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Kurzzusammenfassung

Das zehnjährige Jubiläum der Unterzeichnung des „Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung" sowie die bevorstehende Vertragsstaatenkonferenz im Dezember 1999 in Basel sind Anlaß, nicht nur einen Überblick über den internationalen Regelungsrahmen zu geben, sondern auch eine Bilanz zu ziehen.

Zunächst wurde mit der Basler Konvention ein umfassendes Kontrollregime errichtet. Insbesondere darf eine grenzüberschreitende Abfallverbringung erst dann durchgeführt werden, wenn zuvor die schriftliche Zustimmung des Einfuhrstaats und gegebenenfalls von Durchfuhrstaaten eingeholt wurde. Die Entwicklungsländer hatten jedoch bereits im Verhandlungsprozeß zur Basler Konvention argumentiert, daß die Einführung eines solchen ‚Prior Informed Consent‘ (PIC)-Ansatzes in Staaten mit geringen administrativen, finanziellen und technischen Kapazitäten keinen wirksamen Schutz vor ungewollten Abfalleinfuhren gewährleisten könne. Daher forderten sie ein umfassendes Verbot für den Export gefährlicher Abfälle aus Industrie- in Entwicklungsländer.

Zwar konnten sie sich hiermit anfangs nicht durchsetzen, aber die durch die Basler Konvention angestoßene Dynamik führte sie schließlich doch ans Ziel. So beschloß die Zweite Vertragsstaatenkonferenz 1994 ein entsprechendes Exportverbot, das ein Jahr später auf der Dritten Vertragsstaatenkonferenz durch eine formelle Ergänzung der Basler Konvention bestätigt wurde. Auch wenn das Exportverbot bisher nur von wenigen Staaten ratifiziert wurde und es sich daher schwer abschätzen läßt, ob und wann es rechtskräftig wird, betrachten es viele Beobachter als „Meilenstein" für einen umwelt- und gesundheitsverträglichen Umgang mit gefährlichen Abfällen. Vor dem Hintergrund, daß die Basler Konvention von 1989 in erster Linie als eine Reaktion auf die Gefahr zunehmender, weitgehend unkontrollierter Abfallexporte aus Industrie- in Entwicklungsländer entstanden ist, muß das Erreichte tatsächlich als beachtlicher Erfolgsfall der globalen Umweltpolitik bewertet werden. Beachtlich ist er auch deshalb, weil es den Entwicklungsländern gegen den Widerstand wichtiger Industrieländer gelungen ist, dem „Umweltregime" ihren Stempel aufzudrücken.

Trotzdem stellt sich die Frage, ob das symbolträchtige Exportverbot nicht ein wenig „über das Ziel hinaus schießt". In seiner Folge sind zahlreiche ungelöste Probleme im Regelungsgefüge der Basler Konvention offener und dringlicher als zuvor zutage getreten. In erster Linie hängen diese mit dem Umfang des Exportverbots zusammen:

• Bereits recht weit vorangeschritten ist die Konkretisierung, wann ein Abfall als „gefährlich" einzustufen und somit überhaupt erst für das Verbot relevant ist. Hier konnten auf der Vierten Vertragsstaatenkonferenz im Februar 1998 zwei Abfallisten als Ergänzung zur Basler Konvention beschlossen werden: Die neue Anlage VIII (Liste A) umfaßt Abfälle, die eindeutig als ‚gefährlich‘ einzustufen sind, und die neue Anlage IX (Liste B) solche Abfälle, die nicht als ‚gefährlich‘ eingestuft sind. Zukünftig geht es vor allem darum, ein alltagstaugliches Verfahren für die Aktualisierung dieser Listen zu schaffen.

• Problematisch ist hingegen die geographische Ausrichtung des Exportverbots auf Verbringungen gefährlicher Abfälle aus Staaten, die in einer neuen Anlage VII zum Basler

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  Übereinkommen aufgeführt sind (derzeit OECD, EG, Liechtenstein), in solche Staaten, die dort nicht genannt werden. Diese Klassifizierung folgt der Annahme, daß die Verbringung gefährlicher Abfälle in Entwicklungsländer grundsätzlich ein beträchtliches Risiko der nicht umweltverträglichen Behandlung beinhaltet.

Die Abgrenzung der Anlage-VII-Staaten allein aufgrund von ökonomischen und geopolitischen Kriterien vernachlässigt die teilweise beträchtlichen Unterschiede innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer. Dies erscheint auch angesichts des Diskriminierungsverbots des Welthandelsrechts als problematisch. Gemäß dem obersten Ziel der Basler Konvention sollte das Kriterium für eine Aufnahme in Anlage VII vielmehr sein, ob ein Staat den Schutz der menschlichen Gesundheit und der natürlichen Umwelt vor Schäden aus der Erzeugung und Behandlung gefährlicher Abfälle gewährleisten kann. Die Schwierigkeiten, ein solches Kriterium für die Praxis zu operationalisieren, sind allerdings enorm.

So befinden sich die Arbeiten zur Konkretisierung des Maßstabes für einen „umweltgerechten Umgang mit gefährlichen Abfällen" noch im Anfangsstadium. Die hiermit beauftragte Technische Arbeitsgruppe ging bisher teilweise stoffstrombezogen und teilweise verfahrensbezogen vor. Bisher konnten beispielsweise Leitlinien für die Lagerung gefährlicher Abfälle, für die Verbrennung zu Lande sowie für die Wiederaufarbeitung und Wiederverwendung von Altölen vorgelegt werden. Von einer umfassenden Regelung ist man jedoch noch weit entfernt.

Ebenfalls problematisch und ungeklärt ist das Verhältnis des Exportverbots zu der unter Artikel 11 Basler Übereinkommen eröffneten Möglichkeit von Vertragsparteien, regionale Übereinkünfte über die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle mit Vertragsparteien und Nicht-Vertragsparteien zu schließen. Selbst wenn man eine Aufweichung des Exportverbots im Prinzip befürwortet, erscheint es als unbefriedigend, wenn dies durch die Hintertür von Artikel 11 Abkommen erfolgen sollte.

Indem das Exportverbot gewissermaßen einen „Schlußstrich" unter die Verbringung gefährlicher Abfälle aus Industrie- in Entwicklungsländer gezogen hat, ist zudem deutlich geworden, daß hierdurch allein das Problemfeld „gefährliche Abfälle" nicht gelöst werden kann. Ein bisher vernachlässigter Bereich ist der Handel gefährlicher Abfälle innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer. Der Umfang dieses „Süd-Süd"-Handels ist zwar bisher noch relativ gering, aber er weist die höchsten Zuwachsraten auf. Bei Fortschreiten dieser Entwicklung dürften gerade hier neue Probleme entstehen, zumal die Möglichkeiten, einzelne Länder zur Rücknahme illegal exportierter Abfälle zu zwingen oder sie für eventuelle Umwelt- und Gesundheitsschäden haftbar zu machen, wohl sehr begrenzt sind. Zudem ist denkbar, daß ein Nicht-Anlage-VII-Staat bewußt auf seine Aufnahme in Anlage VII verzichtet, da er hierdurch seine Entsorgungsmöglichkeit durch Abfallexporte in Nicht-Anlage-VII-Staaten verlieren würde.

Von herausragender Bedeutung für Fortschritte im umwelt- und gesundheitsverträglichen Umgang mit gefährlichen Abfällen sind jedoch vor allem zwei Bereiche:

• Zum einen bedarf es verstärkter Anstrengungen, um die entsprechenden Kapazitäten in Entwicklungsländern zu stärken. Denn diese werden unabhängig davon benötigt, ob die gefährlichen Abfälle aus dem Norden, aus anderen Ländern im Süden oder aus dem eigenen Land stammen. Zwar unterstützt das Sekretariat der Basler Konvention bereits heute die einzelnen Vertragsparteien durch die Zusammenstellung und Übermittlung von

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  Informationen. Außerdem wurden regionale und sub-regionale Zentren eingerichtet, zu deren Aufgaben Schulungen im Umgang mit gefährlichen Abfällen sowie der Transfer von fortschrittlichen Technologien zur Abfallvermeidung und für einen umweltgerechten Umgang mit gefährlichen Abfällen gehören. Doch gerade der Technologietransfer steht noch ganz am Anfang. Um hierfür zusätzliche Ressourcen zu mobilisieren, muß ein „positives„ Anreizsystem entwickelt werden, daß neben Sanktionsmaßnahmen wie dem

• Exportverbot tritt.

• Und schließlich sollte der Rahmen der Basler Konvention genutzt werden, um entschiedener als bisher auf eine Politik der Abfallvermeidung und des umfassenden Stoffstrommanagements hinzuwirken. Denn der beste Umgang mit gefährlichen Abfällen ist immer noch, diese gar nicht erst entstehen zu lassen. So sollte in den nächsten zehn Jahren der Basler Konvention ihre konsequente Weiterentwicklung weg von einem bloßen Instrument zur Kontrolle des internationalen Abfallhandels hin zu einer globalen Abfallwirtschaftskonvention erfolgen.

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