Hans-Joachim Hoffmann
Städte und Gemeinden vor neuen Herausforderungen: Die Kommunen als Akteure in der lokalen Beschäftigungsförderung

• 1. Rahmenbedingungen einer kommunalen Arbeitsmarktpolitik
• 2. Kommunen handeln aus Betroffenheit
• 3. Begrenzten Handlungsspielraum nutzen bzw. erweitern!
• 4. Das Oberziel lautet: Integration in den ersten regulären Arbeitsmarkt
• 5. Zur Lösung komplexer Probleme bedarf es differenzierter Konzepte
• 6. Die Arbeitsteilung zwischen der (städtischen) Verwaltung und den Trägern bzw. sonstigen Akteuren
• 7. Schlußbemerkung

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Hans-Joachim Hoffmann

Städte und Gemeinden vor neuen Herausforderungen: Die Kommunen als Akteure in der lokalen Beschäftigungsförderung

1. Rahmenbedingungen einer kommunalen Arbeitsmarktpolitik

Die Kommunen werden mehr und mehr zum Ausfallbürgen einer Entkoppelung von wirtschaftlicher Entwicklung und Beschäftigung einerseits (Globalisierung) und eines Versagens bzw. des fortschreitenden Rückzuges des Bundes aus der staatlichen Arbeitsmarktpolitik. Eine der unmittelbaren Folgen dieser Entwicklung ist: Die Nachrangigkeit der Sozialhilfe gegenüber anderen sozialen Sicherungssystemen wird ausgehöhlt; die für einzelne Ausnahmefälle vorgesehenen Möglichkeiten der Beschäftigungsförderung im Rahmen des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) werden zur Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit (zweck-)entfremdet.

Zur Verdeutlichung seien nur einige Fakten angeführt:

• Bundesweit sind ca. 800.000 Sozialhilfeempfänger zu verzeichnen, bei denen Arbeitslosigkeit als Hauptursache des Hilfebezuges registriert ist. Der finanzielle Aufwand der Kommunen hierfür beläuft sich auf ca. 10 Mrd. DM. Aufgrund zahlreicher Untersuchungen ist davon auszugehen, daß über 40% des Sozialhilfebezuges in der Arbeitslosigkeit seine Hauptursache hat. Wie den statistischen Auswertungen der Zahlen zur Sozialhilfe zu entnehmen ist, kommt jedoch aus verschiedenen Gründen nur etwa die Hälfte für eine Beschäftigungsförderung unmittelbar in Betracht.

• In Saarbrücken hat sich der Anteil der arbeitslosen Sozialhilfeempfänger an den Hilfeempfängern insgesamt wie folgt entwickelt:

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Schaubild 1: (Lohnersatz-)Leistungen bei Arbeitslosigkeit

• Die zunehmende Kommunalisierung der Arbeitslosigkeit, das heißt die Verlagerung der Kosten durch den Bund auf die Kommunen, zeigt sich in Saarbrücken durch den dramatischen Anstieg der Sozialhilfekosten mehr als deutlich.
  

Der Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit und des Sozialhilfebezuges in Saarbrücken läßt sich am Schaubild 2 ablesen.

Aufgrund zahlreicher Gesetzesänderungen wird die Zahl derer, für die das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) mit seiner gesamten Maßnahmepalette verschlossen bleibt, immer größer. Hier ist die Kommune mit Sozialhilfeleistungen bzw. mit eigenen Maßnahmen nach den §§ 18ff. BSHG gefordert (vgl. Schaubild 1 - Leistungen bei Arbeitslosigkeit - grau hinterlegte Felder). Am Beispiel Saarbrücken soll deutlich gemacht werden, daß kommunale Be-

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schäftigungsmaßnahmen als Reaktion auf die zunehmende Kommunalisierung der Arbeitslosigkeit erfolgen.

Schaubild 2:
Entwicklung der Arbeitslosen und Sozialhilfeempfänger in Saarbrücken

Durch derartige Maßnahmen werden für die Sozialhilfeempfängerinnen wieder Ansprüche nach dem Arbeitsförderungsgesetz (Arbeitslosengeld/Arbeitslosenhilfe) begründet. Die Betroffenen können dann, wenn eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt zunächst nicht erreicht wird, am Maßnahmenkatalog des Arbeitsamtes partizipieren.

Der Personenkreis, der neben Leistungen des Arbeitsamtes lediglich ergänzende Sozialhilfe bezieht, hat grundsätzlich Zugang zum Maßnahmenangebot des AFG. Die Beratung dieses Personenkreises und die Klärung von Leistungsansprüchen gegenüber der Arbeitsverwaltung übernimmt die Arbeitsmarktberatung des Stadtamtes 81 A.

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Neben diesen genannten Personenkreisen (Sozialhilfeempfängerinnen, die in Beschäftigungs-Maßnahmen des BSHG vermittelt werden und Bezieherinnen von AFG-Leistungen im ergänzenden Sozialhilfebezug) gibt es zunehmend Menschen, die auch langfristig gesehen aufgrund ihres Alters, körperlicher oder sonstiger Gebrechen, aber auch aufgrund zunehmend fehlender Arbeitsplätze keine Chance auf eine baldige Integration in den ersten Arbeitsmarkt haben werden.

Für diesen Personenkreis, bei dem (zunächst) das Ziel einer sozialen Integration im Vordergrund steht, erscheint der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente ineffizient oder zumindest inadäquat. Für ihn wird daher die Einrichtung einer die Arbeitsmarktpolitik ergänzenden, möglichst im Gemeinwesen verwurzelten Beschäftigungs- und Dienstleistungsstruktur (Nachbarschaftshilfe, Betreuungsdienste, Selbstversorgung etc.) erwogen. Der vielfach - mangels Alternativen - praktizierte Einsatz von Beschäftigungsmaßnahmen ist für diesen Personenkreis nicht nur ungeeignet, sondern blockiert auch in der Arbeitsmarktpolitik knappe Ressourcen.

2. Kommunen handeln aus Betroffenheit

Die zahlreichen Ansätze kommunaler Arbeitsmarkt- bzw. Beschäftigungspolitik (z.B. Offenbach, München, Stuttgart, Mannheim, Essen, Köln, Rostock, Magdeburg, Dresden) sind das Ergebnis der Erfahrung, daß es besser ist, „sinnvolles Arbeiten zu finanzieren, anstatt Arbeitslosigkeit zu alimentieren" und der (legitime) Versuch, Folgekosten der Arbeitslosigkeit auf die dafür zuständige Bundesanstalt für Arbeit zurückzuwälzen.

3. Begrenzten Handlungsspielraum nutzen bzw. erweitern!

Viele Kommunen wie z.B. Saarbrücken belassen es nicht bei bloßen - ausschließlich fiskalisch motivierten - „beschäftigungstherapeutischen" Ansätzen (Drehtüreffekt), sondern verfolgen mit „integrierten Konzepten" zugleich arbeitsmarktpolitische Ziele (z.B. im Sinne der Lösung: „Qualifikation als Strategie regionaler Entwicklung") bzw. stellen die Beschäftigungsförderung in den Dienst stadtentwicklungspolitischer Ziele.

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Schaubild 3:
Kommunale Politik für Wirtschaftsförderung und Beschäftigung als Kristallisationspunkt verschiedener Politikfelder

Ein aktuelles Beispiel aus der Praxis: Das Zielbündel des Saarbrücker Programmes im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative URBAN, mit dem auf mehreren Handlungsebenen zugleich das Ziel der Revitalisierung zweier Stadtteile (Burbach und Malstatt) verfolgt wird.

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Schaubild 4:
URBAN-Zielsystem

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Exkurs: URBAN - Gemeinschaftsinitiative für städtische Gebiete -Operationelles Programm der Landeshauptstadt Saarbrücken Mit der Gemeinschaftsinitiative URBAN hat die Europäische Union erstmalig ein Programm aufgelegt, das unmittelbar der Entwicklung städtischer Gebiete dienen soll. Im Zeitraum 1995 - 1999 sollen neue Ideen entwickelt, neue Vorgehensweisen erprobt und gemeinsame Anstrengungen aller Betroffenen unternommen werden, um zu einer ausgewogenen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in den ausgewählten Stadtteilen beizutragen. Hierfür stellt die Europäische Kommission eine Förderung von insgesamt 8 Mio. ECU (ca. 15,4 Mio. DM) zur Verfügung. URBAN ist ein Förderprogramm, das in mehrerer Hinsicht Modellcharakter besitzt: Die Maßnahmen sollen innovativ sein und die verschiedenen Förderinstrumente zu einem integrierten Programm miteinander verbinden, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Dabei sollen darüber hinaus folgende Aspekte berücksichtigt werden: Beteiligung der Bürgerinnen und der lokalen und regionalen Institutionen an der Planung und Umsetzung von Pilotprojekten Erfahrungsaustausch und Verbreitung der Ergebnisse mit dem Ziel, auch anderen städtischen Gebieten mit vergleichbaren Problemen Lösungsansätze anzubieten Schnelle Durchführbarkeit der Projekte, um möglichst noch im Programmzeitraum meßbare Ergebnisse (wie z.B. Rückgang der Arbeitslosigkeit, Verbesserung des Lebensstandards, größere Bindung der Bewohnerinnen an ihren Stadtteil) nachweisen zu können. Die Landeshauptstadt Saarbrücken ist eine von 10 deutschen Städten, die für eine Förderung im Rahmen dieser Gemeinschaftsinitiative ausgewählt wurden. Für die Stadtteile Malstatt und Burbach sind folgende Entwicklungsschwerpunkte geplant: Einleitung neuer wirtschaftlicher Tätigkeiten und Verbesserung der lokalen Beschäftigung [Seite der Druckausg.: 26 ] Verbesserung der sozialen Infrastruktur Verbesserung der ökologischen Infrastruktur. Die einzelnen Entwicklungsschwerpunkte sollen miteinander verknüpft und anhand verschiedener Maßnahmen (wie z.B. Revitalisierung von Industriebrachen, Errichtung eines Handwerkerhofes, Aufbau neuer Beschäftigung, Verbesserung des sozialen Umfeldes etc.) verwirklicht werden. Die Landeshauptstadt hat einen detaillierten Programm-Antrag den zuständigen Landesministerien zur Prüfung und Weiterleitung über Bonn an die Europäische Kommission vorgelegt. Eine förmliche Bewilligung erfolgte im November 1996. Unmittelbar anschließend wurde mit der Beratung, Entscheidung und Umsetzung erster konkreter Projekte begonnen. Für die Planung, Abstimmung und Begleitung der Gemeinschaftsinitiative ist bei der Stadtverwaltung das Wirtschaftsdezernat zuständig. Die Programmkoordination liegt beim Amt für kommunale Arbeitsmarktpolitik.

4. Das Oberziel lautet: Integration in den ersten regulären Arbeitsmarkt

Für die Frage der Zielorientierung ist es nicht entscheidend, wo die zu vermittelnden Arbeitslosen „herkommen" (aus welcher Kartei), sondern wo wir mit ihnen hinwollen: Mit anderen Worten: Beschäftigungsförderung und Arbeitsmarktpolitik sind Aufgaben, die eher bei der Wirtschaftsförderung als bei der klassischen Sozialhilfe anzusiedeln sind. Das heißt aber gerade nicht, daß das Sozialhilfe-(BSHG-)lnstrumentarium bei diesen Integrationsbemühungen ausgeblendet wird. Im Gegenteil: AFG und BSHG-Instrumente sollen möglichst sinnvoll, d.h. zieladäquat und auf individuelle Anspruchs- und Leistungsbedingungen abgestimmt, miteinander verknüpft werden. Dies gilt z.B. für

• ABM und „Hilfe zur Arbeit"

• Hilfe zur Arbeit und F.u.U. (Fortbildung und Umschulung)

• Arbeiten und Lernen etc.

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„Arbeitsmarktpolitiker" und „Sozialpolitiker" müssen also bei der Verwirklichung dieses Zieles eng zusammenarbeiten. Für die Praxis der Verwaltungsorganisation erfordert dies schließlich eine präzise Definition der internen und externen Schnittstellen. (Hier gibt es im bundesweiten Vergleich unterschiedliche Ausprägungen: Amt, Abteilung oder ressortübergreifende Arbeits- bzw. Projektgruppen.)

5. Zur Lösung komplexer Probleme bedarf es differenzierter Konzepte

Um das vorgegebene Ziel („Integration in den ersten Arbeitsmarkt") möglichst effizient zu erreichen, müssen Voraussetzungen geschaffen werden, um

• die unterschiedlichen integrationsfördernden Maßnahmen (Qualifizierung, Beschäftigungsförderung, Existenzgründungsförderung etc.) miteinander zu verknüpfen,

• die verschiedenen (rechtlichen) Instrumente miteinander zu verzahnen (AFG, BSHG, Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) insbes. § 13ff. etc.),

• inhaltliche Konzepte der Arbeitsmarktpolitik stetig den sich ändernden finanziellen und Arbeitsmarktbedingungen anpassen zu können und

• (last but not least) die zahlreichen Finanzierungstöpfe möglichst virtuos miteinander zu verbinden.

Insofern ist kommunale Arbeitsmarktpolitik eine Querschnittsaufgabe.

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Schaubild 5:
Organisation der kommunalen Arbeitsmarktpolitik in Saarbrücken

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Exkurs: Die Organisation der kommunalen Arbeitsmarktpolitik in Saarbrücken Handlungsfelder kommunaler Arbeitsmarktpolitik: Qualifizierungsförderung Sicherung der Entwicklung der regionalen Beschäftigung („Erster Arbeitsmarkt") Beschäftigungsförderung („Zweiter Arbeitsmarkt", AFG und BSHG gefördert) Unkonventionelle Beschäftigungsinitiativen (Wirtschaftsförderung im sog. „alternativ-ökonomischen" oder „sozial-ökonomischen" Sektor). Wichtige Querschnitts- bzw. Entwicklungsaufgaben sind in Stabsstellen bzw. Projekten organisiert: Wirkungskontrolle von Beschäftigungsmaßnahmen (als Grundlage einer effektiven Maßnahmesteuerung und eines effizienten Mitteleinsatzes) Dokumentation und Evaluierung von Ergebnissen „EU-Infostelle" (Ausbau der grenzüberschreitenden Arbeitsmarktpolitik, Informationsbeschaffung auf der EU-Ebene) Arbeitsgruppe „Hilfe zur Arbeit" (Feinabstimmung des Einsatzes des BSHG-lnstrumentariums mit dem Sozialamt) Regiestelle Betriebskontakte (Akquisition von zusätzlichen Ausbildungs- und Beschäftigungsgelegenheiten mit Hilfe von Lohnkostenzuschüssen).

6. Die Arbeitsteilung zwischen der (städtischen) Verwaltung und den Trägern bzw. sonstigen Akteuren

Kooperation statt Konkurrenz lautet die Devise. Bei der Verwirklichung der Ziele kommt es auf eine möglichst enge Kooperation aller Akteure an:

1. • Bei den kommunal initiierten oder (mit-)finanzierten Maßnahmen liegen bei der „Stadt" vor allem Steuerungsaufgaben (Festlegung von Zielen, Prioritätensetzung bei Zielgruppen, Auswahl von Trägern, Entscheidung über zur Verfügung stehende Ressourcen etc.).

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   • Die Beschäftigungs-Initiativen und -gesellschaften haben komparative (Kosten-)Vorteile bei der Umsetzung (Projektdurchführung).

2. Die kommunal-initiierten Maßnahmen müssen eingebunden sein in die Aktivitäten anderer Akteure der lokalen Arbeitsmarktpolitik (Arbeitsamt, Kammern etc.).

7. Schlußbemerkung

Obwohl inzwischen viele bundesdeutsche Städte und Landkreise dem Beispiel Saarbrückens gefolgt sind und mit eigenen Programmen um eine Linderung der Arbeitsplatznot bemüht sind, sehen diese kommunalen Initiativen sich doch völlig außerstande, die immer größer werdende Arbeitsplatzlücke zu schließen, die die wirtschaftliche Entwicklung und die Arbeitsmarktpolitik des Bundes hinterläßt.

Eine wirksame Bekämpfung der Arbeitslosigkeit setzt grundsätzlich die geamtgesellschaftliche Akzeptanz in der Prioritätensetzung für dieses Politikfeld und darüber hinaus ein kooperatives Zusammenwirken aller beteiligten (staatlichen und privaten) Akteure voraus; die bloße Verlagerung des Problems vom Bund auf die Länder, und vor allem auf die Gemeinden, ist sicherlich ein Schritt in die falsche Richtung. Durch eine „Kommunalisierung" des Problems Langzeitarbeitslosigkeit und der daraus resultierenden Verschiebung von immensen finanziellen Lasten auf die Kommunen wird diesen der ohnehin schon geringe Handlungsspielraum für wichtige Leistungen der Daseinsfürsorge, aber auch für Investitionen in die lokale Infrastruktur entzogen. Nicht zuletzt wird dadurch Hunderttausenden von Menschen die Hoffnung auf eine Rückkehr ins Erwerbsleben und die Möglichkeit, ihren Lebensunterhalt aus eigener Kraft zu bestreiten, genommen.

Das Saarbrücker Programm ist daher ein Appell an alle Beteiligten, gemeinsam dieser Spaltung der Gesellschaft in Arbeitsbesitzer und Arbeitslose entgegenzutreten.

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Dennoch können all diese Aktivitäten angesichts der Größe des Problems nur einen bescheidenen Beitrag leisten. Sicherlich wird es nicht gelingen, aus lokalen Ansätzen heraus den Arbeitsmarkt wieder in ein Gleichgewicht zu bringen. Dennoch bin ich zuversichtlich, daß auch in den vor uns liegenden Jahren von der kommunalen Arbeitsmarktpolitik der Stadt Saarbrücken wichtige Impulse für eine Weiterentwicklung der Arbeitsmarktpolitik in der Stadt, im Land und möglicherweise auch darüber hinaus ausgehen werden.