Fallbeispiel: Nicaragua
Alfred Stoll

• Das Land
• Gemeindeautonomie und Dezentralisierung in Nicaragua
• Das Konzept der Friedrich-Ebert-Stiftung zur Förderung von Kommunalentwicklung und Dezentralisierung in Nicaragua
  • Die lokale Ebene
  • Die regionale Ebene
  • Die nationale Ebene
  • Zum Engagement der FES bei der Förderung von Kommunalentwicklung und Dezentralisierung in Nicaragua

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Fallbeispiel: Nicaragua
Alfred Stoll

Das Land

1979 beendete der Sieg der von der Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) angeführten Guerrillaverbände die jahrzehntelange diktatorische Machtausübung des Somoza-Clans. Die FSLN-Regierung verfolgte ein an sozialistischen Leitbildern orientiertes Gesellschaftskonzept und führte tiefgehende sozioökonomische Reformen durch. Das anfänglich bestehende antisomozistische Bündnis zwischen revolutionären sandinistischen und bürgerlichen Kräften war aufgrund der gegensätzlichen Gesellschaftsentwürfe nur von kurzer Dauer. Seit 1981 formierte sich eine konterrevolutionäre Bewegung (Contra), die im Zeichen des Ost-West-Konflikts seitens der USA massiv unterstützt wurde und das FSLN-Regime mit Waffengewalt bekämpfte. 1984 wurde ein Parlament gewählt. Daniel Ortega wurde Staatspräsident. Im Zuge der Bemühungen zur Befriedung der zentralamerikanischen Region (Contadora-Initiative / Esquipulas-Prozeß) wurden 1988 Vereinbarungen über einen vorläufigen Waffenstillstand und 1989 zur Durchführung von Wahlen getroffen. Aus den Wahlen Anfang 1990 ging die von einer 14-Parteien-Allianz (Unión Nacional Opositora) getragene Präsidentschaftskandidatin Violeta Barrios de Chamorro als Siegerin hervor.

Die Regierung Chamorro sah sich mit einer Vielzahl von Problemen konfrontiert: einer zerstörten Wirtschaft, Hyperinflation, hoher Auslandsverschuldung, Demobilisierung der Contra, einer infolge des Bürgerkrieges stark polarisierten Gesellschaft, schwachen staatlichen Institutionen, einer autoritären und außerinstitutionellen Problemlösungen zugeneigten politischen Kultur etc.. Sie vollzog eine Abkehr von der planwirtschaftlich orientierten Wirtschaftspolitik der Sandinisten hin zu einer liberalen marktwirtschaftlichen Ord-

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nung und leitete den Aufbau eines demokratisch verfaßten und legitimierten Staatswesens ein.

Aus den allgemeinen Wahlen vom 20. Oktober 1996 ging der Kandidat der rechts-liberalen/ konservativen Alianza Liberal, Arnoldo Alemán, mit 51% der gültigen Stimmen als Sieger hervor, gefolgt vom Kandidaten der linksgerichteten FSLN, Daniel Ortega, mit 37%. Die Alianza Liberal stellt im Parlament 42 Abgeordnete, die FSLN 36, die verbleibenden 15 teilen sich auf neun Parteien. Bei den gleichzeitig abgehaltenen Kommunalwahlen errangen die Alianza Liberal 92 und die FSLN 51 Bürgermeisterposten.

Gemeindeautonomie und Dezentralisierung in Nicaragua

Die Gemeindeautonomie, verstanden als kommunale Selbstverwaltung, war in Nicaragua unter der Somoza-Diktatur (1937 - 1979) jahrzehntelang aufgehoben. Nach dem Sieg der sandinistischen Revolution leitete die Regierung einen Prozeß der Regionalisierung des Landes ein, beließ die Gemeinden jedoch unter staatlicher Kontrolle. Erst in der 1987 verabschiedeten Verfassung wurde den Gemeinden erneut eine — wenn auch eingeschränkte — Autonomie gewährt, die durch das 1988 verabschiedete Gemeindeverfassungsgesetz inhaltlich bestimmt wurde. Allerdings wurde die Gemeindeautonomie erst nach den Wahlen und dem Regierungswechsel von 1990 Realität. Mit der Wahl von Gemeinde- und Stadträten und des Bürgermeisters verfügten die Kommunen nach langer Zeit wieder über legitime Selbstverwaltungsorgane. Die 1995 vorgenommene Verfassungsreform legte die Grundlage für eine Ausweitung der kommunalen Kompetenzen, die mit der noch unter der Regierung Chamorro begonnenen und im August 1997 unter der Regierung Alemán verabschiedeten Reform des Gemeindeverfassungsgesetzes konkret ausgestaltet wurde.

Mit der Einführung des Subsidiaritätsprinzips werden erstmalig den Kommunen explizit Kompetenzen in allen Fragen zugestanden, die ihre sozioökonomische Entwicklung betreffen und bei denen sie komparative Vorteile gegenüber dem Zentralstaat besitzen Dazu gehören z. B.: Flächennutzungsplanung, Stadt- und Regionalplanung, Bauüberwachung, Bau und Wartung von Straßen auf dem Ge-

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meindegebiet, Energieversorgung, Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung. Außerdem wird den Gemeinden Verantwortung im Bereich Umweltschutz übertragen. Sie sind in Abstimmung mit den zuständigen nationalen Behörden für die rationale Nutzung der natürlichen Ressourcen und den Schutz der Umwelt im Gemeindegebiet mit zuständig. Bei der Vergabe von Konzessionen zur Ausbeutung von im Gemeindegebiet liegenden natürlichen Ressourcen (Bodenschätze, Wald etc.) sollen die Gemeinden in das staatliche Genehmigungsverfahren ebenso einbezogen werden, wie bei der Überprüfung der Umweltverträglichkeit bei Bau- und Industrievorhaben.

Bei den allgemeinen Wahlen im Oktober 1996 wurden die Bürgermeister im Unterschied zu den Wahlen von 1990 direkt gewählt, womit ihre Stellung in der Gemeinderegierung erheblich gestärkt wurde. Außerdem erfolgte die Zusammensetzung der Gemeinde- und Stadträte proportional zu den Stimmenanteilen der an den Wahlen beteiligten Parteien und freien Wählervereinigungen. In der Vergangenheit wurde der Partei mit dem höchsten relativen Stimmenanteil automatisch die Hälfte der Ratssitze zugesprochen, während sich die verbleibenden proportional auf die anderen Parteien aufteilten. Das neue Verfahren hat in der Regel zu einer ausgeglicheneren Zusammensetzung der Räte geführt.

Im Widerspruch zu der rechtlichen Stärkung und Ausweitung der Gemeindeautonomie steht die Tatsache, daß die realen Möglichkeiten der Kommunen zu deren Umsetzung durch jüngste fiskalpolitische Maßnahmen der Regierung Alemán eher reduziert wurden. Im Zuge einer Steuerreform wurde den Gemeinden ihre wichtigste Einkommensquelle in Form einer 2%igen kommunalen Umsatzsteuer beschnitten. Zwischen 1998 und 2000 soll der Satz schrittweise zunächst auf 1% reduziert werden und dann wahrscheinlich entfallen. Es heißt, dafür sei vor allem der Druck von Weltbank und Weltwährungsfonds verantwortlich, die im Rahmen der Strukturanpassung Doppelbesteuerungen beseitigen wollten. Im Durchschnitt betrug der Anteil der kommunalen Umsatzsteuer bislang über 60% der Gemeindeeinnahmen. Außerdem wurde eine Reihe weiterer kommunaler Steuern und Abgaben gestrichen. Eine teilweise Kompensation für die dadurch verursachten Einnahmeausfälle konnte man mit einer Beteiligung der Gemeinden an bestimmten Konsumsteuern

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schaffen. Eine Möglichkeit zum Ausgleich des Einnahmeverlustes durch die Festlegung eines Prozentsatzes für die in der Verfassung verankerten staatlichen Transferzahlungen, hätte bei der Reform des Gemeindeverfassungsgesetzes bestanden. Die Ablehnung einer derartigen Regelung durch Regierung und Regierungspartei macht die Gemeinden unter finanziellen Gesichtspunkten weitgehend von der Exekutive abhängig und erlaubt letzterer zudem eine diskretionäre Handhabung der finanziellen Zuwendungen an die Kommunen. Solange die Gemeinden jedoch nicht über eine gesicherte Finanzbasis verfügen, können sie die durch die Reformen geschaffenen zusätzlichen Kompetenzen und Aufgaben kaum wahrnehmen.

Im Rahmen der Strukturanpassung durch eine 1990 eingeleitete Reform des Staates wurde die Dezentralisierung staatlicher Funktionen als ein wichtiges Instrument postuliert. In der Praxis ist es der Regierung Chamorro jedoch nicht gelungen, ein integrales Dezentralisierungskonzept als Grundlage für eine geordnete Dezentralisierung zu entwickeln. Die Arbeiten verschiedener hierzu gebildeter Kommissionen verliefen — nicht zuletzt aufgrund fehlenden politischen Willens — im Sande. Mit dem Regierungswechsel Anfang 1997 wurde eine neue Instanz ins Leben gerufen, die ein Konzept zur Reform des Staates entwerfen soll.

Weil strategische Leitlinien fehlen, hat Nicaragua in den letzten Jahren einen Prozeß faktischer „Dezentralisierung" erlebt, indem sich der Staat aus einzelnen Aufgaben- und Verantwortungsbereichen im Zuge von Verschlankung und Kostenreduzierung schlicht zurückgezogen hat. Der Druck der dadurch betroffenen Bevölkerung führte dazu, daß die Gemeinden Teile dieser Aufgaben insbesondere im Bildungs-, Gesundheits- und Sozialbereich übernommen haben, ohne dafür mit entsprechenden Finanzmitteln ausgestattet worden zu sein. Im Ergebnis hat dies zu einer Verschlechterung der Versorgung der Bevölkerung mit sozialen Dienstleistungen geführt.

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Das Konzept der Friedrich-Ebert-Stiftung zur Förderung von Kommunalentwicklung und Dezentralisierung in Nicaragua

Zielsetzung der kommunalpolitischen Arbeit der FES in Nicaragua ist vorrangig:

• die Stärkung der Rolle der Gemeinden in der sozioökonomischen Entwicklung in ihrem Einzugsgebiet,
  
• die Stärkung der Gemeindeautonomie und der Leistungsfähigkeit der Gemeinden,
  
• die Förderung der interkommunalen Kooperation,
  
• die Verbesserung der Rahmenbedingungen zur Kommunalentwicklung im Kontext der Dezentralisierung.

Ausgehend von dieser Zieldefinition wurde im Laufe der Projektentwicklung ein den spezifischen nationalen Bedingungen angepaßtes, umfassendes Konzept entwickelt, das auf der lokalen, regionalen und nationalen Ebene ansetzt. Dabei wird mit einer Vielzahl von Partnern kooperiert — Städten und Gemeinden, dem Gemeinde- und Städtebund AMUNIC (Asociación de Municipios de Nicaragua), regionalen Kommunalverbänden, dem halbstaatlichen Institut zur Gemeindeförderung INIFOM (Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal), Parlamentskommissionen, Nichtregierungsorganisationen, Projekten der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, etc..

Die lokale Ebene

In den Kommunen stehen zwei Bereiche im Mittelpunkt der Kooperation: die kommunale Wirtschaftsförderung und das politische Gemeindemanagement. Der Begriff „Kommunale Wirtschaftsförderung" wird dabei sehr weit gefaßt und umgreift im Sinne lokaler Entwicklungspolitik alle Maßnahmen und Bestrebungen auf kommunaler Ebene zur Förderung der sozioökonomischen Entwicklung.

Die Arbeit der FES im Bereich der kommunalen Wirtschaftsförderung in Nicaragua begann 1993 mit einer sog. Pilotphase, in der in praktischer Zusammenarbeit mit verschiedenen Gemeinden eine

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den nationalen Gegebenheiten entsprechende Konzeption zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung auf lokaler Ebene erarbeitet werden sollte. Mittels einer Vielzahl von Kriterien wurden dafür je zwei Kommunen in zwei Departements ausgewählt, wobei jeweils eine der beiden die Hauptstadt des Departements ist. Es sind die Städte León (ca. 230.000 Einwohner) und La Paz Centro (ca. 30.000 Einwohner) im Departement León sowie um Masaya (ca. 105.000 Einwohner) und Masatepe (ca. 35.000 Einwohner) im Departement Masaya. Der erste Schritt war die Erarbeitung einer Gemeindeentwicklungskonzeption in den Pilotgemeinden, als Grundlage für alle weiteren Planungen. Das heißt, es ging zunächst um Fragen wie: Welche Probleme, Ressourcen, Potentiale hat unsere Gemeinde und wie und in welche Richtung soll sie sich künftig entwickeln?

Zur Erstellung einer möglichst umfassenden Bestandsaufnahme und der Gestaltung einer von breitem Konsens getragenen Entwicklungsvision ist eine weitgehende Einbeziehung der Bevölkerung in den Diskussions- und Planungsprozeß eine unabdingbare Voraussetzung. Dazu wurden zunächst in den urbanen Zentren der Gemeinden Partizipationsstrukturen aufgebaut, die sich aus Vertretern einer Vielzahl örtlicher Organisationen und Institutionen in Form von Entwicklungskomitees konstituierten (z. B. Handwerker-, Bauern-, Berufs-, Unternehmerverbänden, NGOs, Frauenorganisationen, Universitäten, Behörden, Gemeinderat, Gemeindeverwaltung, Nachbarschaftsorganisationen etc.). In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, daß in Nicaragua die Bereitschaft zur Organisation und Teilnahme in weiten Teilen der Bevölkerung ausgesprochen hoch ist, was als positive Hinterlassenschaft der sandinistischen Regierungszeit gewertet werden kann. In allen vier Gemeinden besteht eine enge Verflechtung zwischen der Gemeinderegierung und dem Entwicklungskomitee, dem der Bürgermeister vorsitzt. In einem weiteren Schritt wurden in den ländlichen Gebieten der Flächengemeinden lokale Entwicklungskomitees gegründet und in die Arbeit einbezogen. Die Entwicklungskomitees wurden inhaltlich und methodisch durch Berater unterstützt, die anfangs in der Regel auch die Sitzungen moderierten. Im Laufe der Zeit gründeten sich angehängt an die Komitees eine Reihe von sektoralen Fachkommissionen. Zur Verselbstän-

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digung dieser Strukturen wurden systematisch geeignete und interessierte Mitglieder in Planungs- und Moderationstechniken geschult. In einem langwierigen Prozeß wurde in allen vier Kommunen ein Gemeindeentwicklungsplan erstellt, auf dessen Basis konkrete Projekte konzipiert werden. Einzelne Vorhaben sind bereits umgesetzt, andere befinden sich in Vorbereitung. Als Beispiele für bereits realisierte Vorhaben, bei denen die FES beratend mitgewirkt hat, sind zu erwähnen: der Aufbau eines Gerbereizentrums in León, in dem mehrere kleine Gerbereien auch aus Umweltgesichtspunkten konzentriert wurden; ein Kunsthandwerksmarkt in Masatepe, der in einem ehemaligen Bahnhofsgebäude errichtet wurde; ein Betrieb zur Ziegelherstellung in La Paz Centro sowie eine Anlage zur Stärkegewinnung aus Yucca-Wurzeln in Masaya.

Nach der Ablösung der Gemeinderegierungen Anfang 1997 wurden die aufgebauten Partizipationsstrukturen teilweise modifiziert, blieben jedoch in der Substanz bestehen. 1997 wurde mit der Übertragung des in den Pilotgemeinden entwickelten Konzeptes auf weitere Gemeinden begonnen. Schwerpunktmäßig erfolgt dies zunächst in Zusammenarbeit mit einem ländlichen Regionalentwicklungsprojekt der GTZ in den Departements Chinandega und León. Dabei bringt die FES ihre spezifischen Erfahrungen im Bereich der kommunalen Wirtschaftspolitik ein.

Wie im Bereich der kommunalen Wirtschaftsförderung werden die Kommunen auch in Fragen des Gemeindemanagements gefördert. Dabei geht es vor allem um die Fortbildung von Gemeinderäten und Bürgermeistern zum Gemeinderecht, zu Planungs- und Verhandlungstechniken sowie zur Ausgestaltung einer konstruktiven Zusammenarbeit zwischen Bürgermeister, Rat und Verwaltung.

Die Erfahrung der vergangenen Jahre hat gezeigt, daß es in Nicaragua trotz extremer politischer Polarisierung auf der lokalen Ebene möglich ist, eine sachorientierte Kooperation der verschiedenen Kräfte über Parteigrenzen hinweg zu erreichen. Damit wurde gleichzeitig ein Beitrag zur Ausbildung von Toleranz und zum Abbau von Konfliktpotentialen geleistet. Mit der Stärkung der Partizipation im lokalen Kontext geht zudem eine Vertiefung demokratischer Verhaltensweisen und demokratischen Bewußtseins einher.

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Die regionale Ebene

Nicaragua gliedert sich verwaltungsmäßig in 16 Departements, zwei autonome Regionen an der Atlantikküste und 145 Gemeinden, doch ist auf der Departementsebene keine Verwaltungs- oder Koordinierungsinstanz vorhanden. Dies empfinden viele Gemeinden zunehmend als Problem. Die FES unterstützt deshalb in Zusammenarbeit mit dem Gemeinde- und Städtebund AMUNIC die Bildung von Gemeindeverbänden auf Departementsebene. Damit wird u. a. das Ziel verfolgt, die interkommunale Kooperation zu verbessern und einen Konzertierungs- und Koordinierungsrahmen zur Lösung gemeinsamer Probleme zu schaffen. Hierbei ist vor allem an Straßen- und Wegebau, Gewässerschutz, Müllentsorgung, Tourismusförderung sowie die Entwicklung von Konzepten zur regionalen Entwicklungsförderung zu denken.

Die nationale Ebene

Zur Artikulation kommunaler Interessen auf nationaler Ebene förderte die FES die Bildung des 1993 ins Leben gerufenen Gemeinde- und Städtebunds AMUNIC. Inzwischen sind über 90% der Kommunen Mitglieder von AMUNIC, der zu einer wichtigen Interessenvertretung der Gemeinden geworden ist. In Zusammenarbeit mit der FES erarbeitete AMUNIC einen Entwurf für das 1997 verabschiedete Gemeindeverfassungsgesetz, zu dem derzeit in einer Kooperation zwischen dem Gemeindeförderungsinstitut INIFOM, der FES und AMUNIC die von der Exekutive in Kraft zu setzenden Ausführungsbestimmungen entworfen werden. Die entsprechende Parlamentskommission wurde bei der Behandlung des Gemeindeverfassungsgesetzes seitens der FES intensiv beraten.

Außerdem kooperiert die FES mit AMUNIC bei der Entwicklung von Vorschlägen zur Finanzierung der Gemeinden. Ein erster Entwurf eines entsprechenden Gesetzesvorhabens wurde im Oktober 1997 in einer gemeinsamen Veranstaltung den Abgeordneten des Parlaments vorgestellt. Die FES war in der Dezentralisierungskommission der Regierung Chamorro vertreten und brachte dort ihre in den Gemeinden gesammelten Erfahrungen ein. Derzeit wird gemei-

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nsam mit AMUNIC an inhaltlichen Beiträgen für eine umfassende Dezentralisierungskonzeption gearbeitet.

Zum Engagement der FES bei der Förderung von Kommunalentwicklung und Dezentralisierung in Nicaragua

Das Engagement der FES läßt sich in folgenden Punkten zusammenfassen:

• Aufbau von partizipativen Planungs- und Konzertierungsstrukturen auf kommunaler Ebene zur Förderung der sozioökonomischen Entwicklung.
  
• Verbesserung des Gemeindemanagements.
  
• Ausbildung von politischer Toleranz, Reduzierung des Konfliktpotentials und Steigerung des demokratischen Bewußtseins bei den beteiligten Akteuren.
  
• Stärkung der kommunalen Kooperation auf regionaler Ebene (Departement) durch die Bildung und Beratung von Gemeindeverbänden.
  
• Artikulation kommunaler Interessen auf nationaler Ebene.
  
• Beiträge zur Entwicklung einer umfassenden Dezentralisierungskonzeption aus der kommunalen Praxis und Sichtweise.