Introdução
2. Estabilização macroeconômica: de horrível a sofrível
3. Criando desvantagens competitivas
4. Regime Automotivo e Guerra Fiscal, ou como dar um tiro no próprio pé.
5. Muitas queixas, pouca ação coletiva
6. Ministério da Produção: Gosplan ou cocho de curral eleitoral?
7. Mais a respeito de terceirização de responsabilidades, ou por que o governo local deve se preocupar com o desenvolvimento econômico
• 7.1 Caso I: Por que agir localmente: O exemplo do conjunto de indústrias de móveis em São Bento do Sul
• 7.2 Caso II: Como agir localmente: A indústria cerâmica em Criciúma

8. Configurando as vantagens locais: É necessário um acordo feito entre os governos federal, estadual e municipal.
• 8.1 Atividades locais para a criação de vantagens de localização
• 8.2 – Atividades em nível estadual para configurar vantagens competitivas.
• 8.3 Atividades em nível federal para incentivar a criação da competitividade industrial

Bibliografia

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Texto elaborado para o

ILDES – Fundação Friedrich Ebert, São Paulo

27 de janeiro de 1999

Agradeço os relevantes comentários feitos por Edmund Amann, Regis Bonelli, Aguinaldo Nogueira Maciente, Thiago Rabelo Pereira, Hubert Schmitz e Helmut Schwarzer, a respeito da primeira versão deste documento.

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Introdução

A bem da verdade, é necessário dizer que, nos últimos quatro anos, não houve uma política industrial no Brasil. Mais do que isto, falar em política industrial era usar uma palavra feia, e isto não sem razão. Apesar de que a política industrial apresentou seus méritos no passado, ela também apresentou graves deficiências. Por um lado, é necessário reconhecer que o Brasil não teria o grau de industrialização que apresenta hoje, caso não tivesse havido uma política industrial.

Setores chave da economia devem a sua existência a décadas de política industrial, começando na década de 40, com a criação da primeira unidade de produção de aço, a Companhia Siderúrgica Nacional, em Volta Redonda; continuando, nos anos 50, com a implementação da indústria automobilística e culminando, na década de 70, com o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento que, entre muitas outras coisas, levou a um aumento maciço da capacidade produtiva, que fez com que a indústria petroquímica se transformasse num dos mais importantes setores industriais brasileiros.

Por outro lado, esses sucessos traziam consigo aquilo que hoje parece ser uma das principais fraquezas do esforço industrial brasileiro. O propósito desta política era a criação de vantagens comparativas dinâmicas, dirigidas principalmente a setores industriais nos quais o Brasil não apresentava nenhuma vantagem comparativa estática. Assim o Brasil acabou apresentando uma forte tendência em favor das indústrias de capital intensivo. Seria injusto condenar os responsáveis pelas políticas industriais do passado, já que suas estratégias refletiam a filosofia predominante no seu tempo, e as políticas foram magnificamente implementadas, até pelo menos a década de 70. Os elaboradores de políticas industriais em países como a Coréia fizeram coisa muito semelhante; entretanto, eles não deixaram de lado setores industriais nos quais seu país apresentava uma vantagem comparativa, na mesma medida em que o fizeram os seus colegas brasileiros. A industrialização da Coréia concentrou-se por muito tempo em bens de consumo não duráveis e em pequenos bens duráveis, como rádios. Por um longo período, a exportação de roupas e sapatos representou a maior fatia de todos os bens exportados, e as empresas coreanas sempre entenderam que é possível criar uma vantagem competitiva em indústrias simples e de baixa tecnologia. No Brasil, construir uma vantagem competitiva nunca representou um motivo de preocupação; afinal de contas, como a tendência ia no sentido de uma industrialização impulsionada principalmente para o mercado doméstico, as indústrias receberam generosos subsídios e outros benefícios, a fim de estarem aptas para vender no mercado internacional. E indústrias aparentemente tradicionais, como a de roupas, móveis, ou brinquedos, apresentaram um desempenho fraco, com a única e notável exceção da exportação de calçados femininos pelo conjunto de indústrias do Vale dos Sinos, no Rio Grande do Sul. Os elaboradores da política industrial não acreditavam que fosse possível construir um desenvolvimento sustentado a partir deste tipo de indústrias, ou eles acreditavam que voltariam a prosperar de qualquer forma, sem nenhum apoio governamental específico. Hoje em dia vemos, na perspectiva histórica, que os

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elaboradores da política industrial daquele tempo cometeram um grande equívoco, deixando os segmentos com rápido crescimento no comércio mundial a cargo de outros países em desenvolvimento. Esta é a primeira herança desafortunada da política industrial do passado: uma estrutura industrial distorcida e um pequeno potencial de exportação em setores aonde se esperaria que o Brasil gozasse de vantagens comparativas.

Uma outra séria deficiência da política industrial do passado persegue hoje em dia os elaboradores da política macroeconômica do Brasil: a falta de uma adequada estrutura de financiamentos. Investimentos industriais costumavam ser financiados pelo fluxo de caixa, ou pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ou ainda através de importações de capital. O setor bancário comercial era inicialmente muito fraco para exercer um papel de destaque. Mais tarde, ele se negou a providenciar financiamentos a longo prazo, devido aos riscos imprevisíveis decorrentes de um contexto de inflação elevada. Enquanto a inflação se manteve alta, as empresas que tinham um bom gerenciamento financeiro tinham poucos problemas em produzir o necessário fluxo de capital para gerar fundos para investimento, já que a sua lucratividade também era alta.

Logicamente, as coisas começaram a se tornar mais difíceis depois de 1990. Antes disto, a pressão competitiva no mercado doméstico costumava ser limitada, e era difícil para quem não estivesse por dentro do mercado descobrir se uma empresa estava elevando seus preços acima da inflação. Quando, com a abertura do mercado, a pressão competitiva aumentou, a lucratividade começou a cair. As indústrias tiveram que recorrer cada vez mais a financiamentos externos. Entretanto, apenas as grandes empresas, com acesso a mercados internacionais de capital, tiveram condições de obter créditos com condições próximas daquelas dos países altamente industrializados. Indústrias pequenas e médias tiveram que recorrer a financiamentos a curto prazo, através dos bancos comerciais, com taxas de juros geralmente astronômicas, e a financiamentos a longo prazo do BNDES, os quais eram bem caros para o padrão internacional. Esta foi a segunda herança desastrosa: o Brasil nunca conseguiu criar um modelo adequado, competitivo e eficiente, para canalizar a poupança doméstica para os investimentos industriais.

2. Estabilização macroeconômica: de horrível a sofrível

A política industrial foi um assunto sem importância depois de 1993, quando Fernando Henrique Cardoso foi nomeado Ministro da Fazenda. Com ele, entrou uma equipe de economistas com uma orientação neoliberal, que tinham uma profunda suspeição contra a intervenção governamental na economia. Mais especificamente, é necessário ressaltar que sua desconfiança mais profunda visava a intervenção governamental nos níveis micro e meso da economia, exercendo simultaneamente políticas altamente intervencionistas no nível macroeconômico. Seja como for, dada a experiência dos quinze anos anteriores, é difícil condená-los por este ponto de vista. A política industrial transformou-se ao longo da década 80 em uma política compensatória, tentando contrabalançar as condições co-

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merciais macroeconômicas profundamente hostis para os negócios, através de intervenções de apoio no nível mesoeconômico. Isso apenas exacerbou os desequilíbrios macroeconômicos. Criar uma estrutura macroeconômica estável foi, sem dúvida alguma, uma grande idéia. Ao livrar-se da inflação e dos freqüentes esforços de estabilização, seriam criadas condições para que o setor privado prosperasse. A privatização aumentaria a eficiência em áreas cruciais, como telecomunicações, transportes e portos. E, ao combater o „custo Brasil", dar-se-ia um reforço adicional à competitividade das empresas privadas. Isso parecia ser um approach mais sensato do que a combinação de um controle macroeconômico turbulento com intervenções imprevisíveis em nível meso, que sempre gozaram de pouca credibilidade.

Infelizmente, não funcionou como foi desejado. Apesar de que em 1994 o Plano Real resolveu o problema da inflação desmedida, não conseguiu, nem de longe, ciar uma estrutura macroeconômica estável e um contexto favorável aos negócios. Há dois fatores principais a serem mencionados. Primeiramente, os motivos estruturais para o déficit governamental permaneceram. Em segundo lugar, os responsáveis pela elaboração de uma política macroeconômica toleraram nos primeiros meses após começo do Plano Real, uma taxa de câmbio da moeda brasileira que levou a uma super-valorização de cerca de 30%. O resultado foi o circulo vicioso de uma política de juros elevados e de baixo crescimento, demonstrada no quadro 1. A estrutura macroeconômica era melhor que o contexto instável, extremamente inflacionário que existia no passado; entretanto, não era estável, por ser altamente vulnerável. Quando o Brasil sofreu com o „efeito Tequila„, após a crise do México, em dezembro de 1994, isso pôde ser atribuído à falta de vontade do mercado internacional de capitais em diferenciar entre os diversos países latino-americanos. Contudo, quando em finais de 1997 e depois de agosto de 1998, o Brasil sofreu ataques especulativos contra sua moeda, isto de fato deveu-se a razões domésticas, isto, é ao déficit dobrado no orçamento governamental e ao balanço das contas correntes. Em todas estas instâncias, o governo buscou um refúgio no aumento das taxas de juros a partir de um nível que já era insustentável (isto quer dizer, insustentável em termos de condições de empréstimo para o setor privado), para um nível bem mais alto, de quase 50%. Não obstante todas estas medidas, a realidade demonstrou que elas não foram suficientes para estabilizar a situação. Entretanto, o colapso da âncora cambial, em janeiro de 1999, não melhorou muito as coisas. A dívida pública, assim como as dívidas de algumas das empresas recentemente privatizadas, cresceram em muito, e as taxas de juros foram novamente incrementadas, fazendo com que seja improvável que o governo possa sair de sua situação deficitária mediante cortes nas suas despesas. Voltou a se instaurar um alto grau de instabilidade macroeconômica, e mesmo se a inflação não retornar como vingança, a instabilidade perdurará por certo tempo.

3. Criando desvantagens competitivas

Mas não foi apenas por meio de taxas de juros extremamente elevadas e de uma

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moeda super–valorizada que o governo estava criando um contexto extremamente desfavorável aos negócios e uma tendência contrária à exportação:

1. O problema do "custo Brasil" persiste. Não há dúvida de que o governo está tentando de tudo para resolver este problema. A privatização da infra-estrutura e reformas regulatórias (por exemplo, no que se refere aos portos) reduziram até certo ponto as desvantagens de custo com que empresas estavam sofrendo. Mas, ao mesmo tempo, há pouco progresso no que se refere a algumas reformas fundamentais e o governo ainda está criando novos elementos de custo:

   • Até agora houve pouco progresso no que se refere à redução dos encargos trabalhistas indiretos. O programa de estabilização de outubro de 1998 já previa a elevação de um de seus elementos, o COFINS.

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   • Os custos diretos e transacionais de um regime de impostos extremamente complexo persistem. Parte do programa de estabilização de 1998 previa o aumento dos impostos sobre as transações financeiras, um tributo que eleva os custos de toda e qualquer transação comercial.

   • Empresas de exportação estão sendo submetidas a toda tipos de obstáculos e importunações. [Fn.1: Para uma excelente análise, vide Lima, Carvalho & Velasco (1998).] . Por exemplo a Receita Federal exige dois dias (48 horas!) para inspecionar os bens de exportação. Se uma empresa no interior passou por este tipo de procedimento com a delegacia local, isto pode voltar a ocorrer na delegacia do porto ou aeroporto, que pode chegar a não aceitar a inspeção que já tenha sido feita, e pode exigir a realização de uma nova inspeção, o que acabará demorando mais dois dias. Além disso, o Brasil só exporta durante 40 horas por semana, ou seja, durante o horário regulamentar de trabalho da Receita Federal. Portanto, é difícil imaginar que a desvalorização do real leve a um surto nas exportações. No Brasil, as barreiras não tarifárias para as exportações proliferam, e mudanças nas taxas de câmbio não são necessariamente suficientes para compensá-las.

2. Em todos os níveis o governo é apenas parcialmente capaz de cumprir com as suas tarefas básicas, principalmente em campos como educação, treinamento e saúde. As empresas têm que compensar esta carência criando programas internos ou depender nestes campos de dispendiosos provedores comerciais. Ao mesmo tempo, o governo está muito ocupado em criar obstáculos reguladores e incômodos para as empresas, [ Fn.2: Há, aliás, uma regulamentação que define regras para rotulagem das indústrias têxteis e de vestuário. Se um rótulo disser "30% de algodão, 70% de poliamida", está sujeito a multa, porque o componente mais utilizado tem que ser nomeado em primeiro lugar. Também haverá uma multa se ele disser náilon ao invés de poliamida. Não apenas os responsáveis pela manufatura dos produtos, mas também cada loja aonde os inspetores governamentais verificarem a sua venda, terão que pagar uma multa da ordem de alguns milhares de Reais.]
   e, em alguns casos, os municípios ficaram conhecidos por aplicar multas sobre as empresas como uma forma de gerar uma receita adicional (muitas vezes para reduzir um déficit orçamentário que, em grande parte, foi causado por favorecimentos políticos, clientelismo ou por pura e simples roubalheira).

3. O contexto de negócios no Brasil mostra uma nítida tendência anti-PMEs (pequenas e médias empresas). O governo admite que todos os setores sentem um efeito negativo devido às condições macroeconômicas estruturais, e por causa disto, tenta implementar medidas compensatórias, especialmente nos campos do financiamento de investimentos e de seguros e financiamento de exportações. Estes programas podem mais facilmente ser acessados pelas grandes empresas, que negociam diretamente com o BNDES. O pequeno e médio empresário normalmente tem que tentar acessar estes programas através de bancos comerciais, algo que adiciona custos e obstáculos (caso estes bancos não estiverem querendo administrar tais fundos, algo que é bastante freqüente e que, do ponto de vista dos administradores dos bancos locais, é um comportamento perfeitamente racional: uma carteira de maus devedores vai ter um impacto negativo nas perspectivas de sua carreira, ao passo que uma carteira pequena, com riscos reduzidos, não o terá). Portanto, os esforços do BNDES em dar um apoio específico para as PMEs, por mais louváveis que possam ser, não são tão promissores. Além do mais, as grandes empresas são quem realmente se beneficia com a corrida pelos subsídios (a

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   "guerra fiscal") entre os estados federados. As microempresas desfrutam de outras vantagens, que até certo grau compensam aquelas condições que podem ser encaradas como desfavoráveis, especialmente através do "Simples" (um regime simplificado para o pagamento de impostos e encargos trabalhistas reduzidos), além do acesso aos programas do SEBRAE, originalmente um serviço que promovia pequenos e médios empreendimentos. Tudo isto acabou deixando as pequenas, e principalmente as médias empresas, sem assistência.

4. Regime Automotivo e Guerra Fiscal, ou como dar um tiro no próprio pé.

Seria errado dizer que, no decorrer dos últimos anos, não houve nenhuma política industrial. Um setor foi o alvo de um significante esforço da política industrial: a indústria automobilística. Em 1995 e 1996, o governo federal introduziu uma série de medidas para estimular este setor.

A fim de entender o "regime automotivo", é importante relembrar o começo dos anos 90. Parte dos (largamente ineficientes) esforços da política industrial do governo Collor, foi a criação das "câmaras setoriais", grupos de trabalho atuantes setorialmente, compostos por representantes do governo, das associações empresariais e dos sindicatos. Das mais de quarenta "câmaras", a única que teve resultados significativos foi a da indústria automotiva. Ela conseguiu chegar a um acordo, no qual todos os participantes cederam, ao menos um pouco. O governo reduziu os tributos, especialmente sobre os carros pequenos (o assim chamado "carro popular", com motor de menos de 1.000 cm³). Os sindicatos prometeram moderar as suas demandas de aumentos salariais e os fabricantes e os revendedores anunciaram preços mais baixos. Este programa foi extraordinariamente bem sucedido, especialmente em termos dos congestionamentos de trânsito, uma das conseqüências da explosão nas vendas de carros. Quando a velocidade média dentro das conglomerados urbanos foi diminuída, com mais carros entupindo o velho sistema viário, o crescimento econômico teve uma grande aceleração, e de uma hora para outra, o Brasil parecia ser um mercado dinâmico e promissor para indústria automobilística.

estímulo da indústria de automóveis parecia ser uma boa idéia para incentivar o crescimento econômico e para levar à criação de novos empregos. Mas a questão era saber exatamente como fazê-lo. Uma resposta seria: preços mais baixos e um aumento da renda da classe média significariam uma maior demanda, e como a indústria automobilística é bastante competitiva, os produtores iriam fazer fila para se apossar dos seus quinhões. Isso seria verdade, especialmente em um país com um oligopólio formado por apenas quatro fabricantes, com fábricas e modelos ultrapassados, que tinha que parecer um alvo fácil aos potenciais novos participantes do mercado. Entretanto, as coisas tiveram um encaminhamento diferente, quando a indústria automobilística compensou a baixa competitividade exercendo um bom lobby. A ANFAVEA, a associação que congrega as indústrias automobilísticas internacionais atuantes no Brasil, foi sempre uma das poucas associações empresariais realmente eficientes no país. E a ANFAVEA gritou "pênalti!", assim que o governo começou a abrir o mercado doméstico para a importação de automóveis. A proposta

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da ANFAVEA era abrir o mercado apenas para aquelas montadoras que também estavam produzindo no Brasil. O governo não era realmente contrário a esta idéia, especialmente depois que o déficit na balança comercial foi às alturas, quando os brasileiros adquiriram cada vez mais BMWs e Mercedes. Em março de 1995, as taxas de importação de automóveis aumentaram inicialmente até 70%.

A importação de carros produzidos nos países de origem de montadoras que também produziam no país e também exportavam os carros aqui produzidos, era gravada por apenas metade das taxas de importação habituais, sempre e quando as importações não excedessem as exportações.

Taxas de importação reduzidas foram o instrumento principal do governo no contexto do regime automotivo. Ao usar este instrumento de política comercial, criou-se uma situação delicada frente ao governo argentino, que foi o primeiro a permitir um regime especial para a indústria automotiva, tentando atrair o maior número possível de empresas que quisessem montar fábricas no mercado do Mercosul. O governo argentino reagiu rapidamente, lançando um severo protesto contra as medidas brasileiras. Contudo, as montadoras entenderam a mensagem, a saber, que seria de bom alvitre não dirigir para a Argentina mais do que uma fração razoável de seus investimentos.

Quais foram os efeitos do regime automotivo? [ Fn 3: Cf. IPEA, Boletim de Política Industrial, No. 5, Agosto 1998, p. 14 ff.] Em 1996, 125 empresas foram aprovadas e, em 1997, 40. A maior parte destas empresas eram produtoras de autopeças, mas o número de montadoras de automóveis chegou a nada menos do que 15. Os investimentos planejados chegaram a um total de 19,3 bilhões de dólares, dentro do regime normal, e a 2,3 bilhões de dólares dentro do regime especial para o Nordeste. 10% seriam financiados com injeção de novos capitais. Em 1996/97, as empresas participantes tiveram, em todos os campos, um balanço comercial positivo e elas também registraram uma maior aquisição de bens de capital no mercado doméstico do que no mercado externo. É difícil imaginar o que teria acontecido sem o regime (possivelmente nada muito diferente, já que, nos últimos anos, o Brasil sempre se apresentou como um mercado muito atraente). O que ficou bastante evidente foi o custo do regime, que criou distorções no mercado doméstico e abriu oportunidades para a lucratividade dos produtores. Pesquisas feitas pelo IPEA calcularam que os consumidores tiveram que arcar com uma sobrecarga geral de 35,6 bilhões de reais. Em comparação com a criação de 20.000 empregos diretos, isso eleva o custo de cada emprego a US$ 340.000.

Entretanto, o exposto representa apenas uma parte do custo. Com a perspectiva de uma série de investimentos de grande visibilidade, os governos estaduais (e até mesmo alguns governos municipais) entraram na assim chamada "Guerra Fiscal", através de uma corrida na concessão de incentivos fiscais a fim de atrair indústrias automobilísticas. Um pacote típico de vantagens poderia ser mais ou menos assim: A empresa recebe de graça um grande terreno com uma localização conveniente. O governo do estado e o governo municipal arcam com a preparação do terreno e com a infra-estrutura. A empresa é isenta por

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dez anos do pagamento de impostos estaduais sobre as vendas, ou é liberada destes impostos por muitos anos mais. Em alguns casos, como o do investimento da Renault no Paraná, o governo estadual até virou acionista da empresa.

Qual é a lógica por trás de uma estratégia como esta, que pode chegar a arruinar os cofres do Estado? Pergunte a Jaime Lerner, o governador recentemente reeleito do Paraná. As avaliações feitas no meio de seu governo não eram entusiásticas. O que fez com que ele fosse reeleito foi, em grande parte, o seu histórico em atrair investidores, não apenas indústrias automotivas como a Renault, a Audi e a joint venture da BMW com a Chrysler, para a produção de motores, mas também empresas de outros campos, como a Mafisa, pertencente a uma empresa portuguesa e atualmente a maior empresa de pranchas MDF no Brasil

Apesar de que, para muitos governadores e prefeitos, ela possa ter chegado a ser um sucesso político, a guerra fiscal foi um desastre econômico. Foi um enorme esquema de redistribuição do contribuinte brasileiro para as empresas multinacionais e para as grandes empresas domésticas (com as últimas sendo atraídas a se mudarem da Grande São Paulo para o interior do Estado e para Minas Gerais; e dos estados do Sul para o Nordeste). Seu efeito sobre a situação financeira dos estados foi desastroso. Não é difícil admitir que parte dos problemas financeiros que estão sendo enfrentados pelos estados ocorrem devido à renúncia fiscal. O que faz as coisas ainda piores, é que, obviamente, as empresas locais não estão satisfeitas com a enorme quantidade de dinheiro que foi jogada nas mãos dos investidores estrangeiros. Elas pedem um tratamento eqüitativo, e que efetivamente leve a uma situação na qual a maior parte das empresas (ou seja, todas as empresas que pagaram impostos e que tiverem realizado investimentos) tenham que pagar menos impostos. As perdas para os cofres estaduais, em 1999, foram recentemente estimadas em 9 bilhões de reais.

5. Muitas queixas, pouca ação coletiva

Provavelmente, qualquer pessoa que tenha estado fazendo um estudo a respeito das empresas industriais brasileiras, tenha feito esta experiência: Tão logo se começa a perguntar a um proprietário de uma empresa, sobre o desempenho do governo, ele recitará um interminável rosário de lamentações. Você perguntará o que ele fez para mudar as coisas e ele: a) achará desculpas por não poder fazer nada a respeito; b) começará uma nova série de lamúrias sobre as associações empresáriais, que nunca indagam a respeito de seus problemas e que também não fazem nada para resolvé-los. Este é um dos elementos importantes da terceirização da culpa.

A falta de articulação política do setor privado é uma das características mais notáveis da organização do Estado brasileiro. É claro que algumas associações setoriais são bastante poderosas, como a associação das indústrias automobilísticas. Entretanto, via de regra, as associações empresariais são fracas. Isto se aplica a todos os níveis – os sindicatos (aos quais é obrigatório associar-se), e as ACIs (Associações de Indústria e Comércio, aonde a associação é voluntária) em nível municipal, federações de indústrias e federações

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das Associações Comerciais e Industriais no nível estadual, e a Confederação Nacional das Indústrias, CNI, em nível do país como um todo.

Como este fenômeno pode ser explicado? Gostaria de levantar três razões principais. Inicialmente, há a persistência de um sistema de associações empresariais e de sindicatos criado em 1943, com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Sendo um sistema tipicamente corporativo, organizado de cima para baixo, ele nunca foi pensado para levar a ações coletivas, mas sim para permitir que o governo detivesse o controle sobre o capital e sobre o trabalho. Com a associação obrigatória e com um mecanismo de financiamento quase tributário, o imposto salarial, não havia uma real pressão sobre as associações empresariais, exigindo qualquer desempenho. Oferecer serviços a seus membros nunca fez parte da agenda destas organizações. Em termos de lobbying, era muito complicado chegar a uma unanimidade, pois, em qualquer questão, a opinião dos associados era muito diversificada.

Em segundo lugar está a maneira como os políticos brasileiros costumam trabalhar, movidos pelo clientelismo. Para muitas empresas, especialmente as grandes, o acesso individual aos políticos e às entidades governamentais era bem mais promissor do que qualquer esforço para a organização de ações coletivas eficientes. Isto criou um círculo vicioso: grandes empresas exerciam um papel dominante nas associações empresariais, mas, na verdade, elas não precisavam destas associações, e por causa disto, as associações dificilmente eram realmente eficientes. Isso ajuda a explicar porque as Associações Comerciais e Industriais, às quais a associação é voluntária, não têm um papel muito diferente do que os sindicatos.

Em terceiro lugar, havia pouca necessidade de uma ação coletiva, devido à proliferação de oportunidades de negócios. Um empresário razoavelmente dinâmico e eficiente poderia (e realmente continua podendo) enriquecer rapidamente, demonstrando assim que a constituição de associações empresariais, que normalmente leva algum tempo, parecia ser uma perda de tempo.

Como mudar o fraco desempenho por parte das associações empresariais ainda é uma questão em aberto. Muitos acharam que novas associações preencheriam este vácuo. Entidades como o IEDI, uma associação de cerca de 40 grandes empresas nacionais, ou o PNBE, pareciam ser candidatos promissores. Hoje em dia, entretanto, especialistas comentam que o IEDI é composto por empresas que ainda sonham com o modelo da política industrial coreana dos anos 70, uma proposta que está fora da realidade das estruturas políticas brasileiras. Um documento publicado pelo IEDI em outubro de 1998 não parecia nem de longe refletir o estado da arte das propostas de como promover a competitividade industrial. E ninguém mais ouviu falar muito a respeito do PNBE, desde que seu presidente se tornou Secretário da Indústria do Estado de São Paulo.

Desta forma, reformar as velhas associações – sindicatos, Associações Comerciais e Industriais e Federações das Indústrias, parece ser a opção mais promissora. A outrora poderosa FIESP parece estar em queda livre, mas outras Federações parecem estar preparando o caminho, como

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por exemplo a FIESC, Federação das Indústrias de Santa Catarina, que recuperou uma instituição que já estava virtualmente falecida, o Instituto Euvaldo Lodi, que se transformou em uma unidade que dá múltiplo apoio às empresas. Também criou outras unidades de apoio aos negócios, como um centro de informações sobre comércio internacional. Também em Santa Catarina foi encaminhada uma reestruturação profunda das Associações Comerciais e Industriais, muitas das quais mais do que dobraram o número de sócios no decorrer dos últimos anos, expandindo suas equipes consideravelmente, o que as transformou em entidades profissionalizadas de prestação de serviços e de lobby.

6. Ministério da Produção: Gosplan ^* ou cocho de curral eleitoral ^{* *}

^* [Gosplan: Na União Soviética, a organização oficial de planejamento, que desenvolvia projetos na área da indústria, comércio, agricultura, educação e saúde pública. [N.T.]]
^{* *}[O autor usa a expressão pork barrel , que se refere a emendas orçamentárias, leis ou outras medidas políticas, tendentes a destinar verbas para melhorias locais ou para os legisladores ficarem de bem com os seus eleitores.] ?

Depois de diversos anos evitando qualquer política industrial, era esperado que o segundo governo de Fernando Henrique Cardoso iria criar um novo ministério, a saber, o Ministério da Produção, uma entidade que supervisionaria o BNDES e outras agências financiadoras. Como o desemprego é um problema cada vez mais premente, sua maior tarefa seria a de criar empregos, mediante a dinamização do setor privado. No frigir dos ovos, acabou sendo chamado de Ministério do Desenvolvimento.

Por enquanto, o conceito que está realmente por trás desta proposta não passa de simples conjectura. O governo ainda não divulgou qualquer documentação estratégica, e parece que não está em andamento nenhuma discussão conceitual. É provável que o novo ministério e suas delegacias vão fazer mais ou menos a mesma coisa que já era feita no passado, ou seja, criar linhas exclusivas de crédito subsidiado para estimular atividades ou setores industriais específicos.

Oportunamente, a proposta de criar o ministério suscitou uma acalorada discussão política. Políticos da liderança do PFL, o maior partido da coalizão governamental, declararam que eles resistiriam à criação do ministério. A explicação para este comportamento é fácil: eles achavam que o candidato mais provável para esta pasta seria José Serra, político do PSDB que é um possível candidato na corrida para a sucessão de Fernando Henrique Cardoso. Eles também acreditavam que, como ministro da produção, Serra teria acesso a vultosas verbas, que poderiam ajudá-lo a construir uma clientela que daria suporte a sua eventual candidatura. Em outras palavra; os políticos do PFL não tinham dúvidas de que o Ministério da Produção seria um instrumento para carrear verbas para os respectivos currais eleitorais.

Isso ainda seria melhor que a outra opção, isto é, o Gosplan. Admito que esta rótulo é um exagero, mas não está muito longe da realidade. Mas, assim como o Gosplan (uma agência central de planejamento econômico) seria uma proposta desvairada, qualquer proposta de retornar aos conceitos dos dias de glória da construção das indústrias automobilísticas e da indústria petroquímica parece algo muito afastado da realidade de nossos dias. O governo está bem mais enfraquecido do que costumava ser, tanto em termos de com-

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petência técnica como com referência à disponibilidade de verbas, e o setor privado está bem mais forte e provavelmente conseguirá resistir a qualquer tipo de intervenção governamental mais pormenorizada.

Será que faz algum sentido criar um ministério destes? Provavelmente não. O governo federal terá que aceitar que os dias de uma política industrial do velho estilo são águas passadas. Ele tem poucos recursos, tanto em termos financeiros como de capacidade de planejamento. A economia é hoje em dia complexa demais para permitir uma abordagem centralizada. Mais do que isto, é necessário que ele reconheça o fato de que o setor privado tem a impressão de que o governo é o problema, não a solução. Ações governamentais para estimular o setor privado têm pouca credibilidade num contexto no qual o governo está criando todo tipo de obstáculos para o setor privado. Portanto, será que o governo central deve continuar sua política de não-intervenção? Certamente não. Mas, ao invés de criar um ministério da produção, deveria adotar um curso diferente, encorajando e dando suporte para atividades descentralizadas, a fim de criar vantagens de localização.

7. Mais a respeito de terceirização de responsabilidades, ou por que o governo local deve se preocupar com o desenvolvimento econômico

Em 1996, quando realizamos um projeto de pesquisa a respeito da competitividade de grupos clusters industriais [ Fn.4: Um "cluster" é um pólo industrial formado por empresas do mesmo ramo (por exemplo calçados femininos, roupa de cama, mesa e banho, ou cerâmica branca) junto com fornecedores de insumos, fabricantes de bens-de-capital e prestadores de serviços especializados. O fenômeno de cluster comecou a chamar atenção desde a decada 80 em função do alto dinamismo e desempenho exportador dos chamados "distritos industriais", formados por conjuntos de pequenas e médias empresas, na Itália. ] em Santa Catarina, não encontramos uma só administração municipal que estivesse preocupada em desenvolver um esforço sistemático para fortalecer as indústrias locais. Algumas delas tinham estratégias de desenvolvimento econômico; entretanto, elas estavam principalmente preocupadas em atrair novas empresas, de preferência, montadoras de automóveis. O governo do estado não fazia melhor figura. Quando perguntávamos a respeito das razões para este postura, a resposta típica era: isso está fora de nossa competência. A política industrial é uma tarefa que cabe principalmente ao governo federal; nós temos outras tarefas urgentes a serem resolvidas. Era, em outras palavras, um outro caso de terceirização de responsabilidades.

Por trás desta noção há um padrão tradicional da política brasileira, a expectativa de que, em caso de dúvida, o governo federal acabará cuidando de qualquer problema que possa surgir. Se por acaso o governo federal não agir assim por livre e espontânea vontade, as autoridades locais vão formar uma comitiva e ir até Brasília para fazer lobby em prol de uma ação do governo central. Especialmente no que se refere ao desenvolvimento econômico, o governo central sempre se destacou como sendo o ator de maior importância. Por causa disto, não é de se espantar que os atores locais não achem que a questão seja de sua responsabilidade, também porque eles, na maior parte das vezes, não têm a menor idéia do que fazer.

Recentemente, esta postura começou a mudar. Com a produtividade crescendo muito mais rapidamente que o PIB, mais trabalhadores foram demitidos. No Brasil, o desemprego está se transformando num problema sério, e esta questão é sentida

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com mais premência em nível local. Esta é a razão porque os governos locais estão se ocupando cada vez mais das questões do desenvolvimento econômico e do emprego. Uma maneira típica para abordar esta questão, foi a criação de fóruns para reunir diversas partes envolvidas na questão; algumas vezes em nível municipal, outras em nível regional. Um dos exemplos é a "Câmara do ABC", na região industrial do mesmo nome, ao sul de São Paulo (sete administrações municipais, associações comerciais e sindicatos), ou as diversas mesas-redondas as atividades de cada um deles.

Para além disto, o objetivo é definir conjuntamente estratégias e atividades concretas para a criação de empregos. Os dois exemplos seguintes mostram porque isto faz muito sentido:

7.1 Caso I: Por que agir localmente: O exemplo do conjunto de indústrias de móveis em São Bento do Sul

A primeira vista, o conjunto de indústrias de móveis em São Bento do Sul, SC, parece ser um sucesso espetacular; parece até mesmo constituir um outro super-cluster de indústrias [ Fn.5: Schmitz (1995) chamou o grupo das indústrias calçadistas no Vale dos Sinos, RS de um „super- conjunto cluster ".].
Nos anos 90, as exportações de São Bento cresceram espetacularmente. Elas mais do que dobraram em 1992 e 1993, continuando a crescer fortemente até 1997. As exportações de São Bento decuplicaram, de cerca de 20 milhões de dólares em 1991, para cerca de 200 milhões em 1997, representando cerca de 50% de toda exportação de móveis no Brasil.

Entretanto, o desempenho de São Bento tem sido mais o resultado de um choque externo positivo, do que construído em base a vantagens competitivas locais. Certamente a maior parte das cerca de 200 fábricas de móveis de São Bento estão absolutamente atualizadas em termos de maquinário de produção e aptas a atender a demanda dos consumidores europeus e americanos, em termos de pontualidade, qualidade e preços baixos. Isto, de per si, já é um grande êxito. Nem por isso podemos esquecer que este crescimento repentino nas exportações se deu por causa de ocorrências externas, como a tumultuada transição no Europa Oriental, o tradicional fornecedor de móveis de pinho para Europa Ocidental, especialmente para Alemanha. Quando as empresas da Europa Oriental deixaram de estar disponíveis, ou ao menos, não o estavam a preços competitivos, os comerciantes europeus buscaram fornecedores em outros lugares, e um dos locais encontrados foi São Bento.

Contudo, há uma série de indicações no sentido de que este boom vai ser efêmero. As fábricas de São Bento estão encarando cada vez mais problemas para continuarem sendo competitivas no velho continente, depois da volta das empresas da Europa Oriental ao mercado. As empresas do leste europeu estão mais próximas aos compradores, e elas se beneficiam com taxas de câmbio vantajosas, numa indústria aonde a minoração implacável dos preços é a regra. As exportações para Alemanha diminuíram dramaticamente, e a situação não é muito melhor em outros mercados. Por algum tempo, o mercado norte-americano parecia ser uma alternativa, mas lá as empresas de São Bento têm de competir com fabricantes do sudeste asiático, e depois das dramáticas desvalo-

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rizações nessa parte do mundo, não há como competir com eles em termos de preços. As exportações começaram a diminuir em 1998. A única forma de permanecer no mercado é oferecendo produtos que mais ninguém consiga manufaturar, ao menos não com qualidade constante e a um preço relativamente baixo. A estratégia tem que ser: melhor que a Indonésia e mais barato que a Dinamarca.

Infelizmente, não é fácil para os fabricantes de São Bento persistir nesta estratégia. Há muitos obstáculos complicados. O mais importante deles é que os fabricantes não têm a menor idéia de quem é o seu consumidor final, e o que ele deseja. As empresas menores fazem a sua exportação através de três agentes locais de exportação, e as maiores interagem tanto com agentes de exportação como com tradings no exterior. Nem as empresas fabricantes de móveis menores e nem as médias têm um profundo conhecimento a respeito de seu mercado final. A maior parte delas nem costuma visitar feiras nos principais mercados.

O segundo dos problemas mais importantes é a falta de empregados qualificados em todos os níveis. Um grande número de trabalhadores sequer completou os oito anos da educação básica e trabalhadores com treinamento formal, altamente qualificados, técnicos e engenheiros, são extremamente raros. Não existem desenhistas profissionais. Esta observação é tanto mais surpreendente pois que, no meio dos anos 70, as empresas locais criaram uma escola técnica para a indústria de móveis, a qual, nos anos 80, ficou amplamente conhecida como sendo um centro de excelência. Entretanto, no fim da década de 80 e começo da de 90, a escola entrou em declínio, e apenas agora está num processo de reabilitação.

O que esta história diz com respeito a uma política de incentivo à competitividade? Há poucas dúvidas a respeito de que as condições macroeconômicas não são favoráveis, e as empresas locais indicam que elas sofreram com a super-valorização da taxa cambial e com os juros elevados. Entretanto, a taxa de câmbio era ainda mais super-valorizada há três anos atrás, quando o crescimento ainda era considerável. Mesmo com uma taxa cambial realista e com taxas de juros internacionalmente competitivas, as empresas de São Bento vão achar difícil competir na Europa e nos EUA. O seu maior problema é a falta de conhecimentos, e isso não está ligado com a taxa de câmbio nem com a taxa de juros.

Quem, portanto, poderá fazer o quê para resolver esta falta de conhecimentos? O governo federal poderia tentar desenvolver um programa para fazê-lo (e realmente, ele acabou de criar um programa para incrementar as exportações de móveis. Mas alocou verbas muito exíguas para este programa, que visa clusters com estruturas internas e deficiências muito diferentes). Porém, mesmo que o governo central invista rios de dinheiro nas empresas locais, isto dificilmente modificará a sua tradicional cultura de negócios. O resultado seria mais ao contrário; a disponibilidade de subsídios poderia até mesmo frear ainda mais as mudanças necessárias.

O que é necessário é uma mudança na cultura de negócios local. Até agora, há uma feroz rivalidade, um comportamento predatório em várias instâncias, e dificilmente qualquer tipo de cooperação, colaboração ou ação coletiva. Em outras palavras, São Bento é um típico exemplo de um cluster não cooperativo, que se beneficia de vantagens passivas (como a disponibilidade de trabalhadores, fornecedo-

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res e sub-contratistas experientes e de agentes de exportação), mas dificilmente apresenta qualquer vantagem criada de forma ativa. O caminho para este conjunto de empresas seria inverter esta situação, criando uma cultura cooperativa de negócios, para construir uma eficiência coletiva. Em termos práticos, isto significaria criar cursos locais em todos os níveis, para os empregados de diferentes empresas (em vez de realizar apenas treinamentos internos), organizar viagens ao exterior para visitas a clusters altamente competitivos e organizar visitas a feiras, com a finalidade de descobrir as inovações no setor; além de disseminar informações a respeito de novas tendências na demanda final.

Tais atividades poderiam contribuir para uma modificação da mentalidade, criando as condições para empreendimentos cooperativos mais ambiciosos, como compras em grupo, um consórcio exportador ou atividades conjuntas para novos projetos. Agentes externos de mudança poderão exercer o papel de iniciadores do projeto, mas ele tem de partir essencialmente de um esforço local, por que seria um projeto baseado na confiança e no engajamento dos atores locais.

7.2 Caso II: Como agir localmente: A indústria cerâmica em Criciúma

O cluster da indústria ceramista, produtoras de ladrilhos, em Criciúma, SC, é um exemplo positivo de ação local para a criação coletiva de uma vantagem competitiva. Entre os clusters industriais de Santa Catarina, as indústrias ceramistas foram as primeiras a serem submetidas a sérias pressões. Isso inicialmente não se deveu à abertura do mercado, mas sim ao fato de que, em 1989/1990, o país estava à beira de uma hiperinflação, e a economia estava estagnada devido aos esforços macroeconômicos de estabilização. Isso levou ao colapso do mercado de construção e, em conseqüência, decresceram as vendas das indústrias ceramistas. Ao mesmo tempo, cresceu o índice das taxas de juros reais, penalizando aquelas empresas que, nos anos anteriores, exercitaram estratégias de expansão e modernização financiadas através de endividamento. Em 1991, a maior destas empresas entrou em concordata e algumas outras empresas estavam à beira de um colapso financeiro. No fim das contas, todas elas acabaram sobrevivendo, graças a vigorosos ajustes financeiros.

Hoje em dia, as empresas de Criciúma são responsáveis por cerca de 30% de toda a produção de ladrilhos cerâmicos no Brasil e por 70% das exportações. Em termos de tecnologia produtiva, eles parecem estar próximos dos competidores italianos e espanhóis de ponta, e introduziram novas técnicas administrativas, de uma maneira mais abrangente do que empresas de outros setores. As empresas estão informalmente colaborando entre si; as associações comerciais têm um papel muito importante e o ramo todo tem participado ativamente na preservação do meio ambiente.

As empresas têm desenvolvido um grande esforço no treinamento em todos os níveis, entre outras razões, para criar a base para uma ampla aplicação de técnicas de controle de qualidade, como controle estatístico de processos. Em 1997, todos os empregados de uma destas grandes empresas completaram uma formação escolar primária, o que é bastante inusual dentre as empresas industriais brasileiras. Enquanto isso, em uma empresa de médio

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porte, 98% de seus empregados tinham acabado a educação secundária e 39% de seus empregados haviam terminado ou estavam freqüentando cursos superiores. A prática mais comum é organizar cursos internos de educação básica, a fim de completar o primeiro grau, cuja duração no Brasil é de 8 anos, e apoiar os empregados para que completem externamente uma educação secundária ou de terceiro grau, (o que muitas vezes acontece depois das horas de trabalho ou durante os fins de semana). Entre outras coisas, as empresas organizam formas de transporte ou reduzem as horas de trabalho semanais.

Há ao menos alguma „informação no ar" no cluster de indústrias ceramistas. Há uma substancial troca informal de informações ocorrendo entre os profissionais das indústrias produtoras de cerâmica. Diferentemente de outros setores, entre eles é perfeitamente normal que um concorrente visite as fábricas dos competidores. Algumas destas empresas levam a efeito com regularidade exercícios de benchmarking. Há três fatores por trás disto. Primeiramente, os fornecedores de insumos e vendedores de equipamentos estimulam as trocas entre as empresas. Por exemplo, se um vendedor (tipicamente uma empresa italiana) tiver instalado um determinado equipamento em uma das empresas, ele vai usá-lo como uma vitrine para outras empresas locais.

Em segundo lugar, os participantes locais compartilham a noção de que empresas locais devem permanecer unidas a fim de manter a sua posição em relação aos competidores domésticos. Afora uma grande empresa, que está instalada em outro lugar dentro de Santa Catarina, os empresários de Criciúma indicam que seus principais competidores estão agrupados no estado de São Paulo, na cidade de Santa Gertrudes. Estas empresas, segundo eles, são principalmente empresas pequenas e médias, que merecem o qualificativo da moda, lean, por serem muito ágeis, o que causa uma permanente pressão no desempenho do cluster de Criciúma.

Em terceiro lugar, os engenheiros destas empresas garantem que a sua tecnologia produtiva está inteiramente estandardizada, de forma que há pouco perigo de se perderem segredos cruciais através da troca de informações entre as empresas. Isto, tendo-se em vista o padrão competitivo, tem um importante papel para explicar a cooperação. As vantagens competitivas estão mais exatamente em um design original e na logística.

As próprias empresas admitem que neste ponto, a integração vertical é maior do que a dos distritos industriais italianos do mesmo ramo. Entretanto, as empresas estão trabalhando nisto. Elas começaram a persuadir fornecedores de outros lugares dentro do próprio Brasil e do estrangeiro (Itália, Espanha, EUA) a instalar fábricas na região de Criciúma, e eles têm tomado cuidado em não criar um monopólio de fornecedores, tentando atrair empresas que compitam entre si.

Na indústria ceramista, as associações empresariais têm um papel mais dinâmico, e as empresas de Santa Catarina realmente mantêm um contato muito próximo com as suas organizações. [Fn.6: Isto não é tão evidente quando descobrimos que as indústrias de engenharia metalúrgica e de eletro-mecânica, instaladas em Santa Catarina, dificilmente têm qualquer relação com associações do ramo, apesar delas terem um papel de considerável importância em outras partes do país, principalmente no Estado de São Paulo.]
Inicialmente, há o sindicato local das indústrias ceramistas, que esteve exercendo um papel crucial, estimulando o intercâmbio entre as empresas. Ele também tem tido um papel ativo no lobby em favor da construção de uma ligação com o gasoduto que alimen-

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tará o Brasil com gás natural vindo da Bolívia. O uso de gás natural vai reduzir substancialmente os custos de energia dos produtores ceramistas.

Em segundo lugar há a Anfacer, a Associação Nacional de Fabricantes de Cerâmica. A Anfacer tem exercido uma função importante para estimular a troca tecnológica entre as empresas, entre outras coisas organizando um congresso anual do ramo e mantendo um instituto separado, fundado em 1993, o Centro Brasileiro de Cerâmica, que atua no campo do treinamento, das pesquisas e da informação aos consumidores.

Contrariamente aos outros setores, as empresas de Santa Catarina são muito atuantes na Anfacer. Além do mais, a Anfacer teve uma papel importante na organização de uma aliança das associações comerciais, que procuram influenciar o governo central para destinar mais verbas para os programas de moradia, algo que pode estimular uma ampliação da demanda pelos produtos da indústria de materiais de construção.

As empresas locais e o sindicato também têm um papel importante na configuração do seu contexto mesoeconômico. Eles formulam e implementam medidas para criar vantagens locais. Neste sentido, a região de Criciúma se saiu extraordinariamente bem, segundo os padrões brasileiros:

• Há muito tempo, uma das duas maiores empresas criou a sua própria escola técnica e, em 1991, a abriu para estudantes provenientes das empresas concorrentes.

• As empresas pressionaram as universidades locais a oferecerem cursos de especialização para técnicos em tecnologia cerâmica, e pressionaram o Estado para que autorizasse este curso no prazo de um ano (ou seja, bem mais curto do que o normal devido aos requerimentos burocráticos).

• Conjuntamente com a Federação Estadual das Indústrias (FIESC), em cooperação com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e com algum apoio financeiro estadual, as empresas formaram o Centro de Tecnologia Cerâmica (CTC), feito segundo o modelo de uma instituição espanhola similar. Para fazer decolar este projeto audaz, foi necessário desde o começo muita e árdua negociação por parte das empresas de Criciúma, o que representou literalmente uma ação coletiva. Os presidentes das empresas líderes embarcaram num jato particular para ir até a capital do estado, Florianópolis, e invadiram inicialmente o escritório do presidente da FIESC, e depois o do governador do estado, para pressioná-los a assumir o compromisso de apoiar e financiar o CTC. Um importante elemento de apoio foi a relocação de um laboratório especializado da Universidade Federal de Santa Catarina, inicialmente instalado em Florianópolis, para o CTC.

A fim de explicar esta experiência, dois fatores parecem ser os mais importantes. Inicialmente, a feroz rivalidade entre as empresas e a falta de cooperação, levaram algumas delas à beira da bancarrota. Em grande parte graças a empréstimos concedidos pelos bancos de desenvolvimento, as duas maiores empresas se viram envolvidas em uma disputa para se tornar as maiores produtoras de ladrilhos dos anos 80, investindo em novas fábricas e assumindo o controle de empresas menores. Quando, depois de 1989/90, as vendas decaíram dramaticamente, ambas ficaram extremamente vulneráveis. As empresas de porte médio informavam que as duas maiores empresas não estavam abertas para co-

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operação no passado. Além do mais, as médias empresas procuravam manter um certo distanciamento das duas maiores, porque temiam que as grandes também assumissem o controle sobre elas. Tudo isto mudou depois da crise no final dos anos 80 e começo dos anos 90. Movidos pela necessidade (o seja, a necessidade de consolidação), por causa da intervenção dos credores (que forçaram uma família a se retirar do controle de uma das grandes empresas), e por causa da negociação intermediada por duas pessoas, o presidente do sindicatos e o da Câmara de Comércio e Indústria local [ Fn.7: O presidente do sindicato é o proprietário de uma das empresas de médio porte. O presidente da Câmara de Indústrias vem de uma indústria metalúrgica.] , que juntaram as grandes empresas em torno de uma mesa, para dirimir as suas disputas.

Em segundo lugar, nos anos 80, este ramo encontrou nos distritos industriais italianos, uma sistema que acabou lhes servindo como modelo. As empresas locais começaram a desenvolver uma relação direta com as empresas italianas, particularmente com os fornecedores de equipamentos e os fabricantes de insumos, mas também com seus competidores italianos. Representantes e técnicos de fabricantes e fornecedores italianos de equipamentos visitam freqüentemente a região, e eles se comportam da forma à qual estão habituados, ou seja, baseados na noção de que empresas, mesmo competidoras, cooperam entre si. Além do mais, gerentes e empregados das empresas locais vão freqüentemente à Itália, a fim de terem uma noção sobre as semelhanças existentes com os distritos industriais italianos.

8. Configurando as vantagens locais: É necessário um acordo feito entre os governos federal, estadual e municipal.

Apesar de que, hoje em dia, estas formas de abordagem local não possam, nem de longe, apresentar histórias de grande sucesso (até mesmo as empresas de Criciúma não estão em uma situação de dar inveja, já que estão constantemente à beira de dificuldades financeiras, pois que a produção de ladrilhos de cerâmica exige um intenso investimento de capital, as taxas de juros estão elevadas e o mercado da construção apresenta grandes flutuações), há diversas razões que fazem esta forma de atuação empresarial parecer promissora:

• Não apenas os problemas, mas também o conhecimento sobre os sistemas produtivos e suas deficiências, são extremamente localizados. Por exemplo, no caso da indústria de móveis, os problemas, os desafios e as oportunidades diferem muito entre os diferentes e maiores clusters (Bento Gonçalves/RS, São Bento do Sul/SC, Ubá/MG). É difícil, portanto, imaginar que programas de um tipo só, como o lançado pelo governo federal no final de 1998 para a promoção de exportações, no qual não se diferencia entre os diferentes ramos da indústria, possam ser bem sucedidos. É bem mais fácil definir em nível local uma estratégia concreta para melhorar a competitividade de um grupo determinado, do que na capital do estado ou no Distrito Federal, onde os atores têm que confiar em informações de terceira mão.

• Um exercício de formulação estratégica em nível local pode envolver mais facilmente o grupo alvo, melhorando desta forma a qualidade da definição do problema e a determinação das providências e medidas de implementação que deverão ser tomadas.

• Outros países têm adotado políticas locais de promoção econômica há já bastante tempo, freqüentemente com resultados satisfatórios.

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Defender a promoção econômica local não significa exigir inatividade por parte dos governos federal e estaduais. Ao contrário, o que é necessário hoje em dia é um acordo entre a união, o estado e o município, que defina a divisão de tarefas entre os três níveis no campo da promoção econômica, da política de competitividade e da política industrial. A Tabela 1 dá uma idéia de como isto se delinearia sob a perspectiva do conceito de competitividade sistémica.(Esser et al. 1996a, 1996b)

8.1 Atividades locais para a criação de vantagens de localização

Quando se trata de iniciativas locais para melhorar a competitividade, o termo chave são as vantagens devidas à localização ("vantagens locacionais"). Criar uma vantagem a partir da localização é algo similar ao que Michael Porter chamaria de fatores avançados e especializados. Tem como objetivo criar fatores que diferenciem uma localização de outros lugares - fatores que não poderão ser facilmente copiados em outros lugares e que acabarão por ser a base para um crescimento sustentado do lugar.

A Tabela 1 dá uma visão de como tais fatores poderão vir a ser. No nível micro, não há apenas a questão da competitividade entre empresas, mas também a questão da eficiência coletiva, que acaba sendo uma vantagem competitiva criada através de uma densa interação (cooperação e colaboração formal e informal) entre as empresas. Ao mesmo tempo, Michael Porter está certo em indicar que esta rivalidade local é um elemento chave para a criação de competitividade. Os atores, especialmente os proprietários dos negócios, freqüentemente acham muito difícil entender que competição e cooperação ("coopetição") possam coexistir. E é desta maneira que, em nível local, especialmente dentro do contexto dos clusters,

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existem ambas as coisas, tanto a maior amplidão quanto os maiores obstáculos para uma cooperação entre as empresas no sentido do desenvolvimento de vantagens competitivas.

Em nível meso, os atores protagonistas são as instituições locais, tanto as responsáveis pela formação e pelo treinamento (incluindo as escolas do SENAI e as universidades locais), como as associações empresariais (sindicatos e Associações Comerciais e Industriais). Os governos locais costumam deparar-se com dificuldades financeiras, de forma que seria ilusório esperar contribuições financeiras de vulto vindas dos cofres municipais. Além do mais, instrumentos tais como a política de compras pelo poder público são irrealistas num contexto em que os governos costumam atrasar os pagamentos de suas contas, de modo que as empresas preferem fazer negócios com outros clientes. Não obstante, as administrações municipais podem chegar a exercer uma função crucial no que se refere às vantagens de localização, por exemplo, ao facilitar o acesso das empresas ao âmbito das autoridades governamentais, por exemplo, criando agências de atendimento único, ou seja, escritórios que informem e orientem as empresas a respeito de requerimentos administrativos, ou que trabalhem como único intermediário entre as empresas e diversas instituições da administração local. O governo local também pode agir como facilitador e moderador num exercício conjunto de formulação de estratégias. Entretanto, esta função também pode ser exercida pelas Associações Comerciais e Industriais. A tabela 2 apresenta algumas poucas sugestões com respeito a possíveis instrumentos.

Tendo em vista os movimentos adotados para que haja uma estratégia que leve a um desenvolvimento econômico local, o primeiro desafio é fazer com que os diferentes atores e instituições se conheçam uns aos outros, algo que mesmo em municípios pequenos não sói acontecer. Conhecendo um ao outro, tanto haverá mais possibilidades de especialização e cooperação como se criará uma rivalidade saudável entre instituições de apoio. Concentrar os serviços de ajuda à indústria em apenas uma instituição, apenas leva ao monopólio, com as suas insuficiências habituais.

O segundo desafio é estimular a articulação entre os diferentes atores, por exemplo, entre as escolas técnicas e as empresas, ou entre as universidades locais e as empresas, ou ainda entre diferentes associações comerciais. O resultado poderá levar à oferta, por parte de instituições de nível meso, de programas feitos sob medida, que estão melhor adaptados às demandas locais. A falta de uma visão mais centrada no cliente e de comunicação com os clientes retratava a maneira como antigamente eram administradas as instituições brasileiras de nível meso.

terceiro desafio é conseguir reunir os atores principais a fim de desenvolver conjuntamente uma estratégia – com uma clara definição das medidas concretas e das responsabilidades para sua implementação e para o seu monitoramento e avaliação. A seqüência típica em tais atividades é: Identificação do problema Definição do problema Definição das medidas concretas Implementação Monitoramento e avaliação Identificação de mais problemas. Em outras palavras, é um processo interativo, não um esforço isolado. Parece óbvio que a questão fundamental é uma identificação adequada de qual é o problema. Esta é um ponto que costuma ser fraco no Brasil. Seja quem for que achar que tenha identificado um problema e passar a

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promover o seu ponto de vista, pode iniciar um processo de definição de problemas e de medidas concretas, mesmo que a identificação deste problema acabe sendo algo muito subjetivo, preconcebido e inadequado. O que está faltando é um processo sistémico e uma estrutura adequada para identificação de problemas. Esta é a razão pela qual a reunião dos atores relevantes é uma questão tão importante.

A possibilidade ou impossibilidade da fase anteriormente mencionada é um elemento importante no nível meta. A falta de articulação política, a má vontade ou a falta de habilidade dos atores políticos locais em trabalhar conjuntamente para resolver problemas, a escassez de organização do setor privado e a existência de uma cultura empresarial aonde falta um espírito de associação e cooperação, são obstáculos importantes para qualquer esforço de criar vantagens locais. Sob tais condições, atividades isoladas em nível meso, ou propostas de cooperação em nível mi-

Tabela 2: Configurando vantagens competitivas. As contribuições dos diferentes atores.

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cro, freqüentemente fracassarão, reforçando expectativas negativas e agindo adversamente sobre as condições do nível meta.

Pode não parecer óbvio por que o nível macro é mencionado conjuntamente com o nível local. Evidentemente, os governos locais não têm voz quando se trata das políticas monetária ou comercial. Entretanto, eles têm um potencial impressionante para complicar as coisas para o setor privado, se adotarem uma política orçamentária irresponsável. Por este motivo, o equilíbrio orçamentário e a manutenção da capacidade de investimento em campos como a educação, saúde e infra-estrutura são fatores fundamentais de nível macro para que haja uma competitividade em nível local.

8.2 – Atividades em nível estadual para configurar vantagens competitivas.

A mensagem mais importante para os estados federados dirige-se ao nível macro. : Ponha o orçamento em ordem, reabilite a capacidade de investimento.

Sem isso, as iniciativas dos governos estaduais para promover a competitividade carecerão de credibilidade, não apenas porque um participante que não for capaz de administrar seu próprio domínio não pode esperar ser aceito como um parceiro competente ou provedor de serviços para o setor privado, mas também no sentido de que as empresas sabem perfeitamente bem que as atividades de financiamento do estado para as atividades meso costumam ser tão imprevisíveis, que é melhor não contar com as instituições governamentais.

Uma vez que haja uma tentativa concreta para equilibrar o orçamento, o governo estadual poderá fazer uma série de coisas para apoiar os esforços locais, a fim de criar uma vantagem competitiva. Em primeiro lugar, e o mais importante, é essencial que ele reforce as iniciativas locais para criar vantagens de localização – contribuindo financeiramente com a formulação de estratégias locais, oferecendo verbas, numa base competitiva, para as atividades das instituições locais de nível meso (por exemplo, incubadoras), estimulando a troca de experiências entre diferentes regiões. Em segundo lugar, é importante que haja a criação de uma infra-estrutura institucional adequada, por exemplo em termos das instituições de normas, padrões, metrologia e qualidade industrial (NPMQ), instituições de pesquisa descentralizadas e instituições de ensino superior, além de agências de informação sobre exportação ou fundos de capital de risco.

Apesar de tudo, o que o governo estadual pode chegar a fazer, e o que ele realmente deveria fazer, são questões bem diferentes. A política brasileira tende a ser clientelista em todos os níveis. Não é raro que, após uma mudança de governo, a nova administração interrompa o apoio que estava sendo dado pelo seu antecessor à instituições de nível meso. De fato, o governo federal enfrenta grandes dificuldades em convencer os novos governadores de que eles têm de honrar as dívidas assumidas por seus predecessores, provenientes de partidos diferentes. A principal questão neste caso não é : o que um governo estadual pode fazer?, mas sim, como um governo estadual pode criar uma infra-estrutura sustentável para dar retaguarda aos negócios?

Parte da resposta é fácil: as instituições importantes deste setor, como o SEBRAE (assistência às micro e pequenas empresas), o SENAI (treinamento profis-

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sional no setor industrial) e SENAC (treinamento profissional no setor de serviços), não estão diretamente submetidas ao governo. Todas as três instituições são financiadas através de tributos recolhidos na folha de pagamento. O SENAI e o SENAC são administrados pelo setor privado, e o SEBRAE goza de uma semi-autonomia, tendo a sua supervisão feita tanto por representantes do governo quanto do setor privado. Além disso, há as federações das indústrias, algumas das quais começaram a oferecer serviços importantes para seus membros e, se elas ainda não o tiverem feito, seria uma boa idéia encorajá-las a fazê-lo. Não há porque um governo estadual não deva trabalhar conjuntamente com estas instituições, ao menos enquanto elas mantiverem uma razoável grau de autonomia.

Outra parte da resposta também é fácil. Muitas atividades importantes do nível meso podem ser organizadas como empreendimentos privados, talvez com uma subvenção governamental para a fase inicial. Isso inclui o treinamento em nível secundário e superior e a pesquisa e desenvolvimento, além de atividades para a extensão tecnológica, assim como atividades para a infra-estrutura, tais como os portos. Até mesmo se aplicam a certas partes do sistema NPMQ, especialmente os componentes M e Q – na medida em que as empresas começam a ser pressionadas a ter seus produtos e processos certificados, também cresce a demanda por tais serviços. De fato, observei casos em que as empresas estão fazendo lobby pesado em favor da criação de tais instituições, e outros casos em que tais instituições fazem um bom papel com financiamento governamental reduzido (Meyer-Stamer 1998).

A última parte da resposta, entretanto, é mais complicada. Partindo do ponto de vista de que o governo estadual é competente, não é muito complicado identificar caminhos e instrumentos para organizar de modo sustentável o apoio adequado ao setor econômico. Mas, e se ele não for exatamente muito competente, ou se ele tender mais à adoção de práticas políticas tradicionais, ou não se importar com desenvolvimento econômico, ou herdar um estado financeiramente quebrado e, ainda, não for bem sucedido em recuperar a capacidade de manobra financeira? Ao menos uma destas características poderá ser aplicada à maior parte dos estados. Sob tais condições, a única saída é que atores não governamentais se unam para formular uma estratégia e articular esta com o apoio governamental, de forma que ela perturbe o quanto menos possível, além de fazer lobby junto ao governo para que ele dê apoio a projetos selecionados.

8.3 Atividades em nível federal para incentivar a criação da competitividade industrial

A agenda do governo federal para estimular a competitividade é extremamente simples:

1. Criar um ambiente macroeconômico favorável aos negócios. Admito que esta não é uma proposta muito engenhosa. Não por isso, deixa de ser essencial a noção de que uma administração macroeconômica é sempre a maior culpada, quando se tratar de explicar o desempenho insatisfatório do setor privado. As taxas de juros são ridiculamente altas, e a tendência contrária às PMEs é um verdadeiro desastre.

2. Determinar limites para os subsídios a serem concedidos às empresas pelos estados e municípios e implementar um mecanismo de controle e de sanções, por exemplo baseado no modelo da União

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   Européia. Isso terá vários efeitos positivos. Em primeiro lugar, isto irá impedir os estados e municípios de entrar em bancarrota por causa dos ultrajantes incentivos dados às empresas. E seria uma contribuição importante para o esforço geral de reabilitação das finanças governamentais. Em segundo lugar, vai forçar os estados e os municípios a desenvolver uma certa originalidade nas formas de competir por novos investimentos, encorajando desta forma a realização de iniciativas inovadoras.

3. Aumentar os esforços para acabar com o custo Brasil e com as barreiras, tarifárias ou não tarifárias, à exportação. Algumas medidas propostas no plano de estabilização de outubro de 1998, como um aumento do COFINS e da taxação sobre as transações financeiras (CPMF) fazem exatamente o oposto. Nestas condições, algumas proposições governamentais, como por exemplo, dobrar as exportações no decorrer dos próximos anos, parecem uma piada.

4. Parar de remendar as medidas políticas industriais de estilo tradicional, detalhista, intervencionista e discriminatória. Ao invés disto, encorajar e apoiar esforços para a criação de vantagens locais e apoiar a competitividade, implementando atividades em nível estadual. Reformular a política regional de tal maneira que ela dê apoio a tais atividades, baseadas num sistema competitivo que encoraje bons desempenhos (ao invés de fomentar o não desempenho, como ocorria no passado). Introduzir uma linha clara de transferências para regiões com baixo desempenho, ou seja, um tipo de apoio que faça parte da política social e não da política industrial.

5. Se juntarmos os dois pontos dantes mencionados, tornar-se-á visível uma estratégia viável para a promoção das exportações, a fim de reverter o déficit da balança comercial e, assim, eliminar o maior obstáculo para o crescimento. É tarefa do governo federal remover os obstáculos para as exportações, algo que possa desatrelar um novo dinamismo para elas, especialmente através do aumento da participação das PMEs no comércio exterior. É tarefa do governo local e estadual formular, conjuntamente com as empresas locais, associações empresariais, sindicatos e instituições de apoio de nível meso, medidas específicas para incrementar a competitividade internacional.

6. Manter, mas reformar o SEBRAE. No decorrer dos últimos anos, houve muitas vozes pregando a interrupção das atividades do SEBRAE, ou, ao menos, o fim do modelo em curso de financiamento compulsório. A primeira proposta é ridícula: não é à toa que vários outros países latino-americanos olham para o modelo do SEBRAE quando eles criam ou reformam o seu sistema de apoio às PMEs. A segunda proposta tem algo de plausível. Não pode haver dúvidas de que o sistema em curso tem algo de bizarro: na maior parte, empresas de médio e de grande porte financiam uma instituição que dá apoio a micro e pequenas empresas, muitas das quais acabam sendo competidores desleais de empresas de médio e grande porte (pois elas desfrutam de vantagens de custo que se baseiam parcialmente na evasão de impostos e de contribuições sociais). Uma forma alternativa de financiar o SEBRAE faria sentido; entretanto, não há nenhuma possibilidade em vista. A alocação de verbas do orçamento governamental é algo em que não se pode confiar; por criar um outro tipo de vinculação, não parece ser uma boa idéia. Outras propostas (como a criação de um fundo de capitalização, por exemplo, baseado

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   nas receitas da privatização ou no perdão de dívidas para com o Estado) são difíceis de imaginar. Uma outra questão é a gestão do sistema SEBRAE. Hoje em dia, um observador externo acharia difícil identificar quem define as linhas de ação do SEBRAE, quem as monitora e quem as avalia. A idéia de tornar este sistema mais transparente e, concretamente, de que sejam introduzidos mecanismos que assegurem um monitoramento e uma avaliação contínuos, além de um feedback na formulação dos programas, é algo mais do que evidente.

Podem-se conceber outras propostas para uma ação do governo federal, como iniciar exames de futuro para questões como a do desenvolvimento baseado no conhecimento, ou do desenvolvimento sustentado, e como implementar isto em termos de política industrial. Também seria muito bonito se o governo federal tivesse uma política séria para fomentar a inovação tecnológica. Mas, repetindo uma das principais questões que foram levantadas aqui, enquanto a competência central do governo federal continuar sendo a configuração de desvantagens competitivas, tais propostas continuam estando fora da realidade. Antes de mais nada, o governo tem que esforçar-se tenazmente em criar um contexto favorável aos negócios em geral. E é essencial compreender que muitas das propostas explicadas aqui têm o mérito de não apenas estimular diretamente a competitividade, mas também de contribuir para o objetivo principal da política macroeconômica: a criação de uma base sustentável para a estabilidade macroeconômica.

Bibliografia

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