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Michael Dauderstädt

Weltinnenpolitik
angesichts globaler Ungleichheit

Zur (sicherheits-)politischen Ökonomie
asymmetrischer Bedrohungen

Juni 2003

Weltinnenpolitik hat seit dem 11. September 2001 Konjunktur.
Doch die Bedrohungen der Wohlstandsinseln resultieren aus
einer fundamentalen Ungleichheit, der mit Intervention bestenfalls in Einzelfällen beizukommen ist.
Alle Schurken- und gescheiterten Staaten in Protektorate zu verwandeln, ist zu teuer und aussichtslos.

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ISBN 3-89892-186-7
Internationale Politikanalyse
Friedrich-Ebert-Stiftung, D-53170 Bonn
Fax: 0228 / 883-625
e-mail: daudersm@fes.de

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Michael Dauderstädt

Weltinnenpolitik angesichts globaler Ungleichheit
Zur (sicherheits-)politischen Ökonomie asymmetrischer Bedrohungen

Inhaltsverzeichnis

Zusammenfassung

Die Bedrohung der Wohlstandsinseln

Die ungleiche Welt: ein Treibhaus für Unterdrückung und Konflikte

Die Weltinnenpolitik des Weißen Hauses: widersprüchlich und aussichtslos

In der Gesellschaftswelt: die teure Bearbeitung der Konflikte

In der Staatenwelt: die schwierige Begrenzung der Souveränität

Besser ein Ende ohne Intervention als Interventionen ohne Ende

Zusammenfassung

1. Die Risiken, die die Wohlstandsinseln der reichen Demokratien bedrohen, sind oft überschätzt, überwiegend kein Ausfluss bösen Willens und teilweise hausgemacht. Die Abwehr der damit verbundenen Bedrohungen können und wollen sich die reichen Länder deshalb leisten, weil sie über entsprechende Ressourcen verfügen und Menschen(leben) in Demokratien mehr zählen als in autoritären Regimen.

2. Die gewaltigen Einkommens- und Statusunterschiede in der Welt reizen die Armen unwiderstehlich zu allen Aktivitäten, die mehr Freiheit und eine Teilhabe am Reichtum versprechen. Zwischen den Welten schaffen sie die "unabsichtlichen" Bedrohungen (z.B. Migration); innerhalb der armen Länder produzieren sie die Regime der Bereicherung und Ausbeutung ebenso wie die gewaltsamen Gegenbewegungen.

3. Die Weltinnenpolitik der amerikanischen Konservativen baut auf die Einschüchterung "böser" Staaten und die Befreiung der armen Gesellschaften. Sie übersieht die Verzahnung von politischer und wirtschaftlicher Macht, der mit einer Zurückdrängung des Staates allein nicht beizukommen ist, zumal derselbe Staat im Kampf gegen den Terrorismus auch von den USA benötigt wird.

4. Die Reform der gescheiterten Gesellschaften bedarf eines starken Staates, der öffentliche Güter unparteiisch produziert und verteilt, Eigentumsrechte garantiert und die wirtschaftliche Entwicklung befördert. Diese Aufgaben durch externe Intervention und Protektoratsregime zu bewältigen, ist ungeheuer aufwändig und mit neuen, eigenen Risiken behaftet.

5. In der Staatenwelt setzt die Strategie der gewaltsamen Intervention ein verändertes Völkerrecht voraus, das die Souveränität der Nationalstaaten stärker beschränkt. Realpolitisch ist dies nur gegen schwächere Länder durchzusetzen. Damit wachsen auch die Anreize für potentiell betroffene Regime, ihren Schwäche nicht zuletzt durch den Erwerb von Massenvernichtungswaffen auszugleichen.

6. Im Ergebnis dürfte sich eine Weltordnung, die auf gewaltsame Interventionen und Regimewechsel setzt, kaum rechnen. Die Probleme müssen durch eine kluge Kombination von an Konditionen geknüpfte Integration, diplomatischem Druck und innergesellschaftlichem Wandel angepackt werden.

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x"Whatever happens we have got the Maxim gun and they have not." Hillaire Beloc [Fn_1]

"We build a world of justice, or we will live in a world of coercion. The magnitude of our shared responsibili ies makes our disagreements look small." George W. Bush [Fn_2]

Die einstürzenden Neubauten der twin towers haben die Risikowahrnehmung in den USA dramatisch, aber in geringerem Maß auch in den anderen OECD-Ländern verändert. [Fn_3] Freiheit und Wohlstand in den reichen Demokratien erscheinen plötzlich in einem seit dem Ende des Kalten Krieges kaum bekannten Maß bedroht. Und das ist nicht nur Paranoia, sondern leider zunächst vor allem hausgemachte Realität, die sich selbst erfüllende Prophezeiung: Antiterrorgesetze untergraben die bürgerlichen Freiheiten; erhöhte Risikowahrnehmung verändert das Investitionsverhalten, steigert die Kosten globalen Wirtschaftens und senkt die Wachstumsraten bei gleichzeitig stärkerer Beanspruchung der öffentlichen Haushalte.

Die USA vor allem haben die neue Bedrohung ernst genommen. Für die "Hypermacht" war es besonders schwierig zu akzeptieren, dass Terroristen ungestraft ihre Bürger und ihr Land angreifen. Sobald die Täter und ihre Organisation identifiziert schienen, versuchte sie, sie zu zerschlagen. Als sich Afghanistan, in dem die Terroristen Schutz gefunden hatten, wenig kooperativ zeigte, begannen sie einen Krieg, entfernten seine Taliban-Regierung und etablierten eine neue. Aber damit war es nicht getan. Größere Bedrohungen deuteten sich an: Was, wenn die Terroristen das nächste Mal nicht nur Flugzeuge, sondern Massenvernichtungswaffen einsetzen? Die Zahl der Opfer wäre unabsehbar. Entsprechend schien jede vorbeugende oder abwehrende Maßnahme gerechtfertigt. So stand als nächstes Ziel der Irak auf der Liste, der im Verdacht stand, Massenvernichtungswaffen zu besitzen und sie den Feinden der USA eventuell zur Verfügung zu stellen.

Dieses Papier nimmt amerikanische Bedrohungsanalyse als Ausgangspunkt und überprüft ihre Hintergründe und die strategischen Antworten der USA [Fn_4] . Wir teilen mit Amerika die Werte, die bedroht sind, den Wohlstand und die Freiheit, auch wenn die Hegemonialmacht USA aus vielen Gründen eher das Ziel der Angriffe und Anfeindungen sind als etwa Europa. Aber führen die amerikanischen Versuche, die Terroristen und ihre potentiellen Lieferanten zu entmachten und eine freundlichere, prosperierende und demokratischere Welt zu schaffen, zum Ziel? Welchen fundmentalen Problemen sieht sie sich gegenüber? Wo ist weise Selbstbeschränkung und wo Härte angezeigt?

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Die Bedrohung der Wohlstandsinseln

Das Ende des Kalten Krieges und der Konfrontation der Blöcke hat die Akzente der internationalen Konfliktstrukturen kräftig verschoben. Die Angst vor einem menschheitsbedrohenden Nuklearkrieg zweier Großmächte ist einer Unübersichtlichkeit gewichen, in der nur eine Supermacht übrig geblieben ist. Während vorher lokale Konflikte in armen Ländern vorzugsweise den Charakter von Stellvertreterkriegen hatten, sind sie heute oft entideologisiert (bzw. die Ideologie dient als Restlegitimationsschleier) und privatisiert. Dabei haben sich frühere Konflikte oder zumindest die Tätigkeit der Akteure gelegentlich weiter fortgesetzt (z.B. Afghanistan, Angola). Gleichzeitig hat die Globalisierung, d.h. die Erleichterung grenzüberschreitender wirtschaftlicher Tätigkeiten, eben diese Grenzen weiter verwischt und die staatliche Kontrolle privater Aktivitäten abgebaut.

Der 11. September 2001 hat dieser unübersichtlichen Konfliktlage eine neue besonders bedrohliche Dimension hinzugefügt. Scheinbar hat er eine fatale Verwundbarkeit der reichen Demokratien enthüllt. Tatsächlich ist ihre Bedrohung aber geringer als die dramatischen Bilder nahe legen. Es gibt kaum Staaten, die ernsthaft einen Krieg gegen sie erwägen würden. Es fehlt nicht nur in der Regel das Motiv, sondern auch jede Aussicht auf Erfolg. Die wenigen Staaten, die sich aus verschiedenen Gründen als "Feinde" des Westens oder zumindest der USA sehen oder so gesehen (z.B. Nordkorea, Iran, Syrien, vorher Irak, früher Libyen) und daher "Schurkenstaaten" genannt werden, wären in einem Krieg hoffnungslos unterlegen. Sie könnten das Territorium der Wohlstandsinseln bestenfalls mit einigen Raketen erreichen und müssten dann mit vernichtenden Gegenschlägen rechnen. Denn der Löwenanteil der Massenvernichtungswaffen und geeigneten Trägersysteme befindet sich in den Händen der reichen Demokratien sowie Russlands und Chinas. Meistens rüsten sich die ärmeren Länder des Südens nicht gegen den reichen Norden, sondern gegen Nachbarn, mit denen sie Konflikte haben (Indien-Pakistan; Israel-Arabien).

Aber auch wenn die Staaten den Westen kaum bedrohen (können), bleiben die gesellschaftlichen, privaten Bedrohungen [Fn_5] . Hier ist es sinnvoll, zwischen den absichtlichen und unabsichtlichen Bedrohungen zu unterscheiden.

• Die absichtlichen Bedrohungen gehen von Feinden der reichen Demokratien aus, die deren Politik oder gar das ganze System und seine Werte ablehnen. Dazu zählen sicher die Terroristen des 11. September. Auch diese Bedrohungen halten sich – trotz aller Schrecklichkeit des 11. September und möglicher Superwiederholungsversuche mit Massenvernichtungswaffen – insofern in Grenzen, als es sich (noch?) um kleine Gruppen handelt, die relativ wenig Unterstützung von Staaten erhalten.
• Die "unabsichtlichen" Bedrohungen gehen dagegen von Menschen aus, die erst mal ihre eigenen Überlebensinteressen verfolgen und dabei mit den Werten und Interessen der reichen Demokratien in Kollision geraten. Dazu zählen z.B. Probleme wie Migration, Seuchen, globale Umweltprobleme und der Handel mit unerlaubten Waren und Dienstleistungen (Drogen, Kinderpornografie, Prostitution, Organe, Menschenhandel etc.).

Bei allen Bedrohungen sind die Gesellschaften der reichen Demokratien stark an der subjektiven und objektiven Konstitution beteiligt:

• Wahrnehmung: Eine Bedrohung wird subjektiv dazu, indem die jeweilige Öffentlichkeit, also vor allem die Medien sie so präsentieren. Die Bevölkerung wird regel-

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mäßig mit dem jeweils nächsten Problem konfrontiert (Attentate, Epidemien, Drogen etc.) und je nach medialem Druck sehen sich die von der Wählergunst abhängigen Regierungen genötigt, darauf einzugehen und zumindest scheinbare Erfolge zu produzieren. Dabei spielt das objektive Ausmaß der Bedrohung eine untergeordnete Rolle. Die Anzahl der Opfer von Terrorismus etwa ist relativ gering im Vergleich zu anderen Todesursachen (so wurden 2001 in den USA 13.752 Menschen ermordet, davon etwa die Hälfte mit Handfeuerwaffen) [Fn_6] , ohne dass etwa diese Ursachen abgestellt würden.

• Beihilfe: Objektiv beteiligen sich die reichen Gesellschaften daran, die Bedrohungen zu schaffen. El-Kaida ist historisch auch ein Produkt amerikanischer politischer Unterstützung für den antisowjetischen Widerstand in Afghanistan. Die politisch freien Marktwirtschaften bieten den Tätern größere Handlungsmöglichkeiten, da die polizeiliche und soziale Kontrolle der Einwohner relativ gering ist und der Markt zunächst jede wirtschaftliche Aktivität legitimiert (so können Terroristen unentdeckt leben und sich z.B. in Flugschulen ausbilden). Die Liberalisierung der außenwirtschaftlichen Beziehungen (Stichwort "Globalisierung") hat diese Handlungsspielräume vor allem für die "unabsichtlichen Täter" aus armen Ländern zusätzlich stark erweitert. Sie finden Verbündete in den reichen Ländern, vor allem aus ökonomischen Motiven. So sind etwa die Immigranten billige Arbeitskräfte, und die illegalen Aktivitäten sind auch für die kriminellen Helfer in den reichen Ländern lukrativ.

Die Risikobewertung in den reichen Demokratien ist nicht nur ein Produkt medialer Schaumschlägerei. Die Medien prägen vor allem die Wahrnehmung der Wahrscheinlichkeit, mit der ein bedrohliches Ereignis eintritt. Die zweite wichtige Komponente der Risikobewertung sind die Kosten, die beim Eintreten erwartet werden. Eng mit ihnen verbunden sind die Aufwendungen, zu denen eine Gesellschaft bereit ist, um diese Kosten zu vermeiden. Diese spiegeln auch den objektiv hohen Wert wider, den Menschenleben in reichen, demokratischen Gesellschaften genießen. Ein Mensch ist ein Bürger und Wähler und er ist – im Weltmaßstab gesehen – relativ reich. Seine Grundbedürfnisse, zu denen Dinge wie Fernseher zählen, die in armen Ländern als Luxus gelten, sind weitgehend erfüllt. Damit werden Kosten, weniger wahrscheinliche Risiken zu verringern, erträglich. Das gilt für die Ausstattung der Straßen mit Leitplanken ebenso wie für die Terrorismusbekämpfung. Die Anbieter der risikoreduzierenden Güter und Dienstleistungen verdienen natürlich daran auch und stellen eine zusätzliche Lobbygruppe dar, die einerseits Eintrittswahrscheinlichkeiten hochrechnen und ihre Produkte anpreisen. Die Bedrohung ist also vor allem auch in der Hinsicht asymmetrisch, dass Risiken unterschiedlich bewertet werden, weil die Kosten objektiv unterschiedlich sind. Auf diese gewaltigen Unterschiede ist genauer einzugehen.

Die ungleiche Welt: ein Treibhaus für Unterdrückung und Konflikte

Die Ungleichheit innerhalb der reichen Gesellschaften ist beachtlich und hat tendenziell im Zuge der Globalisierung zugenommen. Nicht nur wächst der Bodensatz der Armen, sondern auch der rechtlosen, sprich: ausländischen Wohnbevölkerung ohne volle Rechte. Trotzdem sind die Unterschiede zwischen Ländern von größerer Bedeutung. Wie ein Blick in den Weltentwicklungsbericht der Weltbank oder den Bericht über die menschliche Entwicklung der UNDP zeigt, rangieren die Pro-Kopf-Einkommen zwischen 20.000 – 30.000 USD pro Jahr (in Kaufkraftparitäten) in den reichen Demokratien und zwischen 300 und 3000 USD in ärmeren Entwicklungsländern. Selbst die Sozialhilfesätze der reichen Länder liegen darüber. Diese Ungleichheit hat in den letzten Jahrzehnten massiv zugenommen. Betrug 1960 das Verhältnis der Prokopfeinkommen der reichsten 10% zu den ärmsten 10% noch 1:39,5, so lag es 1995

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schon bei 1: 143,3. [Fn_7] Die durchschnittlichen Lebenserwartungen schwanken zwischen 70 und 80 Jahren bei den Reichen und zwischen 35 und 60 bei den meisten Armen. Dazwischen liegen eine Menge Länder mit mittlerem Entwicklungsniveau, darunter auch viele arabische Staaten, deren Einkommen um die 5000 USD/Jahr und deren Lebenserwartung zwischen 70 und 80 Jahren liegt. [Fn_8] Und in den meisten dieser Länder haben diese unzähligen Armen kaum politische Rechte und Macht.

Tabelle 1: Das Bild der Ungleichheit

* Die Zahlen entsprechen den Durchschnittswerten der Länder mit niedrigem und hohem Einkommen, hinter denen sich noch weitere Ungleichheiten verbergen..

Quelle: Weltbank: Weltentwicklungsbericht 2002, S.273

Einkommen und Lebenserwartung kombinieren sich zu einem zynischen Preisschild an einem Menschenleben. In vielen armen Ländern bringt ein Mensch brutto (vor Abzug der Lebenshaltungskosten) über sein gesamtes Leben gerade mal 17.000 und 150.000 USD auf die Wohlstandswaage, während ein durchschnittlicher Reicher um die 2.000.000 USD "wert" ist. Dies ergibt einen Verhältnisfaktor von im Extremfall 100 oder doch meist 10, der auch nicht durch eine Gleichheit vor dem Gesetz oder als Stimmbürger korrigiert wird. Es kann nicht überraschen, dass im Konfliktfall die Leben entsprechend bewertet werden. Dieselben Faktoren tauchen in den Todesraten bei Kriegen zwischen reichen und armen Ländern auf. Der asymmetrische Selbstmordattentäter, dem es vielleicht gelingt, viele Bürger einer reichen Demokratie (dazu zählt auch Israel mit einem vielfach höheren Einkommen als seine arabischen Nachbarn) mit in seinen Tod zu reißen, kehrt dieses Verhältnis beängstigend um.

Dieses Bild der Ungleichheit ist noch geschönt, denn es beruht auf Zahlen, die das Einkommen in Kaufkraftparitäten messen. Das wenige Geld der Armen kauft in den armen Ländern mit ihrem niedrigeren Preisniveau mehr Güter und Dienstleistungen als in den reichen Ländern. Zu nominellen Wechselkursen sieht das Bild noch düsterer aus. Das Verhältnis von Einkommen in den armen Ländern zu denen in den reichen liegt dann eher bei 1:100 als 1:10. das letztere Verhältnis ist das, was man auch im nahen Umfeld beobachten kann, also zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und ihren Nachbarn im Osten und im Mittelmeerraum.

Diese gigantischen Unterschiede bei den Einkommen zu Wechselkursen im Vergleich zu Kaufkraftparitäten haben unmittelbare Auswirkungen. Investoren aus den reichen Ländern bewerten die Arbeitskosten zu Wechselkursen. Die winzigen Löhne in den armen Ländern sind für sie wirklich winzig, selbst wenn sie für die dort Beschäftigten besser sind als alternative lokale Einkommen. Umgekehrt ist jedes Einkommen in harten Währungen, das sich an dem Preis- und Wohlstandsniveau der reichen Länder orientiert, in armen Ländern ein Vermögen wert. Das schafft kaum beherrschbare Versuchungen. Die Einnahmen aus Exporten in

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die reichen Länder, aus Tourismus oder Erdöl, sowie die Transfers von Kapital bewegen in armen Ländern massenhafte Lebenseinkommen.

In vielen armen Ländern hat nicht zuletzt diese Einkommensstruktur eine soziale und politische Struktur hervorgebracht, in der relativ wenige Mitglieder von Eliten die hohen Einkommen kontrollieren, die im Austausch mit der und in den Beziehungen zur reichen Welt entstehen. Sie behalten sie nicht ganz für sich, sondern alimentieren damit klientelistische Netzwerke in ihren Gesellschaften. Sie schaffen eine größere Zahl von Nutznießern, die sie unterstützen, sowie ihre Gegner und die von diesem System Ausgeschlossenen in Schach halten. Dagegen halten sich die autonomen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozesse und Lebensräume, also etwa die Produktion für den eigenen Bedarf mit eigenen Ressourcen in bescheidenem Rahmen. Ihr Wert bewegt sich in den Niederungen der lokalen Einkommen und trägt dazu bei, die Kaufkraft der "internationalen" Einkommen zu erhöhen. Wo in dieser lokalen Ökonomie wirklich einmal Geld zu verdienen ist, nutzen die Eliten ihre politische Macht, um auch darüber die Kontrolle herzustellen.

Dieselben Eliten vertreten in der Regel auch ihr Land nach außen. Sie haben die relativ gut bezahlten Jobs in der Diplomatie und in internationalen Organisationen. In der UN-Welt haben sie formal fast (Ausnahme: ständige Vertreter im Sicherheitsrat) die gleichen Rechte wie jedes andere Land und sitzen auf Augenhöhe mit den reichen Demokratien. Das ermöglicht weitere Renteneinkommen, wenn man z.B. seine gleichwertige Stimme verkaufen oder die Ströme an öffentlichen Krediten und Hilfe anzapfen kann.

Es kann kaum überraschen, dass sich viele Menschen gegen dieses Monopol von kaum legitimierter Macht und relativem Reichtum wehren. Sie suchen Ausweichstrategien oder wollen mit Gewalt ihren Anteil am Kuchen erhöhen. Wie eine Weltbankstudie [Fn_9] festgestellt hat, erhöhen Rohstoffvorkommen und andere ausbeutbare Gelegenheiten für Renteneinkommen die Wahrscheinlichkeit von Bürgerkriegen. Zu den Ausweichstrategien zählt auch die Migration in die reichen Länder. Denn schon ein niedriges Einkommen dort hat die Kraft vieler Käufer im Ursprungsland, ernährt also etwa eine ganze Großfamilie. Die Auswanderung ist oft auch ein Schritt in die Illegalität im Gastland und alimentiert professionelle kriminelle Schlepper- und Schleuserbanden. Direkte Kriminalität wie Raub, Drogenhandel usw. (die oben erwähnten "unabsichtlichen" Bedrohungen) sind eine weitere Option. Gelegentlich werden auch die Eliten sich dieser Option bemächtigen, wenn ihnen die anderen Einkommensquellen nicht mehr ausreichen.

In Diktaturen, die keine friedlichen Wege zur Artikulation von Interessen oder Durchsetzung anderer Werte zulassen, erscheint den Unterdrückten gewaltsamer Widerstand oft als einzige und legitime Option. Aber die Übergänge zwischen Freiheitskämpfern, Terroristen und Gewaltunternehmern sind fließend. Welche Handlungen sind legitim (z.B. Attentate auf Diktatoren wie Hitler oder Saddam) und welche unschuldigen Opfer sind akzeptabel? Wann dominiert das legitime politische Ziel, wann der problematische Weg? Auch eine Widerstandsbewegung brauch Ressourcen, nicht zuletzt Geld, und kann sie nur illegal beschaffen. Das demokratische Recht auf Teilhabe an der Macht ist nicht zu trennen von dem darin impliziten Wettbewerb um den Zugang zu den staatlichen Fleischtöpfen.

Je mehr sich die gewaltsame (kriminelle, terroristische oder freiheitskämpferische) Option organisiert, desto mehr wird sie zu einer politischen Herausforderung der Eliten. Lokale Kriegsherren (warlords) versuchen, den alten Eliten auch die Kontrolle über einen Teil der

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internationalen Einkommen zu entreißen. Es kommt eventuell zum Bürgerkrieg und Staatszerfall. Gewaltunternehmer "regieren" das Land. Ohne territoriale Kontrolle bieten sich Schutz- und Rückfallräume für alle möglich Aktivitäten, die die reichen Länder bedrohen können, nicht zuletzt für den internationalen Terrorismus. In dem Maß, wie die reichen Länder die Eliten in ihrem Versuch unterstützen, ihr Gewaltmonopol zu erhalten oder zurückzugewinnen, hat der Terror einen zusätzlichen Vorwand, auch gegen die Reichen vorzugehen.

Die Weltinnenpolitik des Weißen Hauses: widersprüchlich und aussichtslos

Die im September 2002 veröffentlichte nationale Sicherheitsstrategie der USA [Fn_10] ist die wahrscheinlich wichtigste programmatische Antwort auf die Herausforderungen des 11. September. Sie reflektiert nicht nur die Betroffenheit des Opfers, sondern auch die Entschlossenheit der Supermacht mit dem größten Spektrum an Handlungsmöglichkeiten. In ihrer Gesamtheit bilden sie das Konzept einer Weltinnenpolitik. Die zentralen Politikelemente der amerikanischen Strategie sind [Fn_11]

• Sich für Menschenwürde einsetzen.
• Allianzen gegen den globalen Terrorismus schaffen und Angriffen vorbeugen
• Regionale Konflikte entschärfen
• Die Feinde daran hindern, die USA und ihr Freunde und Verbündete mit Massenvernichtungswaffen zu bedrohen
• Globales Wachstum durch freie Märkte und Freihandel zu fördern
• Entwicklung durch Öffnung der Gesellschaften und Demokratisierung zu fördern
• Mit anderen wichtigen Mächten zusammenarbeiten
• Amerika sicherheitspolitisch auf die neuen Herausforderungen und Chancen vorbereiten.

Ähnlich wie die amerikanische containment-Strategie angesichts der sowjetischen Bedrohung nach dem Zweiten Weltkrieg bewegt sich auch die heutige Strategie prinzipiell auf zwei Ebenen, nämlich sowohl in der Staatenwelt als auch in der Gesellschaftswelt.

• In der Staatenwelt geht es gegen die "Schurkenstaaten" die durch fünf Kriterien, nämlich 1. die Ausbeutung ihrer Bürger und Bereicherung der Eliten; 2. die Missachtung des Völkerrechts, Bedrohung der Nachbarn und Verletzung internationaler Verträge; 3. die Absicht, Massenvernichtungswaffen zu erwerben, um andere zu bedrohen; 4. die weltweite Unterstützung des Terrorismus; 5. die Ablehnung der Menschenrechte und die Feindschaft gegen die USA gekennzeichnet sind. [Fn_12] Dazu sollen Allianzen mit Staaten, vor allem den anderen größeren Mächten, geschlossen werden, die die Ziele der USA teilen. Regionale Konflikte sollen entschärft werden, da sie von der Hauptfront ablenken.
• In der Gesellschaftswelt geht es gegen den Terrorismus. Dazu wollen die USA weltweit Demokratie und freie Marktwirtschaft durchsetzen, um die Entwicklung zu fördern, Wohlstand und Freiheit zu bringen.

Wie schon im Kalten Krieg ist es sehr schwierig, wenn nicht unmöglich, dieses zwar anscheinend gut gemeinte, aber hochkomplexe Zielbündel konsistent zu verwirklichen. Die Konflikte in der Staatenwelt (z.B. die Kriege gegen Afghanistan und Irak) erfordern die Kooperation mit Staaten, die keineswegs die Ziele in der Gesellschaftswelt teilen (z.B. mit Pakistan, Saudi-

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arabien, Ägypten, den zentralasiatischen Republiken). Die Ziele in der Gesellschaftswelt kollidieren potentiell mit den Zielen in der Staatenwelt:

• Demokratien produzieren auch schon mal Mehrheiten, die gegen die amerikanischen Interessen sind (z.B. in der Türkei und potentiell zukünftig im Irak).
• Das traditionelle amerikanische Vertrauen in die Segnungen freier Märkte, das schon in der Zeit des Kalten Krieges kaum begründet war [Fn_13] , kann auch heute mit guten Gründen hinterfragt werden. Wo freie(re) Märkte Ungleichheit, Armut, Arbeitslosigkeit und Krisen verursachen, produzieren sie ebenso Verzweiflung und politischen Unwillen, der sich gegen die amerikanischen Vorkämpfer des Systems richten kann, wie die allgemeineren Bedrohungen, die aus der globalen Ungleichheit resultieren.

Die emphatische Betonung der Freiheit in der US-Programmatik weist die üblichen Probleme auf. Freiheit nutzt dem Mächtigen zuerst. Dessen Freiheit schränkt die der Schwächeren ein. In der amerikanischen Sicht besteht diese Gefahr aber vorzugsweise, wenn nicht gar aus schließlich, aus einem zu starken Staat, der die Freiheit der (grundsätzlich unternehmungslustigen) Gesellschaft beschneidet. Aber ohne staatliche Ordnung der Gesellschaft (beginnend mit dem Gewaltmonopol) und insbesondere der Wirtschaft, also der Märkte, entscheidet alsbald die Macht und in schlimmeren Fällen die Gewalt über die Verteilung von Wohlstand und Lebenschancen. Gleichzeitig bedarf die staatliche Macht der gesellschaftlichen Kontrolle, um zu verhindern, dass sie einseitig zugunsten bestimmter Personen oder Gruppen eingesetzt wird. Aber viele, gerade arme Gesellschaften leben mit Gewaltmärkten statt Gewaltmonopol [Fn_14] in einer Grauzone partiell privatisierter (Staats)gewalt, die vermachtete Märkte im Interesse von Eliten kontrolliert. Der Übergang zu einem gerechteren marktwirtschaftlichen System kann nicht allein in der Öffnung der vermachteten Märkte bestehen, sondern bedarf eines gleichzeitigen politischen Wandels.

Der unter Berufung auf den "Sieg" im Kalten Krieg unverhohlene Triumphalismus der US-Programmatik [Fn_15] hinterlässt angesichts der realen Entwicklung in der postkommunistischen Welt einen bitteren Geschmack. Die Entmachtung der Staatsapparate und die Öffnung der Märkte haben selbst da, wo sie überhaupt stattfanden, zu sehr gemischten Resultaten geführt. Selbst in den reformfreudigen Musterländern Mitteleuropas haben Armut, Arbeitslosigkeit, Ungleichheit, Unsicherheit und private Gewalt zugenommen und die Wachstumserfolge sind unstetig und bescheiden. Der westliche Balkan und der Kaukasus ist von einer Welle von Gewalt und Bürgerkriegen überrollt worden, deren ethnische Hülle ihren ökonomischen Kern kaum bedeckt. Russland erlebt einen Kapitalismus, in dem Oligarchen die wichtigen Rentenquellen der Rohstoffexports ebenso kontrollieren wie Teile des Staatsapparats.

Die Realität der US-Politik fällt hinter ihre wohlmeinende Programmatik eher zurück. Der Schwerpunkt der Anstrengungen, gemessen am Ressourcenaufwand, lag bisher in der Eroberung des Irak. Die Entmachtung der Taliban in Afghanistan hat noch nicht zu der versproch-

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enen [Fn_16] Ordnung geführt, die dem afghanischen Volk ein Leben in Freiheit und Wohlstand ermöglicht [Fn_17] . Die neue Entwicklungspolitik des US-Administration verspricht eine gewaltige Steigerung der Mittel und eine neue Organisation ihrer Verwaltung. Aber ihre Wirksamkeit bleibt abzuwarten und wird von Kennern der amerikanischen Hilfe bezweifelt. [Fn_18]

Der bisherige Höhepunkt der US-Strategie, die Entmachtung Saddam Husseins, entspricht einem der vielen Ziele. Sein Regime erfüllte – vielleicht als einziges in der Welt – die fünf Kriterien, die einen Schurkenstaat charakterisieren, wenigstens oberflächlich. Man kann allerdings nach dem gegenwärtigen Stand der Erkenntnis bezweifeln, dass er noch funktionsfähige Massenvernichtungswaffen besaß und weltweit den Terrorismus unterstützte. Er hat sicher den palästinensischen Terrorismus gefördert, aber kaum El-Kaida. Es ist schwer zu verstehen und zu erklären, dass er einsatzfähige Massenvernichtungswaffen besessen haben soll und sie nicht eingesetzt hat, als sich sein Regime im letzten Überlebenskampf befand und Tausende von Amerikanern in Reichweite waren.

Der mögliche Nutzwert der Eroberung des Irak liegt bestenfalls in einer langfristigen Neuordnung des Nahen und Mittlern Ostens. Wenn es gelänge, die arabische Welt durch den Demonstrationseffekt eines prosperierenden, demokratischen und friedfertigen Iraks auf den gleichen Weg zu bringen, wäre der Krieg wenn nicht gesinnungsethisch, so vielleicht doch verantwortungsethisch gerechtfertigt. Aber dieser Erfolg hängt daran, die gesamte politische Ökonomie einer autoritär-klientelistschen Rentenwirtschaft durchgängig zu reformieren. Die bisherigen Erfahrungen interventionistischer wie nicht-interventionistischer Entwicklungspolitik lassen allerdings – gelinde gesagt – Zweifel zu.

In der Gesellschaftswelt: die teure Bearbeitung der Konflikte

Die Geschichte der Versuche, gescheiterte Staaten von außen neu aufzubauen und zu entwickeln, weist nur wenige Erfolgsgeschichten auf. Deutschland, Italien und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg zählen dazu [Fn_19] . Sie konnten sich nicht nur auf günstige gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedingungen im Innern stützen, sondern auch auf eine amerikanische Hilfe von bewundernswerter Weitsicht. Der Marshallplan und die weltwirtschaftliche Ordnung von Bretton Woods schufen externe Rahmenbedingungen, die einen beispiellosen Entwicklungsprozess ermöglichten. Die amerikanische Weitsicht verdankte sich dabei dem Bewusstsein, dass die geostrategische Konfrontation mit dem kommunistischen Block nur zu gewinnen war, wenn die Frontregionen in Ostasien und Westeuropa stabilisiert würden. Südkorea und Taiwan und die übrigen kriegsgeschädigten Länder Westeuropas konnten ähnliche Erfolge wie Japan und Deutschland aufweisen. Trotz aller liberaler Rhetorik waren diese Erfolge aber nicht einer "freien Marktwirtschaft" geschuldet, sondern Entwicklungsmodellen, die sich in verschiedener Weise massiver politischer Eingriffe und Regulierungen bedienten,

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die nicht zuletzt die außenwirtschaftliche Einbettung der jeweiligen Volkswirtschaften kontrollierte.

Seitdem sind die Erfolge deutlich seltener geworden. Der Zerfall des Bretton-Woods-Systems und die Globalisierung mit ihrer Deregulierung internationaler Transaktionen gingen einher mit geringeren Wachstumsraten der Weltwirtschaft. Trotz immer wieder erneuerter entwicklungspolitischer Anstrengungen (mehrere Wellen institutioneller und strategischer Innovationen) fielen zahlreiche Lände eher zurück. Auch der seit Beginn der 1980er Jahre vorherrschende marktwirtschaftlich inspirierte Ansatz zeichnete sich wegen inhärenter Schwächen und Durchsetzungsproblemen zwischen Geber- und Empfängerländern kaum durch spektakuläre Erfolge aus. [Fn_20] Der größte Fortschritt in der globalen Armutsbekämpfung kam in China unter Bedingungen zustande, die auch kaum dem liberalen Credo entsprechen. Das Ende des Kalten Krieges schien nochmals eine Wende zu bedeuten: Zum einen waren sozialistische Modelle erst einmal diskreditiert. Zum anderen verloren geopolitische Beschränkungen an Gewicht, die entwicklungsfeindliche Regime geschützt hatten. Die Akteure und Analytiker der Entwicklungspolitik kritisierten immer offener diese entwicklungsfeindlichen Interessen von Eliten, die Korruption und kontraproduktive Politik.

Nicht zuletzt durch den Wegfall der geostrategischen Zwänge des Kalten Krieges kam es zu einer Proliferation von gewaltsamen Konflikten und Krisen in armen Ländern. Für Europa am bedeutsamsten waren die Bürgerkriege im Gefolge des Zerfalls des jugoslawischen Bundesstaates. Zuerst in Bosnien, dann im Kosovo (und in geringerem Umfang in Albanien und Mazedonien) vollzog der Westen einen entscheidenden neuen Schritt in seinem Stabilisierungskonzept. Er beschränkte sich nicht auf "Hilfe" von außen, sondern etablierte Protektorate mit robuster militärischer Präsenz in dem Bewusstsein, dass es zunächst darum gehen musste, menschenrechtsverletzende, entwicklungsfeindliche Eliten mit erheblichem Gewaltpotential zu entmachten und ihren Einfluss mittelfristig einzudämmen.

Dabei zeigten sich unmittelbar Probleme: Die reichen Länder konnten sich nur langsam auf ein gemeinsames Vorgehen einigen. Militärisch waren im Grunde nur die USA (und in bescheidenerem Maße vielleicht Großbritannien und Frankreich) in der Lage, gegen lokalen Widerstand zu intervenieren. Die darauf einsetzenden Bemühungen der EU zum Aufbau entsprechender Streitkräfte gehen aus finanziellen und politischen Gründen nur langsam voran und haben durch die Meinungsverschiedenheiten im Umfeld des Irakkrieges wahrscheinlich einen weiteren Rückschlag erlitten, der aber auch neue Chancen eröffnen könnte (und sollte). Erst nach Beendigung der unmittelbaren Kampfhandlungen konnten auch andere "Geber" wie Deutschland militärische Aufgaben übernehmen (so im Balkan und in Afghanistan).

Es ist fraglich, wie lange und wie intensiv Protektoratsregime aufrechtzuerhalten sind. Im Falle anhaltender gewaltsamer Konflikte mit Verlusten für die westlichen Interventionsstreitkräfte dürfte eine Fortsetzung des Mandats nur schwer in den reichen Mediendemokratien zu "verkaufen" sein. Das amerikanische Debakel in Somalia ist dafür ein Beispiel. In dem Maße wie die zeitweiligen "Besatzer" sich klar als transitorische Produzenten eines öffentlichen Gutes (Sicherheit und Ordnung herzustellen und aufrecht zu erhalten, Eigentumsrechte zu sichern, um die Risiken für lokale und ausländische Unternehmer/Investoren auf ein akzeptables Niveau zu reduzieren) erweisen, dürfte sich der Widerstand in Grenzen halten. Diese objektive Rolle der betroffenen Bevölkerung zu vermitteln, erfordert Geschick [Fn_21] und kann angesichts massiver Dominanz von Feindbildern auch scheitern. Das Horrorszenario Palästina

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greift allerdings nicht, da Israel ein Besatzer ist, der gleichzeitig als Partei die Umverteilungsinteressen einer Konfliktpartei, der völkerrechtswidrigen Siedler, schützt.

Im Grundsatz muss es darum gehen, die übernommenen Funktionen so bald wie möglich in lokale Hände zu legen, die diese Aufgaben aber unparteiisch durchführen müssen und nicht die neuen Gewaltunternehmer im Interesse bestimmter lokaler Gruppen sein dürfen. Dabei dürfen die bisher privilegierten Klienten der alten Eliten nicht summarisch diskriminiert werden. Sie stellen eine wichtige Minderheit dar, die oft über ein Quasimonopol staatstragender technischer und administrativer Fähigkeiten verfügt. Dazu bedarf es einer – leider oft schwierigen – Vergangenheitsbewältigung, die zwischen kriminellen Unterdrückern und lediglich opportunistischen Technokraten unterscheidet. In der postkommunistischen Transformation Mitteleuropas stellten sich die sozialdemokratisch reformierten Nachfolgeparteien der Kommunisten oft als die entscheidenden Stützen von Reform, Demokratie und Westintegration heraus. Im Irak wird man letztlich auch auf die reformierten, "gesäuberten" Teile der Baath-Partei setzen müssen, wenn man einen säkularen, sozialen Nationalstaat und keinen islamischen Gottesstaat aufbauen will.

Die Ausübung von Staatsfunktionen und die Produktion öffentlicher Güter wie Sicherheit sind nicht umsonst zu haben. Sie kostet den Lebensunterhalt derer, die den Job machen (Polizisten, Richter, etc.) und der entsprechenden Infrastruktur. Da die Tätigkeit im staatlichen Sektor verbunden mit dem notwendigen Recht, die Gesellschaft mit den Kosten zu belasten, in vielen armen Ländern ein Privileg darstellt, verteilen nicht nur die klientelistischen Eliten diese Jobs an ihre Freunde, sondern versuchen private Gewaltunternehmer, sich ihrer zu bemächtigen. Das Interesse daran steigt umso mehr, je mehr die bestehende Staatsmacht unfähig und/oder schlecht legitimiert ist oder ihre Aufgabe parteiisch zulasten bestimmter Gesellschaftssegmente ausübt. In armen Länder grassiert die Korruption, die nicht zuletzt versucht, die im Vergleich zu den lokalen Einkommen hohen Wertströme der internationalen Sektoren anzuzapfen (die Rohstoffexporte, die ausländischen Investoren etc.).

Die Legitimität der Protektoratsverwaltungen stützt sich aufs Völkerrecht (dazu unten mehr). Sie üben die Staatsfunktionen im Idealfall unparteiisch und korruptionsfrei aus (Schutztruppen aus anderen armen Ländern tendieren dazu, diesem Ideal weniger zu entsprechen). Das ist nicht zuletzt möglich, weil die Einkommen der Interventionskräfte dem Einkommen in den sie entsendenden reichen Ländern entsprechen, ja sie häufig deutlich übertreffen, da die entsandten Fachkräfte besonders qualifiziert sind, für die höheren Risiken und Kosten entschädigt werden. Die Stationierung eines amerikanischen Soldaten im Ausland kostet (nur) 250.000 USD im Jahr. im Fall des Irak kosten 100.000 Mann also soviel wie das ganze Nationaleinkommen des "Gastlandes" [Fn_22] .

Wenn sich lokales Einkommen auf einem Bruchteil des Durchschnittseinkommens des intervenierenden Staates bewegt und die Helfereinkommen diese nochmals um einen Faktor übersteigen, so führt dies zu einer riesigen Diskrepanz zwischen lokalen und Helfereinkommen, vor allem in der Kaufkraft. Die der lokalen Ökonomie übergestülpte Interventionsökonomie produziert dann ihre eigene perverse Logik: sie treibt die Preise einheimischer Güter, soweit sie von den Protektoren nachgefragt werden, nach oben. Sie lenkt die Ressourcen und die Energie der lokalen Gesellschaft auf die Befriedigung der Nachfrage der Beschützer/Besatzer, aber auch auf die kriminelle Übernahme eines Teils dieses plötzlich so nahen Reichtums. Die mit ihnen mehr oder weniger unmittelbar kooperierenden lokalen Arbeitskräfte (z.B. Dolmetscher) werden zu einer privilegierten Schicht mit deutlich höheren Einkommen. Im Endeffekt steigt der Output an Stabilität und Sicherheit weniger als ihr Preis.

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Kurzum, die Kosten der Fremdproduktion öffentlicher Güter in einem zu stabilisierenden Land übersteigt nicht nur die Kosten in einem Land mit vergleichbaren Einkommensniveau, sondern sogar die im reichen Land, das die Intervention trägt. Gerechtigkeit in die Welt zu tragen ist teuer. Die Kosten des Jugoslawien-Gerichtshofes in Den Haag betragen z.B. 100 Millionen USD/Jahr [Fn_23] , was etwa dem jährlichen serbischen Justizbudget entspricht [Fn_24] . Die strapazierten und im eigenen Gesellschaftskontext oft eher ärmeren Steuerzahler der reichen Länder sind kaum zu überzeugen, diese Kosten weltweit zu übernehmen. Der politische Wille ruht angesichts der fragwürdigen und von Medienkonjunkturen geprägten Risikobewertung (siehe oben) ohnehin auf wackeligem Boden. Auch die amerikanischen Steuerzahler und Wähler werden sich fragen, auf welche anderen staatlichen Leistungen (die innere Sicherheit, Erziehung, Infrastruktur) sie zu verzichten bereit sind, um weitere Schurkenstaaten erst zu demontieren und dann als demokratische Marktwirtschaften neu aufzubauen.

In der Staatenwelt: die schwierige Begrenzung der Souveränität

Noch besteht die Welt aus Staaten, auch wenn einige zerfallen und alle heute wirtschaftlich (und auch sonst) so miteinander verzahnt sind, dass einige klassische Merkmale des Nationalstaats nur noch eingeschränkt zu beobachten sind. Die meist in den 1940er Jahren geschaffenen Strukturen der global governance sind als Verfassung der Staatenwelt institutionalisiert, auch wenn die Gesellschaftswelt immer tiefer in sie einwirkt. Die Organisationen, die sich mit globaler Sicherheit (z.B. UN, OSZE), mit Wiederaufbau und wirtschaftlicher Entwicklung (z.B. Weltbank) und mit der Regulierung internationaler Transaktionen (z.B. IWF, WTO) befassen, sind überwiegend intergouvernmental verfasst. Entsprechend können sie nur tätig werden, wenn das betroffene Land von einer völkerrechtlich akzeptierten Regierung vertreten ist. Der Kosovo z.B. ist weder Mitglied der Weltbank noch des IWF. Auch im Irak kann nur eine neue anerkannte irakische Regierung oder eine mandatierte Protektoratsverwaltung völkerrechtlich verbindlich für das Land handeln.

Dies ist eine unbefriedigende Situation, wenn die Regierungen vieler armer Krisenländer eher ein Teil des Problems als ein Teil der Lösung sind. Sie haben z.B. eventuell die internationalen Kredite verschwendet oder die Gelder verschoben, die später auf Kosten eines ganzen Volkes zurückgezahlt werden sollen. Einzelne Staaten können daraus ihre Konsequenzen ziehen und die Beziehungen zwischen den Regierungen und – wenn auch viel schwieriger – zwischen den Ländern einschränken oder abbrechen. Aber beides belastet immer auch (und eventuell sogar überwiegend) die oft unschuldige Bevölkerung des armen Landes. Dieses Dilemma stellt sich noch schärfer bei von allen Staaten getragenen Sanktionen, die ebenfalls nur partiell die Regierungen treffen. Die Zivilbevölkerung in autoritären Regimen dient diesen de facto als Geisel, was im Fall bewaffneter Intervention besonders kritisch wird. Entsprechende Kriege nehmen immer mehr den Charakter von Polizeiaktionen an, bei denen der Kollateralschaden (insbesondere zivile Opfer) zu minimieren ist.

Der viel weitergehende Schritt einer militärischen Intervention in einem Staat durch einen anderen (oder mehrere) Staat(en) ist in der UN-Charta klar geregelt. Sie kann nur im Verteidigungsfall oder aufgrund eines UN-Mandats, das eine Gefährdung der internationalen Sicherheit feststellt, erfolgen. Schon die humanitäre Intervention im Kosovo war ein zweifelhafter Grenzfall. Eine einseitige Aktion etwa der USA (ggf. plus Verbündete) wäre ohne eine solche Rechtsgrundlage ein Rückfall ins Recht des Stärkeren. Im Irakkonflikt konnten sich die

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USA nicht recht entschließen, welche der beiden möglichen Legitimationen sie in Anspruch nehmen wollten. Eine Aushöhlung des Völkerrechts in diesem Punkt hätte fatale Folgen. Er würde die starken Staaten – unabhängig von ihrer inneren Verfassung – ermutigen, ihre Interessen mit Gewalt durchzusetzen und alle Staaten veranlassen, einen größeren Anteil ihrer Ressourcen auf Verteidigungszwecke zulasten der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung aufzuwenden. Vor allem die Eliten, die sich – zu Recht oder Unrecht – im Fadenkreuz der Weltverbesserer fühlen, werden motiviert, Vorkehrungen zu treffen, zu denen leider gerade auch der Erwerb von Massenvernichtungswaffen zählen könnte, um die sonstige massive Unterlegenheit auszugleichen.

Insbesondere die neue amerikanische Doktrin eines Präventivschlags gegen mit Terrorismus drohende Schurkenstaaten [Fn_25] sieht keine unabhängige, multilaterale, völkerrechtliche Prüfinstanz vor. Dabei wären einige der Kriterien durchaus einer solchen Prüfung zugänglich. Menschenrechtsverletzungen, Bedrohung der Nachbarn und Verletzung internationaler Verträge sind Gegenstand entsprechender Normen und Institutionen der global governance. Wenn gleichzeitig aber das Vertrauen in die multilateralen Strukturen sinkt und die Bedrohungsperzeption zunimmt, wächst die Neigung zum unilateralen Handeln. Es ist auch insbesondere der amerikanischen Bevölkerung schwer zu vermitteln, dass sie ihre wertvollen Leben riskieren soll, wenn sie technisch und ökonomisch in der Lage ist, die Bedrohung auszuräumen, und statt dessen den langsamen Prozess einer global governance abzuwarten, in dem die vermeintlichen Schurken gleichberechtigt am Tisch sitzen.

Letztlich müssen sich in der internationalen Rechtsordnung die Realitäten der Verschränkung von Staaten- und Gesellschaftswelt widerspiegeln. Die Akzeptanz in der Staatenwelt muss an die Einhaltung von Normen im Inneren, also in den Gesellschaften, gebunden werden. In der Europäischen Union geschieht dies schon in einem weitreichendem Ausmaß, wenn Neumitglieder die Kopenhagener Kriterien erfüllen, den gemeinschaftlichen Rechtsbestand übernehmen und ihr Recht dem der EU unterwerfen müssen. Dafür wird eine ungehinderte Integration zugesichert. Dieses Modell wäre für die ganze Welt sicher zu weitreichend. Aber die Entwicklung muss in eine Richtung gehen, in der der Grad der Integration eines Landes in die Weltgesellschaft an die Aufgabe von Souveränitätsrechten (letztlich bis hin zur Rechtfertigung für eine Intervention der Staatengemeinschaft) geknüpft wird. Die unverbindlichste Ebene der UN-Mitgliedschaft, die aus der reinen Existenz als einmal anerkannter Staat hervorgeht, dürfte entsprechend nur geringe Rechte implizieren. Dies entspricht auch dem Vorgehen in anderen internationalen Organisationen (z.B. IWF oder WTO), in denen die Rechte (z.B. Beistandskredite oder Marktzugang) mit Pflichten verbunden sind.

Die Weltinnenpolitik des Weißen Hauses macht die USA zum Produzenten globaler Sicherheit, zum Weltpolizisten. Dazu wenden die USA 40% der Weltrüstungsausgaben auf [Fn_26] . Das ist zwar eine für die Schurken bedrohliche Asymmetrie, aber kein globales Gewaltmonopol. Außerdem provoziert jedes nicht von allgemeiner Zustimmung getragene Vorgehen der USA weitere Skepsis und den Wunsch nach autonomen Machtmöglichkeiten. Diese Haltungen entstehen auch dann, wenn die grundsätzlichen Ziele der US-Politik (Freiheit, Demokratie, Wohlstand) geteilt werden. [Fn_27]

Das zentrale Problem bleibt die Legitimität des Weltpolizisten. Ohne globale Demokratie hat er bestenfalls die Legitimation durch das Völkerrecht oder durch das Ergebnis, die globale

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Sicherheit. Die UN-Demokratie ist letztlich undemokratisch, solange die Vertreter der Mitgliedstaaten häufig autoritäre und nicht demokratisch gewählte Regierungen repräsentieren. Und selbst wenn alle Demokratien wären, wäre das Gewicht eines Chinesen nur ein Bruchteil das eines Maltesen, und riesige Minderheiten blieben ohne Stimme.

Aber diese Mängel setzen den Weltpolizisten der globalen Fassadendemokratie ähnlichen Attacken aus wie die Sicherheitskräfte in autoritären Regimen, die für sich auch ihr nationales Recht und die objektiv notwendige Funktion, für ihr Land Sicherheit zu produzieren, in Anspruch nehmen. Der transnationale Terrorismus vom Stile El-Kaida ist das absehbare Gegenstück zu einer Weltinnenpolitik und richtet sich quasi natürlich zunächst gegen den Weltpolizisten.

Besser ein Ende ohne Intervention als Interventionen ohne Ende

Die Produktion von Sicherheit ist primär eine staatliche Aufgabe. Wo der Staat dabei versagt, übernehmen sie private Akteure. Meist geschieht das eher am reichen und am armen Rand der Gesellschaften: die Reichen leisten sich private Sicherheitsdienste und gated communities, die Armen leben in vom Staat vernachlässigten Räumen, in denen Banden die Kontrolle übernehmen. Sie sind sowohl Opfer als auch "geschützte Untertanen" dieser Mafiastrukturen. In relativ egalitären Gesellschaften hält sich der Aufwuchs privater und kommerzialisierter Gewalt in Grenzen, in ungleicheren wie den USA nimmt er zu. In dem Maße wie die Globalisierung die Ungleichheit verstärkt und die Staatsfähigkeiten beschränkt, fördert sie diesen Prozess. [Fn_28]

In den armen Ländern ist der Staat notorisch schwach und dient viel stärker als in den reichen Ländern der Selbstprivilegierung der Staatsklassen [Fn_29] . Der Staat (und die Staatsklasse) lebt stärker von – oft dem Austausch mit der globalen Ökonomie entstammenden - Renteneinnahmen als vom Steueraufkommen einer demokratischen Gesellschaft. In den reichen Demokratien geht der politische Konflikt eher darum, welche Partei die Versorgung mit öffentlichen Gütern (einschließlich Sicherheit) besser organisiert (was Verteilungskonflikte nicht ausschließt) und er wird primär an der Wahlurne ausgefochten. In autoritären armen Staaten geht der Kampf der Benachteiligten und Habgierigen stärker um den Anteil am Kuchen. Der angewandte Terror dient dann sowohl dazu, den Staat unfähig aussehen zu lassen, da er die Sicherheit nicht garantieren kann, als auch der Schwächung des jeweiligen Gegners.

Die reichen Staaten haben diese Gesellschaftsstrukturen der armen Länder toleriert, da sie ihren politischen und ökonomischen Interessen diente. Solange autoritäre Staatsklassen die Sicherheit der auf ihrem Territorium verlaufenden Teilstücke der transnationalen Wertschöpfungsketten garantieren konnten und verhinderten, dass die Folgeprobleme von Armut und Unterdrückung in die reichen Länder überschwappten, bestand wenig Anlass, sie unter Druck zu setzen. Beides trifft immer weniger zu, womit die Anlässe zur Intervention zunehmen. Die Alternative, sich gegen die Probleme abzuschotten und die globalen Wirtschaftskreiskäufe um die Problemzonen herum zu organisieren, erscheint immer weniger machbar.

Aber die Kosten globaler Sicherheitsproduktion sind ebenfalls unakzeptabel hoch. Mit den Lohnkosten der reichen Länder ist kein globaler Staat zu machen. Was sich von selbst zunächst ergibt, ist der zynische Mittelweg: Man lässt die Millionen im Kongo sterben und

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kriegt von den Mördern hintenrum immer noch die Rohstoffe. Im Irak hat man zwar zu Milliardenkosten interveniert, aber ohne dass die Begründung deutlich wurde. Schließlich hat Saddam Hussein sein Öl immer an die USA verkauft, hätte Kuwait wohl kaum überfallen, wenn ihm die USA eindeutig signalisiert hätten, wie sie zu reagieren gedenken, und hatte keine belegbaren Absichten, die USA mit Massenvernichtungswaffen anzugreifen. Aber die Intervention hat eine Diktatur und ein UN-Sanktionsregime beendet, die beide vor allem die irakische Bevölkerung ins Elend gestürzt haben. Wenn eine wirkliche und nachvollziehbare Bedrohung da ist (z.B. Nordkorea Südkorea oder Japan angreift), werden die Ressourcen ausreichen, ihr zu begegnen.

Bosnien ist der Modellfall der Intervention und zeigt seine Grenzen. Dabei hat Bosnien den Vorteil der Lage als potentielles EU-Mitglied und des Mangels an Renteneinkommen. [Fn_30] In anderen Ländern, wo es keine externen Stabilisatoren gibt und es letztlich um den Zugriff auf die Renten geht, dürfte das Hauen und Stechen weitergehen, wenn die peacekeeper abgezogen werden, bevor demokratische Strukturen tief verfestigt sind. Das dürfte auch für den Irak gelten. Denn für langfristige Stabilität ist eine fast notwendige Bedingung, dass eine Entwicklung von der Rentenökonomie hin zu einer Unternehmerökonomie stattfindet, in der Einkommen durch Arbeit und Innovation entstehen und der Staat von Steuern finanziert ist. Diese Prozesse in einem Besatzungsregime zu implementieren, ist unrealistisch. Deshalb kann und wird Intervention nur eine Ausnahmelösung bleiben.

Aber die Durchsetzung internationaler Normen kann auf eine Fülle von Instrumenten zurückgreifen, die auszubauen sind [Fn_31] :

• Legitimität schaffen: Die Staatengemeinschaft muss die Legitimität bestimmter Normen stärken. Daran sind auch die "Schurken" zu beteiligen. Sie müssen einerseits kontinuierlich mit den Forderungen nach Respektierung der Menschenrechte konfrontiert werden, andererseits an Formulierungen mitarbeiten, die auch von ihnen akzeptiert werden können, um als allgemein gültig zu gelten – wie z.B. die Helsinki-Charta für die kommunistischen Regime. Prinzipiell sollten solche Normen ins nationale Recht umgesetzt werden. Ebenso sind die transnationalen Akteure (Rohstoffkonzerne, Banken etc.) einzubeziehen, die den Löwenanteil der Renteneinkommen vermitteln. Auch sie müssen sowohl mit Forderungen konfrontiert als auch an der Ausarbeitung von Verhaltensrichtlinien beteiligt werden. Langfristig müssen Normverletzungen immer mit einem Unrechtsbewusstsein verbunden sein, das die Klage in entsprechenden Öffentlichkeiten schmerzhaft macht.
• Materielle Anreize schaffen: Internationale Hilfe sollte die Kosten der Anpassung auf der Seite der armen Staaten mittragen. Angesichts der Einkommensdifferenzen kann man Hunderte lokaler Kräfte mit den Mitteln finanzieren, die ein paar expatriates kosten. Gesellschaftliche Gruppen in den armen Ländern, die Druck auf die Regierung ausüben wollen, bedürfen der materiellen Unterstützung, der Beratung und Ausbildung. Normverletzern sollten schrittweise die Rentenquellen beschnitten werden, indem man die transnationalen Akteure bewegt (ggf. zwingt), ihre Geschäfte mit ihnen zu reduzieren.

Letztlich liegt die leider unfassbare Lösung des asymmetrischen Bedrohungsproblems in der Entwicklung der armen Länder und dem damit verbundenen Abbau der Ungleichheit. Auch

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hier bietet das amerikanische Modell der freien Märkte [Fn_32] nur die halbe Wahrheit. Nach den Erfahrungen der wenigen success stories bedarf es wahrscheinlich politisch-gesellschaftlich streng kontrollierter Rahmenbedingungen, um die unternehmerische Energie in die richtigen Bahnen (also eben nicht rent-seeking und Gewaltmärkte) zu lenken. Und es bedarf eines gewissen Schutzes gegen außen, um die betriebswirtschaftlichen Lernprozesse zu ermöglichen, die ein Bestehen in der Konkurrenz mit globalen Anbietern erlauben. Der Wechselkursmechanismus wirkt nur verzerrt, da die Renteneinkommen zu überbewerteten Währungen führen, die die Wettbewerbsfähigkeit lokaler Produktion untergraben. Mit der Freiheit der grenzüberschreitender Kapitalbewegungen ist noch vorsichtiger zu verfahren. [Fn_33]

Dass Regimewechsel auch ohne militärische Intervention möglich ist, beweisen nicht nur der Kollaps des Kommunismus, sondern viel klarer noch der Fall Serbien. Hier wurde der Schurke durch eine Kombination von äußerem Druck und von außen unterstützter innerer Opposition gestürzt. Pragmatismus und offene Lernprozesse sind also angesagt. Sie werden sich auch in den USA, wo beide eine lange Tradition haben, letztendlich gegen neokonservative Ideologismen durchsetzen. Europa sollte bereit sein, daran mitzuarbeiten. Dazu müsste es zunächst versuchen, seine eigene Strategie zu definieren. Die nötige Harmonisierung von Interessen und Wertvorstellungen dürfte schwierig genug werden.

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International Policy Analysis Unit – Internationale Politikanalyse
Neuere Veröffentlichungen (Stand Juni 2003)

Michael Lüders
Macht und Glauben in Zentralasien

Aus der Reihe "Frieden und Sicherheit"

Michael Lüders: Nach dem Sturz der Taliban
Kein Frieden von Kabul bis Kaschmir
(März 2003, 15 Seiten)

BRENNPUNKT IRAK
Michael Ehrke: Der Irak-Krieg in der deutschen Öffentlichkeit
(März 2003, 8 Seiten)

Michael Ehrke: Bosnien: Zur politischen Ökonomie erzwungenen Friedens
(Januar 2003, 31 Seiten)

BRENNPUNKT IRAK
Michael Ehrke
Erdöl und Strategie. Zur politischen Ökonomie eines angekündigten Krieges
(Dezember 2002)

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Europa, die USA und die NATO
Die Militarisierung der amerikanischen Außenpolitik
(Dezember 2002)

Aus der Reihe "Politikinfos"

Alfred Pfaller: Grundlinien eines modernen Sozialstaates/Ein Kompass für Reformen
(April 2003, 4 Seiten)

Alfred Pfaller: Was kann Europa tun, wenn Amerika tut, was es will?
(März 2003)

Aus der Reihe "Europäische Integration "

Arbeitspapier Nr. 14: Der Konvent muss die Ratsreform differenziert angehen – Präsidenten und Vorsitzende allein sind keine Lösung
(Februar 2003)

Aus der Reihe
"Politikinformation Osteuropa"

Nr. 109: Kai-Olaf Lang: Die baltischen Staaten vor den Toren von EU und NATO
(Februar 2003, 17 Seiten)

Nr. 110: Nationale Eigenheiten und regionale Besonderheiten russischer Identität
(Juni 2003, 26 Seiten)

Nr. 111: Frauen in Russland:
Lebensziele, Familie, Politik
(Mai 2003, 45 Seiten)

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Internationale Politikanalyse
z.H. Helga Stavrou
D-53170 Bonn
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Alle Texte sind auch online verfügbar: http://www.fes.de/indexipa.html

[Fußnoten:]

Fn_1: Der britische Dichter nach dem Gefecht von Omdurman (außerhalb Khartoum) am 2.9.1898, in dem die Briten die Kavallerie der Derwische mit Kanonen und Maschinengewehren (Maxim guns) niedermähte. Die Derwische verloren 10,000 Tote und 16,000 Verwundete. Die britischen Verluste betrugen 41 Tote und 382 Verwundete.

Fn_2: In Berlin am 23.5.2002; zitiert in "The National Security Strategy of the United States of America" Washington September 2002, S.9.

Fn_3: Während 91% der Amerikaner die Bedrohung durch internationalen Terrorismus für extrem wichtig halten, tun dies nur 46% der Europäer. Bei anderen Bedrohungen fallen die Unterschiede zwar geringer aus, aber im Durchschnitt ist die Angst in den USA stärker (Umfrage des Chicago Council on Foreign Relations "American and European Public Opinion and Foreign Policy" http://www.worldviews.org/detailreports/compreport.pdf).

Fn_4: Am besten zusammengefasst in The White House "The National Security Strategy of the United States of America" Washington September 2002 (http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html), im folgenden zitiert als NSSUSA.

Fn_5: "America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones." (ebenda, S.1)

Fn_6: Vgl. FBI Uniform Crime Report 2001 (http://www.fbi.gov/ucr/01cius.htm).

Fn_7: Vgl. Marian Radetzki und Bo Jonsson "The Expanding Global Income Gap: How Reliable is the Evidence?" in The European Journal of Development Research, vol.14, No.1, June 2002, S.248.

Fn_8: Die Zahlen stammen aus UNDP "Bericht über die menschliche Entwicklung 2001" Bonn 2001.

Fn_9: Paul Collier and Anke Hoeffler "Greed and Grievance in Civil War " (http://www.worldbank.org/research/conflict/papers/greedandgrievance.htm). Siehe auch allgemein Michael Ehrke "Zur politischen Ökonomie post-nationalstaatlicher Konflikte. Ein Literaturbericht" FES Bonn, 2002.

Fn_10: NSSUSA

Fn_11: Vgl. ebenda, S. 1-2

Fn_12: Vgl. ebenda, S.14.

Fn_13: In der Entwicklungspolitik gab es diese Debatte schon mal Anfang der 1980er Jahre, als multi- und bilaterale Geber unter dem Eindruck der konservativen Renaissance unter Reagan und Thatcher die Durchsetzung freier Märkte und die Rückdrängung des Staates als entscheidenden Hebel für erfolgreiche Entwicklung postulierten. Vgl. den einschlägigen Weltentwicklungsbericht ....1983. Einen kritischen Überblick zur damaligen Debatte gab ein Gutachten für das BMZ von Michael Dauderstädt/Alfred Pfaller "Bestandsaufnahme und Bewertung neuer entwicklungspolitischer Ansätze" Köln/München/London 1984.

Fn_14: Vgl. Erhard Eppler "Vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt?" Frankfurt a.M. 2002.

Fn_15: Vgl. NSSUSA, S.1: "The great struggles of the twentieth century between liberty and totalitarianism ended with a decisive victory for the forces of freedom – and a single sustainable model for national success: freedom, democracy, and free enterprise."

Fn_16: Vgl. NSSUSA S.7: "…we will continue to work …to provide the humanitarian, political, economic and security assistance necessary to rebuild Afghanistan so that it will never again abuse its people, threaten its neighbors, and provide a haven for terrorists."

Fn_17: Vgl. Gilles Dorronsoro "Afghanistan: the Delusions of Victory" in ipg 2/2003, S. 112-122 und Michael Lüders "Nach dem Sturz der Taliban: Kein Frieden von Kabul bis Kaschmir" FES Bonn 2003

Fn_18: Vgl. Die ehemalige stellvertretende Leiterin von USAID Carol Lancaster "Die neue amerikanische Entwicklungshilfe: keine Wunderwaffe gegen Ineffizienz" in E+Z, 4/2003, S.140-141.

Fn_19: Minxin Pei und Sara Kasper haben festgestellt (Lessons from the Past: the American Record on Nation Building" Carnegie Endowment for International Peace Policy Brief 24, May 2003), dass es den USA bei 18 gewaltsamen Regimewechseln nach 1945 nur in fünf Fällen gelungen ist, dauerhaft Demokratien zu etablieren (neben den o.g. drei noch Grenada und Panama).

Fn_20: Vgl. FN 10.

Fn_21: Ein positives Beispiel dafür ist etwa, dass das Hissen amerikanischer statt irakischer Fahnen über eroberten Objekten rasch unterbunden wurde.

Fn_22: Economist v. 8.3.2003, S.28 (Special report "Rebuilding Iraq")

Fn_23: Economist v. 12.4.2003, S.28.

Fn_24: Dieses betrug 2002 6,7 und 2003 9 Mrd. Dinar , was etwa zwischen 90 und 130 Millionen Euro ausmacht (vgl. http://www.mfin.sr.gov.yu/html/pdf/Budzet2003e.pdf).

Fn_25: Vgl. NSSUSA, S.15

Fn_26: Vgl. BICC Conversion Survey-Report 2003 (http://www.bicc.de/general/survey2003/zusammenfassung.pdf).

Fn_27: Dies belegt auch eine neue weltweite Meinungsumfrage des Pew Charitable Trust "Views of a Changing World, June 2003 poll" http://www.pewtrusts.com/poll.cfm?question_id=82).

Fn_28: Vgl. dazu auch Eppler, a.a.O.

Fn_29: Vgl. Hartmut Elsenhans "Abhängiger Kapitalismus oder bürokratische Entwicklungsgesellschaft. Versuch über den Staat in der Dritten Welt" Frankfurt/New York 1981.

Fn_30: Vgl. Michael Ehrke "Bosnien: Zur politischen Ökonomie erzwungenen Friedens" Bonn FES 2003

Fn_31: Vgl. Tanja A. Börzel und Thomas Risse "Die Wirkung internationaler Institutionen: Von der Normanerkennung zur Normeinhaltung" in Markus Jachtenfuchs, Michèle Knodt (Hrsg.) "Regieren in internationalen Institutionen" Opladen 2002.

Fn_32: Vgl. NSSUSA, S. 17ff.

Fn_33: Vgl. aus unverdächtig liberaler Sicht: Clive Crook "A cruel sea of capital" im Economist v. 3.5.2003