Effektivität und Effizienz sichern

Das Problem: die expansive Dynamik des Sozialstaats

Die Finanzierungsstrukturen expansionsfähig machen

• Vorsorge als öffentliche oder private Aufgabe
• Explizite oder implizite Umverteilung:
• Steuer- oder Beitragsfinanzierung

Die Kostenexpansion bremsen

Fazit: Privatvorsorge, steuerfinanzierte Zuschüsse, öffentliches Gesundheitswesen

Gesellschaftliche Entwicklung ist pfadabhängig. Sozialstaatliche Reformen werden weitgehend von den Interessen, die sich an der bestehenden Realität festmachen, bestimmt. Große Abweichungen vom Status quo sind in einer Demokratie mit hoch entwickelter Lobby-Landschaft kaum möglich. Dennoch ist es nützlich, Reformanstrengungen an einer Leitvorstellung zu orientieren, die die Gesamtheit der zu erreichenden Ziele, ihre Rangordnung und die Auswirkungen unterschiedlicher Strategien/Regelungen auf die diversen Ziele im Auge hat.

Effektivität und Effizienz sichern

Der Sozialstaat soll dafür sorgen, dass in unseren prosperierenden Gesellschaften jeder in allen Lebenslagen ein „ausreichendes" Einkommen hat. Unabhängig vom Einkommen soll er zudem die universelle Wahrung bestimmter „sozialer Bürgerrechte" sicherstellen. Hierzu gehören vor allem Gesundheitsfür- und -vorsorge auf hohem Niveau sowie optimale Berufsausbildung nach Maßgabe individueller Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft.

Ein prinzipiell nachrangiges, aber politisch hochrangiges Ziel ist der Statuserhalt, d.h. die Verhinderung abrupter Einkommensverschlechterungen.

Der Sozialstaat soll seine grundlegenden Gerechtigkeits- und Versorgungsziele nicht nur in vollem Maße erreichen (Effektivität), er soll sie auch so erreichen, dass andere gesellschaftliche Ziele so wenig wie möglich beeinträchtigt werden (Effizienzgebot). Vor allem gilt es heute, die Ziele Wirtschaftswachstum und hohe Beschäftigung zu berücksichtigen.

Manche sagen, im Sinne freier individueller Lebensgestaltung sei ein hohes Maß an Eigenverantwortung auch unabhängig von wirtschaftlichen Überlegungen vorzuziehen. Gegen diese Extremposition kann jedoch das demokratische Prinzip geltend gemacht werden, gemäß dem eine Mehrheitspräferenz für kollektive Absicherung legitim ist.

Das Problem: die expansive Dynamik des Sozialstaats

Die sozialstaatlichen Ausgaben steigen, nicht nur in Deutschland. Das liegt seit längerem nicht mehr an der politisch verfügten Ausweitung von Leistungszusagen, sondern (a) an der Alterung der Gesellschaft, (b) an der Richtung des medizinischen Fortschritts und (c) an der anhaltend schlechten Beschäftigungslage. Die Beibehaltung festgeschriebener Leis-tungszusagen erfordert einen immer höheren Aufwand, der in den „Geschäftsgrundlagen" der bestehenden Finanzierungsarrangements so nicht vorgesehen ist. Die steigenden Abgaben werden als Problem wahrgenommen, weil sie

• die Grenzen des Zumutbaren überstiegen;
• immer ungerechter verteilt seien;
• negative Konsequenzen für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung hätten und damit den sozialstaatlichen Kostendruck noch zusätzlich erhöhten.

Politischer Druck führt nun leicht zu Anpassungen, die die Leistungskraft des Sozialstaates, nicht jedoch seine schädlichen Nebenwirkungen verringern. Breite, politisch relevante Bevölkerungsgruppen haben ein Interesse an der Fortführung der grundlegenden Vorsorgeprogramme für das Alter und den Krankheitsfall, nicht jedoch an der Umverteilung zugunsten sozial Schwacher. Markante Veränderungen in den Finanzierungsmodalitäten der Vorsorge werden als grundlegender „Sozialabbau" angesehen und bekämpft. Da eine Kostenbegrenzung gleichzeitig als unabdingbar wahrgenommen wird, geraten leicht diejenigen Randbereiche ins Zentrum der Reformpolitik, an denen politisch weniger durchsetzungsfähigen Gruppen gelegen ist.

Sinnvolle Reformen, die (a) die fortgesetzte Effektivität des Sozialstaats gewährleisten, (b) dem Effizienzgebot genügen und (c) die politische Akzeptanz für Effektivität und Effizienz auf Dauer sichern, sind in gewisser Weise als Konkurrenzprojekt zum politisch ungesteuerten Anpassungsdruck zu sehen. Da die neuen finanziellen Anforderungen nur zum Teil unter Kontrolle zu bringen sind, gilt es, die Struktur des sozialen Absicherungssystems expansionsfähig zu machen. Wie weit dies im engeren Sinn „sozialstaatlich" sein muss, darüber ist zu reden. Um die Akzeptanz für einen effektiven und effizienten Sozialstaat zu sichern, ist es aber auch wichtig, den Kostendruck selbst zu bremsen – und das heißt mehr, als nur, ihn auf andere Systeme (etwa die berühmte „Eigenvorsorge") zu verlagern.

Die Finanzierungsstrukturen expansionsfähig machen

Ein zentrales Reformziel muss sein, die Finanzierung „sozialer Bürgerrechte" auf belastbare Füße zu stellen und dabei auf Gerechtigkeit und ökonomische Unschädlichkeit zu achten. Die zur Auswahl stehenden Finanzierungsarrangements unterscheiden sich in Bezug auf 3 wichtige Variable: (a) öffentliche vs. private Vorsorge, (b) implizite vs. explizite Umverteilung, (c) Steuer- vs. Beitragsfinanzierung.

Vorsorge als öffentliche oder private Aufgabe: Drei Thesen können dafür sprechen, Vorsorge als öffentliche Aufgabe zu organisieren: sie sei „sozialer", sie baue privater Verantwortungslosigkeit vor und sie sei effizienter als private Vorsorge. Die ersten beiden Argumente sind per se nicht stichhaltig. Denn auch öffentliche Vorsorge wird vom Bürger bezahlt, Einkommensschwache können auch durch gezielte Zuschüsse finanziell zur privaten Vorsorge befähigt werden und eine Versicherungs- bzw. Ansparpflicht kann (wie bei der Kfz-Haftpflicht) sicherstellen, dass jeder Vorsorge betreibt.

Gewichtiger ist die Effizienzthese. Sie besagt zum einen, dass öffentlich erbrachte Gesundheitsdienstleistungen billi-ger sein können als von privaten Anbietern erbrachte, weil im Gesundheitssektor der preiskontrollierende Wettbewerb kaum funktioniert (Organisationsvorteil der Anbieter, Unfähigkeit der Patienten zur Auswahl der Anbieter mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis). Alternativ können öffentliche Krankenversicherungen beauftragt werden, gleichsam als Patientengenossenschaft ge-genüber den Anbietern möglichst günstige Preise durchzusetzen. Private Versicherungen haben weit weniger Anreiz, derartige Gegenmacht auf dem Gesundheitsmarkt auszuüben. Patientenselbstbeteiligung als Mittel gegen kostentreibende Verschwendung (wie sie für freie Güter typisch ist), lässt sich auch bei öffentlicher Vorsorge einrichten.

Auch in Bezug auf die Rente kann ein Effizienzargument zugunsten öffentlicher Vorsorge geltend gemacht werden. Denn ein realwirtschaftlich konzipiertes Umlagesystem kann sich möglicherweise besser an die dramatisch veränderten demographischen Bedingungen der Zukunft anpassen lassen als ein privates System, das Rentenansprüche no-minal in Geldeinheiten defi-niert (Finanzmarktturbulenzen).

Für ein hohes Maß an privater Vorsorge wird ins Feld geführt, sie sei freiheitlicher, ökonomisch unschädlicher und politisch robuster als öffentliche Vorsorge. Auch wer (a) das Freiheitsargument für überzogen hält, weil er Mehrheits-präferenzen für sinnvolle kollektive Problemlösung als legitim ansieht, und wer (b) Chancen für wirtschaftlich unschädliche Lösungen auch bei öffentlicher Vorsorge sieht, sollte die Robustheitsthese beachten.

Die Bürger tendieren dazu, Abgaben und Steuern als eine Zwangsverminderung des eigenen Einkommens wahrzunehmen, höhere private Ausgaben hingegen als eine Art der Einkommensverwendung. Dies fin-det seine Entsprechung im öffentlichen Diskurs. Für Ausgaben ist der Markt mit seinen Konnotationen von Effizienz und Konsumentenfreiheit zuständig. Abgaben hingegen sind eine „Last", die es zu begrenzen gilt, um das Reich des Marktes nicht über Gebühr einzuengen. Gerechtfertigt oder nicht, Abgabenerhöhungen treffen auf fundamentaleren politischen Widerstand als Preiserhöhungen. So ist der zentrale Punkt des Unbehagens am „ausufernden" Sozialstaat heute weder, dass immer stärker umverteilt wird, noch dass Vorsorge immer teurer wird, sondern dass die Abgabenquote und damit zusammenhängend die Staatsquote Schwellenwerte der gesellschaftlichen Akzeptanz überschreitet. Vorsorgesysteme, die diese politisch so brisanten Quoten schonen, ohne das Vorsorgeziel selbst zu gefährden, haben deshalb den großen Vorteil, Kapazität für besonders dringliche, nicht durch private Arrangements ersetzbare, öffentliche Aufgaben zu schaffen bzw. freizuhalten.

Der Sozialstaat verbindet Vorsorge mit Umverteilung. Letztere lässt sich nur als öffentliche, erstere auch als private Aufgabe organisieren. Eine Verlagerung der reinen Vorsorge-Aspekte auf den – staatlich angemessen kontrollierten – Privatbereich erweitert deshalb den Spielraum für politisch gewünschte sozialstaatliche Umverteilung. Diese wird weniger leicht zum Opfer des Staatsquoten- und Abgabenlast-Diskurses.

Explizite oder implizite Umverteilung: Jede Sozialversicherung verteilt im Rahmen der Versicherungslogik um: von den Kurzlebigen zu den Langlebigen, von den Gesunden zu den Kranken, von den Beschäftigten zu den Arbeitslosen. Dies tun auch private Versicherungen. Sozialstaatliche Absicherungssysteme teilen aber auch zugunsten bestimmter Zielgruppen, insbesondere Einkommensschwachen und Familien, um. Diese kommen in den Genuss von Leistungsansprüchen, für die sie nicht voll mit ihren Beiträgen bezahlen. Ein steuerfinanziertes Vorsorgesystem zieht zu dieser Art von Umverteilung alle steuerpflichtigen Bürger heran. In beitragsfinanzierten Systemen kommen hierfür nur die Mitglieder der jeweiligen Versicherung auf.

Die Radikalalternative zu dieser Art von impliziter, mit der Versicherungslogik vermengter, Umverteilung ist ein System, das Leistungsansprüche strikt an entsprechende Beiträge bindet, und Einkommensschwachen, Müttern, Kindern etc. Zuschüsse aus der Staatskasse (in bar und/oder als Steuernachlass) gewährt. So lässt sich z.B. ein Sozialstaat konzipieren, der weitgehend auf private Vorsorge zurückgreift, ohne deshalb weniger „sozial" zu sein. Das Prinzip lässt sich – steuer-, aber nicht kostensparend – auch auf öffentliche Güter wie Ausbildung anwenden. Explizite Umverteilung tendiert in zwei Aspekten gerechter zu sein als implizite Umverteilung: Sie zieht alle steuerpflichtigen Bürger in ihren diversen Rollen als Einkommensempfänger, Konsumenten und Vermögensbesitzer heran und sie begünstigt nicht diejenigen, die Subventionen nicht nötig haben.

Explizite Umverteilung erfordert jedoch einen – manche meinen: stigmatisierenden – Bedürftigkeitsnachweis. Ein ernster zu nehmender Nachteil ist die Entkopplung der Vorsorgeinteressen der breiten Mittelschichten von den Umverteilungsinteressen der sozial Schwachen. Letztere werden nicht von dem System, das sich breiter Zustimmung erfreut, mitgetragen, sondern hängen von spezifischen Pro-Umverteilungs-Mehrheiten ab. Sie werden leichter zum Opfer von Steuersenkungskampagnen. So zeigt ein internationaler Vergleich deutlich mehr soziale Gleichheit in den Ländern mit umfassendem Sozialstaat als in jenen mit enger Zielgruppenorientierung. Heute muss allerdings auch die Gefahr gesehen werden, dass die expansive Kostendynamik in umfassenden Sozialstaaten „perverse" Anpassungsprozesse auslöst, nämlich De-facto-Rückbau zu Lasten der sozial Schwachen und Beibehaltung der statussichernden Programme für die Mittelschicht.

Steuer- oder Beitragsfinanzierung: Optiert man für implizite Umverteilung, ist Steuerfinanzierung gerechter, weil sie alle Bürger an der Solidarität beteiligt und nicht nur den Kreis der jeweiligen Versicherungsmitglieder, dem die Einkommensstärksten meist nicht angehören. Aber man kann Beitragsfinanzierung auch mit expliziter Umverteilung kombinieren, indem man Einkommensschwächeren, Auszubildenden, abhängigen Familienangehörigen etc. staatliche Zuschüsse zu den (kostendeckenden) Beiträgen gewährt. An der Solidarität haben sich dann alle Steuerpflichtigen zu beteiligen. Gleichzeitig sichert man den großen Vorteil der Beitragsfinanzierung, der in der klaren Zuordnung von individueller Anstrengung und individuellem Leistungsanspruch liegt. Damit geht eine politisch robuste Akzeptanz des Absicherungssystems einher, die auch gegen Kostensteigerungen ziemlich immun ist.

Die vielerorts praktizierte Kopplung der Beitragspflicht zu Rentenkassen, Krankenkassen, etc. an entlohnte Beschäftigung (i.d.R. mit Arbeitgeberbeiträgen) tut sich allerdings besonders schwer mit der immanenten Kostenexpansion. Beitragserhöhungen lassen nicht nur die politisch sensible Abgabenquote steigen, sondern aufgrund der – letztlich fiktiven – Arbeitgeberbeiträge auch die Arbeitskosten. Der Sozialstaat gerät somit zunehmend in Konflikt mit wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Zielen – sei es real oder sei es im politischen Diskurs. Kostenbegrenzung wird zum absoluten Imperativ. Für die Mehrkosten sozialer Absicherung aufgrund von Bevölkerungs-, Arbeitsmarkt- und medizinischer Fortschrittsdynamik werden letztlich doch zunehmend alternative Finan-zierungsarten herangezogen, wobei nicht unbedingt auf die soziale Austarierung geachtet wird.

Die Kostenexpansion bremsen

Nicht alle erhöhten Kosten sozialer Absicherung und Vorsorge sind unumgänglich. In dem Maße, wie es gelingt, die tatsächlichen Kosten (nicht lediglich die Sozialversicherungsbeiträge oder die Steuerzuschüsse) unter Kontrolle zu bekommen, lässt der Anpassungsdruck auf die Finanzierungsarrangements nach. Kostensenkungspotentiale bestehen in unausgeschöpften Effizienzreserven (geringerer Verwaltungsaufwand, weniger Missbrauch u.a.). Sie zu nutzen, ist eine Daueraufgabe, von deren Bewältigung man freilich nicht zu viel Entlastung erwarten sollte. Wichtiger sind Eingriffe an den zentralen Ursachen der ständig steigenden Sozialstaatskosten: Alterung, Arbeitslosigkeit, Gesundheitstechnologie.

Die Einzelmaßnahme mit der wahrscheinlich größten kostensenkenden Wirkung ist die Verschiebung des Renteneintrittsalters, und sei es zunächst nur als freiwillige Option für die „Arbeitswütigen". Von großer Relevanz, aber konzeptionell weitaus schwieriger zu bewältigen, ist darüber hinaus die Ausweitung einkommenswirksamer Beschäftigung. Dies verringert die Ansprüche an sozialstaatliche Leistungen und erhöht gleichzeitig das Beitrags- oder Steueraufkommen, aus dem sich der Sozialstaat finanziert. Außerdem ist Vollbeschäftigung zu „anständigen" Löhnen selbst das wichtigste Mittel, um Wohlstand für alle zu sichern. Die Wege zu mehr Beschäftigung können hier nicht diskutiert werden. Aber eine Weichenstellung könnte der Sozialstaat selbst vornehmen: indem er zu seiner Finanzierung möglichst nicht den Faktor Arbeit belastet, zumindest nicht am unteren Entlohnungsende.

Die „Kostenexplosion" im Gesundheitsbereich schließlich ließe sich durch eine Umlenkung des gesundheitstechnischen Fortschritts auf möglichst kosteneffiziente (statt wie heute rücksichtslos aufwandintensive) Lösungen verringern. Dazu müsste freilich die Gesundheitsnachfrage, an der sich die kommerzielle Innovation orientiert, stärker gesteuert werden. Medizinische Forschung unter öffentlicher Regie kann dies von der Angebotsseite her unterstützen.

Fazit:
Privatvorsorge, steuerfinanzierte Zuschüsse, öffentliches Gesundheitswesen

Ob die Vorsorge für die Wechselfälle des Lebens aus Sozialabgaben, Steuern oder Versicherungsbeiträgen finanziert wird, ist für den Durchschnittsverdiener im Prinzip unerheblich. Teurer wird es aus den dargelegten Gründen allemal. Aber die Grenzen der Abgabentoleranz legen es nahe, einen hohen Anteil an Privatvorsorge anzustreben, um dem öffentlichen Sektor Spielraum für seine unabdingbaren Aufgaben zu verschaffen.

Zur Umverteilung, die zur Wahrung der „sozialen Bürgerrechte" nötig ist, sollten aus Gerechtigkeitsgründen alle Ein-kommen herangezogen werden und nicht nur die Löhne der Arbeitnehmer unterhalb der Ebene der Spitzengehälter.

Steuerfinanzierte Zuschüsse zu den privaten Vorsorgeaufwendungen der zu unterstützenden Gruppen werden beiden Kriterien am saubersten gerecht.

Im Gesundheitssektor sollte indes das Ziel Vorrang haben, (a) durch Bereitstellung öffentlicher Angebote und (b) durch Nachfragebündelung im Sinne von Patientengenossenschaften die Preise zu drücken. Am saubersten wäre hier eine allgemeine Krankenkassenpflicht.

Die Vorsorgeaufwendungen fürs Alter könnten durch einen späteren durchschnittlichen Rentenbeginn erheblich geringer gehalten werden.

Die große rationale Alternative ist ein umfassender Sozialstaat, der nach skandinavischem Vorbild Grundversorgung für alle mit Einkommenskontinuität für die Bessergestellten verbindet. Dazu müssten die Bürger jedoch ihre Abneigung gegen Kollektivabgaben („lieber höhere Versicherungsbeiträge als höhere Steuern") überwinden.

Alfred Pfaller

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