexto poco propicio para la profundización de la complementación productiva y amenazan seriamente con generar un desvío significativo de inversiones