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Überfällige Strukturreformen

Sozialversicherung

Polens Sozialversicherungsausgaben haben sich von 1989 bis 1995 mehr als verdoppelt. Sie liegen heute bei etwa 20% des BIP und damit deutlich höher als entsprechende Ausgaben in Portugal (9%) oder Spanien (13%). Etwas mehr als 20% aller Staatsausgaben fließen als Zuschüsse in die Rentenkassen, erheblich mehr also als insgesamt für Forschung und Entwicklung, Bildung, Wissenschaft und Kultur ausgegeben wird.

Die polnische Durchschnittsrente beträgt derzeit 63% des Durchschnittsgehaltes (etwa DM 260), 1989 waren es noch 49%.

Die Minimalrente beträgt umgerechnet lediglich DM 120,-, aber auch wer den Höchstsatz von DM 550,- bezieht, kann sich keinen Luxus leisten, selbst wenn man eine doppelte Kaufkraft dieser Summe annimmt.

Das soziale Netz Polens ist in seinen Grundzügen aus der realsozialistischen Vergangenheit übernommen. Die Sozialkassen werden wie früher durch Arbeitgeberbeiträge finanziert. Ihre Höhe ist inzwischen auf 48,2% der Lohnsumme gestiegen (1989: 20%). Die Höhe dieses Prozentsatzes führt zu erfindungsreichen Umgehungsstrategien, Abtauchen privater Firmen in dem informellen Sektor der Schattenwirtschaft, aber auch zu riesigen von der Regierung geduldeten Zahlungsrückständen großer staatlicher Unternehmen.

Während die "normalen Sozialkosten" immerhin zu 84% aus diesen Beiträgen finanziert werden, decken die Sozialbeiträge der Landbevölkerung nur 7,5% der Ausgaben, die restlichen 92,5% werden aus Steuermitteln bezahlt. Jeder Reformversuch dieser Regelung scheiterte bisher am Widerstand der an der Regierungskoalition beteiligten Bauernpartei.

Privilegien für bestimmte Berufsgruppen, z.B. Bergleute, Lehrer oder Eisenbahner, und bisher großzügige Regelungen für Früh- und Invalidenrenten, die das durchschnittliche Renteneintrittsalter bei Männern auf 58 und bei Frauen auf 55 Jahre sinken ließen (bei einem gesetzlichen Rentenalter für Frauen bei 60 und Männern bei 65 Jahren) und die Beitragsfreiheit für um ein Drittel höhere Durchschnittspensionen für Militär, Polizei und Strafvollzugsbeamte haben zur Folge, daß inzwischen etwa 1,7 Beitragszahler einen Rentner alimentieren (1990: 2,3:1).

Obwohl seit Jahren von keiner Seite bezweifelt wird, daß dieses ineffiziente und schon jetzt nur auf Kosten notwendiger Zukunftsinvestitionen finanzierbare Sozialsystem dringend einer Reform bedarf, ist weder den "Solidarnosc"-Regierungen zwischen 1989 und 1993 noch der mit stattlicher Mehrheit im Parlament nach 1993 regierenden Koalition aus SLD und Bauernpartei ein Umbau dieses Systems gelungen.

Auch in Osteuropa nimmt der Bevölkerungsanteil alter Menschen stetig zu. Nach Schätzung der Weltbank werden im Jahre 2030 in Ungarn 26,8% (1990: 19,3%), in Tschechien 28,7% (1990: 16,9%) in Rußland 24,9% (1990: 16,5%) und in Polen 23,3% der Bevölkerung (1990: 14,8%) älter als 60 Jahre sein. Eine bisher gänzlich umlagefinanzierte Vollversorgung kann sich daher kaum ein Land mehr leisten. Zudem werden nach Schätzungen der ILO in Osteuropa insgesamt etwa 30% der Beiträge zu den Rentenkassen mangels effizienter Finanzverwaltung nicht eingetrieben. Angesichts dieser Lage wurde in Polen seit einigen Jahren darüber nachgedacht, wie man den unsolide finanzierten "Generationenvertrag" zumindest teilweise in ein Kapitaldeckungsverfahren umwandeln könnte.

Die Regierung legte im Mai 1995 einen zum Jahresende noch einmal modifizierten Entwurf eines Drei-Säulen-Reformmodells vor. Demnach soll die bisherige allgemeine Sozialversicherungskasse in separate Fonds für Renten, Krankengeld, Behindertenfürsorge, Familienbeihilfen und Opfer von Arbeitsunfällen aufgeteilt werden. Diese Teile des Sozialversicherungssystems wie auch die Arbeitslosenkasse sollen durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmer selbst finanziert, zugleich das Renteneintrittsalter auf 65 Jahre angehoben werden. Höhere Renten, etwa für Lehrer oder Bergleute, sollen durch höhere Beiträge finanziert werden.

Parallel dazu ist an den Aufbau zweier Säulen nach dem Kapitaldeckungsverfahren gedacht: Steuerlich in unterschiedlichem Maße absetzbare Beiträge sollen an eine halbstaatlich allgemeine Sozialversicherungskasse (zweite Säule) und an private Pensionsversicherungen (dritte Säule) entrichtet werden. Die zweite Säule soll nach Plänen der Regierung mit Privatisierungsgewinnen anfinanziert werden. Zudem sollen zunächst 18% der Beitragseinnahmen in Staatsanleihen angelegt werden, damit die Lücke gestopft wird, die sich durch den Systemwechsel im öffentlichen Budget ergibt.

Ein solches Vorhaben, das nach Angaben des zuständigen koordinierenden Arbeitsministers zur Implementierung etwa 20 neuer Gesetze bedarf, benötigt einen möglichst breiten Konsens in einer Gesellschaft, die jahrzehntelang an "fürsorglichen Paternalismus" eines ansonsten ungeliebten Staates gewöhnt war. Dieser Konsens ist angesichts der im Herbst 1997 anstehenden Parlamentswahlen nicht herzustellen. Daher ist der Beginn der Reform trotz Einsicht und wider besseres Wissen nicht vor den Parlamentswahlen, demnach nicht vor 1998 zu erwarten.

Die 1995 vorgenommenen Umstellungen der Kindergeld- und Lohnfortzahlung entlasten zwar die Sozialversicherungskosten, sind insofern ein Schritt in die richtige Richtung, aber kein Beginn der zu erwartenden Strukturreform.

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Zentralverwaltung

Derzeit arbeitet die Regierung als eine Art loser Verbund von Ministerien, von dem jedes seine eigenen Interessen vertritt und nach seinen Gesetzen agiert. Statt für Zukunft Weichen zu stellen, zu regieren im engeren Sinne des Wortes, ist die Staatsführung vor allem mit Verwaltung beschäftigt. Sie ist für fast alles zuständig, von Schulen über Krankenhäuser bis zu Staatsbetrieben. Die Koordination zwischen Ministerien ist beschränkt, ihre Vollmachten und ihre Verantwortlichkeiten überlappen sich. Politische Funktionen sind nicht klar von solchen der Verwaltung getrennt.

Anfang Juni legte eine Sejmkommission nach fünf Monaten Arbeit ihren den Regierungsvorschlag vom Jahresbeginn modifizierenden Entwurf zur Reform der Zentralverwaltung vor. Demnach soll die Stellung des Premierministers gegenüber den Ministerien erheblich gestärkt werden. Er erhält ein eigenes Amt, das als Serviceinstitution des Kabinetts, zur Koordinierung der unterschiedlichen Ministerien und der Straffung der Regierungsarbeit dienen soll.

Der Premierminister soll in Zukunft Zuschnitt, Aufgaben und Verantwortlichkeiten jedes Ministeriums bestimmen können. Nach einer Art Baukasten-Prinzip sollen damit größere Flexibilität und Anpassungsmöglichkeiten an die jeweiligen Aufgaben einer Regierung erreicht werden. So kann der Premierminister selbst Ministerien übernehmen oder anderen Ministern mehrere Ministerien zuweisen. Ein dem Premierminister direkt unterstelltes neues "Kabinettsamt" soll nach Art des deutschen Kanzleramtes die Arbeit der Ministerien koordinieren und damit zur Effizienzsteigerung der Regierung beitragen. Minister sollen in Zukunft Entscheidungen der Regierung nach außen vertreten, die Geheimdienste werden dem Premierminister unterstellt. Damit soll die bisher übliche Praxis der Kritik von Ministern an Regierungsbeschlüssen, je nach Interesse der jeweiligen Koalitionspartei, aber auch die Wiederholung der exotischen Situation im Kontext der Oleksy-Affäre, daß ein Innenminister auf Einladung des Staatspräsidenten Spionagevorwürfe gegen seinen Premierminister erhebt, in Zukunft ausgeschlossen werden.

Eine Reihe von Ministerien wird aufgelöst, ihre Funktionen werden mit anderen zusammengelegt. Die Aufgaben des Privatisierungsministeriums übernimmt das neue Ministerium für Staatsfinanzen, dem auch die Eigentumsrechte von Staatsbetrieben von allen anderen Ministerien übertragen werden. So wird der Verkehrsminister in Zukunft ebenso wenig formeller Eigentümer der Fluglinien sein wie der Fernmeldeminister Eigentümer der polnischen Telekom. Ministerien sollen sich nach dieser Philosophie in erster Linie auf strategische und koordinierende Aufgaben und die Vorbereitung legislativer Prozesse konzentrieren und von den unmittelbaren Verwaltungs- und Managementaufgaben in staatlichen Unternehmen entlassen werden. Es wird ein Infrastrukturministerium und ein Wirtschaftsministerium entstehen. Letzteres soll die Kompetenzen von derzeit fünf für wirtschaftliche Angelegenheiten zuständigen Ministerien übernehmen. Die Kompetenzen des Landwirtschaftsministeriums sollen erheblich begrenzt werden, die Agentur für Staatliches Landwirtschaftseigentum wird dem Ministerium für Staatsfinanzen unterstellt. In den Ministerien selbst sollen die politische und administrative Ebene stärker getrennt werden. Alle Ministerien erhalten eine standardisierte Organisationsstruktur mit von Regierungswechseln unabhängigen permanenten Rechts-, Finanz-, Personal- und Informationsabteilungen und einer politischen Ebene, die bei Regierungsumbildungen ausgewechselt werden kann.

Beim Wechsel einer Regierung sollen in Zukunft Minister, Vizeminister, Wojewoden und stellvertretende Wojewoden spätestens drei Monate nach Antritt einer neuen Regierung ebenfalls zurücktreten.

Kritiken an diesem Vorschlag betrafen vor allem das Recht des Premierministers, Ministerien in ihren Aufgaben und in ihrer Gestalt je nach Gusto zuschneiden zu können, und den automatischen Rücktritt von Wojewoden und Vizewojewoden bei einem Regierungswechsel. Dies erlaube angesichts der bisher häufigen Regierungswechsel großen klientelaren Besetzungspielraum. Auch seien manche Vorschläge der Sejmkommission nicht kompatibel mit Regeln der sich in Bearbeitung befindenden "großen Verfassung". Dennoch wird auch von Oppositionsseite das Paket als großer Schritt in Richtung einer effizienteren Regierungsarbeit begrüßt.

Eine Verabschiedung wurde noch für 1996 angekündigt. Sie wäre der erste und wahrscheinlich einzige größere Erfolg der Regierung Cimoszewicz. Zu berücksichtigen ist allerdings, daß schon die Suchocka-Regierung an einem ähnlichen Vorhaben gescheitert war, und zwar weniger wegen des Widerstands der Opposition als wegen des der Bürokratie.

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Territorialreform

Im Februar des Jahres stellte der Leiter des Amts des Ministerrats, Leszek Miller (SLD), einen erneuten Entwurf zur Dezentralisierung des Landes vor. Demnach sollen als wichtige Ebene der Selbstverwaltung Kreise (powiaty) eingeführt und dies mit einer Reduzierung der Wojewodschaften von derzeit 49 auf 12 verbunden werden. Die damit entstehenden größeren territorialen Einheiten nach Art der deutschen Bundesländer, deren Amtsträger nicht mehr ernannt, sondern gewählt würden, könnten im Hinblick auf eine polnische Mitgliedschaft in der EU genügend Stärke haben, um eine eigenständige Rolle im Konzept eines Europas der Regionen zu spielen.

Der Koalitionspartner PSL sprach sich sofort heftig gegen dieses Konzept aus und optierte für die Beibehaltung der derzeitigen Wojewodschaftsanzahl, allerdings als Selbstverwaltungseinheiten, d.h. Wahl von Wojewoden und nicht mehr deren Ernennung durch Warschau. Die Einführung von Kreisen sei zu teuer, sie habe den Bedeutungsverlust der derzeitigen Wojewodschaftsstädte und der Gemeindeselbstverwaltungen zur Folge. Der SLD-Reformvorschlag würde in der Tat festverwurzelte Interessenstrukturen aufbrechen müssen. Er würde die Bürokratie in 37 Wojewodschaften beseitigen, die Struktur der anderen Wojewodschaften umgestalten, durch die Verlegung des Verwaltungs- und damit Machtschwerpunktes von der Gemeinde auf die Kreisebene unzählige Amtsträger, vor allem in den Hochburgen der PSL, den ländlichen Gemeinden, arbeitslos machen.

Auf Einspruch der Bauernpartei wurde dieses für die wirtschaftliche Entwicklung Polens äußerst wichtige Reformvorhaben auf die Zeit nach den Wahlen im Herbst 1997 verschoben. Damit ist, gerechnet ab dem ersten Versuch einer Dezentralisierung Polens unter einer "Solidarnosc"-Regierung, die Reform um sieben Jahre verzögert worden.

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Privatisierung und Bodenerwerb durch Ausländer

Der von NSZZ "Solidarnosc" und Präsident Lech Walesa eingeleitete Versuch, das seit 1991 politisch blockierte und zerredete, 1995 dann gestartete Programm der sog. Massenprivatisierung am 18. Februar durch ein Referendum zu stoppen, scheiterte. Statt der notwendigen 50% beteiligten sich nur 32,4% der Wahlberechtigten am Referendum.

In der polnischen Variante der Massenprivatisierung wurden 1995 fünfzehn "nationale Investmentfonds" (NIF) gegründet, die 60% der Aktien von derzeit 514 Staatsbetrieben halten. Ab November 1995 konnte die Bevölkerung Anteilsscheine an den Fonds zu symbolischen Preisen von etwa DM 12,- erwerben, die inzwischen schon zu wesentlich höheren Preisen gehandelt werden. Anfang 1997 sollen die NIF an die Börse gehen, dann können die Anteilsscheine der NIF in handelbare Aktien umgetauscht werden.

Etwa 66 größere Unternehmen sollen 1996 im Rahmen der sog. Kapitalprivatisierung, also der Umwandlung in Aktiengesellschaften und im anschließenden Verkauf bzw. Gang an die Börse privatisiert werden. Die Regierung steht ferner vor der Aufgabe, das Gesetz zur Privatisierung und Kommerzialisierung von Staatsunternehmen zu novellieren und weitere Unternehmen auf die Übernahme durch die NIF vorzubereiten.

Insgesamt verlangsamte sich das Tempo der Privatisierung zunehmend. Obwohl das Referendum vom Februar erfolglos war, trug es doch dazu bei, auch die Richtung der Privatisierungsdebatten zu verändern. Statt neue Wege einer beschleunigten Privatisierung zu suchen, werden zunehmend Pläne für die Konsolidierung und sog. Kommerzialisierung von Staatsbetrieben entworfen. So wird statt über Privatisierung meist nur noch über die Konsolidierung des Bankensektors gesprochen. Die Privatisierung des Versicherungssektors, der Telekommunikation, der Fluglinie LOT, der Kraftwerke und anderer strategischer Industrien, die zum Teil für 1996 angekündigt wurde, scheint eingeschlafen zu sein. Statt die Ölindustrie zu privatisieren, wurde eine große Staatsholding "Nafta Polska" aufgebaut. Nach Kohle, Energie und Zuckerindustrie ist dies nun ein weiterer Sektor, in dem "Restrukturierung" Privatisierung zu ersetzen scheint.

Hier gilt auch das Prinzip der self-fulfilling-prophecy: So wurde beispielsweise im Bankensektor ein sog. Konsolidierungsprogramm eingeleitet, das das Interesse ausländischer Investoren zu einem stärkeren Engagement im Privatisierungsprozeß der polnischen Banken offensichtlich verringerte. Dieses dient nun als Argument dafür, die "Konsolidierung", also das Halten in staatlicher Hand, an die Stelle der Privatisierung zu setzen. Zudem wurden gerade im "kommerzialisierten", also nach dem Handelsrecht arbeitenden, aber weiterhin in Staatshand befindlichen Banken-, Versicherungs-, Außenhandels- und Telekommunikationssektor Aufsichtsräte und Boards mit Repräsentanten der Koalitionsparteien besetzt. Dies hatte nicht nur Auswirkungen auf die Führungseffizienz, sondern produzierte auch eine starke Lobby von Menschen, die kein Interesse an einer weiteren Privatisierung haben können, da diese ihre Positionen bedrohen würde.

Mit den Stimmen der SLD, der Union der Freiheit und der Union der Arbeit und in Opposition zur PSL wurde im Mai 1996 das Gesetz über Erwerb von Immobilien durch Ausländer novelliert. Demnach können in Zukunft ausländische Firmen bis zu 0,4 ha in Städten und 1 ha auf dem Land ohne Genehmigung und die dreifache Größe an Grundstücken mit Genehmigung der Regierung erwerben. Für die Novellierung trat die SLD mit dem Argument ein, liberale Regelungen des Grundstückserwerbes erleichterten Auslandsinvestitionen, stimulierten damit die Wirtschaft und würden neue Arbeitsplätze, vor allem auf dem Lande, schaffen. Die Novellierung führte zu einer Orgie patriotischer Parolen seitens der NSZZ "Solidarnosc", der Bewegung für den Wiederaufbau Polens, der Konföderation Unabhängiges Polen und des Walesa-Blocks für die Unterstützung der Reformen (BBWR), aber auch der Bauernpartei. Exministerpräsident Pawlak sprach vom "Kampf um jeden Fußbreit heiligen polnischen Bodens", die Feierlichkeiten anläßlich des Bauernfestes der PSL hatten zur Losung: "Wir geben unser Land, von dem wir stammen, nicht her". Nach eigenen Berechnungen wurden in den sieben Jahren seit der Wende 0,026% des polnischen Bodens an Ausländer verkauft.


© Friedrich Ebert Stiftung | technical support | net edition fes-library | Mai 1999

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