• 1. Sozialstaat in Europa
  
  

1. Sozialstaat in Europa

Es bestehen derzeit nicht nur sehr vielfältige und unterschiedliche Ansichten über die Zukunftsperspektiven des Sozialstaats, sondern auch der Begriff Sozialstaat selbst ist nichts weniger als eindeutig und klar, und zwar nicht nur - verständlicherweise - aus internationaler und europäischer Sicht, sondern auch auf nationaler Ebene und zumal aus dem Blickwinkel unterschiedlicher Akteure und Betrachter. [ Vgl. aus deutscher Perspektive z.B. die Beiträge in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.), Sozialstaat im Wandel, Bonn 1994. - Im übrigen ist die Debatte zu diesem Themenbereich so umfangreich und vielschichtig, aber zugleich auch so allgemein zugänglich, daß ausführliche Nachweise dazu an dieser Stelle weder möglich noch notwendig ist.]

Versucht man, eine möglichst weite und allgemeingültige Definition zu finden, die gleichsam einen gemeinsamen Nenner für die zahlreichen Diskussionsbeiträge abgeben kann, die gerade in jüngster Zeit diesem Thema gewidmet worden sind und werden, so liegt es nahe, unter dem Sozialstaat das Ergebnis der politisch-ökonomisch geprägten Entwicklung zu verstehen, die in Deutschland mit der Urbanisierung, der Industriellen Revolution und der in ihrem Verlauf aufgetretenen "Sozialen Frage" begonnen hat und auf welche die Bismarck'sche Sozialgesetzgebung in den 80er Jahren des vorigen Jahrhunderts eine erste politische Antwort gewesen ist. [ Vgl. in diesem Sinne aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht Streit, M., Die europäischen Wohlfahrtsstaaten nach dem Zusammenbruch des Sozialismus, Jena o.J. (1995), S. 7. Zu einer historisch - vergleichenden Analyse dieser Entwicklung vgl. etwa Ritter, G., Der Sozialstaat in vergleichender Perspektive, München 1991.]

Dabei ist der Begriff "Sozialstaat" in erster Linie ein Topos der politischen und juristischen Diskussion in Deutschland, während in den Sozialwissenschaften und auf internationaler Ebene der Begriff "Wohlfahrtsstaat" verwandt wird. [ Vgl. dazu jüngst instruktiv Kaufmann, F. - X., Herausforderungen des Sozialstaates, Frankfurt/Main 1997, S. 21ff.] Im folgenden wird der Begriff Sozialstaat auch auf diesen Terminus Wohlfahrtsstaat und seine Konnotationen erstreckt.

Auf diesem Hintergrund ist der moderne Sozial- bzw. Wohlfahrtsstaat Ergebnis einer Jahrhundertentwicklung, die allein in Europa eine große Vielfalt nationaler Ausprägungen aufweist, was wiederum den internationalen und zumal den europäischen Vergleich auch dann nahelegt, wenn es darum geht, den Sozialstaat und seine Probleme besser zu verstehen. [ Vgl. dazu gleichsam als "spotlights" die Beiträge zur aktuellen sozialwohlfahrtsstaatlichen Entwicklung in Belgien (Jorens), Frankreich (Kaufmann), Italien (Hohnerlein), Japan (Matsumoto), Niederlande (Kötter), Dänemark und Schweden (Köhler), Spanien (Reinhard), Türkei (Hänlein), Vereinigtes Königreich (Schulte) sowie die einleitenden Bemerkungen zur Leistungsfähigkeit der vergleichenden Betrachtung in diesem Zusammenhang und zu sich daraus ergebenden "Denkanstöße für die Bundesrepublik Deutschland" (von Maydell), in: Sozialer Fortschritt (SF) 1997, H. 1/2, S.1ff.]

Der Wohlfahrts- bzw. Sozialstaat hat dabei in entscheidender Weise auch zur Herausbildung des modernen Nationalstaats beigetragen.

In historischer Sicht ist der Sozialstaat ursprünglich als der Staat des sozialen Ausgleichs, der Hilfe für die Schwächeren und der gerechten Sorge für ihr menschenwürdiges Dasein zu begreifen. [ Vgl. in diesem Sinne etwa Zacher, H., Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1980, insbes. S. 673ff.] Ausgehend davon sind die heute in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) [ Vgl. Europäische Kommission, MISSOC. Soziale Sicherheit in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Stand am 1. Juli 1996, Brüssel 1997; ferner die aktuellen MlSSOC - lnfos, Brüssel 1997.] und des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) und außerhalb dessen auch noch etwa in der Schweiz Unzutreffenden umfassenden Sozialschutzsysteme ein grundlegender Bestandteil und auch ein Unterscheidungsmerkmal im internationalen Vergleich des - so die Europäische Kommission - "Europäischen Gesellschaftsmodells". [ Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung: Die Zukunft des Sozialschutzes. Ein Rahmen für eine europäische Debatte (KOM (95) 466 endg.), Brüssel 1995.]

Während die Ausgaben für die soziale Sicherheit in den seinerzeit 12 Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft im Jahre 1990 im Durchschnitt bei rund 22% des Bruttoinlandsprodukts lagen, betrugen die entsprechenden Vomhundertsätze in den USA 15% und in Japan weniger als 12% (allerdings in letzterem Falle mit deutlich steigender Tendenz). [ Vgl. Europäische Kommission, Soziale Sicherheit in Europa 1995, Brüssel 1996, S. 25.]

Jüngst hat die Europäische Kommission den Anteil der finanziellen Aufwendungen für den Sozialschutz innerhalb der Europäischen Union auf 28% des Bruttoinlandsprodukts beziffert bei einer Spannweite von 16% - Griechenland - bis 35% - Finnland -. [ Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission: Modernisierung und Verbesserung des Sozialschutzes in der Europäischen Union (KOM (97) 102 endg. v. 12.3.1997), Brüssel 1997, S. 2.]

Diese quantitativen Angaben illustrieren zugleich den deutlich höheren Grad der sozialen Intervention des Staates in den europäischen Ländern etwa gegenüber den vorstehend erwähnten Vergleichsländern. Dabei besteht innerhalb der EU-Staaten eine deutliche Korrelation zwischen der Höhe des Bruttoinlandsprodukts einerseits und der Höhe der Sozialausgaben andererseits. Eine Erklärung dafür ist der Umstand, daß die wirtschaftliche Entwicklung und die mit ihr verbundene Arbeitsteilung und Mobilität der Erwerbstätigen traditionelle Formen der Solidarität geschwächt und den Ruf nach neuen Formen modernen und umfassenderen sozialen Schutzes haben laut werden lassen. [ Vgl. in diesem Sinne etwa Chassard, Y./Quintin, O., Social protection in the European Community: Towards a convergence of policies, in: International Social Security Review (I.S.S.R.) 45 (1989), S. 91 ff., 92f.] Dabei besteht vor allem ein spezifischer Bedarf nach solchen Sicherungsformen, die bestimmten Anforderungen in bezug auf Zugang, Leistungsniveau, Bestandssicherheit u.a. entsprechen und die deshalb entweder vom Staat selbst bereitgestellt werden oder für die der Staat jedenfalls eine Sicherstellungsfunktion wahrnimmt.

Von Drittländern aus betrachtet zeichnen sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union bis zum heutigen Tage dementsprechend durch ein sehr viel höheres Maß an sowohl wohlfahrts- bzw. sozialstaatlicher als auch (nicht zuletzt deswegen) sozialer Homogenität aus. Diese Wohlfahrtsstaatlichkeit, die sich vor allem auch in vergleichsweise hohen Aufwendungen für die soziale Sicherung niederschlägt, ist eines der wichtigsten Charakteristika dieser Staaten, welches sie von anderen Staats- und Gesellschaftsordnungen -etwa den beiden nordamerikanischen, der japanischen, den südostasiatischen und den (ehemals sozialistischen) mittel- und osteuropäischen - deutlich unterscheidet. Gleichzeitig sind sich die EU-Staaten in bezug auf die Entwicklung ihrer Wohlfahrtsstaatlichkeit nicht zuletzt aufgrund des gemeinsamen Rahmens von EG-Recht und -Politik sowie wegen zum einen der sich gegenwärtig allenthalben stellenden demographischen, ökonomischen - insbesondere arbeitsmarktpolitischen - und gesellschaftlichen Herausforderungen und zum anderen aufgrund letztendlich in zunehmendem Maße lediglich gemeinsam wirksam anzugebender Probleme, wirtschaftlicher, medizinischer, ökologischer u.a. Natur untereinander in vielerlei Hinsicht ähnlicher geworden. [ Vgl. dazu Schulte, B., Sozialstaat und Europäische Union, in: Clever, P./Schulte, B. (Hrsg.), Bürger Europas, Bonn 1995, S. 62ff. m.w.N.] Dies gilt auch und gerade im Hinblick auf die Art und Weise - d.h. im Hinblick auf Institutionen, Instrumente, Methoden u.a. -, in der bzw. mit denen man den aktuellen Herausforderungen des Sozialstaates zu begegnen sucht.

Gleichwohl weist etwa eine Aufschlüsselung der Aufwendungen der EU-Mitgliedstaaten für den Sozialschutz nach Funktionen - Krankheit, Alter, Invalidität, Beschäftigung, Familie u.a. - immer noch erhebliche Divergenzen auf, die auf spezifische unterschiedliche soziale, wirtschaftliche, politische, kulturelle u.a. Ausgangsbedingungen sowie unterschiedliche sozialpolitische Schwerpunktsetzungen in den einzelnen Ländern zurückzuführen sind.

Diese fortbestehende Diversität der Sozialschutzsysteme zeigt, daß die Zugehörigkeit der heute 15 Mitgliedstaaten zu einem supranationalen "Staatenverbund" (in der Diktion des Bundesverfassungsgerichts) bislang zu keiner durchgreifenden Angleichung der nationalen Sozialschutzsysteme geführt hat, wenn sich auch durchaus Anzeichen einer De–facto-Annäherung ausmachen lassen. Es gibt deshalb heute auch nicht einen einzigen und gemeinsamen Europäischen Sozialstaat, sondern eine Vielzahl von Sozialstaaten in Europa- u.a. auch fünfzehn verschiedene Sozialstaaten im Europa der Europäischen Union -, in denen sich allerdings eine Reihe von Gemeinsamkeiten feststellen lassen, die man als "europäische Sozialstaatlichkeit" auf den Begriff bringen mag. Spezifische Elemente, welche die Sozialstaatlichkeit jedes einzelnen Mitgliedstaats prägen, sind:

- ein staatliches System, das auf einer demokratischen Grundlage aufbaut - parlamentarische Demokratie-;

- ein Wirtschaftssystem, das überwiegend auf Privateigentum an den Produktionsmitteln beruht und marktwirtschaftlich orientiert ist - Marktwirtschaft-,

- ein unterliegendes Netz privater informeller, namentlich in Familien (und dort vor allem von Frauen) erbrachter Unterhalts- und sonstiger Dienstleistungen - familiale und informelle Wohlfahrt-,

- Staatsziele, die auf die Wohlfahrt der Bürger gerichtet sind - soziale Wohlfahrt-;

- ein breites Feld gesellschaftspolitischer Aktivitäten, die den Abbau von Diskriminierungen und Chancenungleichheiten, die Schaffung von Entfaltungsmöglichkeiten für jedermann insbesondere auch durch Bildung und Arbeitsförderung, sowie allgemein die Integration der Mitglieder der Gesellschaft in die Gesellschaft und deren einzelne Funktionsbereiche anstreben - Inklusion-;

- ein ausgebautes System des sozialen Schutzes, welches darauf abzielt, das Auftreten sozialer Risiken zu verhüten ("Prävention") und bei Eintritt derartiger Risiken kompensierend tätig zu werden - sozialer Schutz-,

- ein Rechtssystem, das nicht nur dem Handeln der Bürger und insbesondere der Wirtschaftssubjekte einen rechtlichen Rahmen gibt, sondern welches auch die Teilhabe der Bürger an den sozialen Maßnahmen und Leistungen auf der Grundlage des Rechts namentlich auch in Gestalt individueller Rechtsansprüche verbrieft- Rechtsstaatlichkeit-.

In Deutschland ist durch die verfassungsrechtliche Verankerung des Sozialstaatsprinzips in Art. 20 und Art. 28 GG und damit im Verbund und verschränkt mit anderen Staatsfundamentalnormen, die " Demokratie", "Republik", " Rechtsstaat" und " Bundesstaat" vorgeben, auch das soziale Staatsziel zu einer Norm erhoben worden, welches die Bundesrepublik Deutschland zur Sozialstaatlichkeit verpflichtet. Der Wandel der freien Marktwirtschaft zur sozialen Marktwirtschaft ist eine Konsequenz dieser Verbindlichkeit des sozialen Staatsziels als normativer Vorgabe auch für den Bereich der Wirtschaft.

Diese spezifische deutsche Variante der Sozialstaatlichkeit wird maßgeblich geprägt durch

- die föderale Struktur- Bundesstaatlichkeit-, innerhalb derer die 16 Länder eigenständige Staatlichkeit haben (wobei die Bundesstaatlichkeit wegen der dadurch herbeigeführten Verschränkung der Staatsgewalten von Bund und Ländern zumal bei unterschiedlichen parteipolitischen und deshalb entsprechend unterschiedlich ausgestalteten jeweiligen parlamentarischen Mehrheiten in Bund und Ländern auch für den für die Bundesrepublik Deutschland in der Vergangenheit charakteristischen breiten parteipolitischen und auch "sozialpartnerischen" sowie letztlich auch gesamtgesellschaftlichen Konsens in sozialpolitischen Grundsatzfragen - etwa besonders ausgeprägt seit den 50er Jahren in der Rentenpolitik ("Große Rentenreform") - mitverantwortlich gewesen ist, während sie heute allerdings zugleich Mitursache eines gewissen (vorübergehenden?) reformpolitischen Immobilismus ist);

- die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung mit spezifischen Zuständigkeiten der Gemeinden und Gemeindeverbände im Sozialbereich, insbesondere verbunden mit der Zuständigkeit für die Jugend- und Sozialhilfe sowie für Errichtung und Erhaltung sozialer Dienste und Einrichtungen der sozialen Sicherung überhaupt;

- das gegliederte System der sozialen Sicherung, innerhalb dessen Kernbereich die Leistungsträger der Sozialversicherungsträger rechtlich eigenständige und durch die Sozialpartner i.d.R. paritätisch besetzte, selbstverwaltete Körperschaften sind - sogenannte soziale Selbstverwaltung-;

- die bedeutende Rolle der Sozialpartner, d.h. der Arbeitgeber-/Unternehmensverbände und Gewerkschaften nicht nur im Rahmen der sozialen Selbstverwaltung für die Formulierung und insbesondere für die Konsensbildung in der Sozialpolitik überhaupt
–Sozialpartnerschaft -;

- die große Bedeutung der gemeinnützigen Verbände der Freien Wohlfahrtspflege als sogenanntem "drittem Sozialpartner"; [ Vgl. so Spiegelhalter, F., Der dritte Sozialpartner. Die Freie Wohlfahrtspflege - ihr finanzieller und ideeller Beitrag zum Sozialstaat, Freiburg 1990.]

- den Anteil der Arbeitgeber an der sozialen Sicherung in Gestalt von Arbeitgeberbeiträgen in der Sozialversicherung, Durchführung der Beitragsabführung für die Sozialversicherung, Entgeltfortzahlung bei Krankheit und Mutterschaft, betrieblicher Altersversorgung, Unfallverhütung und Unfallkompensation im Rahmen der gesetzlichen Unfallversicherung u.a.-; [ Vgl. dazu etwa Schulin, B., Gedanken über die Rolle der Arbeitgeber bei der sozialen Sicherung der Arbeitnehmer, in: Heinze, M./Söllner, A. (Hrsg.), Arbeitsrecht in der Bewährung. Festschrift für Kissel, München 1994, S. 1035ff.]

- die große Rolle privater - zum einen gemeinnütziger und zum anderen gewinnorientierter/kommerzieller - Leistungserbringer sowie einer Vielzahl von Betroffenen- und Selbsthilfeverbänden sowie

- ein namentlich in bezug auf Unterhaltsgewährung und soziale "Dienstleistungsproduktion" und damit für die Humankapitalbildung leistungsfähiges Netz privater (insbesondere familialer und sonstiger informeller) Leistungserbringer, gegenüber dem der öffentliche Sozialschutz grundsätzlich nachrangig ist.

In den anderen europäischen Ländern sind aus wirtschaftlichen, historischen, kulturellen, politischen u.a. Gründen die Rollen des Staates und seiner Untergliederungen, der Sozialpartner, der gemeinnützigen Organisationen und Vereinigungen "zwischen Staat und Markt" sowie des privat/kommerziellen Sektors im Hinblick auf die Entfaltung der Wohlfahrtsstaatlichkeit und insbesondere in bezug auf die Gewährleistung sozialen Schutzes durchaus anders ausgestaltet und verteilt. Industrialisierung, Verstädterung, berufliche und soziale Mobilität, gesellschaftlicher Wandel, politische und soziale Umwälzungen u.a. haben unter den Bedingungen unterschiedlicher politischer, rechtlicher und wirtschaftlicher Systeme und vor dem Hintergrund gleichfalls unterschiedlicher kultureller, religiöser u.a. Traditionen dort in der Vergangenheit zu Herausforderungen geführt, die wiederum zu wohlfahrtsstaatlichen Reaktionen geführt haben, deren rechtliche und institutionelle Ausgestaltung aufgrund der jeweils unterschiedlichen Ausgangs- und Rahmenbedingungen jeweils unterschiedlich ausgefallen sind, so daß sich verschiedene "Pfade" und Typen der sozialstaatlichen Entwicklung herausgebildet haben.

Typologien [ Zu diesen Typologien vgl. Schulte, a.a.O. (Fn. 11 = Schulte, B., Sozialstaat und Europäische Union, in: Clever, P./Schulte, B. (Hrsg.), Bürger Europas, Bonn 1995), S. 66ff.; ausführlicher und differenzierter ders., Wohlfahrtsregimes im Prozeß der europäischen Integration, in: Lessenich, S./Ostner, S. (Hrsg.), Vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung auf dem Prüfstand, Frankfurt/Main 1998 (i. Vorb.), Schmid, J., Wohlfahrtsstaaten im Vergleich. Soziale Sicherungssysteme in Europa, Opladen 1995. Vgl. im übrigen die - wohl bekannteste und meistdiskutierte - derartige Typologie von Esping - Andersen, G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge 1990.] der modernen europäischen Sozial- bzw. Wohlfahrtsstaaten unterscheiden für die Vergangenheit gemeinhin vier Grundformen:

(1) Der - historisch erste - "korporatistische" kontinentaleuropäische Typ, der durch die in öffentlicher Verantwortung durch eigenständige Träger durchgeführte erwerbsarbeitszentrierte Sozialversicherung charakterisiert wird; für ihn "stehen" u.a. Deutschland, Belgien, Frankreich und Italien;

(2) der "liberale" angelsächsische Typ, der auf dem Hintergrund einer vergleichsweise eingeschränkten staatlichen Verantwortung für das Soziale auf Grund- und Mindestsicherung abzielt und dieses Ziel nicht zuletzt durch Leistungssysteme zu erreichen sucht, die auf eine Bedürfnisprüfung abheben - so das Vereinigte Königreich -;

(3) der "sozialdemokratische" skandinavische Typ, der eine umfangreiche, staatlich verantwortete und durchgeführte soziale "Dienstleistungsproduktion" hervorgebracht hat, der soziale Sicherheit für jedermann als Bürgerrecht begreift, der auf allgemeine Gleichheit - und insbesondere auch auf Gleichbehandlung von Männern und Frauen - "setzt", der das soziale Staatsziel am umfassendsten verkörpert, und für den herkömmlicherweise Schweden "steht" sowie

(4) der südeuropäische Typ des Sozialstaats - Griechenland, Italien (aufgrund der Höhe des Bruttoinlandsprodukts und der Sozialausgaben, die denen des Vereinigten Königreiches entsprechen, an sich nicht mehr hier zugehörig), Portugal, Spanien -, der - zumal im Bereich der Mindestsicherung für jedermann - noch Lücken aufweist und der insoweit "ungleich" ist, als die soziale Sicherung sehr stark auf die Erwerbstätigen hin orientiert ist, der jedoch aufgrund der Hinwendung zu einer staatsdienstleistungsorientierten Sozialpolitik im Bereich des Gesundheits- und Sozialwesens und jüngst auch der sozialen Mindestsicherung einen eigenständigen sozialpolitischen Entwicklungspfad darstellt. [ Vgl. Mission Interministerielle Recherche et Expérimentation (Mire) des französischen Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, Comparing Social Welfare Systems in Southern Europe (Florence Conference), Paris 1997.]

Jegliche derartige Einteilung hat zwar nur eine höchst begrenzte Aussagekraft, erlaubt es aber, immerhin, Gemeinsamkeiten und Unterschiede der einzelnen Staats- und Gesellschaftsordnungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die "Dimension Wohlfahrt" gleichsam zu bündeln. [ Vgl. Schulte, B., Vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung in Europa, in: Zeitschrift für Sozialreform (ZSR) 43 (1997), S. 729ff.] An dieser Stelle wird auf derartige Typenbildungen deshalb hingewiesen, weil ein solcher strukturierter Blick auf prägende Merkmale der jeweiligen nationalen Systeme zum einen dabei hilft, zentrale Gestaltungselemente der Europäischen Sozialschutzsysteme und übereinstimmende Entwicklungstendenzen zu erkennen, zugleich aber auch die bestehenden Unterschiede zwischen den jeweiligen Systemen unterstreicht, so daß vor diesem Hintergrund versucht werden kann, Ansatzpunkte für die gegenwärtig allenthalben diskutierten Schritte zum Umbau der Sozialschutzsysteme der Mitgliedstaaten zu gewinnen.

Die Sozialstaatlichkeit ('the welfare-stateness') hat nach dem bereits Gesagten auch eine - übrigens gegenwärtig als Folge der verbreiteten Zurückhaltung des Staates, neue Aufgaben im Sozialbereich aufzugreifen, und der partiellen Beschränkung seiner sozialen Intervention an Bedeutung zunehmende - nichtstaatliche private Dimension (die 'welfare society') mit der Folge, daß die klassische Unterscheidung von (i) öffentlicher, (ii) betrieblicher und (iii) steuerlicher Wohlfahrt um eine weitere Dimension, eben die (iv) private Wohlfahrt- unter Einschluß der gemeinnützigen bzw. freien Wohlfahrt "zwischen Staat und Markt" - zu ergänzen ist; auch der "versteckte Wohlfahrtsstaat" in Gestalt des informellen Sektors der (im wesentlichen von Frauen erbrachten) "Wohlfahrtsproduktion" ist - etwa im Hinblick auf familiären Unterhalt, Kindererziehung und sonstige soziale Dienstleistungen (z.B. Pflege) - in diesem Zusammenhang angemessen zu berücksichtigen.

Nicht zufällig hat die Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten in ihrer "Erklärung zur Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden", die in Zusammenhang mit dem Vertrag über die Europäische Union von Maastricht abgegeben worden ist, betont, daß zur Erreichung der in Art. 117 EG-Vertrag genannten Ziele "eine Zusammenarbeit der Europäischen Gemeinschaft mit den Verbänden der Wohlfahrtspflege und den Stiftungen als Trägern sozialer Einrichtungen und Dienste große Bedeutung hat".

Angesichts von Entwicklungen in den Mitgliedstaaten, die hin zu "mehr Markt" und zu "weniger Staat" gehen und die unter den Schlagworten "Liberalisierung", "Deregulierung", "Privatisierung", "Subsidiarität" u.a. diskutiert werden, steht die Rolle des Wohlfahrtsstaats allenthalben zur Diskussion (und nach Meinung mancher Kritiker sogar zur Disposition) und stellt sich deshalb die Frage, inwieweit der Staat in der Lage und dazu gehalten ist, soziale Probleme zu lösen, und in welchen Fällen ein "Mehr" und ein "Besser" an Problemlösung vielleicht nur von einem - übrigens seit der Entstehung moderner sozialer Sicherung im ausgehenden 19. Jahrhundert bereits praktizierten - Zusammenwirken von staatlichen und privaten Trägern erwartet werden kann. Erkennt man an, daß das konzertierte Nebeneinander von staatlicher/öffentlicher sozialer Sicherung einerseits und privater sozialer Sicherung andererseits dem Bürger in gewissem Umfang eine größere Wahlfreiheit sowie tendenziell mehr Pluralität und Flexibilität bei der Inanspruchnahme von Sozialleistungen zu bringen vermag, so entspricht es gleichwohl der überkommenen Rolle des Staates, ihm jedenfalls eine Gesamtverantwortung für das sozial absolut Notwendige, namentlich das Existenznotwendige sowie eine Rahmenverantwortung für das gesamte "Konzert" der öffentlichen und privaten Komponenten der sozialen Sicherung bzw. für das gesamte "sozialstaatliche Arrangement" zu übertragen. Diese Verantwortung besteht insbesondere gegenüber den Benachteiligten des traditionellen erwerbsarbeitsorientierten Wohlfahrtsstaates: nicht vollzeitbeschäftigten Personen, namentlich Frauen; Berufsanfängern ohne Zugang zum Arbeitsmarkt; Langzeitarbeitslosen; Behinderten; von Diskriminierung bedrohten (u.a. ethnischen) Minderheiten; sonstigen Randgruppen.

Die ökonomischen, politischen, sozialen und kulturellen Wirkungen des "wohlfahrtsstaatlichen Arrangements" lassen sich idealtypisch wie folgt zusammenfassen [ Vgl. dazu Kaufmann, op. cit. (Fn. 3 = Kaufmann, F. - X., Herausforderungen des Sozialstaates, Frankfurt/Main 1997 ), S. 46ff.] :

- in ökonomischer Hinsicht verbessert es die Humankapitalbildung, fördert die Arbeitsbereitschaft und trägt damit zur Steigerung der Arbeitsproduktivität bei;

- in politischer Hinsicht wirkt es pazifizierend, die Klassengegensätze mindernd und mildernd, sowie die Interessengegensätze insgesamt in ökonomisch produktivere und sozial verträglichere Konfliktaustragungsformen lenkend;

- in sozialer Hinsicht gewährleistet es die sozialen Bedingungen der Wohlfahrtsproduktion, d.h. es stabilisiert den Bereich der privaten Lebensformen, im Rahmen dessen das in den verschiedenen Gesellschaftsbereichen benötigte Humanvermögen reproduziert bzw. regeneriert wird;

- in kultureller Hinsicht trägt es zur Schaffung und Erhaltung einer als gerecht angesehenen Sozialordnung bei und erhöht dadurch die Legitimität des jeweiligen Zusammenhangs von Staat und Gesellschaft;

Die Wirkungen erfolgreicher sozialpolitischer Interventionen zur Gewährleistung dieses "Arrangements" sind multifunktional. In ihrer Summe kompensieren sie die negativen Folgen der unter dem Schlagwort "Modernisierung" zusammengefaßten Prozesse, ohne die mit diesen verbundene strukturelle Verselbständigung gesellschaftlicher Teilsysteme - Wirtschaft, Politik, Religion, Wissenschaft, Kunst u.a. [ Zu dieser Entwicklung vgl. grundlegend und zugleich in spezifischer "Zuspitzung" auf den Sozialstaat Luhmann, N., Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, München 1981, S. 25ff.] in Frage zu stellen.

Eine zwischen Ökonomie, Politikwissenschaft und Soziologie angesiedelte Analyse der aktuellen Herausforderungen des Sozialstaates unterscheidet zwischen internen und externen Herausforderungen, [ Vgl. zu dieser Unterscheidung Leibfried, S., Weltmacht und Wohlfahrtsstaat, Berlin: Wissenschaftskolleg (Ms.), 1997.] wobei sich die erstgenannten in eine demographische, ökonomische, soziale und kulturelle Herausforderung unterteilen lassen [ Vgl. zu dieser Unterscheidung Kaufmann, op. cit. (Fn. 3 = Kaufmann, F. - X., Herausforderungen des Sozialstaates, Frankfurt/Main 1997 ).] :

(a) Intern tritt die demographische Herausforderung vor allem in den gravierenden Veränderungen der Altersstruktur zutage, denen sich nicht nur die Bundesrepublik Deutschland, sondern alle entwickelten Industriestaaten gegenübersehen, und die sich vor allem im Bereich der Alterssicherung auswirken und sich dort exemplarisch analysieren lassen. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, daß diese demographische Entwicklung nicht zuletzt auch durch sozialstaatliche Maßnahmen verursacht worden ist, hat doch die soziale Absicherung im Alter dazu geführt, daß Kinder auch im Alter keinen ökonomischen Vorteil mehr darstellen, sondern daß "Kinder haben" für ein gesichertes Alter immer verzichtbarer geworden ist. In wirtschaftlicher Hinsicht sind durch die weitgehende fortgesetzten Kollektivierung der Kosten der Alterssicherung ("Sozialisierung der Altenlast") bei gleichzeitiger fortgesetzter Individualisierung und Privatisierung des größten Teils der Kosten für die Nachwuchssicherung "Kinder zu einer Art Kollektivgut geworden" (Franz-Xaver Kaufmann) dergestalt, daß zwar alle Bürger ein Interesse daran haben, daß es Nachwuchs gibt, aber für den einzelnen kaum wirtschaftlichen Anreize bestehen, für Nachwuchs zu sorgen.

(b) Die ökonomische Herausforderung besteht angesichts der Tatsache, daß die Finanzierung des Sozialsektors von Produktivität, Wachstum und damit den wirtschaftlichen Ergebnis des Wirtschaftssystems abhängt, heute vor allem in der strukturellen Arbeitslosigkeit, die sich daraus ergibt, daß der Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Vollbeschäftigung lockerer geworden ist (es "jobless growth" gibt), und es deshalb in den entwickelten Volkswirtschaften der Industriestaaten immer höherer Wachstumsraten bedarf, um Beschäftigungseffekte (in Gestalt eines Mehrs an Beschäftigung) zu erzielen. Zugleich sorgt die Kapitalintensität der modernen industriellen Produktionsweise dafür, daß die Qualifikationsanforderungen an die Arbeitskräfte ständig steigen und nicht oder nur gering qualifizierte Arbeitnehmer deshalb besonders stark von Arbeitslosigkeit betroffen werden.

Umstritten ist die Frage, inwieweit die Höhe der Lohnkosten, der Umfang und das Niveau der sozialen Sicherung, eine mangelnde Flexibilität des Beschäftigungssystems oder zu geringes Wirtschaftswachstum und insbesondere die zu geringe Beschäftigungsintensität dieses Wachstums u.a. für diese Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt verantwortlich sind. Diskutiert werden dementsprechend als "Therapie" nicht nur eine allgemeine Absenkung des Lohn- und auch des Sozialleistungsniveaus, sondern insbesondere auch eine beschäftigungsfreundlichere Ausgestaltung des Sozialleistungssystems in Gestalt einer Verlagerung der Finanzierungsgrundlagen von den Arbeitseinkommen weg hin zu einem höheren Grad an Steuerfinanzierung, die Erhebung von Abgaben auf nicht lohnbezogene Faktoren zur Finanzierung des Sozialschutzes u.a.

(c) Die soziale Herausforderung betrifft solche Aktivitäten, die, werden sie nicht mehr wie bisher typischerweise unentgeltlich erbracht, gegen Entgelt in Anspruch genommen werden müssen. Ein zentraler Bereich ist dabei die sogenannte familiale Wohlfahrtsproduktion als Inbegriff aller derjenigen Leistungen, die Familienmitglieder füreinander erbringen in Gestalt von Reproduktion und Sozialisation durch Befähigung und Kompetenzvermittlung, d.h. durch Bildung sog. Humanvermögens [ Vgl. dazu Kaufmann, F. - X., Zukunft der Familie im vereinten Deutschland, München 1995, S. 66ff.; ders., Die Familie braucht Hilfe, aber es ist schwer, ihr zu helfen, in: Zeitschrift für das gesamte Familienrecht (FamRZ) 42 (1990); S. 129ff.] ; ihre Bedeutung sinkt mit der Folge, daß immer weniger Personen auf diese familial begründeten Gegenseitigkeits– und Unterstützungsverhältnisse zurückgreifen können. Verwandtschaftliche Beziehungen sind darüber hinaus eine Quelle gesamtwirtschaftlicher Solidarität, wie sie u.a. dem sogenannten Generationenvertrag in der Alterssicherung zugrunde liegt.

(d) Die kulturelle Herausforderung resultiert daraus, daß aufgrund der als Transnationalisierung der auch für die Sozialstaatlichkeit verantwortlichen nationalen Politik das überkommene nationale Konzept des Sozialstaates als eines abgegrenzten territorialen Gestaltungsraums, innerhalb dessen sich Kosten wie Nutzen der Sozialpolitik niederschlagen, sich auflöst, damit zugleich die innerhalb dieses Rahmens bestehende, verallgemeinerte Gegenseitigkeit als Grundlage gesamtgesellschaftlicher Solidarität an Verbindlichkeit einbüßt, und der überkommene soziale Konsens sowie traditionelle Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit an Überzeugungskraft verlieren.

(e) Die externe internationale Herausforderung des Sozialstaates wurzelt in der aus internationalen Einflüssen resultierenden Infragestellung nationaler Wohlfahrtsstaatlichkeit. Diese Internationalisierung zeichnet sich dadurch aus, daß die Vertiefung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen, die Zunahme sowohl grenzüberschreitender Transaktionen in bezug auf Handel, Dienstleistungen und Investitionen als auch der internationalen Arbeitsteilung (die übrigens beide keineswegs neue Phänomene sind) sich fortsetzen und der Nationalstaat als bislang dominantes Aktionsfeld der Sozialpolitik sowohl de iure als auch vor allem de facto an Einfluß verliert und dies im Ergebnis zu zunehmender Einbindung des Sozialstaats in internationale Beziehungen und Organisationen führt.

Die Europäische Integration geht nicht nur mit einer aus der Übertragung entsprechender Kompetenzen auf die Institutionen der Europäischen Gemeinschaft resultierenden rechtlichen Souveränitätseinbuße einher, sondern sie hat zugleich einen Verlust an faktischer Handlungsautonomie der Mitgliedstaaten als Nationalstaaten auch im Bereich der Sozialpolitik zur Folge. Die Transnationalisierung der Kapitalmärkte erleichtert es beispielsweise den Unternehmen, ihr Kapital der Kontrolle eines bestimmten Staates zu entziehen und andernorts eröffnete steuerliche Standortvorteile zu nutzen, mit der Folge, daß innerhalb der Europäischen Union trotz der allgemein anerkannten Notwendigkeit, die auf dem "Faktor Arbeit" ruhende Abgabelast zu mindern, EU-weit ein Anstieg des Finanzierungsanteils der auf abhängige Tätigkeit erhobenen Abgaben und ein Rückgang der Einnahmen aus der Erhebung der Abgaben auf Kapital, selbständige Erwerbstätigkeit und natürliche Ressourcen zu registrieren ist. Zugleich geht die wachsende Mobilität des Kapitals einher mit einem Machtzuwachs der Kapitalseite und einem Machtverlust sowohl der Gewerkschaften als auch des Staates. Diese Entwicklung stellt nicht nur die bisherige gesamtgesellschaftliche Einkommensverteilung in Frage, die letztlich darauf hinauslief, daß die Arbeitnehmereinkommen i.d.R. parallel zum Produktivitätsfortschritt wuchsen, sondern stellt auch das überkommene Modell der Sozialpartnerschaft, welches in der Vergangenheit insbesondere in Deutschland, aber auch etwa in den Niederlanden und Schweden das Rückrat der sozialpolitischen Entwicklung gebildet und auf Europäischer Ebene in Gestalt des sogenannten sozialen Dialogs eine tragende Rolle in der EG-Sozialpolitik erhalten hat.