Die Grundidee: unerwünschte Transaktionen teurer machen

Kaum Schaden, fraglicher Stabilisierungsnutzen

Eine andere Art von Devisenumsatzsteuer

Die zweite Dividende ist die interessantere

Die Tobinsteuer ist machbar, doch wenig wirksam ohne die USA

Der spätere Nobelpreisträger der Wirtschaftswissenschaften James Tobin stellte die Idee einer Steuer auf Devisenumsätze im Jahre 1972 vor. Von Wissenschaft und Politik wurde sie lange als vielleicht interessanter, aber letztlich nicht ernsthaft zu verfolgender Gedanke abgetan. Dabei kamen mehrere Dinge zusammen: (a) begründete Skepsis hinsichtlich des zu erwartenden Nutzens, der Durchführbarkeit und der politischen Realisierungschance; (b) neoliberales Missfallen an jeglicher Art zusätzlicher Steuer, gar einer internationalen; (c) der Widerstand der Banken und Broker, die um Gewinne in Milliardenhöhe fürchteten.

Die Ablehnungsfront beginnt jedoch zu bröckeln. Die „Tobin Tax", seit längerem eine zentrale Forderung der Bewegung der Globalisierungsskeptiker, findet heute auch im „Mainstream" der Ökonomie Anhänger.

Die Grundidee: unerwünschte Transaktionen teurer machen

Der Markt gilt als der Mechanismus, der den effizientesten Umgang mit knappen Ressourcen durchsetzt. Dies kann er umso wirksamer gewährleisten, je geringer die Reibungsverluste sind, die beim Kauf und Verkauf anfallen. Denn das Wahrnehmen eines hinsichtlich Preis und Leistung günstigeren Angebots lohnt sich nur, wenn der Vorteil nicht durch die sogenannten Transaktionskosten aufgehoben wird. Umsatzsteuern aber sind künstliche Transaktionskosten und insofern sicher nicht effizienzfördernd.

Das Effizienzpostulat gilt für Märkte, in denen Güter und Dienste für den Verbrauch oder die Weiterverwendung im Produktionsprozess gehandelt werden. Das Geschehen in Märkten, in denen Bestandswerte (assets) gehandelt werden, wird jedoch in hohem Maße von erwarteten Preisentwicklungen geprägt. Dies bringt eine immanente Tendenz zu spekulativ überhöhten Preisausschlägen mit sich, die mit effizienter Ressourcenverwendung nicht nur nichts zu tun haben, sondern sie auch beeinträchtigen. Bei derartigen Märkten kann es besser sein, dass die Umsätze erschwert werden; denn dann wird die spekulative Triebkraft, die die Preisausschläge bewirkt, abgeschwächt.

Auf Devisenmärkten wird nicht nur fremde Währung gehandelt, die man zum Erwerb von Gütern und Vermögenstiteln im Ausland benötigt. Devisen werden weithin nur gekauft, um sie später gewinnbringend wieder zu verkaufen. Das Besondere an Finanzmärkten – darunter auch den Devisenmärkten – ist nun, dass die Transaktionskosten in den letzten 20 Jahren verschwindend gering geworden sind, so dass sich selbst kleinste Gewinnmargen beim Wiederverkauf lohnen und bei riesigen Handelsvolumina auch kräftig zu Buche schlagen. U.a. mit Hilfe von Derivaten lässt sich dies auch bei fallenden Kursen ausnutzen. Der Devisenhandel ist deshalb für die Spekulation äußerst interessant. Das aber hat zur Folge, dass spekulative Umsätze auch die Preisbildung – bei Devisen also die Kursentwicklung – beeinflussen. Die Spekulation selbst schafft sich die Preisbewegungen, an denen sie verdient.

Spekulation setzt zum einen auf Trends, zum anderen auf Trendwenden. Im alltäglichen Devisenhandel spielen ständige „Trendwenden", d.h. Oszillationen um einen Mittelpreis die größte Rolle. Diese Minispekulation ist für sich genommen harmlos. Aber die riesigen Umsätze, die sie – wegen der geringen Transaktionskosten – er-zeugt, können zu einer kumulativen Fortsetzung einer einmal eingeleiteten Preisbewegung führen. Dies ist dann in der Tat bedenklich für die realwirtschaftliche Effizienz. Es kann im schlimmsten Fall zu einer Währungskrise mit verheerenden Folgen führen. Aber auch ohne Krise schaden spekulativ herbeigeführte Wechselkursschwankungen dem Wirtschaftswachstum vor allem ökonomisch schwacher Länder.

Eine Umsatzsteuer auf Devisentransaktionen würde genau jene Minispekulation, die mit gewaltigen Umsätzen kleinste Gewinnmargen anpeilt, verringern und damit die von ihr ausgehende Kursschwankungsdynamik bremsen. Dazu genügt bereits ein äußerst kleiner Steuersatz von einem oder ein paar Zehntel Prozent (Tobin selbst hatte 1 Prozent genannt).

Kaum Schaden, fraglicher Stabilisierungsnutzen

Nun ist der Devisenmarkt aber nicht nur ein spekulativer Markt. Devisen werden auch gekauft und verkauft, um Handelsgeschäfte abzuwickeln und um in anderen Ländern Produktionsanlagen zu errichten. Derartige Geschäfte, deren Summe heute etwa 2 Prozent aller Devisenumsätze ausmacht, werden durch den Handel mit auf die Zukunft lautenden Kauf- und Verkaufsrechten (Derivaten) gegen Wechselkursrisiken abgesichert. Diese Art von Transaktionen zu behindern, wäre wohlfahrtsmindernd. Aber dem trägt die Idee der Tobin Tax Rechnung; denn ihre Höhe ist so gering, dass man den Verteuerungseffekt für den Welthandel und die Direktinvestition getrost vernachlässigen kann.

Doch ganz so einfach ist es nicht. Erstens brauchen Märkte ein gewisses Liquiditätspolster, um reibungslos zu funktionieren. D.h. es muss mehr Geld im Umlauf sein, als für reale Transaktionen benötigt wird. Für eine Devisenumsatzsteuer bedeutet dies, dass sie des Guten nicht zu viel tun darf. Die von Tobin vorgeschlagene Höhe von 1 % auf Devisenkäufe und -verkäufe wird heute selbst von uneingeschränkten Befürwortern der Steuer als bei weitem zu hoch angesehen. Die Rede ist jetzt von 0,1 bis 0,5 Prozent. Was angemessen ist, wäre letztlich empirisch zu erproben – beginnend mit einem niedrigen Steuersatz.

Aber es geht noch um mehr. Absicherungsgeschäfte mit Hil-fe von „futures" würden infolge der Tobin Tax ebenfalls teurer. Das – so wird befürchtet – behindere auch die ökonomisch sinnvollen Devisentransaktionen und erhöhe die Unsicherheit. Aber es lässt sich entgegenhalten, dass die Tobinsteuer auch die – normalen, kleinen – Wechselkursrisiken reduziert, gegen die sich Exporteure, Investoren etc. absichern müssen.

Ein weiterer Punkt ist, dass im derzeit bestehenden Bankensystem Devisentransaktionen mit einem Kunden i.d.R. zu einer ganzen Kette von Transaktionen zwischen den Banken führen – so lange bis deren Devisenbestände wieder die gewünschte Struktur aufweisen. Eine Devisenumsatzsteuer wür-de dieses System zu Fall bringen. Banken müssten dann relativ große eigene Devisenbestände halten, um die Wünsche ihrer Kunden zu befriedigen. Da sich dies nur große Banken leisten könnten, käme es zu einer Konzentration im Bankensektor. Aber in diese Richtung geht der Trend auch so. Andererseits würde die Tobin Tax vor allem den Handel in den hochliquiden, hochkonzentrierten Märkten „stören", was eher eine Dekonzentration begünstigt.

Unterm Strich erscheinen die volkswirtschaftlichen Kosten der Tobinsteuer jedenfalls nicht sehr hoch. Aber was ist mit dem Nutzen? Dass mit ihr die verheerenden Finanzkrisen der 90er Jahre verhindert worden wären, ist unwahrscheinlich. Denn die massiven Kapitalzuflüsse in die Krisenländer wurden von Gewinnerwartungen in zig-facher Höhe der Steuer – unterstützt von vermeintlichen Wechselkursgarantien – angetrieben. Und die plötzlichen Kapitalabflüsse entsprangen aus der letztendlich fälligen Umkehr der Erwartungen.

Die Diskussion über Wege künftiger Krisenvermeidung setzt an der Wechselkurspolitik, der Robustheit von Kreditsystemen, der Regulierung internationaler Kreditvergabe, der administrativen Begrenzung von Kapitalzu- und -abflüssen, der Risikoaufteilung unter Schuldnern und Gläubigern sowie den IWF-Rettungsaktionen an. Die Tobinsteuer spielt bei all dem keine Rolle.

Warum also so viel Gewicht auf gerade diesen politischen Eingriff ins Finanzmarktgeschehen legen? Geht es im Grunde mehr um symbolische Politik („wider den Primat der Märkte") als um tatsächliche Stabilisierung? Die Antwort hängt von der Bedeutung ab, die dem Phänomen des Hochschaukelns kleiner spekulativer Kursausschläge beizumessen ist. Die Krisen in Ostasien, Mexiko und Russland lassen sich dadurch kaum erklären. Aber für seine Existenz sprechen starke theoretische Argumente. Ist die Tobinsteuer also dazu angetan, künftige Krisen zu verhindern, die anders „gestrickt" sind als die bisherigen? Wie wahrscheinlich sind derartige Krisen? Fragen ohne klare Antworten!

Eine andere Art von Devisenumsatzsteuer

Der Frankfurter Wirtschaftswissenschaftler Paul-Bernd Spahn hat eine etwas andere Art von Devisenumsatzsteuer vorgeschlagen. Seine Variante sieht eine sehr hohe Steuer vor, die aber nur dann zur Anwendung kommt (dann aber automatisch), wenn die Veränderungen des Wechselkurses eine bestimmte, im Voraus festgelegte und bekannt gegebene Geschwindigkeit übersteigen. Der Steuersatz sollte dabei so hoch sein, dass er alle spekulativen Ab- und Aufwertungserwartungen übertrifft. Allein das Wissen um diese automatische Bremse würde (fast) jeden spekulativen Run verhindern. Als ökonomisch sinnvoll erachtete Wechselkursveränderungen würden hingegen nicht behindert, denn die Notbremse bleibt ja unausgelöst, solange Ab- oder Aufwertung langsam vor sich geht. Skeptiker mögen hier Zweifel äußern, ob die Unterscheidung zwischen gerechtfertigter und ungerechtfertigter Wechselkursvolatilität so leicht fällt. Solchen Zweifeln ließe sich entgegenhalten, dass etwas zu viel Stabilität (d.h. zu langsame Wechselkursanpassungen) allemal besser sei als ein krisenträchtiges Zuwenig.

Die „Spahn-Steuer" ließe im Gegensatz zur Tobinsteuer die tägliche, an den kleinen Margen interessierte Spekulation unbehelligt und würde sich direkt auf bereits in Gang gekommene Krisenverläufe konzentrieren. Sie lässt sich aber auch mit einer Devisenumsatzsteuer Tobinscher Art kombinieren. Und so hat Spahn seinen Vorschlag auch konzipiert.

Warum aber noch eine Tobinsteuer, wenn ihr Nutzen für die Stabilisierung der Finanzmärkte eher fraglich ist und Politiken im Gespräch sind, die Finanzkrisen wirksamer verhindern können?

Eine Antwort ist die „zweite Dividende", die die Tobinsteuer verspricht.

Die zweite Dividende ist die interessantere

Wie jede sogenannte Lenkungssteuer, mit der man wirtschaftliches Verhalten beeinflussen will, würde auch die Tobinsteuer Erträge abwerfen. Schätzungen zufolge würde eine weltweit angewandte 0,1-prozentige Steuer 150 Milliarden Dollar im Jahr erbringen. Bei einem Steuersatz von einem Viertel Prozent sollen es 360 Milliarden sein – mehr als sechs mal so viel wie die gesamte Offizielle Entwicklungshilfe. Andere meinen freilich, dass derartig hohe Erwartungen den Verdrängungseffekt, den eine Tobinsteuer auf die erfassbaren Devisentransaktionen ausüben würde, nicht angemessen berücksichtigen. Sie rechnen mit wesentlich geringeren Erträgen.

Solange die Tobin Tax primär als Lenkungssteuer konzipiert wird, sind die Ertragsperspektiven nicht wichtig. Man kann sogar sagen: Je weniger, desto besser; denn desto stärker ist offensichtlich die intendierte Wirkung der Steuer.

Aber wenn man der Eindämmung der tagtäglichen Mikrospekulation des Devisenhandels aus den oben diskutierten Gründen keinen hohen Stellenwert bei der Stabilisierung der internationalen Finanzmärkte beimisst, rückt die „zweite Dividende" in den Vordergrund. Und primär auf sie haben es viele Befürworter der Tobinsteuer auch abgesehen. Sie soll als Geldquelle für notorisch unterfinanzierte weltweite An-liegen – etwa Entwicklungshilfe oder die diversen Programme der UN – dienen. Es wurde auch vorgeschlagen, aus ihren Erträgen einen Stabilisierungsfonds für die internationalen Finanzmärkte zu speisen.

Eine Steuer, die kaum volkswirtschaftlichen Schaden anrichtet, ist in der Tat interessant als Einnahmenquelle. Diese Konzeption wirft neue Fragen auf. Fundamental: wie verträgt sich eine internationale Steuer (und nur als solche hätte sie jenseits ihres Lenkungszweckes Sinn) mit dem demokratischen Prinzip „no taxation without representation"? Man könnte antworten: Wenn die Staaten die angedachten Verwendungszwecke gutheißen und unterstützen wollen, ist eine geringfügige Steuer auf Devisentransaktionen keine schlechte Idee. Immerhin verbindet sie wie kaum eine andere Steuer eine hohe Progressivität (sie besteuert nur „Reiche") mit dem Verzicht auf jegliche effizienzmindernde Verzerrung des Marktgeschehens.

Entschließt sich ein Teil der „internationalen Gemeinschaft" zur Besteuerung der Devisenumsätze, kann der politische Prozess gleichwohl in ein Gerangel um die Aufteilung des Ertrages münden. Besonders dann, wenn kein eindeutiger Finanzierungszweck am Ausgangspunkt der Entscheidung steht, sondern das Antispekulationsmotiv, das die Tobin-Tax-Debatte bis heute dominiert.

Wird der Ertrag jedoch zum Hauptziel, dürfte die spekulationsdämpfende Wirkung nicht zu stark ausfallen, da damit ja auch die Steuerbasis schrumpft. Die Praxis des vielfachen Hin- und Herschiebens von Devisenpositionen müsste weitgehend bestehen bleiben. Dies spricht für einen sehr geringen Steuersatz, der freilich empirisch auszuloten wäre. Denn hinsichtlich der Reaktion des Devisenhandels auf eine Transaktionssteuer gibt es ziemlich unterschiedliche Erwartungen.

Die Tobinsteuer ist machbar, doch wenig wirksam ohne die USA

Unabhängig von der Frage nach dem grundsätzlichen ökonomischen Sinn einer Devisenumsatzsteuer werden schwerwiegende Probleme im Bereich der praktischen Durchsetzung verortet. Ein Argument setzt an der Umgehung der Steuer an.

Dies hat zwei Aspekte: die technische Erfassung der Transaktionen im Geltungsbereich der Steuer und das Ausweichen des Devisenhandels auf steuerfreie Plätze. Die Erfassung sollte heute zu bewältigen sein, da man auf das in den letzten Jahren flächendeckend installierte EDV-System zurückgreifen kann, das zu Clearing-Zwecken ohnehin alle Transaktionen zwischen den Banken erfasst.

Auch das Ausweichen des Devisenhandels auf „Tobin-Tax-Oasen" stellt nicht unbedingt ein stichhaltiges Gegenargument gegen die Einführung der Steuer dar. Denn der geringe Steuersatz, so könnte man sagen, hält den Anreiz für die Banken, auszuweichen, ebenfalls sehr gering. Eine Verlagerung an Standorte fernab vom übrigen Finanzmarktgeschehen hat schließlich auch Nachteile.

Finanztechnische Ausweichstrategien schließlich (etwa mittels Derivaten) erhöhen tendenziell die Transaktionskosten – genau das, was die Steuer auch will.

Gegen die Zuversicht, was den „Off-shore" betrifft, lässt sich freilich das Interesse des Devisenhandels an gerade jenen Minikursschwankungen anführen, die die Tobin Tax bekämpfen will. Wenn es schon um Gewinne in zweistelliger Milliardenhöhe geht, warum soll dann der Anreiz zur Sicherung dieses Gewinnes gering sein?

Hier kommt ein anderes Argument der Befürworter zum Zuge: Steuerflucht lässt sich vielleicht nicht ganz verhindern, aber zumindest kräftig reduzieren, wenn man es mit der Bekämpfung ernst nimmt. Die vorgetragenen Rezepte reichen von einer Modernisierung der Steuerfahndung über schwarze Listen bis zu erhöhtem politischen Druck auf steuerfreie Offshore-Finanzplätze.

Bisherige Erfahrungen legen die Erwartung nahe, dass Repression in der Tat Wirkung zeigt, wenn sie mit Entschlossenheit betrieben wird. Die Entschlossenheit, um die es geht, ist die der relevanten, weil mit Durchsetzungsmacht ausgestatteten, politischen Akteure. Im internationalen Raum kommt derartige Relevanz kaum einer einzelnen Regierung zu. Gefordert ist das gemeinsame Vorgehen einer hinreichend starken Gruppe von Staaten, die bei der Bekämpfung der Steuervermeidung kooperieren.

Genau hier liegt der Hase im Pfeffer. Wenn auch die feste „Anti-Tobin-Front" der westlichen Wirtschaftspolitik Auflösungserscheinungen aufweist, der mächtigste und für die Finanzmärkte bedeutendste Staat steht bis auf weiteres als Partner in einem Tobin-Tax-Bündnis nicht zur Verfügung.

Eine Tobinsteuer mit Biss, die den spekulativen Devisenhandel spürbar einschränken würde, lässt sich aber nicht so recht vorstellen, wenn die Transaktionen, um die es geht, an die etablierten Finanzplätze in den USA verlagert werden.

Geht es nur um den Ertrag, so ließe sich daran denken, den Steuersatz so gering zu halten, dass er keine Ausweichreaktionen großen Stils auslöst. Aber es ist ungewiss, wie gering dies sein müsste und ob sich dann die ganze Sache noch lohnt.

Anders sieht es freilich mit der Spahnschen Variante aus. Diese prohibitiv hohe Notfall-Steuer kann vor allem von kleinen Ländern, deren Währungen für den internationalen Zahlungsverkehr keine Rolle spielen, zum Schutze vor massiven Auf- und Abwertungen erhoben wer-den. Aber auch hier muss dahin gestellt bleiben, ob der Devisenhandel nicht doch Umgehungsmöglichkeiten entwickelt – zumal es hier um höchste Gewinne oder Verluste geht.

Alfred Pfaller