Die Ausgangslage

Reformbedarf und Reformdynamik

Reformszenarien

Reformdiskussionen in den Mitgliedstaaten

• Das Eigenmittelsystem: keine Änderungen in Sicht
• GAP: Abbau der Direktbeihilfen vor nationaler Ko-Finanzierung
• Strukturpolitik: neue Formel für Mittelkonzentration gesucht

Politische Durchsetzung von Reformen nach Nizza: keine Zauberformel

• Entscheidungsverfahren: wenig Fortschritte in Nizza
• Interessen- und Stimmkoalitionen: in der Konsensfalle?

Ausblick

• Osterweiterung finanzierbar- aber zu welchem Preis?
• Reformtiefe
• Strategische Partner für Reformen
• Fahrplan für die Agenda 2007

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Eine neue Agenda 2007 für die erweiterte EU ¹

[Anm._1: Der Artikel basiert auf dem Aufsatz Barbara Lippert/Wolfgang Bode: Die Erweiterung und das EU-Budget – Reformoptionen und ihre politische Durchsetzbarkeit, in: integration 4(2001), S. 369-389. Er fasst Ergebnisse eines Gutachtens für das Bundesministerium der Finanzen zusammen: Christian Weise/Martin Banse/Wolfgang Bode/Barbara Lippert/Ferdinand Nölle/Stefan Tangermann: Reformbedarf bei den EU-Politiken im Zuge der Osterweiterung, Berlin/Göttingen 2001, http://www.iep-berlin.de/forschung/moe-eu/projekt-aktivitaeten/bmf-studie.htm; siehe auch Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung: EU-Osterweiterung finanzierbar – Reformdruck wächst. Szenarien für den EU-Haushalt 2007 und 2013, in: DIW Wochenbericht 36/2001, 68. Jg., 2001, http://www.diw.de/deutsch/publikationen/wochenberichte/docs/01-36-1.html .]

Die Ausgangslage

Die Erweiterung der Europäischen Union (EU) nach Osten steht bevor. Dieser historische Schritt zur Überwindung der Teilung Europas sollte zwar keinesfalls auf die Frage nach der Finanzierung der Osterweiterung reduziert werden. Dennoch sind die finanziellen und verteilungspolitischen Implikationen der Erweiterung klar ins Auge zu fassen. Die EU der 27 Mitglieder (EU-27) würde etwa 480 Millionen Einwohner zählen und neue Mitglieder mit einer großen Nachfrage nach Transferzahlungen zur wirtschaftlichen Ankurbelung und sozialen Abfederung der Modernisierungs- und Aufholprozesse umfassen. In den Mittelpunkt der fiskalischen und politischen Betrachtung rücken deshalb die ausgabenstärksten Positionen des EU-Haushalts – die Agrar- und Strukturpolitik –, auf die etwa 80 Prozent des EU-Budgets entfallen.

Die faire Einbeziehung der neuen Mitglieder in die Verteilungspolitik wird zu einem Testfall für Solidarität, Handlungsfähigkeit und Akzeptanz der erweiterten Union. Die 1999 unter deutscher Präsidentschaft in Berlin beschlossene Agenda 2000 enthält eine Finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2000 bis 2006, die mit bis zu sechs neuen Mitgliedern ab dem Jahr 2002 rechnete. Gemäß den Absichtserklärungen der Europäischen Gipfel von Göteborg und Laeken wird die EU zwar einerseits frühestens ab 2004 Mittel für neue Mitglieder bereit stellen müssen, andererseits aber bis zu zehn Länder aufnehmen. Dennoch wird die EU mit hoher Wahrscheinlichkeit an der Finanziellen Vorausschau der Agenda 2000 festhalten. Für die Zeit ab 2007 müsste jedoch eine neue Finanzplanung für die erweiterte EU durch die erweiterte EU beschlossen werden.

Mit Blick auf eine solche „Agenda 2007„ zeichnen sich bereits deutlich Interessenkonflikte unter den heutigen Mitgliedstaaten und zwischen den Alt- und Neumitgliedern ab: Die Kandidatenländer fordern die Gleichbehandlung mit den EU-15-Ländern bei den ausgabenwirksamen Politiken der Union. Aufgrund ihres Entwicklungsstandes werden die acht (max. zehn) neuen Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa (MOE) auf längere Sicht Nettoempfänger in der EU sein. Die Nettozahler unter den Altmitgliedern sind jedoch bestrebt, ihren finanziellen Anteil am EU-Budget mit der Aufnahme neuer Mitglieder nicht erheblich anwachsen zu sehen. Andererseits lehnen die Empfänger von Transfers in der heutigen EU eine Reduzierung ihrer Förderung beziehungsweise ihrer Rückflüsse aus dem EU-Haushalt nach einer Erweiterung ab. Es liegt auf der Hand, dass diesen gegenläufigen Forderungen und Erwartungen nicht gleichzeitig zu entsprechen ist, sondern ein Kompromiss gefunden werden muss.

Ausgangspunkte für eine Debatte über die Agenda 2007 sind zunächst die Reformelemente der geltenden Agenda 2000, die sich formierenden Interessenlagen der alten und neuen Mitgliedstaaten und deren Stimmengewichte nach den Neuerungen des Vertrags von Nizza.

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Reformbedarf und Reformdynamik

Mit der Agenda 2000 hat die EU weder bei der Struktur- noch bei der Agrarpolitik durchgreifende und umfassende Reformen beschließen können. Es wurden jedoch, ebenso wie beim EU-Eigenmittelsystem, Richtung und Eckpunkte für die weitere Politik vorgegeben. Im Sinne einer Ergänzung und Verbesserung der Stückwerksreformen von 1999 im Bereich der Strukturpolitik und der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wären folgende Reformelemente erneut aufzugreifen:

In der Strukturpolitik sollten die Instrumente, Verfahren und Kriterien der Mittelvergabe effizienter und transparenter gestaltet und auf die neuen Verhältnisse in der sich erweiternden Union angepasst werden. Das könnte zum Beispiel durch eine Neudefinition der Förderschwellen infolge des in der EU-27 gesunkenen durchschnittlichen Bruttoinlandsprodukts (BIP) pro Kopf der EU geschehen. Ein zentrales Ziel bleibt die weitere Konzentration der Mittel auf die bedürftigsten Regionen und Mitgliedstaaten. Gegenwärtig geht nur etwa die Hälfte der jährlich 30 Mrd. Euro, die für die Strukturpolitik aufgebracht werden, in die Länder mit deutlich unterdurchschnittlichem BIP pro Kopf.

Ein zentrales Problem in der Gemeinsamen Agrarpolitik stellt die Einkommensstützung der Landwirte dar, zumal die neuen Mitglieder auf eine Gleichbehandlung pochen und wie die alten in den Genuss der Direktzahlungen kommen wollen. Diese waren ursprünglich eingeführt worden, um die Reduktion der Stützpreise zu kompensieren und machen heute etwa die Hälfte der Agrarausgaben aus. Die Direktzahlungen enthalten nach wie vor einen Anreiz zur Produktion. Deshalb ist eine Entkoppelung dieser Leistungen von der Erzeugung geboten. Zudem ist die Preis- und Einkommensstützung für den Agrarbereich generell weiter zurückzufahren beziehungsweise vollständig abzubauen. So könnten die Überschüsse in bestimmten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion verringert und auch die Ausgabenseite der Landwirtschaftspolitik entlastet werden. Derartige Reformen würden auch den Problemdruck reduzieren, dem sich die EU in den Verhandlungen der Welthandelsorganisation (WTO) über die Landwirtschaft ausgesetzt sieht. Den Status quo in der GAP fortzuführen, ist aufgrund der laufenden WTO-Runde nicht möglich. Die genannten Reformen in der europäischen Landwirtschaftspolitik würden allerdings die heutigen und zukünftigen Mitgliedstaaten der Union in unterschiedlicher Weise treffen, abhängig davon, welche Produktivität in der Erzeugung sie aufweisen, welche Agrarstruktur besteht, welchen Stellenwert der Agrarsektor volkswirtschaftlich einnimmt und – im Hinblick auf die Neumitglieder – welches Stützungsniveau in der Landwirtschaft beim Beitritt zur Union existiert.

Die EU steht vor Herausforderungen, die ein Umschichten des Haushalts zugunsten neuer Prioritäten erforderlich macht. Schon deshalb kann sie den Reformbedarf in den ausgabenträchtigsten Politiken nicht einfach ignorieren.

Zum einen muss sie in Zukunft mit steigenden Ansprüchen an das EU-Budget rechnen, die in ihrem vollen Umfang nicht zu beziffern sind, die aber erheblich sein werden. Dazu gehören die Ausgaben für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die finanzielle Ausstattung der Mittelmeerpolitik, die Vorbeitrittshilfe für die Türkei sowie die Unterstützung für den westlichen Balkan, Russland und die Neuen Unabhängigen Staaten in der direkten Nachbarschaft zur erweiterten Union. Die operativen Ausgaben sollten möglichst gering gehalten werden, um die vereinbarte Obergrenze für das

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EU-Budget von 1,27 Prozent des BIP auch mit diesen zusätzlichen Aufgaben nicht zu überschreiten. Der Gemeinschaftshaushalt muss die Politikschwerpunkte der EU und die Interessen der Bürger künftig besser reflektieren.

Zum anderen wird in der erweiterten Union die Bereitschaft zur transnationalen Solidarität in einem engeren Verhältnis zur Einsichtigkeit der Verteilungspolitik stehen. Die Mitgliedstaaten werden die Ausgabenpolitik der EU nur dann akzeptieren, wenn ihr nachvollziehbare, transparente und faire Kriterien zu Grund liegen. Diese müssen die Solidarität in der Union ausdrücken und tatsächlich einen Abbau der relativen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bewirken. Demnach kann Solidarität nicht – wie etwa von der spanischen Regierung in ihrem Memorandum vom April 2001gefordert – absolut im Sinne der Besitzstandsgarantie eingeklagt werden. Solidarität ist vielmehr gerade in der erweiterten EU als eine relative Größe zu verstehen, zumal sich in der EU-27 die Arm-Reich-Relation deutlich verändert. Ein Geben und Nehmen wird sich zudem hinsichtlich der Unterstützung von politischen Zielen der europäischen Integration ergeben. Die integrationsorientierten Nettozahler werden wohl nicht bereit sein, integrationspolitische Bremser dauerhaft überdurchschnittlich zu subventionieren.

In der Agrar- und Strukturpolitik wird es im Zuge der hier diskutierten Reformen „Gewinner„ und „Verlierer„ geben. Die politische Einigung über Reformmaßnahmen wird zwischen der Bewahrung der Besitzstände beziehungsweise der unveränderten Ausdehnung des Acquis communautaire auf die neuen Mitglieder sowie den notwendigen und wünschenswerten Reformen verlaufen. Reformdynamik ergibt sich also nicht nur aus dem Gesamtumfang des Budgets und den offensichtlichen Defiziten in den Politiken, sondern auch aus der individuellen Betroffenheit der einzelnen Mitgliedstaaten, die sich z.B. in der unterschiedlichen Nettoposition in den jeweiligen Reformszenarien widerspiegelt (siehe Tabelle 2)

Reformszenarien

Um die Effekte von Erweiterung und Reformen auf das Budget der Europäischen Union zu erfassen, wurden vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung vier Gesamtszenarien für den Haushalt der Europäischen Union der Jahre 2007 und 2013 abgeleitet und durchgerechnet. Es wird ein gesamtwirtschaftliches Wachstum von jährlich 2% für die EU-15 zugrunde gelegt. Für alle vier Szenarien zeigt sich, dass der Anteil am BIP, der für die Struktur- und Agrarpolitik aufgewendet werden muss, zum Teil sogar deutlich unter dem Wert liegt, den noch die Agenda 2000 für das Jahr 2006 ausweist, nämlich 1,02 Prozent des BIP der EU-21. Zudem verringert sich in fast allen Szenarien für die Jahre 2007 bis 2013 das Volumen der Ausgaben. Die beiden Status quo Szenarien für die EU-15 bzw. EU-27 sehen also nicht das Einfrieren und Fortschreiben des aktuellen Fördervolumens für die EU-15 über das Jahr 2007 hinaus vor. Der Status quo bezieht sich vielmehr auf die volle Anwendung der Vergaberegeln und hier insbesondere die Anwendung der geltenden Schwelle von 75% des durchschnittlichen EU-BIP für die Ziel-1 Förderung in den Jahren 2007 bis 2013.

Im Szenario 1 (Status quo EU-15) wird die Entwicklung des EU-Haushalts ohne die Erweiterung der Union und ohne Reformen der GAP und der Strukturpolitik erfasst. In den Mitgliedstaaten der Union werden in beiden Politikbereichen die Beschlüsse der Agenda

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2000 umgesetzt. Danach wird bis 2007 ein großer Teil der Ziel-1-Gebiete aus der Förderung herauswachsen, da eine starke Konvergenz zu verzeichnen ist: Ohne Erweiterung und unter Beibehaltung der 75-Prozent-Schwelle wird in Spanien und Griechenland ein Rückgang der Ziel-1-Gebiete auf 60 Prozent des heutigen Umfangs (gemessen an der Bevölkerungszahl) erwartet; Deutschland wird ein Viertel seines Fördergebiets gemessen an der Bevölkerungszahl verlieren. Portugal bleiben hingegen 90 Prozent seiner Ziel-1-Gebiete erhalten.

Das Szenario 2 (Status quo EU-27) spiegelt die finanziellen Effekte einer Erweiterung um die zwölf Beitrittsländer (im Jahr 2005 treten der Union zehn Länder bei, Rumänien und Bulgarien folgen 2007) unter unveränderter Anwendung der heute gültigen Regeln wider. In der Strukturpolitik bedeutet dies, dass sich nur Regionen für die Höchstförderung qualifizieren, die ein BIP pro Kopf von bis zu 75 Prozent des EU-Durchschnitts aufweisen. Das durch die Erweiterung statistisch gesunkene BIP pro Kopf (minus 18 Prozent) schlägt in diesem Szenario voll durch: Spanien und Griechenland behalten nur ein gutes Drittel ihres Förderumfangs, Portugal, Italien und Deutschland nur ein Zehntel. Insgesamt fallen 23 Regionen mit 43 Millionen Einwohnern aus der Ziel-1-Förderung heraus. Die Neumitglieder erhalten mit ihrem Beitritt die vollen Direktzahlungen zur Stützung der Einkommen der Landwirte aus dem europäischen Agrarhaushalt und sind dementsprechend auch zur vollen Flächenstillegung verpflichtet.

Das Szenario 3 (Moderate Reform EU-27) zeichnet sich durch moderate Reformen in der GAP und in der Strukturpolitik in einer erweiterten Union aus. In der Strukturpolitik wird die Einkommensschwelle, die für die Ziel 1-Förderung ausschlaggebend ist, von 75 Prozent auf 80 Prozent des EU-Durchschnitts angehoben. Damit wird auf den Umstand reagiert, dass viele der heutigen Ziel 1-Regionen in der erweiterten Union ihren Förderstatus verlieren, da das durchschnittliche BIP pro Kopf der EU-27 um etwa 18 Prozent [Anm._2: Vgl. Europäische Kommission: Einheit Europas, Solidarität der Völker, Vielfalt der Regionen (Kohäsionsbericht), Teil I.1, S. 9.] unter dem der EU-15 liegt. Trotzdem fallen einige der heutigen Empfänger aus der Förderung heraus, da eine volle Kompensation des abgesunkenen EU-Durchschnitts erst bei circa 86 Prozent gegeben wäre. Zudem wird der Anteil der „sonstigen Förderung„ an den Strukturfonds von 30 Prozent auf 10 Prozent gesenkt. Dies betrifft in erster Linie die Unterstützung für altindustrielle Räume, auch wenn diese Gebiete ein BIP pro Kopf von mehr als 75 % des EU-Durchschnitts aufweisen, sowie arbeitsmarktpolitische Programme. Die Direktzahlungen zur Einkommensstützung in der Landwirtschaft bleiben in diesem Szenario zwar erhalten, werden aber zu 50 Prozent aus den nationalen Haushalten der Mitgliedstaaten kofinanziert. Damit sinkt der Anteil der Ausgaben für die Landwirtschaft am EU-Haushalt.

Szenario 4 (Entschiedene Reform EU-27) sieht tiefgreifende Reformen in der Agrar- und Strukturpolitik vor. Nur noch die Mitgliedstaaten, deren nationales (!) BIP pro Kopf deutlich unter 90 Prozent des EU-Durchschnitts liegt, werden eine prioritäre strukturpolitische Förderung erhalten. Der Abbau regionaler Disparitäten innerhalb eines Mitgliedstaates wird entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip als nationale Aufgabe gesehen. In der GAP werden für die heutigen Mitgliedstaaten die Direktzahlungen ab 2005 von der Produktion entkoppelt und schrittweise bis 2017 vollständig abgebaut. Von 2005 an sinken die Direktzahlungen um jährlich acht Prozent ihres im Jahr 2004 erreichten Ausgangswertes. Der völlige Abbau der Direktzahlungen im Jahr 2017 wird erst nach Ende des hier betrachteten Szenariozeitraums abgeschlossen sein. Die neuen Mitglieder der Union erhalten statt Direktzahlungen sogenannte Transferzahlungen für entkoppelte agrarpolitische Maßnahmen ihrer Wahl. Die Transferleistungen werden zu Beginn auf 50%

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des Gesamtbetrags, der jedem Beitrittsland zugestanden hätte, wenn volle Direktzahlungen gezahlt worden wären, bemessen. Als Ausgangswert werden die vollen Direktzahlungen an die Beitrittsländer im Jahr 2007 herangezogen, da in diesem Jahr die Direktzahlungen für Milch ihr volles Niveau erreicht haben. Diese Zahlungen werden von 2011 an um jährlich 15 Prozent des Ausgangswertes gekürzt und laufen somit 2017 aus. In der GAP erhalten die neuen Mitglieder im Jahr 2013 sieben Milliarden Euro und die alten 24 Milliarden Euro.

In allen vier Szenarien wurden substanzielle Übergangsregelungen für die Regionen berücksichtigt, die aus der strukturpolitischen Förderung herausfallen. Diese Förderung wird bis 2013 schrittweise abgebaut. Zugleich ergibt sich ein gegenläufiger Effekt auf das EU-Budget, da die Strukturfondstransfers an die neuen Mitglieder nach deren Beitritt allmählich auf die endgültige Höhe heraufgefahren werden. Ausgabendämpfend wirkt sich in allen Szenarien die Anwendung der in der Agenda 2000 festgelegten Obergrenze von 4% des nationalen BIP zu nominellen Kursen für die EU-Transfers aus. Die Deckelung der Transferzahlungen wird mit den begrenzten Absorptionskapazitäten begründet und trifft vor allem die neuen und relativ armen Mitglieder aus MOE.

Tabelle 1: Finanzielle Effekte der vier Szenarien im Überblick

Zu den finanziellen Effekten der vier Szenarien ist festzuhalten: In allen Szenarien gehen die Ausgaben aus dem EU-Haushalt für die Agrarpolitik zurück. Sie sinken im Szenario Status quo EU-15 von 42 Milliarden Euro im Jahr 2007 auf 38 Milliarden Euro im Jahr 2013; für die EU-27 gehen sie im Status-quo-Fall von 58 Milliarden Euro (2007) auf 52 Milliarden Euro (2013) zurück, bei moderater Reform der Agrarpolitik von 41 Milliarden Euro (2007) auf 37 Milliarden Euro (2013) und bei entschiedener Reform von 49 Milliarden Euro (2007) auf 31 Milliarden Euro (2013). Im Status quo EU-15-Szenario gehen die strukturpolitischen Ausgaben zurück, während in allen anderen Szenarien ein leichter Anstieg der Ausgaben für Strukturmaßnahmen zu verzeichnen ist.

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Die Beitrittsländer erhalten in allen Reformszenarien in der Strukturpolitik circa 22 Milliarden Euro pro Jahr am Ende des Szenarienzeitraums 2013. Ohne die festgesetzte 4 Prozent Obergrenze im Mittelzufluss würden die Betrittsländer 41,3 Milliarden Euro pro Jahr an Strukturzahlungen erhalten. In der Agrarpolitik belaufen sich die Zahlungen im Jahr 2013 auf 7 Milliarden (entschiedene Reform) bis 14 Milliarden Euro

(Status quo EU-27). Auch hier brächte die Fortführung des Status quo mehr ein. Insgesamt erreichen die operativen Ausgaben für die Neumitglieder 2013 zwischen

30 Milliarden (entschiedene Reform) und 37 Milliarden Euro (Status quo EU-27). Am günstigsten fiele somit für die Beitrittsländer eine Fortschreibung des Status quo aus.

Mit Blick auf die bestehende Obergrenze für den EU-Haushalt von 1,27 Prozent des BIP bewegen sich die Ausgaben, die in den Szenarien für die Erweiterung berechnet wurden, nur zwischen 0,92 (Status quo EU-27 im Jahr 2007) und 0,57 Prozent (entschiedene Reform EU-27 im Jahr 2013) des BIP. Es scheint jedoch sinnvoller, die Szenarienergebnisse mit der in der Finanziellen Vorausschau für 2006 eingestellten Ausgabenhöhe (operative Ausgaben im Jahr 2006: 96 Milliarden Euro, darin Mittel für die Landwirtschaft: 42 Milliarden Euro, Mittel für die Struktur- und den Kohäsionsfonds: 29 Milliarden Euro) zu vergleichen. Denn die 1,27-Prozent-Grenze bewirkt bei wachsenden BIP der EU automatisch ein steigendes Volumen der Mittel des EU-Budgets. Auch dann, wenn in einer Europäischen Union mit 27 Mitgliedern keine Reformen durchgeführt werden, liegen die Ausgaben (in Preisen von 1999) im Jahr 2013 circa 10 Milliarden

Euro unter der Gesamtsumme für Verpflichtungen im Jahr 2006.

Aus diesem Ergebnis sollte aber aus den oben dargelegten Gründen nicht die Folgerung gezogen werden, dass keine Notwendigkeit für Reformen in den ausgabenintensiven Bereichen besteht.

Mit Blick auf die Nettopositionen im Jahr 2007 besteht bei vier der fünf großen Mitgliedstaaten der EU-15 (Deutschland, Vereinigtes Königreich, Frankreich, Italien und Spanien) bei einer Erweiterung ein primäres Interesse an Reformen. Eine frühzeitige Verständigung über die Reforminhalte im Kreis der großen und mittleren Staaten ist für die Konsenssuche wichtig. Die finanziellen Effekte der Reformszenarien zeigen sich besonders klar im Jahr 2013. Dann sind sowohl die Übergangsphase in der Strukturpolitik abgelaufen als auch die Auswirkungen der Agrarreform deutlicher zu vernehmen. Aus der Gruppe der EU-15 leisten die fünf großen Mitgliedstaaten in allen Erweiterungsszenarien fast den kompletten Anteil des Nettobeitrags an die neuen Mitglieder. Im Status-quo-Szenario sind dies 29,7 Milliarden Euro von 32 Milliarden Euro des Nettobeitrags für die neuen Mitgliedstaaten; Spanien ist in zwei der drei EU-27-Szenarien selbst Nettoempfänger. Im Hinblick auf den Nettobeitrag in den einzelnen Szenarien für die EU-27 sind die großen fünf in unterschiedlicher Weise belastet: für Frankreich erscheint 2013 der Status quo am „billigsten„. Spanien und Italien fahren mit der moderaten Reform am besten. Deutschland und das Vereinigte Königreich müssten aus finanziellen Gründen eine entschiedene Reform der moderaten Variante vorziehen. Das moderate Szenario wäre jedoch gemessen am Nettobeitrag interessant, wenn sich die entschiedene Reform nicht durchsetzen lässt. Den Status quo lehnen beide ab.

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Tabelle 2: Nettoauszahlung aus dem Eu-Haushalt pro Kopf in Euro nach verschiedenen Szenarien 2007 und 2013

Verengt sich die Reformdiskussion auf die beiden Varianten moderate oder entschiedene Reform, so müsste auch Frankreich eher die entschiedene Reform befürworten, womit drei der fünf Großen diese Option bevorzugen. Italien würde sich durch die entschiedene Reform etwas schlechter stellen als bei der moderaten Reform. Nur Spanien würde bei einer entschiedenen Reform einen guten Teil seiner bisherigen Transfers einbüßen. Die übrigen heutigen EU-Mitglieder wären von den Reformszenarien weniger stark betroffen. Die Neumitglieder würden durch die Wahl einer der beiden Reformoptionen geringere Transfers als im Status quo erhalten. Bei der moderaten Reform ist dies vor allem für Polen, Rumänien und Bulgarien und bei entschiedener Reform für die Tschechische Republik und Ungarn der Fall. Es ist zu erwarten, dass die Beitrittsländer nicht zu den Motoren der Reformen zählen werden, weil ihnen der Status quo auch mittelfristig höhere Transfers verspricht. Vor diesem Hintergrund sollten die 15 Mitglieder vor der Erweiterung Reformschritte vorbereiten.

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Reformdiskussionen in den Mitgliedstaaten

Mit Blick auf eine Agenda 2007 ist zunächst anzunehmen, dass die Mitgliedstaaten wieder an ihre Grundsatzpositionen zur Agenda 2000 anknüpfen werden. Allerdings kann die anstehende Erweiterung auch zu einer Perspektivenänderung und Neueinschätzung der nationalen Interessenlage führen. Eine solche Überprüfung der mittelfristigen Interessenlage in der EU-27 werden nicht nur die dann zumindest statistisch reicher gewordenen heutigen Nettotransferbezieher wie Spanien und Portugal vornehmen. Auch Transferbezieher, die, wie Deutschland, Frankreich und Italien von dem Gießkannenprinzip der EU-Verteilungspolitik profitierten, werden die Kosten einer solchen Politik kritischer bewerten.

Einige Elemente der beiden hier skizzierten Reformszenarien sind bereits im Rahmen der Berliner Agenda 2000 diskutiert oder sogar konkret verhandelt worden. Sowohl die nationale Ko-Finanzierung der Direktzahlungen (ein von Deutschland getragener Vorschlag) oder das Auslaufenlassen der direkten Einkommensbeihilfen in der GAP (von Frankreich eingebracht) als auch die zielgerichtete Konzentration der Strukturmittel auf die bedürftigsten Länder in der EU-15 (vor allem von den Nettozahlern favorisiert) kamen nicht oder nur unvollkommen zum Zuge. Mit Blick auf eine künftige Agenda 2007 dürften viele der „Berliner Reformvorschläge„ jedoch modifiziert oder sogar unverändert wieder in die politische Diskussion eingebracht werden.

Das Eigenmittelsystem: keine Änderungen in Sicht

Vergleicht man die inhaltlichen Positionen der 15 Mitgliedstaaten zu den Fragen der „Agenda 2007„ mit denen der „Agenda 2000„, so sind zunächst keine dramatischen Änderungen zu erkennen. [Anm._3: Vgl. Enlargement/Agenda 2000-Watch, 1/1999 (Juni 1999), 3/2000 (November 2000) und Nice update to vol. 3/2000 (März 2001).] In den Mitgliedstaaten beginnen erst diesbezügliche Klärungsprozesse. Im Hinblick auf die Festlegung der neuen Finanziellen Vorausschau befürwortet eine Mehrheit der heutigen Mitgliedstaaten, den im März 1999 in Berlin eingeschlagenen Weg fortzusetzen, also das Gewicht der Bruttosozialprodukt-Eigenmittel zu stärken, die Eigenmittelobergrenze von 1,27 Prozent des Bruttosozialprodukts zumindest beizubehalten, wenn nicht zu unterschreiten, sowie die Ausgaben insgesamt zu stabilisieren (Prinzip der realen Konstanz). Eine weitere Modifikation des britischen Sonderrabatts (zum Beispiel voller Beitrag an der Finanzierung der erweiterungsbedingten Kosten) findet derzeit größere Resonanz als die Einführung eines generellen Korrekturmechanismus des Beitragssystems. Mit Blick auf die Erweiterung bleibt problematisch, dass die 15 Mitgliedstaaten bisher keine klaren Signale gegeben haben, dass sie sich auf geringere Rückflüsse aus dem EU-Budget einstellen und dies zur Prämisse der struktur- und der agrarpolitischen Reformen machen.

GAP: Abbau der Direktbeihilfen vor nationaler Ko-Finanzierung

In den 15 Mitgliedstaaten herrscht eine diffuse Reformbereitschaft in Bezug auf die Agrarpolitik, die weitgehend an den MacSharry-Reformen und den Anforderungen der WTO-Verhandlungen (Reform der Marktordnungen für Rindfleisch, Milch, Zucker) orientiert ist. Im Zuge der BSE- und der MKS-Krise wachsen die internen Impulse zur Reform der GAP, die allerdings von den Mitgliedstaaten unterschiedlich stark gewertet werden, am stärksten noch in Deutschland und den skandinavischen Ländern. Die absehbare weitere Reduzierung der Garantiepreise wird in den 15 Mitgliedstaaten allgemein akzeptiert, wenn auch mit Widerstand der schlagkräftigen Agrarlobby zu rechnen ist.

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Der Schlüssel für eine Reduktion der Agrarausgaben liegt aber bei den direkten Einkommensunterstützungen für die Bauern in der EU-15. Vorsorglich haben die jetzigen EU-Regierungen beschlossen, die teuren Direktzahlungen gar nicht erst auf die neuen Mitgliedern auszudehnen. Diese offenkundige Ungleichbehandlung wird damit begründet, dass die Bauern in den neuen Mitgliedstaaten keinen Anspruch auf Kompensationszahlungen hätten, da sie ja zuvor keine Preiseinbußen haben hinnehmen müssen. Zudem würden solche Zahlungen zu Fehlallokationen führen.

Unter den verschiedenen Optionen zur Reduzierung der Agrarausgaben bevorzugt eine Mehrheit der Mitgliedstaaten ein Auslaufenlassen der Direktbeihilfen (Szenario entschiedene Reformen) gegenüber einem Systemwechsel, wie es der Übergang zur nationalen Ko-Finanzierung (Szenario moderate Reformen) bedeuten würde. Hier hat sich in den Mitgliedstaaten an den von der Agenda 2000 her bekannten Positionen wenig geändert. Die nationale Ko-Finanzierung der Einkommensbeihilfen wird weiterhin massiv von Frankreich, Griechenland, Spanien und aus politischen Gründen auch von Belgien abgelehnt. Die Einführung der Ko-Finanzierung der GAP wäre sogar ohne eine Änderung des Eigenmittelbeschlusses möglich und somit nicht dem Einstimmigkeitsgebot unterworfen. Eine Renationalisierung der Agrarpolitik wäre durch eine Ko-Finanzierung der Direktbeihilfen nicht gegeben, da sich der Charakter der GAP unter den Bedingungen des Binnenmarktes und des freien Wettbewerbs nicht verändern würde, sondern nur die Umverteilungsströme zwischen den Mitgliedstaaten modifiziert werden würden. Die deutsche Bundesregierung befürwortet diese Option, um Deutschlands Nettoposition am EU-Haushalt zu verbessern. Die Degressivitätsoption, die zwar aus Sicht einiger deutscher Länder nicht attraktiv ist, könnte aus Sicht der Bundesregierung vor allem wegen der wahrscheinlichen Unterstützung Frankreichs interessant sein. Diese Option wäre sowohl mit Blick auf die EU-15 als auch die EU-27 ausgabenreduzierend und durchsetzungsfähig. Zudem würde sich für die EU-15 gegenüber den Beitrittskandidaten eine glaubwürdigere Argumentationslinie ergeben, da sich ein Vorenthalten der Direktbeihilfen besser rechtfertigen ließe. Ohne Direktbeihilfen an die Neumitglieder, und sei es auch nur degressiver Art, lässt sich andererseits in diesen Ländern keine Flächenstilllegung durchsetzen; diese wäre im Zuge der langfristigen Entwicklung des Agrarsektors in den 10 Beitrittskandidaten Mittel- und Osteuropas (MOE-10) jedoch von Vorteil, um die Produktivitätszuwächse infolge der Übernahme der GAP einzudämmen. Die dritte Option, in der zweiten Säule der Europäischen Agrarpolitik (Entwicklung des ländlichen Raums) die Strukturbeihilfen für die neuen Mitglieder aufzustocken, wird bislang von den EU-15 kaum in Betracht gezogen. Diese Umschichtung von der 1 zur 2. Säuke der GAP wäre aber neben den Optionen der Ko-Finanzierung und der Degressivität der Direktzahlungen in ein Reformprogramm einzubeziehen.

Aus deutscher Sicht sind Spanien und Frankreich die Schlüsselstaaten unter den EU-15 für eine erfolgreiche Reform der GAP. Allerdings kann auch gegen diese beiden Länder ein Beschluss mit qualifizierter Mehrheit in der EU-27 [Anm._4: Auf Grundlage der in Nizza reformierten Stimmverteilung im Rat bringen Frankreich und Spanien 56 an Stelle der für eine Sperrminorität benötigten 91 Stimmen auf. Der Anteil der gewichteten Stimmen liegt bei 16,24 % der erforderlichen 26,6 %. Mit 20,42 % Bevölkerung sind sie auch weit von den notwendigen 38 % zur Blockade eines Beschlusses mit qualifizierter Mehrheit entfernt. ] und könnte in der EU-15 (Amsterdam-Verfahren) durchgesetzt werden. Spanien wie auch die Beitrittsländer behandeln die Frage der GAP-Reform nicht für sich, sondern betrachten diese aus dem Blickwinkel der Gesamtrückflüsse aus dem EU-Haushalt. Das erschwert eine Entkopplung der Politikreformen von der Finanziellen Vorausschau 2007.

Die Reformen, die teilweise eine lange Vorgeschichte haben und unabhängig von der Erweiterung der Union für nötig erachtet werden, diskutieren die EU-15 nur in geringem

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Maße im Hinblick darauf, was einzelne Maßnahmen für die neuen, überwiegend stärker agrarisch strukturierten Beitrittsländer bedeuten werden. Von den zehn Mittel- und Osteuropäischen Ländern (MOEL) verfügen alle mit Ausnahme der Tschechischen Republik über einen relativ großen Agrarsektor. Sie erwarten beträchtliche Rückflüsse aus dem EU-Haushalt. Eine nationale Ko-Finanzierung von Direktbeihilfen wäre für sie wegen der zusätzlichen Belastung der nationalen Haushalte keine gute Lösung, auch wenn sich z.B. Ungarn dazu bereit erklärt. Die Interessenlage der MOE-10 geht vor allem in Richtung Modernisierungshilfen und Entwicklung des ländlichen Raums, wie es im Szenario entschiedene Reform entwickelt wurde. Dies würde jedoch nicht zur direkten Unterstützung der Einkommen der Bauern führen. Die Haltung der MOEL zur weiteren Senkung der Garantiepreise wird vor allem vom Tempo und von der Größenordnung des Preisanstiegs für heimische Produkte beeinflusst werden. Insofern wird der Beitritt der neuen Mitglieder die Diskussionslage deutlich verändern beziehungsweise den Druck erhöhen, vor der Erweiterung die Reformrichtung weitgehend vorzuzeichnen. Denn nach 2006, in der erweiterten Union, dürfte die Abwehrfront der alten EU-15 gegenüber der Ausdehnung der Direktzahlungen nicht mehr zu halten sein.

Strukturpolitik: neue Formel für Mittelkonzentration gesucht

Im Vergleich zur Debatte um die Reform der Agrarpolitik verläuft die Diskussion über die Zukunft der Regional- und Strukturpolitik weniger intensiv. Ob und wie die

Strukturausgaben in der nächsten Finanziellen Vorausschau auf 0,45 Prozent des BIP zu begrenzen sein werden, ist ungewiss. Die Kommission geht von einem Volumen von rund 360 Milliarden Euro für den Zeitraum 2007 bis 2013 an Stelle von 253 Milliarden Euro für die Periode 2000 bis 2006 aus. Von Seiten der Nettozahler sprechen sich insbesondere Deutschland, Schweden und die Niederlande sowie als Nicht-Nettozahler Frankreich für die Beibehaltung oder Reduktion dieser maximalen Größenordnung aus. Weitgehend unbestimmt sind auch die Positionen zur weiteren Konzentration der Mittel und Fonds. Eine strengere Auslegung der geltenden Kriterien erscheint jedoch allgemein als unabdingbar. Bezüglich einer generellen Konzentration auf eine Ziel 1-Förderung, sei es mit einer Schwelle von 75 Prozent oder von 90 Prozent des BIP, wird derzeit in den EU-15 nicht offiziell Position bezogen und nur allmählich eine Diskussion in Gang gesetzt. Bestrebungen, die Förderung stärker auf die echten Kohäsionsländer und vor allem die Beitrittsländer zu beschränken und zu einem reinen Nettofondssystem überzugehen, werden aber anhalten. Auf der Linie der Berliner Beschlüsse läge es, eine offene Kategorie zu schaffen, mit der man generelle Asymmetrien kompensieren könnte.

Die EU-15-Mitglieder zeigen sich aufgeschlossen gegenüber einer Beibehaltung des Kohäsionsfonds, jedoch sind auch hier überwiegend noch keine Positionen festgelegt worden. Hier könnte der Zwischenbericht der Kommission im Jahr 2003 neue Anstöße geben. Die Kommission ist auch in diesem Politikbereich in einer starken Initiativstellung. Die Modellierung des strukturpolitischen Instruments ISPA für die Kandidaten nach dem Vorbild des Kohäsionsfonds dürfte bei den MOEL die Erwartung auf eine Fortführung nähren. In den laufenden Beitrittsverhandlungen werden die MOEL zunächst ihre Einbeziehung in den Kohäsionsfonds festschreiben wollen und danach wohl für dessen Fortsetzung stimmen. Für die Abschaffung des Kohäsionsfonds tritt derzeit offenbar nur Österreich klar ein.

Für die EU-15 wird die Erweiterung besonders spürbar bei der zu erwartenden Neuverteilung der Mittel für die Regionalpolitik. Die zwölf neuen Mitglieder werden überwie-

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gend Ziel 1-Regionen. Irland und Spanien werden über den 90 Prozent des durchschnittlichen BIP in der erweiterten Europäischen Union liegen. Von den EU-15 blieben nur Griechenland und Portugal unter 90 Prozent des durchschnittlichen BIP pro Kopf. Der Kampf um die Bemessungsgrundlage (Jahr? EU-15 oder EU-27?) und die Schwellenwerte wird an nationalen Kosten-Nutzen-Kalkulationen und weniger an dem Gesamtbild für die EU-27 orientiert sein. Der Übergang zu einer nationalen statt regionalen Bemessungsgrundlage dürfte zwar für Länder wie Deutschland und die Niederlande im Lichte der Nettoposition interessant sein, jedoch zumindest in Deutschland mit Forderungen der Länder nach größeren Spielräumen für nationale und regionale Behörden in der Wettbewerbs- und Beihilfepolitik einhergehen.

Politische Durchsetzung von Reformen nach Nizza: keine Zauberformel

Mit Blick auf die Durchsetzung der Politikreformen und das Zustandekommen einer Agenda 2007 sind auch die im Dezember 2000 in Nizza beschlossenen Vertragsänderungen in bezug auf die Institutionen und Entscheidungsverfahren der EU zu berücksichtigen. Gegenwärtig lassen sich jedoch nur „begründete Annahmen„ und Optionen zu den konkreten Auswirkungen auf die Interessenlagen der Akteure und die Entscheidungsprozesse in der sich erweiternden Europäischen Union zur Diskussion stellen. Die Vertragsänderungen und die Erweiterung führen zwar dazu, dass die Karten neu gemischt werden (neues Verhältnis von großen und kleinen Ländern, Ländern mit hohem und niedrigem Bruttosozialprodukt etc.). Andererseits werden jedoch Grundlinien und Konstellationen, die uns von der EU-15 vertraut sind, auch unter den neuen Vorzeichen fortbestehen.

Entscheidungsverfahren: wenig Fortschritte in Nizza

Grundlage für Beschlüsse über den Haushalt der Europäischen Union bilden die in Nizza nicht geänderten Artikel 269 und 272 des EG-Vertrags. Danach verlangt jede Änderung des Systems der Eigenmittel Einstimmigkeit im Rat (Vorschlag der Kommission, Anhörung des Europäischen Parlaments). Der jährliche Haushalt wird in einem komplizierten Zusammenspiel mit dem Europäischen Parlament im Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen. Die Finanzielle Vorausschau für den EU-Haushalt beruht auf einer inter-institutionellen Vereinbarung zwischen der Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament, die den Rahmen für den jährlichen Budgetprozess politisch verbindlich vorgeben soll. Sie wird seitens der Mitgliedstaaten in der Regel vom Europäischen Rat im Konsens ausgehandelt und danach vom Rat förmlich festgelegt.

Bei der GAP hat der Rat, der mit qualifizierter Mehrheit beschließt, das letzte Wort. Bei den nicht-obligatorischen Ausgaben, wie der Strukturpolitik, trifft das Europäische Parlament die letzte Entscheidung. Beschlüsse zur GAP (Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und Gemeinsame Marktordnungen, die in Form von Verordnungen erlassen werden) werden auf Vorschlag der Kommission (nach Anhörung des Europäischen Parlaments) vom Rat mit qualifizierter Mehrheit gefasst (Artikel 37 EGV). Nizza hat hier keine Änderung gebracht, also dem Europäischen Parlament keine größere Mitentscheidung eingeräumt. Artikel 161 EGV über die Beschlüsse zur Organisation der Strukturfonds einschließlich ihrer Neuordnung ist in Nizza dahingehend geändert worden, dass nunmehr ab dem 1. Januar 2007 der Rat mit qualifizierter Mehrheit statt ein-

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stimmig beschließt (auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments). Voraussetzung ist, dass bis dahin die ab dem 1. Januar 2007 geltende mehrjährige Finanzielle Vorausschau und die dazugehörige inter-institutionelle Vereinbarung angenommen worden ist.

Werden die drei Materien – wie 1999 in Berlin - im Paket („Agenda 2007„) verhandelt, ist aber ohnehin ein Konsens notwendig. Bei der GAP gab es in der Vergangenheit trotz der qualifizierter Mehrheitsregel einen starken Druck zur Einstimmigkeit. Für die Strukturpolitik gilt, dass im Rahmen der nächsten Finanziellen Vorausschau noch einstimmig im Rat zu entscheiden ist, unabhängig davon, wie lang die mehrjährige Laufzeit der Finanziellen Vorausschau sein wird.

Interessen- und Stimmkoalitionen: in der Konsensfalle?

Eine arithmetische Betrachtung der möglichen Stimmkoalitionen im Hinblick auf die Reformvorschläge ist für sich genommen wenig aussagekräftig. Sie gibt jedoch Aufschluss über die Größe und das relative Gewicht von Staaten, die sich durch gleiche Interessen punktuell oder im Sinne von politischen Allianzen verbinden. Hier deuten sich durch die Erweiterung Verschiebungen an, die das Stimmverhalten der Mitgliedstaaten beeinflussen können: So befinden sich in der EU-15 noch 80 Prozent der Mitgliedstaaten in der Eurozone, während es in der EU-25 noch 48 Prozent und in der EU-27 nur 44 Prozent der Mitgliedstaaten sind. Der Kreis der Nettozahler beläuft sich in der EU-15 auf 27 Prozent der Unionsmitglieder, in der EU-25 jedoch nur noch auf 16 Prozent beziehungsweise in der EU-27 auf 15 Prozent der Mitgliedstaaten. Die EU-15 umfasst zu

27 Prozent Kohäsionsländer, die EU-25 jedoch zu 40 Prozent und die EU-27 sogar zu 44 Prozent. Was die potenziellen Reformländer im Agrarbereich (niedrige Bruttorückflüsse beziehungsweise Nettozahler im Agrarsektor) anbelangt, so stellen diese in der EU-15 noch 73 Prozent der Mitgliedstaaten; in der EU-25 sinkt dieser Anteil auf 48 Prozent der EU-Staaten und in der EU-27 sogar auf 44 Prozent.

Auch für die Mitgliedstaaten ist die Dynamik, die von den prozeduralen und institutionellen Neuerungen von Nizza und dem Beitritt von bis zu zwölf neuen Mitgliedern ausgeht, nicht leicht einzuschätzen. Zudem wurden mit dem Vertrag von Nizza neue Kriterien und modifizierte höhere Entscheidungshürden etabliert, die die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit komplizierter und schwerfälliger gestalten; diese tragen zur verstärkten Unübersichtlichkeit im Beschlussfassungsprozess bei und eröffnen ein weites Feld für taktische Manöver mit schwer zu kalkulierenden Effekten.

Wendet man die neuen Vertragsbestimmungen hinsichtlich der Stimmengewichtung und der Kriterien für Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit, die ab dem 1. Januar 2005 heranzuziehen sind, auf den Kreis der heutigen 15 Mitgliedstaaten an, so sind keine großen Veränderungen für die Bildung von Stimmkoalitionen zu erwarten. In der Tendenz zeigt die EU-15 nach den neuen Regeln des Vertrags von Nizza eine Verschiebung des Stimmengewichts zu Gunsten der größeren und bruttosozialproduktstarken Länder (zum Beispiel die sechs Gründungsstaaten, die drei nordischen Länder und Österreich). Künftig werden Stimmkoalitionen, an denen die großen Mitgliedstaaten beteiligt sind, einen Vorteil haben.

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Tabelle 3: Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit
(Vorschlag zur Rechtsetzung durch die Kommission)

Aber erst in der Kombination mit der Aufnahme neuer Mitglieder wirken sich die Neugewichtung der Stimmen im Rat und die zusätzlichen Kriterien (Mehrheit der Staaten und Bürgerquote) deutlicher aus. Zwar ist das Stimmverhalten der neuen Mitgliedstaaten nur schwer abzuschätzen, doch durch die anwachsende Zahl von Mitgliedstaaten verändern sich die numerischen Stimmverhältnisse in der EU-25 und EU-27 signifikant.

Vor diesem Hintergrund bietet eine Inventarisierung möglicher politischer und politikfeldbezogener Stimmkoalitionen einen ersten Orientierungspunkt. Um eine

Gestaltungsmehrheit zu finden, müssen nach Nizza und im Zuge der Erweiterung in der Regel Koalitionen gebildet werden, die grundlegende Konfliktlinien transzendieren. Gestaltungsmehrheiten in der EU-25 und in der EU-27 müssen immer entweder von Deutschland oder in allen anderen Fällen von mindestens zwei größeren Staaten mitgetragen werden. Der entscheidende Aspekt hierbei ist in dem Bevölkerungskriterium von 62 Prozent zu sehen. Um eine Konsensbildung zu ermöglichen, muss es einen Kreis von Staaten geben, die in verschiedene Regionen und politische Lager hinein wirken können. Die EU-25 und EU-27 geben keiner „geo-politischen„ Allianz (Ostmitteleuropa, Nord- und Ostmitteleuropäische Länder und „Süd„-Länder/Kohäsionsländer) oder Region (Ostsee, Mittelmeer) per se eine eigene Mehrheit.

Abstimmungsprozesse müssten sehr frühzeitig unter den vier großen (Deutschland, Frankreich, Italien, Vereinigtes Königreich) und zwei mittleren Staaten (Spanien, Polen) einsetzen, von denen mindestens vier Länder ein Vorhaben unterstützen müssen. Auch für die Initiativen der Kommission wird die Sondierung unter diesen sechs Ländern zunehmend wichtig. Zwar gibt es in der EU-27 die Möglichkeit, einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit gegen die 13 kleinsten Mitgliedstaaten zu erreichen, doch handelt es sich dabei nur um eine theoretische Option und nicht um eine realistische Konfiguration von Mitgliedstaaten im Abstimmungsprozess mit qualifizierter Mehrheit. Vetopositionen können auf diese Art zwar fallweise umgangen werden, jedoch bleibt es einfacher, Entscheidungen zu blockieren als sie zu Stande zu bringen.

Aus deutscher Sicht bieten in einer EU-27 beziehungsweise EU-25 die politischen Koalitionen „Deutschland und seine wichtigsten Handelspartner„, „Hauptexporteure der EU-15 in die MOE„, die „sechs Gründerstaaten der Union„ und die „EU-15„ eine aussichtsreiche Basis. Die Frontstellung der EU-15 gegenüber den neuen Mitgliedern stellt jedoch

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Tabelle 4: Numerische Stimmenkoalitionen im Rat der EU-27

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keine erstrebenswerte Konstellation dar. Die NATO-Mitglieder, die ja von Polen bis Portugal und von Großbritannien bis Griechenland reichen, verfehlen die qualifizierte Mehrheit in der EU-27 nur um eine Stimme; in der EU-25 reicht die Stimmenzahl der NATO-Staaten jedoch aus und auch die anderen Kriterien für einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit werden erfüllt (14 Mitgliedstaaten, 79,13 Prozent der gewichteten Stimmen und 90,71 Prozent der Bevölkerung).

Spiegelbildlich zu den raren gestaltenden Mehrheiten ist zu erkennen, dass es in der erweiterten EU relativ einfach sein wird, Sperrminoritäten aufzubauen, die Verhandlungsprozesse als Drohoption begleiten oder als wirksame Bremse beeinflussen können. Deutschland verfügt zum Beispiel in der EU-25 und auch in der EU-27 im Zusammenspiel mit zwei weiteren großen Staaten auf Grund des Bevölkerungsquorums über eine Sperrminorität bei Beschlüssen mit qualifizierter Mehrheit. Die zehn neuen Mitglieder hingegen verfügen in der EU-25 bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit nicht über eine Blockademacht (weder nach Stimmen, noch durch ihre Anzahl oder ihren Bevölkerungsanteil). In der EU-27 haben die neuen Mitglieder allerdings eine Verhinderungsmacht. Zwar ist eine klare Frontstellung zwischen alten und neuen EU-Mitgliedern nach der Erweiterung eher unwahrscheinlich, jedoch könnten die neuen Mitglieder mit der Blockade von Entscheidungen drohen, um zum Beispiel Nachverhandlungen durchzusetzen.

Mit Blick auf die numerischen Stimmenkoalitionen im Rat der EU-27 deuten sich zahlreiche Pattsituationen zwischen Reformbefürwortern und Bremsern an (außenorientierte Länder versus binnenorientierte Länder bei den politischen Koalitionen, Reformländer versus Reformgegner in der Agrarpolitik, „Nord„-Länder versus „Süd„-Länder in der Strukturpolitik), die die Entscheidungsprozesse lähmen können. Die Stimmenbasis für Anhänger fundamentaler Reformen der Agrar- und Strukturpolitik, wie sie zum Beispiel im Leitantrag zur Europapolitik der SPD Ausdruck kommt, ist innerhalb der EU-25 und der EU-27 sehr schmal. Für die Ko-Finanzierung in der GAP sprechen sich zum Beispiel nur Deutschland, das Vereinigte Königreich, die Niederlande, Schweden, Österreich, Finnland und Luxemburg aus. Diese sieben Länder bilden keine Mehrheit der Mitgliedstaaten und verfügen nur über 102 Stimmen, 29,57 Prozent der gewichteten Stimmen und 37,34 Prozent der Bevölkerung, so dass sie keinen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit in einer EU-25 bzw. EU-27 fassen können. Zwar haben in der Struktur- und Regionalpolitik die Nettozahler und (potenziellen) Nicht-Kohäsionsländer in der EU-25 und EU-27 ein Übergewicht gegenüber dem „neuen Süden„, [Anm._5: Nettozahler in der EU-25 und EU-27 sind Deutschland, Vereinigtes Königreich, Frankreich, Italien, Niederlande, Belgien, Schweden, Österreich, Dänemark, Finnland und Luxemburg; als potenzielle Nicht-Kohäsionsländer in der EU-25 und der EU-27 gelten Deutschland, Vereinigtes Königreich, Frankreich, Italien, Niederlande, Belgien, Schweden, Österreich, Dänemark, Finnland, Irland und Luxemburg; dementsprechend bestünde der „neue Süden „ aufgrund des relativ geringen BIP pro Kopf aus Polen, Rumänien, Griechenland, der Tschechischen Republik, Ungarn, Portugal, Bulgarien, der Slowakei, Lettland, Litauen, Slowenien, Estland und Malta. Je nach Berechnungsgrundlage könnten Spanien und Zypern sowohl in die Gruppe der potenziellen Nicht-Kohäsionsländer als auch in den „neuen Süden„ fallen.] jedoch ist zu bedenken, dass diese relativen Positionsänderungen in der erweiterten Europäischen Union zunächst nur statistisch begründet sind. Der Anspruch auf Finanztransfers aus dem EU-Budget wird von alten Kohäsionsländern (Spanien, Portugal und Griechenland) nicht aufgegeben und gegebenenfalls nicht einmal eingeschränkt.

Die potenziellen Interessenkonflikte können also nicht mit Hilfe der vertraglichen Verfahrensvorgaben gelöst werden, sondern nur durch einen sehr breit angelegten Kompromiss. Zwar können da, wo mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt wird, einzelne Vetospieler ausmanövriert werden, aber es ist dennoch die Zustimmung nahezu aller Mitgliedstaten für das Zustandekommen der qualifizierte Mehrheit erforderlich. Die EU der 25 bzw. 27 Mitglieder steckt also in einer Konsensfalle. Die z.B. von der Kommission geforderte einfache doppelte Mehrheit der Staaten und der Bevölkerung bei Abstimmungen im Rat wäre eine transparentere und einfachere Formel für effiziente Mehrheitsentscheidungen.

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Ausblick

Osterweiterung finanzierbar- aber zu welchem Preis?

Die gute Nachricht der Szenarienrechnungen lautet, dass die Osterweiterung innerhalb der Obergrenze der Eigenmittel von 1,27 Prozent des EU-Bruttosozialprodukts zu finanzieren ist. Wie teuer aber die Osterweiterung wird, hängt vom Timing und von der Tiefe der Reformen ab.

Das Einsparvolumen bei den operativen Ausgaben ist beträchtlich. Unter dem Szenario entschiedene Reformen würden die operativen Ausgaben im Jahr 2013 nur noch 0,57 Prozent des BIP der EU-27 (oder 63,7 Milliarden Euro zu Preisen von 1999) beanspruchen. Dagegen weist die Agenda 2000 für das Jahr 2006 nach gegenwärtiger Planung noch 1,02 Prozent des BIP der EU-21 (oder 96,5 Milliarden Euro in Preisen von 1999) aus. Diese Werte markieren Orientierungspunkte für die künftig anstehenden Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau für den EU-Haushalt der Jahre 2007 bis 2013.

Die vorgeschlagenen Reformen führen zu einer Verteilung der Netto-Lasten, die stärker als heute am relativen Einkommen der EU-Mitglieder orientiert ist. Verbleibende

Ungleichgewichte sind in aller Regel auf agrarpolitische Einflüsse zurückzuführen. Sie bieten einen Kompromiss für die widerstreitenden Ansprüche der Mitgliedstaaten an den EU-Haushalt: die Belastung der Nettozahler hält sich im Rahmen, die bedürftigen Mitglieder der heutigen Europäischen Union erhalten weiterhin Unterstützung und die neuen Mitglieder werden gleichberechtigt an den ausgabewirksamen Programmen beteiligt. Wenn die EU-Mitgliedstaaten hingegen ihre nationalen Interessen vor allem über das Festhalten an inhaltlich unbegründeten Subventionen definieren und eine Politik der Besitzstandswahrung durchsetzen, können die operativen Ausgaben um 45 bis 65 Milliarden Euro im Jahr 2013 höher liegen als bei entschiedenen Reformen und dann bis zu 1,16 Prozent des BIP der EU-27 erreichen: Agrarausgaben (52 Milliarden Euro) und interne Politiken (6,4 Milliarden Euro) folgen dem Szenario Status quo EU-27, während sich die Strukturfondstransfers für die EU-15 auf dem Niveau von 2006 (29 Milliarden Euro) bewegen würden und die strukturpolitischen Zahlungen an neue Mitglieder mit beziehungsweise ohne Berücksichtigung ihrer Absorptionsfähigkeit zwischen 22 und 41,3 Milliarden Euro ausmachen würden. Je nach der politischen Gestaltung der EU-Politiken im Erweiterungsprozess variiert das Volumen der operativen Ausgaben um diesen Betrag.

Reformtiefe

Die Erweiterung erhöht den Druck, die EU-Politiken zu reformieren und nicht den Status quo des Jahres 2006 fortzuschreiben. Zentrale Elemente der Reformen sind:

• Der Abbau der Zahlungen für die Einkommensunterstützung in der Agrarpolitik und
• die Konzentration der Förderung auf die bedürftigen Mitgliedstaaten in der

Strukturpolitik.

Die Reformen sind zwar auch unabhängig von der Erweiterung dringend zu empfehlen, dennoch werden die Verhandlungen über die Agenda 2007 mindestens so schwierig zu bewerkstelligen sein wie über die Agenda 2000.

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Mit den Berliner Beschlüssen von 1999 hat die EU eine wichtige Neuorientierung eingeleitet. Denn ein Zurück zu einer Situation wie zur Zeit der Süderweiterung, als die politischen Ziele der Vollendung des Binnenmarktes samt der Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen und der Stärkung von Kommission und Europäischem Parlament sowie später die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion jeweils mit kräftigen Aufstockungen der Fördermittel und Ausweitungen der Vergabekriterien einherging, ist nicht in Sicht. Unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten wird die Osterweiterung deutlich restriktiver ausfallen als die Süderweiterung. Der in Berlin im Kreis der 15 eingeschlagene Reformpfad müsste auch mit bei 25 oder 27 Mitgliedstaaten, wie in den Reformszenarien vorgeschlagen, dynamischer und konsistenter fortgesetzt werden.

Schon ein Ausbleiben von weiteren Reformen zu Gunsten einer weitest möglichen Orientierung am Status quo wäre nicht nur aus fiskalischer Sicht bedenklich. Zum einen würden starke Ungleichgewichte in der Nettozahlerposition der einzelnen Mitgliedsländer und inhaltliche Inkonsistenzen erhalten bleiben. Je mehr Mitglieder die Union aber hat, desto wichtiger wird es, die EU-Politiken transparent und effizient zu gestalten. Anderenfalls potenziert sich der Spielraum für sachlich nicht fundierte teuere Kompensationsgeschäfte. Dies würde die Akzeptanz der europäischen Integration nachhaltig gefährden. Zum anderen würde bei einer Status-quo-Lösung, die von den Beitrittsländern im wesentlichen unterstützt würde, auf Dauer keine Umstrukturierung des

EU-Haushalts gelingen, die Mittel freisetzt für Bereiche wie die innere und äußere Sicherheit, Technologiepolitik oder Umweltpolitik.

Wie weit werden sich die 15 beziehungsweise 25 vorwagen und wer wird Reformen vorantreiben, wer abbremsen wollen? Durch die Regeln des Vertrags von Nizza werden grundsätzlich Koalitionen gestärkt, die von mehreren großen Mitgliedstaaten getragen werden. Hingegen reichen politikfeldbezogene oder geographisch und geo-strategisch begründete Stimmkoalitionen in erster Linie nur aus, Entscheidungen zu verhindern, nicht aber qualifizierte Mehrheiten zu schaffen. Drohende Pattsituationen sind nur durch übergreifende Reformangebote zu umgehen. Der Zwang zum Konsens, wie er im Hinblick auf die Agenda 2007 gilt, lässt vor allem moderate Reformen in der Strukturpolitik erwarten. Hingegen scheinen die Aussichten für eine fundamentalere Reform der Agrarpolitik im Sinne des programmierten Auslaufenlassens der Direktbeihilfen günstiger, da sich hier eine Kompromisslinie auftun könnte: die neuen Mitgliedstaaten würden über einen kalkulierbaren Zeitraum von 12 Jahren hinweg Transfers erhalten, während die alten bis 2017 eine allmähliche Reduktion der Direktzahlungen gewärtigen müssen, sich aber darauf einstellen können. Insofern bieten sich natürlich auch andere Kombinationen der Reformelemente aus dem moderaten und entschiedenen Szenario an.

Strategische Partner für Reformen

Betrachtet man die jeweiligen Nettopositionen der Altmitgliedstaaten unter den vier Szenarien, so ist unter den fünf großen Staaten Frankreich am Status-quo-Szenario EU-27 interessiert sein. Für die übrigen vier wäre das Status quo EU-27-Szenario aber nicht attraktiv. Bei der Wahl zwischen moderater und entschiedener Reform würde Frankreich zusammen mit Deutschland, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich eher eine Koalition für entschiedene Reformen bilden. Spanien und Italien sowie Irland bevorzugen moderaten Reformen. Selbst eine Koalition für moderate Reformen würde aber zumindest voraussetzen, dass die fortschreitenden realen wirt-

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schaftlichen Konvergenzprozesse in der EU anerkannt und eine echte Graduierung von Ziel-1-Regionen vorgenommen würde. Hingegen ist nicht auszuschließen, dass einige Mitgliedstaaten – besonders die Südländer, aber auch andere Ziel-1-Regionen, zum Beispiel in Ostdeutschland – ungeachtet der neuen relativen Wohlstandsentwicklung in der erweiterten Europäischen Union, daran interessiert bleiben, so nahe wie möglich bei einer Status-quo-Lösung zu verharren, die sich dann am Förderniveau des Jahres 2006 orientiert. Der Ruf nach einer Art generellem Finanzausgleich mit ungebundenen Fördermitteln für die erweiterte Europäische Union wird womöglich lauter werden.

Wie und unter welchen ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen eine „Agenda 2007„ verhandelt wird, lässt sich gegenwärtig nur spekulativ erfassen. Wegen der zahlreichen unbekannten Variablen ist es nur in sehr groben Zügen möglich, die Konturen eines Reformpakets zu zeichnen. Die Kommission und damit die EU-15 werden bis 2005, in unseren Szenarien das Stichdatum für den effektiven Beitritt neuer Mitglieder, wichtige Weichenstellungen vornehmen können. Sie wird allerdings in allen Reformszenarien hinnehmen müssen, dass sie als Administrator und Drehscheibe der EU-Verteilungspolitik stärker eingeschränkt würde. Ein mit größeren Budgetrechten ausgestattetes Europäisches Parlament, wie es zum Beispiel im SPD-Leitantrag zur Europapolitik gefordert wird, könnte eine Umorientierung in der Agrarpolitik unterstützen, wie sie vor allem im Szenario entschiedene Reformen skizziert wird. Die Kommission hat in allen hier diskutierten Reformoptionen das Vorschlagsmonopol und kann so einen Entscheidungskorridor für die EU vorgeben. Sie bleibt auch im Hinblick auf eine

Agenda 2007 ein strategischer Partner für alle Länder, die eine Reformagenda in Bezug auf die Agrar- und die Strukturpolitik verfolgen und eine bloße Fortschreibung des Status quo in einer erweiterten Union ablehnen.

Entscheidend für die Konsensbildung wird es sein, angesichts der konkurrierenden Ansprüche an den EU-Haushalt die politischen Prioritäten klar zu formulieren. Das sind: Erfolg der Erweiterung durch volle politische und wirtschaftliche Integration der neuen Mitglieder, Solidarität und faire Lastenverteilung, letzteres insbesondere zwischen den Nettozahlern sowie transparenter und effizienter Mitteleinsatz in den Politikbereichen. Davon wären dann die operativen Ziele wie die Bewahrung beziehungsweise Absenkung der Eigenmittelobergrenze, die Verbesserung der relativen Nettozahlerposition, die Konzentration der Transferzahlungen weiter abzuleiten.

Fahrplan für die Agenda 2007

Unter dem Imperativ der Einstimmigkeit ist die Durchsetzung einer Reformagenda äußerst schwierig. Hinzu kommt, dass die hier errechneten geringen Gesamtkosten der Erweiterung den Reformdruck auf den ersten Blick gering erscheinen lassen. Um so wichtiger ist es, sich klar zu machen, dass der Status quo keine dauerhaft mögliche Option ist. Die neuen Mitglieder werden nach der Szenarienrechnung dieser Studie voraussichtlich nicht zum Motor weiterer Reformen werden. Es wäre kontraproduktiv, die Beschlussfassung über weitere Reformen auf die Zeit nach der ersten Erweiterung zu verschieben. Für die Beschlussfassung über die einzelnen Reformmaterien der Agenda 2007 könnte folgender Fahrplan in Betracht kommen:

Ziel wäre es, die ersten Reformschritte in der GAP von den Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau 2007/13 und damit die Agenda 2007 zu entkoppeln, da diese zentrale Weichenstellung leichter zu 15 als zu 25 oder gar 27 zu bewerkstelligen sein

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dürfte. Unmittelbar nach Vorlage des GAP-Halbzeitberichts der Kommission (in der zweiten Hälfte 2002) und mit Blick auf das Auslaufen der Friedenspflicht in der WTO (Ende 2003) sollte die EU Beschlüsse zur GAP- Reform (z.B. nach dem Vorschlägen des Szenarios entschiedene Reform) treffen. Der Vorteil läge darin, dass die 15 Mitgliedstaaten vor der Erweiterung und vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza nach den einfacheren Beschlussfassungsregeln des Amsterdamer Vertrags vorgehen könnten. Ein Aufschieben bis 2005 würde hingegen bedeuten, dass die MOE Länder einbezogen wären, die kein unmittelbares Interesse an Einsparungen im Agrarhaushalt haben. Um tragfähige Lösungen für eine erweiterte EU zu finden, müssen aber beim Zuschnitt der Reformen die Interessen der zwölf Kandidaten auch vor ihrem effektiven Beitritt berücksichtigt werden. Die anstehende Erweiterung sollte die EU weder davon abhalten, frühzeitig im Kreis der 15 Einigung über die wesentlichen Elemente der Reformen zu erzielen noch erste Schritte dahin zu unternehmen. Andererseits liefert der bestehende und anwachsende Reformbedarf keine Begründung für eine Verzögerung des Beitrittsprozesses. Die Kommission Prodi könnte noch 2004, vor Ablauf ihrer Amtszeit, Vorschläge für die neue Agenda 2007 präsentieren.

In den skizzierten Szenarien wird von einem Wirksamwerden der Erweiterung im Jahre 2005 ausgegangen. Dafür spricht auch, dass die Vertragsbestimmungen zur Neugewichtung der Stimmen im Rat und zur Größe der Kommission gemäß dem Vertrag von Nizza zum Stichdatum 1.1.2005 greifen werden. Würden die neuen Mitglieder tatsächlich schon 2004 beitreten, müssten komplizierte Übergangsarrangements gefunden werden. Davon unabhängig könnten die Beitrittsländer, die den Beitrittsvertrag unterzeichnet haben an den Wahlen zum Europäische Parlament im Frühjahr 2004 teilnehmen.

Die neue Sitzverteilung wird bereits zum 1.1.2004 mit Blick auf die neue Wahlperiode des Europäischen Parlaments wirksam. In die Vorbereitung der Regierungskonferenz durch den Konvent sind die beitrittswilligen Länder ohnehin einbezogen.

Über die Finanzielle Vorausschau dürften die Verhandlungen in jedem Falle nach der Erweiterung im Jahr 2005 einsetzen. Die Agenda 2007 müsste spätestens 2006 beschlossen werden. Erst in diesem Zusammenhang wird wohl auch (einstimmig) über die neue Strukturpolitik für die erweiterte EU entschieden.

Die Agenda 2007 wird die erste große Herausforderung für die erweiterte EU, die ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen muss und von der die Bürgerinnen und Bürger in den alten und neuen Mitgliedstaaten eine Politik der Solidarität und fairen Lastenteilung und die Kraft zur Modernisierung erwarten.

Anmerkungen