Berlin


• Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
• Akteure und Arbeitsstrukturen
• Strukturreformen
• Personalmanagement
• Mitarbeiterbeteiligung
• Neue Steuerungsinstrumente

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Berlin

Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses

Bereits 1984 verfaßte eine Enquête-Kommission des Berliner Abgeordnetenhauses einen umfangreichen Bericht zur Verwaltungsreform. Die Vorschläge teilten jedoch das Schicksal vieler Kommissionsarbeiten: gute Ideen, aber keine Umsetzung. Erst die akute Finanznot in der zwischenzeitlich größer gewordenen Stadt konnte die Verwaltungsreform tatsächlich anstoßen. 1992 legte der Berliner Senat ein Gesamtkonzept zur Reform der Landesverwaltung und der 23 Bezirksverwaltungen vor. Das Regierungsprogramm enthielt unter anderem Vorhaben, wie die Aufgabenverteilung zwischen der Senatsverwaltung und den Bezirksverwaltungen neu zu ordnen, die Zahl der Senatsverwaltungen zu verkleinern, den Bezirken Finanzautonomie einzuräumen und neue Führungs- und Steuerungssysteme einzuführen.

Den endgültigen Startschuß für das jetzt laufende ehrgeizige Reformprojekt „Neues Berliner Verwaltungsmanagement" gab im Mai 1994 der Berliner Senat mit seinem Beschluß über die flächendeckende „Einführung eines neuen Führungs- und Steuerungssystems in der Berliner Verwaltung".

In Art und Umfang ist das Berliner Reformprojekt einmalig in Deutschland. Die Berliner haben sich gegen die pilotartige Erprobung von Reformansätzen entschieden. Alle neuen Instrumente und Verfahren werden, wenn auch stufenweise, flächendeckend realisiert.

Das Reformprojekt gliedert sich in zehn Teilprojekte:

• Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung

• Entwicklung des Berliner Produktkatalogs

• Qualitätsmanagement

• Kostenrechnung

• Budgetierung/Planung, Controlling, Berichtswesen

• IT-Rechen- und Betriebssysteme

• Personalmanagement

• Weiterentwicklung rechtlicher Rahmenbedingungen

• Qualifizierungsoffensive

• Öffentlichkeitsarbeit.

Allerdings konnten die ehrgeizigen Zeitpläne für die Umgestaltungen in der Vergangenheit häufig nicht eingehalten werden. Zum Teil wurde mangelnde Umsetzungsbereitschaft konstatiert, zum Teil verzögerten technische Schwierigkeiten (zum Beispiel im Bereich der Software-Entwicklung) die Umsetzung.

Akteure und Arbeitsstrukturen

Der Berliner Reformprozeß wird, entsprechend der Dimension des Vorhabens, durch eine professionelle Projektorganisation geleitet. An der Spitze steht ein Lenkungsgremium unter der Leitung des Regierenden Bürgermeisters. Dem Gremium gehören außerdem Spitzen der Senats- und der Bezirksverwaltungen, Mitglieder des Abgeordnetenhauses, der Vorsitzende des Hauptpersonalrats sowie Vertreterinnen und Vertreter der Gewerkschaften, der Berufsverbände und beteiligten Beratungsunternehmen an. Auch der Landesrechnungshof ist in das Projekt eingebunden.

Eine Steuerungsgruppe unter Leitung der Staatssekretäre für Inneres und Finanzen bestimmt die inhaltlichen und fachlichen Seiten des Projektes. Die Senatsverwaltungen für Inneres und für Finanzen tragen als federführend zuständige Querschnittsverwaltungen Verantwortung für die Bereitstellung konzep-

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tioneller Grundlagen und Informationen über die rechtlichen Rahmenbedingungen, die neuen Instrumente und Verfahren sowie für die praktische Unterstützung der Reformbereiche. Die operative Lenkung liegt beim Projektmanagement und der Projektleitung, bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der Senatsbehörden für Inneres und Finanzen einerseits und der beteiligten Beratungsunternehmen andererseits.

In den Bezirks- und Senatsverwaltungen sind jeweils Realisierungsbeauftragte für die Umsetzung der Reformschritte zuständig.

Strukturreformen

Die Pläne zur Berliner Verwaltungsneustrukturierung stellten bis 1996 auch einen Bezug zur geplanten Fusion mit Brandenburg her. Nachdem sich eine Bevölkerungsmehrheit beider Länder gegen die Zusammenlegung ausgesprochen hatte, ging die Berliner Regierung eine Gebietsreform innerhalb des Stadtstaates an. Mit knapper Mehrheit beschloß das Parlament im März 1998, die Zahl der Bezirke zum Jahresanfang 2001 von 23 auf zwölf zu reduzieren.

Auch die Zahl der Senatsverwaltungen wird von elf auf neun Ressorts vermindert; das Abgeordnetenhaus ein zweites Mal verkleinert - von 150 auf 130 Abgeordnete.

Das 2. Verwaltungsreformgesetz vom 28. Mai 1998 regelt die Aufgabenverteilung zwischen der Hauptverwaltung (Senatsverwaltungen und nachgeordnete Sonderbehörden) und den Bezirksverwaltungen. Die Bürgerorientierung ist darin als Leitlinie verankert. Eine Reihe von Maßnahmen zu diesem Ziel wurden bereits umgesetzt: Damit die Gebietsneugliederung nicht zu Lasten der Bürgerinnen und Bürger geht, sind dezentrale Bürgerämter eingerichtet worden. In diesen bislang elf Ämtern werden etliche Verwaltungsdienstleistungen - vom Ausstellen der Lohnsteuerkarte bis zur Beantragung der Sozialhilfe - an einer Stelle angeboten. Eine Erweiterung des Dienstleistungskatalogs ist vorgesehen. 1999 sollen zudem bisher in den Fachreferaten des Landeseinwohneramtes zentral wahrgenommene Aufgaben auf die 48 Berliner Meldestellen verlagert werden. In mehreren Behörden wurden die Öffnungszeiten bedarfsgerecht erweitert.

In den Senatsverwaltungen findet gegenwärtig ein Organisationsentwicklungsprozeß mit dem Ziel der grundlegenden Neustrukturierung und Straffung statt. Der Senat hat mit zwei Beschlüssen vom November 1996 und Februar 1997 den normativen Rahmen für die Reformmaßnahmen vorgegeben. Danach sollen die Senatsverwaltungen vornehmlich Planungs-, Steuerungs- und Koordinationsfunktionen wahrnehmen. Durchführungsaufgaben werden auf nachgeordnete Einrichtungen und die Bezirksämter übertragen.

Die nachgeordneten Behörden erhalten zusätzlich zur Fachverantwortung auch die Ressourcenverantwortung. Innerhalb der Behörden werden die Verantwortlichkeiten nochmals weiter auf die Abteilungen heruntergebrochen. Dabei wird unterschieden zwischen Abteilungen als „Leistungs- und Verantwortungszentren", die mit ihren Aufgaben und Produkten nach außen auftreten, und Abteilungen, die als Serviceeinheiten behördenintern mittelbare Querschnittsaufgaben übernehmen. Die Serviceeinheiten schließen mit den übrigen Organisationseinheiten Vereinbarungen über die zu erbringenden Leistungen, zum Beispiel für Finanzen, Personal, Organisation und Informationstechnik.

Regelmäßige Zielvereinbarungen zwischen den Abteilungen und der Behördenleitung einerseits sowie zwischen der Behörde und der zuständigen Senatsverwaltung andererseits dienen als Steuerungsinstrument. Eine solche Vereinbarung begründet keine einklagbaren Ansprüche, sondern ist eher eine auf gegenseitiger Information beruhende Weisung.
Um rechtzeitig gegensteuern zu können, wenn eine Abteilung ihre Ziele nicht erfüllt oder das Budget für nicht vereinbarte Zwecke verwendet, werden bei den jeweiligen verantwortlichen Ebenen Steuerungsdienste als Stabsstellen gebildet, die unterstützend Controllingaufgaben über alle Felder der Zielvereinbarungen wahrnehmen.

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Generell soll in den Senats- und Bezirksverwaltungen die Zahl der Abteilungen und die Zahl der Referate innerhalb der Abteilungen durch die Zusammenfassung thematisch zusammenhängender Aufgaben reduziert werden. Bei der Aufgabenwahrnehmung sollen die Ziele der Wirksamkeit und Kostenminimierung stärkere Berücksichtigung erfahren.

Die traditionelle Verwaltungsstruktur soll zunehmend durch eine flexible Projektstruktur ergänzt werden: Für bestimmte, zeitlich befristete Sonderaufgaben können sich abteilungsübergreifend Expertenteams bilden, die sich nach Erfüllung der Aufgabe wieder auflösen.

Um die Verwaltungsdienstleistungen an den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger zu orientieren, sollen unter anderem Qualitätszirkel, Leistungsvergleiche zwischen den Abteilungen und Kundenbefragungen durchgeführt werden. Um das Qualitätsmanagement in Berlin als ein entscheidendes Element des neuen Führungs- und Steuerungssystems zu etablieren, wurde im Januar 1998 auch das Vorschlagswesen reformiert. Mit dem neuen „Berliner Ideenmanagement" sollen „die Erfahrungen und das Detailwissen jedes einzelnen Beschäftigten im Sinne einer wirtschaftlichen, effektiven und bürgerorientierten Aufgabenerledigung nutzbar gemacht und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter am erzielten Nutzen beteiligt" werden. Der Ideenfluß soll bei dem Berliner Modell des Vorschlagswesens verstetigt werden, indem in den Dienststellen Qualitätszirkel eingerichtet und regelmäßige Aktionen zur Abgabe von Vorschlägen initiiert werden. Bringt ein Vorschlag berechenbare Einsparungen, beläuft sich die Prämie auf mindestens 20 Prozent der Nettoeinsparungen eines Jahres. Die Höchstprämie beträgt 50.000 DM.

Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben fand u.a. im Ver- und Entsorgerbereich statt. Die bisherigen Eigenbetriebe Berliner Verkehrsbetriebe, Stadtreinigung, der Hafen- und Lagerhausbetrieb und die Wasserbetriebe sind inzwischen in öffentlich-rechtliche Anstalten überführt. Zudem sind verschiedene soziale Einrichtungen und öffentliche Bäder auf Träger außerhalb der Verwaltung übertragen worden.

Die Berliner starteten ihren Reformprozeß mit umfassender Begleitung durch externe Berater. Seit 1995 wird der Beratereinsatz kontinuierlich zurückgefahren und soll Ende 1998 enden. Dann werden Berater nur noch gezielt vom zentralen Projektmanagement für herausgehobene Problemstellungen, wie beispielsweise die Weiterentwicklung des Budgetierungsverfahrens, eingesetzt.

Personalmanagement

1992 waren im öffentlichen Dienst des Stadtstaates Berlin noch 206.000 Menschen beschäftigt, zur Zeit sind es noch rund 170.000. Der Personalabbau geht weiter: Die Zielvorgabe für das Jahr 2001 beträgt 145.000 Stellen.

Die Stellenabbau-Vorgaben von insgesamt über 60.000 Stellen sind nicht über die normale Fluktuation zu erreichen. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, deren Stellen wegfallen, werden aus ihrem bisherigen Arbeitsgebiet herausgelöst und in Service-Einheiten eingesetzt. Dort sollen ihnen auch Qualifizierungen für neue Tätigkeiten angeboten werden. Die Finanzierung des Überhangpersonals erfolgt über Minderausgaben bei den Sachmitteln.

Mit diesem Verfahren soll zum einen die Bereitschaft der Beschäftigten gefördert werden, neue Aufgaben zu übernehmen. Zum anderen müssen die abgebenden Einheiten ihr Aufgabenspektrum umgehend den reduzierten Personalkapazitäten anpassen.

Zur Zeit wird ein System der Personalplanung für die Berliner Verwaltung erarbeitet, für das folgende Planungsmodule vorgesehen sind:

• Die Personalersatzplanung erfaßt in den kommenden fünf Jahren ausscheidende Dienstkräfte sowie die aufgabenkritische Entscheidung über Wegfall oder Wiederbesetzung freiwerdender Stellen und die Anforderungsprofile wiederzubesetzender Stellen.

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• Da der Personalbedarf in der Berliner Verwaltung überwiegend mit Personalüberhangkräften zu decken ist, werden in der Personalbeschäftigungs- und -einsatzplanung die Qualifikationen zu vermittelnder Personen mit den Anforderungsprofilen neu zu besetzender Stellen abgeglichen.

• Die Personalentwicklungsplanung schafft einen Überblick über den Fortbildungsbedarf und legt einzelne Maßnahmen fest.

• Die Personalkostenplanung spiegelt die Kostenseite der personellen Maßnahmen, den Aufwand für Bestand, Beschaffung, Abbau, Einsatz und Entwicklung des Personals.

„Schlüsselfaktoren für den Erfolg einer Organisation sind: Information, Wissen, Kreativität und Engagement. Die Beschäftigten der Berliner Verwaltung spielen daher die Schlüsselrolle bei der Modernisierung." Entsprechend dieser Vorgabe hat die Senatsverwaltung für Inneres ein Konzept für die flächendeckende Reform des Personalmanagements vorgelegt.

Zum Thema Personalführung sind darin folgende Maßnahmen enthalten:

• Überarbeitung der Führungsgrundsätze

• Institutionalisierte Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräche sollen den kooperativen Führungsstil stützen und einen Baustein der Personalentwicklung darstellen.

• Mitarbeiterbefragungen sollen zusätzlich als Rückkoppelung für größere Organisationseinheiten dienen, um Informationen über die Zufriedenheit und Interessen zu erlangen.

• Durch den Einsatz von Fragebogen, mit denen die Beschäftigten anonym ihre Einschätzung des Führungsverhaltens abgeben können, erhalten Vorgesetzte ein Feedback.

• Ein neues Beurteilungssystem wurde erarbeitet. Insbesondere bei den Führungskräften werden Kriterien wie soziale Kompetenzen, Managementfertigkeiten und betriebswirtschaftliche Kenntnisse stärker berücksichtigt.

• Die Personal-Auswahlverfahren wurden strukturiert und erweitert: Für Bewerbungsgespräche sind Interviewleitfäden konzipiert worden; die Einstellungsverfahren für Führungskräfte sehen „Assessment Center" vor.

• Einführungsprogramme für neue Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter haben das Ziel, die Einarbeitungszeit zu verkürzen.

• Führungskräftezirkel dienen dem kollegialen Erfahrungsaustausch.

• Die Ausbildungsinhalte sind auf die Ziele und Instrumente der Verwaltungsmodernisierung auszurichten.

• Rotation, der geplante regelmäßige Wechsel auf gleichwertige Arbeitsgebiete, soll Ressortegoismen eindämmen und den Überblick über die Verwaltung ermöglichen.

Weitere Reformelemente sollen durch die Umsetzung des Dienstrechtsreformgesetzes in Landesrecht eingeführt werden.

Die Motivation der Beschäftigten und die Flexibilität des Arbeitseinsatzes fördert die Berliner Verwaltung bereits mit einer Reihe von Teilzeitmodellen, darunter auch vollzeitnahe Modelle und Blockteilzeiten vom wöchentlichen Rhythmus bis zum Sabbatjahr. Ein neueres Teilzeitmodell ist das Persönliche Zeitkonto, bei dem nur ein Teil der Arbeitszeit fest verabredet wird und der verbleibende Arbeitszeitanteil individuell unter Berücksichtigung der dienstlichen Erfordernisse abgeleistet wird. Die Beschäftigten können auch bis zu vier Wochen zusätzlichen Urlaub nehmen, wenn sie im Gegenzug auf ihr Weihnachtsgeld verzichten.

Mitarbeiterbeteiligung

Der Senat hat mit dem Hauptpersonalrat, den Gewerkschaften und den Berufsverbänden 1991 eine Kooperationsvereinbarung abgeschlossen, in der reformbedingte Kündigungen ausgeschlossen werden und die Interessenvertretungen der Verwaltungsmodernisierung ihre Unterstützung zusichern.

Die Senatsverwaltung für Inneres wurde im Juni 1998 von einer Fachzeitschrift für ihr innovatives Konzept zur Einbeziehung und Motiva-

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tion der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausgezeichnet. Die Jury honorierte damit ein Konzept, zu dem Qualitätszirkel, systematische Mitarbeiterbefragungen und deren Umsetzungen sowie ein Multiplikatorenmodell zählen, bei dem Reformsachverständige ihre Kolleginnen und Kollegen informieren und einbinden.

Neue Steuerungsinstrumente

Seit 1997 sind die Berliner Dienststellen zur Kosten- und Leistungsrechnung verpflichtet. Jede Buchung wird dreifach zugeordnet: einer Kostenart (nach einem einheitlichen Berliner Kostenartenplan), einer Verwaltungseinheit als Kostenstelle und einem Verwaltungs-„Produkt" als Kostenträger. Die Berliner Kostenrechnung ermöglicht auch die Abbildung des verwaltungsinternen Austausches von Leistungen.

Auf Grundlage der Kostenrechnung wollen die Berliner Verwaltungsreformer mittelfristig zu einer Budgetierung der Verwaltungsprodukte kommen und damit die bisher geltende Plafondierung der Kosten durch ein wirkungsvolleres Verfahren ablösen. Die Bezirksverwaltungen arbeiten seit 1995 mit Globalsummen-Budgets. Die Personalausgaben sind seit 1997 flächendeckend budgetiert.

Bislang werden die Globaltitel inputorientiert festgelegt. Angestrebt wird jetzt ein System der Finanzmittelzuweisung auf der Grundlage von Produkten. Die Bezirke und die Hauptverwaltung wollen ab 1999 mit outputorientierten Budgets wirtschaften.

Der Berliner Produktkatalog, der zur Zeit in der dritten Überarbeitung vorliegt, ist eine technische Voraussetzung, damit Politik und Verwaltung Vereinbarungen darüber treffen können, welche Leistungen in einem bestimmten Zeitraum mit dem eigenverantwortlich verwalteten Budget erbracht werden. Den Verwaltungseinheiten werden nicht die Ist-Kosten pro Produkt ersetzt, sondern die Durchschnittskosten, zum Beispiel der Mittelwert 23 identischer Produkte der Bezirke. Kostengünstig erstellte Produkte bringen dann einen finanziellen Vorteil.

Das Budgetierungssystem enthält einen weiteren Anreiz zur effizienten Mittelverwendung: Die Amtsleiterinnen und Amtsleiter in den Bezirken oder die Abteilungsleiterinnen und Abteilungsleiter in den Senatsverwaltungen, die ihre Einnahmen erhöhen oder ihre Ausgaben reduzieren, dürfen mindestens 25 Prozent der selbst erwirtschafteten Überschüsse für dienstliche Zwecke in ihren Bereichen einsetzen. Verluste sind von den Abteilungen oder Behörden innerhalb von zwei Jahren in voller Höhe auszugleichen.

Ein Controllingverfahren informiert durch regelmäßige Soll-Ist-Vergleiche über die Einhaltung oder Abweichung getroffener Zielvereinbarungen.

Gerade bei der flächendeckenden Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells in Berlin läßt sich allerdings feststellen, daß sich sowohl Verwaltung als auch Politik (auf Landes- und Bezirksebene) mit der neuen Produkt-Terminologie und der Einführung von Kontraktmanagement zwischen Parlament und Verwaltung noch sehr schwer tun.