[Titelblatt der Druckausgabe]

1. Wettbewerb - das beste Entdeckungsverfahren für Innovationen

2. Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik in einer globalisierten Wirtschaft: Regeln für das Zusammenspiel der Ebenen

3. Interdependenz mit benachbarten Politikbereichen

4. Ein Blick in ausgewählte Branchen

• 4.1 Energie
• 4.2 Telekommunikation
• 4.3 Eisenbahn- und Luftverkehr

5. Fazit

Wettbewerbspolitik: Perspektiven für
Deutschland und Europa

Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik für eine globalisierte Welt

Thesenpapier von

Burkhard Dreher (Federführung)
Angelika Josten-Janssen
Karl Kauermann
Reinhold Kopp
Karlheinz Maldaner
Walter Müller
Wilhelm Pällmann

Berlin, April 2002

1. Wettbewerb - das beste Entdeckungsverfahren für Innovationen

Innovationen sind der Motor für Fortschritt, Wohlstand und Beschäftigung. Jede Volkswirtschaft, jede Gesellschaft ist auf Innovationsdynamik angewiesen. In einer globalen Wirtschaft müssen sich Innovationen nicht nur regional und national durchsetzen, sondern auch im weltweiten Wettbewerb.

Während die herausragende Bedeutung von Innovationen für Wachstum und Beschäftigung einer Volkswirtschaft unbestritten ist, bestehen kontroverse Ansichten bezüglich der Rahmenbedingungen, unter denen sie sich bestmöglich entwickeln können:

• Ist der möglichst freie Wettbewerb privater Unternehmen ein Garant für Innovationen und muss dieser daher geschützt und gefördert werden?

• Oder muss staatliche Förderpolitik innovationsträchtige Wirtschaftsbereiche definieren und unterstützen, was einen Eingriff in den Wettbewerb bedeutet?

Die förderpolitische Wettbewerbslenkung basiert im wesentlichen auf industriepolitischen Argumenten. Überzeugende empirische Belege für deren Gültigkeit finden sich selten, während die Gegenargumente erdrückend sind. So tendieren Monopole und Unternehmen mit marktbeherrschender Stellung eher zur Verteidigung ihrer Vorrangstellung auf gegebenen Marktsegmenten als zur Erschließung neuer Märkte. Auch ist der politische Einfluss von Monopolen zumeist so groß, dass rent-seeking erfolgversprechender erscheint als Gewinnstreben. Innovationen werden folglich – über alle Unternehmensgrößen hinweg – weniger von Monopolen als ganz überwiegend unter Konkurrenzbedingungen hervorgebracht, wie dies unter anderem die einschlägigen Untersuchungen des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim und des Infas-Instituts empirisch belegen.

Nur in besonders begründeten Ausnahmefällen kann aus ökonomischer Sicht staatliche Unterstützung sinnvoll sein:

• Zum einen bei Dominanz externer gegenüber internen Vorteilen, beispielsweise in der Grundlagenforschung, wo die gewonnenen Erkenntnisse am Markt nicht unmittelbar verwertbar sind, aber für externe und zukünftige Nutzer sehr wohl große Vorteile erbringen können. Dieser Fall positiver externer Effekte stellt den Lehrbuchfall von Marktversagen dar, ist in der Realität aber kaum einzugrenzen. Der Bezug auf dieses Argument sollte demzufolge äußerst restriktiv als Begründung staatlicher Subventionen zur Innovationsförderung zugelassen werden.

• Zum anderen, wenn auf einem Monopolmarkt Wettbewerbsverhältnisse erst noch zu schaffen, also Konkurrenzunternehmen erst noch zu gründen oder aufzubauen sind. Allerdings liegt die Ursache für Monopolmärkte häufig in der staatlichen Politik selbst, so dass deren Korrektur auch zur Auflösung des Monopols führt. Diesbezügliche wettbewerbspolitische Bemühungen unterstützen den Innovationsprozess eher als staatliche Aufbauhilfe für einen potentiellen Konkurrenten. Allerdings: Damit auf solchen Märkten Wettbewerb überhaupt entsteht, sind sie in der Regel für eine Übergangszeit einer Regulierung zu unterwerfen. Diese verhindert notfalls ex ante, dass der bisherige Monopolist seine Marktmacht, vor allem seine Kontrolle der Infrastruktur, gegenüber neuen Wettbewerbern missbraucht.

• Und schließlich bei übergeordneten gesamtwirtschaftlichen Zielsetzungen – zum Beispiel aus Gründen der Versorgungssicherheit bei der Energieversorgung.

Grundsätzlich läuft die Subventionspolitik Gefahr, Ressourcen aus rentablen Sektoren zu entziehen und in unrentable (nicht innovative) Branchen umzulenken. Zudem bergen industriepolitische Ansätze die bekannten Gefahren jeder Subventionspolitik: die Gewöhnung an den staatlichen Tropf und Verkrustung bestehender Strukturen. Dies wird durch das anhaltend hohe Subventionsniveau in Deutschland eindrücklich belegt (rund 60 Mrd. € jährlich). Im EU-Durchschnitt und für die OECD-Staaten ist das gleiche subventionspolitische Phänomen empirisch festzustellen, auch wenn für einzelne Zeitabschnitte rückläufige Subventionsquoten zu verzeichnen sind. Dies zeigen verschiedenen Studien der EU-Kommission und der OECD.

Dabei ist die Subventionsstruktur noch ernüchternder als das anhaltend hohe Subventionsniveau: Die mit Abstand größten Finanzhilfen erhalten gerade nicht die als innovativ geltenden Branchen und fast 60% der Förderprogramme sind langlebige Subventionen. Der 18. Subventionsbericht der Bundesregierung weist in seiner Übersicht der Subventionen nach Aufgabenbereichen für den Bereich „Technologie- und Innovationsförderung„ keine Subventionen aus, während allein die gewerbliche Wirtschaft allgemein (ohne Verkehr) in den Jahren 1999 bis 2002 mit jährlich über 6 Mrd. € unterstützt wird.

Außer im Wege der Wettbewerbsbeeinflussung durch direkte und indirekte Finanzhilfen behindert die öffentliche Hand innovative Wirtschaftssektoren auch durch zahlreiche andere Eingriffe in den branchenspezifischen Wettbewerb. Beispielsweise durch hohe staatliche Auflagen (z.B. Pharma- und Biotechnologie), Behinderung bestimmter Technologien (z.B. thermische Verwertung), lange Planungs- und Genehmigungsverfahren, Unsicherheit bei Planungsprozessen oder allgemein bürokratische Erschwernisse bei Unternehmensneugründungen.

Zentrale Bedingungen für funktionierenden Wettbewerb, nämlich der Marktzutritt und der Marktaustritt werden durch Regulierung einerseits und Subventionierung andererseits stark eingeschränkt. Die Offenheit, die „Bestreitbarkeit der Märkte„ wird gerade in innovativen Segmenten mit weitreichenden Konsequenzen behindert.

So ist sowohl vor dem Hintergrund der theoretischen Argumente als auch aufgrund der ernüchternden empirischen Daten zur Subventionspolitik nur eine Strategieoption sinnvoll: Nur der Wettbewerb vermag jene Güter, Produktionsverfahren und Organisationsformen zu entdecken, die als Innovation wirtschaftliche Entwicklung voranbringen können. Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik muss daher intensiven Wettbewerb fördern und schützen. Märkte müssen offen für Marktzutritte und Marktaustritte sein. Erwirtschaftete Marktanteile müssen bestreitbar sein und dürfen nicht staatlich garantiert werden, wobei der für Innovationspolitik unverzichtbare Patentschutz und das Recht auf geistiges Eigentum eine wichtige Ausnahme bilden.

2. Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik in einer globalisierten Wirtschaft: Regeln für das Zusammenspiel der Ebenen

In einer globalisierten Wirtschaft reicht die nationale Wettbewerbspolitik nicht aus. Eine internationale Politik oder zumindest eine internationale Koordination nationaler wettbewerbspolitischer Institutionen ist notwendig, um die Funktionsfähigkeit der globalen Märkte zu gewährleisten. Nur so kann das innovative Potenzial nationaler und globaler Märkte effizient ausgeschöpft werden. Das erfordert

• gemeinsame Leitlinien nationaler und internationaler Wettbewerbspolitik bis hin zu einem internationalen Wettbewerbsrecht und zugleich

• eine klare Abgrenzung zwischen den Kompetenzen nationaler und internationaler wettbewerbspolitischer Institutionen,

• um Rechtssicherheit und Kalkulierbarkeit für international agierende Unternehmen hinsichtlich der anzuwendenden wettbewerbspolitischen Regeln zu gewährleisten.

Konkret heißt das, neben den nationalen Wettbewerbsbehörden muss eine den Prinzipien der Gewaltenteilung und Transparenz folgende europäische Wettbewerbsbehörde stehen. Ohne Gewaltenteilung und Transparenz droht die europäische Wettbewerbspolitik die Bodenhaftung zu verlieren.

Eine für globale Wettbewerbsfragen zuständige internationale Institution ist dagegen in naher Zukunft nicht zu erwarten, obwohl die Harmonisierung der Kriterien sowohl für Fusionskontrollen als auch bei Kartellverstößen von Unternehmen und Wettbewerbsbehörden gewünscht wird. Nachdem weltweit rund 80 Staaten über eigene Wettbewerbsregeln verfügen, führt der Weg der Zusammenarbeit zunächst über bilaterale, später multilaterale Abkommen. Gerade die Kooperation zwischen der EU und den USA ist in diesem Zusammenhang von besonderer Bedeutung. Nach einem ersten Abkommen von 1991 über die Zusammenarbeit der Kartellbehörden strebt man in Kürze ein weiteres an. Die Notwendigkeit, hier tätig zu werden, hat sich im letzten Sommer gezeigt, als die amerikanische Wettbewerbsbehörde die Fusion von General Electric und Honeywell bereits genehmigt hatte, während die EU-Kommission gerade ihre Prüfung aufnahm, die zur Untersagung des Vorhabens führte.

Die zwischen den USA, der EU und einer Reihe weiterer Staaten diskutierte Schaffung eines World Competition Forum zwecks Angleichung und Abstimmung der Wettbewerbsordnungen ist ein erster wichtiger Schritt.

Um Rechtssicherheit und Konsistenz in der Rechtssprechung zu gewährleisten, müssen die verschiedenen Wettbewerbsordnungen über gemeinsame Leitlinien miteinander verbunden werden. Hierzu zählen insbesondere

• die Regeln zur Abgrenzung des relevanten Marktes sowohl bezogen auf das Produkt als auch auf die geographische Dimension,

• die Untersagungskriterien für Zusammenschlüsse (market dominance test oder substantial lessening of competition test)

• wie auch die Beurteilung des tatsächlichen oder potenziellen Wettbewerbs,

• die Marktzutrittschancen

• und die Entwicklung des Marktes.

Eine identische Wettbewerbsordnung ist für die verschiedenen Ebenen der Wettbewerbspolitik indessen nicht erstrebenswert, um den Wettbewerb zwischen den Wettbewerbsregeln nicht auszuschalten.

Damit die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts nicht selbst zur Wettbewerbsbehinderung wird, muss das Prinzip der one-stop-agency realisiert werden – im Gegensatz zur derzeitigen Praxis, bei der noch Mehrfachprüfungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU üblich sind. Das heißt, eine Fusion wird nur bei einer Institution notifiziert. Diese muss zudem zügig arbeiten können. Sowohl die nationalen Behörden als auch die Europäische Kommission und die – noch zu schaffende – internationale Struktur müssen entsprechend gut ausgestattet sein.

3. Interdependenz mit benachbarten Politikbereichen

Außer dem unabweisbaren Kooperationsbedarf zwischen der nationalen, europäischen und globalen Wettbewerbspolitik, also der Politik der verschiedenen Ebenen, ist auch die Kooperation unterschiedlicher Politikbereiche mit der Wettbewerbspolitik immer dringlicher geworden. Dies liegt darin begründet, dass mit den fortschreitenden Erfolgen beim internationalen Abbau tarifärer Handelshemmnisse (Zölle) der Einfallsreichtum der die jeweils heimische Wirtschaft protegierenden Regierungen bei nichttarifären Handelshemmnissen nicht geringer geworden ist. Zu nennen ist in Deutschland beispielsweise die Steuerpolitik, die Gewerbepolitik (Handwerksordnung, Kammervorschriften, Vorschriften für Freiberufler, Ladenschlussgesetz, etc.), die Gesundheitspolitik (Arzneimittelgesetz, Ärztezulassung etc.), die Regional- und Sozialpolitik sowie die Umwelt- und natürlich die Forschungspolitik.

Eine innovationsorientierte Wettbewerbspolitik für die globalisierte Wirtschaft muss solcherlei Wettbewerbsbeschränkungen berücksichtigen und nach verlässlichen Regeln regionale oder nationale Besonderheiten zulassen oder ablehnen. Dabei besteht die zentrale Schwierigkeit in der Abgrenzung der „schützenswerten„ Besonderheiten, die von Teigwarenspezialitäten über Brauereikultur bis hin zu unterschiedlichen ethischen Einstellungen zur Gentechnik reichen können.

Zu dieser Abgrenzungsproblematik wird es keine Universallösung geben und politische Verhandlungen werden auch zukünftig notwendig bleiben. Jedoch sind das Ursprungslandprinzip (Zulassung eines Handelsgutes im Inland, wenn es im Ursprungsland genehmigt wurde) und die Reziprozität (Gegenseitigkeitsprinzip, beispielsweise in der grenzüberschreitenden Marktöffnung bei vormals nationalen Monopolmärkten nur gegenüber denjenigen Partnerländern, die ihre Märkte ebenfalls öffnen) geeignete Prinzipien, um einen großen Teil potenzieller Streitfragen nach einheitlichem und berechenbarem Muster zu regeln. Reziprozität bei den Verteidigungsmöglichkeiten im Falle feindlicher Übernahmen wäre auch eine Möglichkeit die Konflikte zwischen den derzeit in Beratung befindlichen europäischen und den amerikanischen Übernahmeregeln aufzulösen. Des weiteren zeichnet sich im Bereich der nationalen Steuerpolitik eine Lösung der schwierigen Frage „Steuerwettbewerb oder Steuerharmonisierung„ ab: Eine internationale Steuerwettbewerbsordnung kann unlautere (unfaire) Maßnahmen im Steuerwettbewerb wirksam verbieten und macht weitere Steuerharmonisierungen unnötig. Letztere würden nämlich den Steuerwettbewerb gänzlich, also inklusive seiner positiven Eigenschaften, ausschalten.

4. Ein Blick in ausgewählte Branchen

4.1 Energie ^*

^* = [Siehe hierzu auch das Thesenpapier des Managerkreises der FES "Eckpunkte einer zielgerichteten Energie- und Umweltpolitik im Europäischen Binnenmarkt", März 2001.]

Deutschland hat seinen Energiemarkt zu 100% geöffnet, weit mehr als in der EU-Binnenmarktrichtlinie Strom gefordert (22% bis 1999, 28 % bis 2000, 33% bis 2003). Die Regelungen zur Stromdurchleitung wurden privatwirtschaftlich mit den Verbändevereinbarungen Strom I und II getroffen. Der Wettbewerb auf dem deutschen Strommarkt funktioniert. Lieferantenwechsel und internationale Wettbewerber gehören heute zum Tagesgeschäft. Die Preise für Großkunden und Weiterverteiler sanken in der Spitze um bis zu 50%, für Privatkunden um über 20%.

Während ausländische Anbieter auf den deutschen Markt drängen, finden deutsche Unternehmen im Ausland vielerorts noch Monopolstrukturen vor. In der Konsequenz droht Strom mehr im Ausland und weniger im Inland produziert zu werden. Gerade durch die unterschiedliche Geschwindigkeit der Marktöffnung ist der europäische Stromwettbewerb verzerrt. Hinzu kommt, dass staatliche Versorger weiter gegen private Unternehmen konkurrieren. Der Wettbewerb mit zwei und mehr Geschwindigkeiten in Europa muss beendet werden. Die Forderung der EU-Kommission nach einer beschleunigten Öffnung der Energiemärkte ist richtig und notwendig. Doch solange der einheitliche Energiebinnenmarkt noch nicht vollendet ist, muss die Wettbewerbsaufsicht in der Union wie im Inland ergänzend vom Prinzip der Reziprozität ausgehen.

Weil das Ziel der einheitliche Binnenmarkt ist, muss die Politik den fairen Wettbewerb auf nationaler wie auf europäischer Ebene auch durch einheitliche Rahmenbedingungen durchsetzen. Der relevante Markt muss auch in kartellrechtlicher Sicht Europa heißen.

Ebenso wie die Liberalisierung des Strommarktes muss auch die Liberalisierung der europäischen Gasmärkte vorangetrieben werden. Gas hält derzeit einen Anteil am EU-Energieverbrauch von rund 20% mit stark wachsender Tendenz. Die Pläne der EU-Kommission zur vollständigen Liberalisierung der Strom- und Gasmärkte in Europa sind zu begrüßen, wenn es den Mitgliedsstaaten überlassen bleibt, die Ausgestaltung der vollen Marktöffnung gemäß dem Subsidiaritätsprinzip selbst zu übernehmen.

Problematisch ist allerdings die Marktmacht der Exporteure, die sich in wesentlichen Lieferländern (Russland, Norwegen, Niederlande, Algerien) in staatlicher Hand befinden. Hier muss die EU durch völkerrechtliche Vereinbarungen für faire Handelsbeziehung sorgen. Zudem sind in vielen Ländern auch die Importeure staatlich dominiert (GdF in Frankreich zu 100% in Staatsbesitz, in Belgien und Italien hält der Staat ein Golden Share an den entsprechenden Unternehmen).

4.2 Telekommunikation

Aufgrund der geschaffenen freien Marktzutrittsbedingungen gehört die deutsche Telekommunikation inzwischen zu den weltweit attraktivsten Märkten. Viele der in Deutschland realisierten Maßnahmen wurden im Ausland nicht getroffen.

Der Erfolg der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Deutschland ist nicht nur an Marktanteilsverschiebungen abzulesen. Ausdruck des erreichten Wettbewerbsniveaus sind auch die große Angebotsvielfalt, niedrige Preise, die Innovationsgeschwindigkeit und hohe Kundenzufriedenheit. Deutschland nimmt hier im internationalen Vergleich einen Spitzenplatz ein.

Eine ex-ante Regulierung der Vorleistungsmärkte ist so lange erforderlich, wie Carrier zwingend auf Vorleistungen des Marktführers angewiesen sind (Teilnehmeranschlussleitung, Interconnection). In den Märkten, in denen alternative Infrastrukturinvestitionen erfolgt sind, kann die sektorspezifische Regulierung entfallen und das allgemeine Wettbewerbsrecht zur Anwendung kommen.

Der Privatisierungsauftrag und die Eigentümerfreiheit im Grundgesetz verpflichten dazu, Regulierung auf die Garantie und Durchsetzung des Zugangs von Wettbewerbern zur Mitnutzung der von ihnen nicht substituierbaren Netzleistungen Dritter zu konzentrieren, aber auch darauf zu beschränken.

Die regional unterschiedliche Wettbewerbsentwicklung (nicht profitable Ortsnetze, ländlicher Raum) ist Beleg für die geringe Attraktivität einzelner Marktsegmente. Trotz der gegebenen Möglichkeiten zum Markteintritt kann hier offensichtlich auch durch Regulierung Wettbewerb nicht künstlich geschaffen werden. Der Versorgungsauftrag lastet in diesen Märkten allein auf der Deutschen Telekom.

Wie die Berichte der Monopolkommission und der RegTP zeigen, sind Mobilfunk- und Onlinedienste durch eine große Anbieterzahl und Angebotsvielfalt geprägt. Es herrscht auf diesen Märkten intensiver, zum Teil aggressiver Wettbewerb. Eine Ausdehnung der Regulierung auf solche neuen, im Wettbewerb entstandenen Märkte ist nicht mit dem Telekommunikationsgesetz vereinbar und widerspricht den neuen EU-Richtlinien, wonach Regulierung überall dort nicht bestehen bleiben oder eingeführt werden soll, wo Wettbewerb bereits zu den gewünschten Ergebnissen führt. Regulierende Eingriffe, die bewirken, dass im Wettbewerb erworbene Marktpositionen nachträglich umverteilt werden, gefährden das Innovationspotential in der Telekommunikation.

4.3 Eisenbahn- und Luftverkehr

4.3.1 Bedeutung des Wettbewerbs im Verkehr

Das EU-Recht ist seit Jahrzehnten konsequent auf die Förderung des Wettbewerbs im Verkehr ausgerichtet. Das hat zu einer erheblichen Absenkung der relativen Transportpreise auf fast allen Gebieten des Güter- und Personenverkehrs geführt. Dieser Prozess ist noch längst nicht abgeschlossen. Überall dort, wo Wettbewerb im Verkehrswesen eingeführt wurde, kam es auch zu einer Dynamisierung des Marktes, zu innovativen Unternehmensformen und zu deutlichen Verbesserungen der Angebote. Wettbewerb ist das richtige Prinzip für die Gestaltung des Verkehrsmarktes.

Dabei hat der Schienenverkehr in der EU wegen der größer werdenden Transportweiten maßgebliche Entwicklungschancen. Beim Luftverkehr ist die europäische Dimension seit langem bedeutender als die nationale; dazu kommt die interkontinentale Dimension – und hier insbesondere der Verkehr mit den Vereinigten Staaten (rund 40% des gesamten Interkontinental-Verkehrs). Die Wettbewerbsbedingungen am europäischen Markt sind also sowohl für den Schienenverkehr als auch für den Luftverkehr von erheblicher Bedeutung; im Luftverkehr kommt vor allem der nordamerikanische Markt dazu.

4.3.2 Schienenverkehr

Die Intensivierung des Wettbewerbs im Schienenverkehr trägt zur Lösung der starren Bahnstrukturen bei und zur größtmöglichen Nutzung der Schienenwege. Dort, wo es im Anschluss an die Bahnreform zu Wettbewerb um Schienenverkehrsleistungen gekommen ist, haben sich schnell positive Wirkungen gezeigt. Dabei ist nicht das sogenannte „Rosinen-Picken„ zu Lasten der Staatsbahnen eingetreten. Ganz im Gegenteil: Private Wettbewerber haben auf Strecken oder in Marktsegmenten, die die Staatsbahnen nicht mehr bedienen wollten oder zu marktfähigen Konditionen konnten, vielerorts gezeigt, wie erfolgreich das mit angepassten Strukturen möglich ist. Die Staatsbahnen haben daraus zu ihrem eigenen Nutzen gelernt.

Allerdings ist die Überwindung der nationalen Grenzen im Eisenbahnverkehr bislang völlig unzureichend. Gerade international ist das Diskriminierungspotential der (integrierten) Staatsbahnen (das sie nicht zuletzt auch stark gegeneinander einsetzen) nur zu entschärfen, wenn unabhängige Netze die europäischen Eisenbahnwege bilden. Staatsgrenzen lassen sich am besten in Allianzen mit europaweit oder weltweit operierenden Logistik/Transportunternehmen überwinden. Es reicht nicht, transeuropäische Netze und einige freight-freeways als one-stop-shops zu definieren.

Auch müssen diejenigen Funktionen, die für einen diskriminierungsfreien Zugang ausschlaggebend sind (Trassenzuweisungen und Wegeentgelte) solchen Stellen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Zur Sicherung der besonderen Funktionalität des Systems Eisenbahn sollten dabei in jedem Fall die Fahrplankompetenz und die technische Definitionskompetenz ungeteilt beim Netz sein.

Dienstleistungen für Eisenbahnverkehrsunternehmen und deren Kunden wie Abstellung und Behandlung von Schienenfahrzeugen, Bahnhofsdienstleistungen, Fahrplanauskunft, Tarif- und Vertriebssysteme müssen durchgehend wettbewerbsfreundlich organisiert sein und dürfen nicht die jeweilige nationale Staatsbahn einseitig bevorzugen.

4.3.3 Luftverkehr

Im Luftverkehr hat sich vor allem durch die Trennung der Luftverkehrsgesellschaften von den Flughäfen und der Flugsicherung ein höchst aktiver Markt mit neuen Marktformen herausgebildet. Die Trennung von Infrastruktur und Carrier hat den technischen Fortschritt forciert (moderne Leitsysteme, verbesserte Start- und Landeprozeduren, Fortschritt bei der technischen Service-Infrastruktur). Dabei ist das Luftverkehrssystem technisch und verkehrssystematisch komplexer und anspruchsvoller als das Rad-Schiene-System; es funktioniert trotz der immens gestiegenen Anforderungen weitgehend störungsfrei.

Die Entwicklung des Luftverkehrsmarktes in Europa und weltweit wird bisher durch nationalstaatlich organisierte Flugsicherungen und nationalstaatliche Kompetenzen behindert. Europa benötigt einen Open Sky/Single European Sky. Das erfordert eine integrierte europäische Flugsicherung, ein den Bedingungen am internationalen/interkontinentalen Luftverkehrsmarkt angepasstes Europäisches Luftverkehrsrecht und eine integrierte europäische Luftverkehrspolitik. Die heutigen nationalstaatlichen Kompetenzen müssen weitgehend auf die EU übertragen werden. Die EU muss in den Stand versetzt werden, gemeinschaftliche Luftverkehrsrechte auszuhandeln – zum Beispiel mit den USA. Damit können wirklich europäische Fluggesellschaften entstehen.

Billiganbieter sind ein wichtiges Markt-Regulativ zur Begrenzung der Marktmacht von an einem Standort oder in einem Markt dominierenden Anbietern/Allianzen. Dominierende Marktmacht führt im Luftverkehr (ebenso wie im Schienenverkehr) zu Hemmnissen in der Marktentwicklung und zu Nachteilen für die Kunden. Die jüngste Entscheidung des Bundeskartellamtes zugunsten der Billigflieger und zu Lasten der Lufthansa wirft allerdings insbesondere die Frage auf, ob eine integrierte europäische Luftverkehrspolitik entstehen kann, wenn auf nationaler Ebene Wettbewerbsbehörden ihre eigene Politik machen dürfen – zumal, wenn dabei aus mangelnder Kenntnis des Marktes Qualität bestraft wird. Das Verfahren hat Präzedenzwirkung auf weitere Markteintritte auf anderen Strecken. Es muss politisch geklärt werden, ob derartige regulativ-korrigierende Eingriffe verkehrspolitisch erforderlich und gewünscht sind.

4.3.4 „Ceterum censeo„ – Zentrale Forderungen

Die heutigen nationalstaatlichen Kompetenzen im Verkehrssektor müssen in Zukunft zu maßgeblichen Teilen (gegebenenfalls im Rahmen einer Europäischen Verfassung) von der EU wahrgenommen werden. Spielräume für staatliche Verkehrspolitik sollten gleichwohl erhalten bleiben, soweit sie nicht die Entfaltung des Wettbewerbs im grenzüberschreitenden Verkehr behindern oder dort zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

Das wirkungsvollste Mittel zur Regulierung des intermodalen Wettbewerbs ist die Infrastrukturfinanzierung (Beispiel: Ausbau des Schienen-Hochgeschwindigkeitsnetzes, um Kurzstreckenluftverkehr zu verlagern). Darauf sollte sich der Staat bei der Steuerung des Wettbewerbs konzentrieren. Dabei ist die Umstellung von Haushaltsfinanzierung auf Nutzerfinanzierung am besten geeignet, einen fairen Wettbewerb sowie die qualifizierte Erhaltung und den erforderlichen Ausbau der Verkehrsinfrastruktur zu gewährleisten. Die Wahrnehmung der Infrastrukturverantwortung beinhaltet mithin vor allem die Steuerung der Infrastrukturentwicklung im Sinne einer nachhaltigen Verkehrspolitik.

5. Fazit

Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik

1. Nur der Wettbewerb vermag jene Güter, Produktionsverfahren und Organisationsformen zu entdecken, die als Innovation wirtschaftliche Entwicklung und Beschäftigung voranbringen. Märkte müssen offen für Marktzutritte und Marktaustritte sein. Erwirtschaftete Marktanteile müssen bestreitbar sein und dürfen nicht staatlich garantiert werden.

2. Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik muss daher intensiven Wettbewerb fördern und schützen. Sie muss in einer globalisierten Wirtschaft zugleich international ausgerichtet sein.

3. Gemeinsame Leitlinien nationaler und internationaler Wettbewerbspolitik bis hin zu einem internationalen Wettbewerbsrecht und eine klare Abgrenzung zwischen den Kompetenzen nationaler und internationaler wettbewerbspolitischer Institutionen müssen Rechtssicherheit und Kalkulierbarkeit für international agierende Unternehmen hinsichtlich der anzuwendenden wettbewerbspolitischen Regeln gewährleisten.

4. Die gemeinsamen Leitlinien müssen umfassen
   • die Regeln zur Abgrenzung des relevanten Marktes sowohl bezogen auf das Produkt als auch auf die geographische Dimension,
   • die Untersagungskriterien für Zusammenschlüsse (market dominance test oder substantial lessening of competition test),
   • die Beurteilung des tatsächlichen oder potenziellen Wettbewerbs,
   • die Marktzutrittschancen und die
   • Entwicklung des Marktes.

5. Eine identische Wettbewerbsordnung ist für die verschiedenen Ebenen der Wettbewerbspolitik allerdings nicht erstrebenswert, um den Wettbewerb zwischen den Wettbewerbsregeln nicht auszuschalten.

6. Damit die Durchsetzung des Wettbewerbs nicht selbst zur Wettbewerbsbehinderung wird, muss das Prinzip einer one-stop-agency realisiert werden – im Gegensatz zur derzeitigen Praxis, bei der noch Mehrfachprüfungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten üblich sind. Das heißt, eine Fusion wird nur bei einer Institution notifiziert.

7. Die neben den nationalen stehende europäische Wettbewerbsbehörde muss den Prinzipien der Gewaltenteilung und Transparenz folgen. Anderenfalls droht sie die Bodenhaftung zu verlieren.

8. Die zwischen den USA, der EU und einer Reihe weiterer Staaten diskutierte Schaffung eines World Competition Forum zwecks Angleichung und Abstimmung der Wettbewerbsordnungen ist ein erster und wichtiger Schritt auf dem langen Weg zu einer wirksamen globalen Zusammenarbeit.

9. Nichttarifäre Handelshemmnisse sollen minimiert werden. Das Ursprungslandprinzip (Zulassung eines Handelsgutes im Inland, wenn es im Ursprungsland genehmigt wurde) und das Prinzip der Reziprozität (Gegenseitigkeitsprinzip, beispielsweise grenzüberschreitende Marktöffnung bei vormals nationalen Monopolmärkten nur gegenüber denjenigen, die ihre Märkte ebenfalls öffnen) sind dabei geeignete Grundsätze, um einen großen Teil potentieller Streitfragen nach einheitlichem und berechenbarem Muster zu regeln.

10. Eine internationale Steuerwettbewerbsordnung kann unlautere (unfaire) Maßnahmen im Steuerwettbewerb wirksam verbieten und macht weitere Steuerharmonisierungen unnötig. Diese würden nämlich den Steuerwettbewerb gänzlich, also inklusive seiner positiven Eigenschaften, ausschalten.

Energie

11. Die Forderung der EU-Kommission nach einer beschleunigten Öffnung aller Energiemärkte ist richtig und notwendig. Doch solange der einheitliche Energiebinnenmarkt noch nicht vollendet ist, muss die Wettbewerbsaufsicht in der Union wie im Inland ergänzend vom Prinzip der Reziprozität ausgehen.

12. Weil das Ziel der einheitliche Binnenmarkt ist, muss die Politik den fairen Wettbewerb auf nationaler wie auf europäischer Ebene auch durch einheitliche Rahmenbedingungen durchsetzen. Der relevante Markt muss auch in kartellrechtlicher Sicht Europa heißen.

13. Die Pläne der EU-Kommission zur vollständigen Liberalisierung der Strom- und Gasmärkte in Europa sind zu begrüßen, wenn es den Mitgliedsstaaten überlassen bleibt, die Ausgestaltung der vollen Marktöffnung gemäß dem Subsidiaritätsprinzip selbst zu übernehmen.

14. Problematisch ist die Marktmacht der Exporteure, die sich in wesentlichen Lieferländern (Russland, Norwegen, Niederlande, Algerien) in staatlicher Hand befinden. Hier muss die EU durch völkerrechtliche Vereinbarungen für faire Handelsbeziehungen sorgen.

Telekommunikation

15. Der Privatisierungsauftrag im Telekommunikationsbereich und die Eigentümerfreiheit im Grundgesetz verpflichten dazu, Regulierungen auf die Garantie und Durchsetzung des Zugangs von Wettbewerbern zur Mitnutzung der von ihnen nicht substituierbaren Netzleistungen Dritter zu konzentrieren, aber auch darauf zu beschränken.

16. Eine ex-ante-Regulierung der Vorleistungsmärkte ist so lange erforderlich, wie Carrier zwingend auf Vorleistungen des Marktführers angewiesen sind (Teilnehmeranschlussleitung, Interconnection). In den Märkten, in denen alternative Infrastrukturinvestitionen erfolgt sind, kann die sektorspezifische Regulierung entfallen und das allgemeine Wettbewerbsrecht zur Anwendung kommen.

17. Eine Ausdehnung der Regulierung auf neue, im Wettbewerb entstandene Märkte ist nicht mit dem Telekommunikationsgesetz vereinbar und widerspricht den neuen EU-Richtlinien, wonach Regulierung überall dort nicht bestehen bleiben oder eingeführt werden soll, wo Wettbewerb bereits zu den gewünschten Ergebnissen führt. Regulierende Eingriffe, die dazu führen, dass im Wettbewerb erworbene Marktpositionen nachträglich umverteilt werden, gefährden das Innovationspotential in der Telekommunikation.

Eisenbahnverkehr

18. Die Intensivierung des Wettbewerbs im Schienenverkehr trägt zur Lösung der starren Bahnstrukturen bei und zur größtmöglichen Nutzung der Schienenwege. Private Wettbewerber haben auf Strecken oder in Marktsegmenten, die die Staatsbahnen nicht mehr bedienen wollten oder zur marktfähigen Konditionen konnten, vielerorts gezeigt, wie erfolgreich das mit angepassten Strukturen möglich ist.

19. Die Überwindung der nationalen Grenzen ist im Eisenbahnverkehr bisher völlig unzureichend. Freier Netzzugang, wie heute in Deutschland gewährleistet, muss in ganz Europa eingeführt werden. Notwendig sind unabhängige Netze, welche die europäischen Eisenbahnwege bilden. Staatsgrenzen lassen sich am besten in Allianzen mit europaweit oder weltweit operierenden Logistik / Transportunternehmen überwinden. Es reicht nicht, transeuropäische Netze und einige freight-freeways als one-stop-shops zu definieren.

20. Diejenigen Funktionen, die für einen diskriminierungsfreien Zugang ausschlaggebend sind (Trassenzuweisungen und Wegeentgelte) müssen solchen Stellen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Zur Sicherung der besonderen Funktionalität des Systems Eisenbahn sollten dabei in jedem Fall die Fahrplankompetenz und die technische Definitionskompetenz ungeteilt beim Netz sein.

Luftverkehr

21. Europa benötigt einen Open Sky/Single European Sky. Das erfordert eine integrierte europäische Flugsicherung, ein den Bedingungen am internationalen/interkontinentalen Luftverkehrsmarkt angepasstes Europäisches Luftverkehrsrecht und eine integrierte europäische Luftverkehrspolitik. Die heutigen nationalstaatlichen Kompetenzen müssen weitgehend auf die EU übertragen werden. Die EU muss in den Stand versetzt werden, gemeinschaftliche Luftverkehrsrechte auszuhandeln – zum Beispiel mit den USA. Damit könnten wirklich europäische Fluggesellschaften entstehen.

22. Billiganbieter sind ein wichtiges Markt-Regulativ zur Begrenzung der Marktmacht von an einem Standort oder in einem Markt dominierenden Anbietern/Allianzen. Die jüngste Entscheidung des Bundeskartellamtes zugunsten der Billigflieger und zu Lasten der Lufthansa wirft allerdings insbesondere die Frage auf, ob eine integrierte europäische Luftverkehrspolitik entstehen kann, wenn auf nationaler Ebene Wettbewerbsbehörden ihre eigene Politik machen dürfen. Das Verfahren hat Präzedenz-Wirkung auf weitere Markteintritte auf anderen Strecken. Es muss politisch geklärt werden, ob derartige regulativ-korrigierende Eingriffe verkehrspolitisch erforderlich und gewünscht sind.

Grundentscheidungen einer Verkehrs-Wettbewerbspolitik

23. Die heutigen nationalstaatlichen Kompetenzen im Verkehrssektor müssen in Zukunft zu maßgeblichen Teilen (gegebenenfalls im Rahmen einer Europäischen Verfassung) von der EU wahrgenommen werden. Spielräume für staatliche Verkehrspolitik sollten gleichwohl erhalten bleiben, soweit sie nicht die Entfaltung des Wettbewerbs im grenzüberschreitenden Verkehr behindern.

24. Der Staat sollte sich bei der Steuerung des Wettbewerbs im Verkehrsbereich auf die Infrastrukturfinanzierung konzentrieren (Beispiel: Ausbau des Schienen-Hochgeschwindigkeitsnetzes, um Kurzstreckenluftverkehr zu verlagern). Dabei ist die Umstellung von Haushaltsfinanzierung auf Nutzerfinanzierung am besten geeignet, einen fairen Wettbewerb sowie die qualifizierte Erhaltung und den erforderlichen Ausbau der Verkehrsinfrastruktur zu gewährleisten. Die Wahrnehmung der Infrastrukturverantwortung entspricht der Notwendigkeit einer nachhaltigen Verkehrspolitik.