• 4. Ökosteuer - quo vadis? Ausblick und Kommentierung
  

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4. Ökosteuer - quo vadis? Ausblick und Kommentierung

Aus vielerlei Gründen und in vielerlei Hinsicht ist eine Reform der staatlichen Finanzierungsmodelle dringend - darüber besteht kein Dissens. Wie allerdings diese Reform aussehen soll, inwieweit sie ökologische Aspekte berücksichtigen soll oder ob sie den Namen ökologische Steuerreform überhaupt verdient, darüber gingen die Ansichten der Tagungsteilnehmer schon eher auseinander. Es war allerdings wohltuend festzustellen, daß alle Anwesenden sich um eine differenzierte Sicht bemühten. Argumente aus dem ideologischen Graben waren jedenfalls nicht zu hören - sicherlich auch eine Folge des Umstandes, daß die Fakten des Einstieges in die ÖSR bereits geschaffen waren.

Die geplanten nächsten vier Stufen der Ökologischen Steuerreform für die Jahre 2000 bis 2003 stehen vor der Tür. Nach einigen Kontroversen passierte ein entsprechender Gesetzentwurf im Spätherbst 1999 Bundestag und Bundesrat. Die folgende Tabelle zeigt die Planung:

Tab. 7: Voraussichtliche Entwicklung der ökologischen Besteuerung bis zum Jahr 2003, Stand Ende November 1999.

Quelle: Eigene Zusammenstellung, nach Angaben des BMU-Vertreters.

Schwefelreicher Treibstoff mit einem Schwefelgehalt über 50 ppm (parts per million; entsprechend 0,005%) wird mit der zum 1. November 2001 geplanten Einführung von schwefelarmem Benzin und Diesel mit einem zusätzlichen Aufschlag von drei Pfennig versehen werden. Vom 1. Januar 2003 sinkt die Grenze für diesen höheren Steuersatz auf 10 ppm; Treibstoff unter diesem Wert gilt als schwefelfrei. Erdgas wird ab 1. Januar 2000 bei der Stromerzeugung mit

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Kohle und Kernkraft gleichgestellt und nicht mehr besteuert. Ein bis 2003 in Betrieb gehendes Erdgaskraftwerk in Greifswald wird dank seines hohen Wirkungsgrades von über 57,5% ebenfalls von der Steuer befreit.

Mit dieser Planung würde das im Koalitionsvertrag von SPD und Bündnis90/ Die Grünen formulierte Ziel nicht erreicht, nach dem die Beiträge zur Sozialversicherung bis zum Ende der Legislaturperiode im Jahr 2002 um mindestens 2,4% gesenkt werden sollen - zumal die Ausnahmeregelungen, z.B. für das produzierende Gewerbe, für Landwirtschaft oder Bahn vorläufig generell bestehen bleiben. Dennoch ist ohne jeden Zweifel positiv zu bewerten, daß mit diesem Konzept eine verstärkte Einbeziehung ökologischer Orientierungen in der Finanzgesetzgebung langfristig fest verankert und ein gangbarer Weg gefunden wird, die lange überfällige Senkung der Lohnnebenkosten aufkommensneutral zu verwirklichen. Die bisher geplanten Stufen sind allerdings so gering und die Beschränkung auf Treibstoffe und Strom ist so schmal, daß die Bundesrepublik Deutschland auch in den nächsten Jahren in der Realisierung einer ÖSR hinter anderen europäischen Ländern wie Dänemark, Schweden, Niederlande und Großbritannien zurückbleiben wird.

Die Modelle dieser Vorreiterstaaten sind keineswegs homogen. Gemeinsam ist ihnen aber, daß sie in ihren Ländern von den Regierungen durchgängig als erfolgreich beurteilt werden und auch Regierungswechsel überstanden haben. Zeitgleich mit der Einführung von Ökosteuern in Deutschland zum 1. April 1999 haben die Niederlande und Dänemark sogar ihre ohnehin höheren Steuern zumindest für einige Produkte weiter erhöht.

Dies zeigt, daß man vom Erfolg der Steuern überzeugt ist und die Gelegenheit nutzt, den offenbar als wirtschaftsunschädlich eingestuften Abstand zu den deutschen Steuern aufrecht zu erhalten. Die Höhe der Besteuerung in diesen Ländern wird also offensichtlich am ehesten durch die Notwendigkeit zur Wahrung der internationalen bzw. EU-weiten Wettbewerbsfähigkeit begrenzt und nicht durch die Ansicht, daß eine weitere Steuerumschichtung aus internen Gründen problematisch werden könnte.

Die Indikatoren der wirtschaftlichen Entwicklung zeigen nach oben und bieten im europäischen Vergleich ein überdurchschnittliches Bild, so daß im Rahmen dieser Tagung aus den Niederlanden und Dänemark weder aus den Reihen der Wirtschaft noch von den anwesenden Ministerialbeamten fundamentale Kritik zu hören war. Im Prinzip scheint dies auch für Großbritannien, Schweden und die Schweiz zu gelten.

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Es kann also festgehalten werden, daß die wirtschaftliche Entwicklung nicht unter der jeweiligen ÖSR gelitten hat. Im Gegenteil haben sich wichtige Kenngrößen besser als in Deutschland entwickelt. Auch wenn man nicht unterstellt, daß diese positive Entwicklung ein Verdienst der ÖSR ist, so steht doch mindestens fest, daß die jeweiligen Umschichtungen unschädlich waren.

Der ökologische Aspekt

Hinsichtlich der häufig erwarteten ökologischen Lenkungsfunktion hat vor allem die breit angelegte Energiebesteuerung bisher wohl in keinem Fall wirklich Wirkung gezeigt: Die Erfolge bei der angestrebten Reduzierung des CO₂-Ausstoßes fallen bescheiden aus. Hieran wird ein unvermeidlicher Zielkonflikt deutlich. Zum einen soll das Steueraufkommen zur Senkung der Lohnnebenkosten dienen, zum anderen ökologisch lenken, d.h. im wesentlichen den Verbrauch an fossilen Energieträgern senken. Für die Lohnnebenkosten gilt im Prinzip: Je höher und stabiler das Aufkommen, desto besser. Für den Umweltverbrauch gilt im Gegenteil: Je schneller das Aufkommen sinkt, desto besser die Lenkungswirkung. Vereinfacht gesagt müßten wir also fleißig heizen und Auto fahren, um die Rentenansprüche der Generation vor uns wie auch unsere eigenen zu sichern, von denen unserer Kinder gar nicht zu reden.

Da als Hauptzweck der ÖSR die aufkommensneutrale Senkung der Lohnnebenkosten angestrebt wird, muß sich also zwangsläufig die ökologische Lenkungswirkung in Grenzen halten: Während bei Strom in den nächsten vier Jahren allenfalls die durch die Liberalisierung des Strommarktes zu erwartende Verbilligung des Strompreises aufgefangen würde, sollen Heizöl, Erdgas und Kohle ohnehin nicht weiter verteuert werden. Das könnte allerdings zur Folge haben, daß Energiesparinvestitionen der Vergangenheit in ihrer Wirtschaftlichkeit gefährdet würden, und neue Investitionen in eine bessere Nutzung von Strom, Heizöl, Erdgas und Kohle würden wohl kaum ausgelöst. Einzig die geplante schrittweise Anhebung des Benzinpreises könnte im Einklang mit den massiven Preiserhöhungen von OPEC und Industrie und dem insgesamt sinkenden Treibstoffverbrauch der Fahrzeuge leichte Lenkungseffekte haben, wäre da nicht der wohlstandsbedingte Trend zum Zweit- bzw. Drittwagen.

Angesichts der über die Jahrzehnte dramatisch gesunkenen Preise für viele klimarelevante Energierohstoffe muß allerdings konstatiert werden, daß möglicherweise ohne eine ÖSR noch sehr viel mehr fossile Energien verbraucht würden. Es könnte also immerhin als Positivum der Besteuerung von Energieprodukten gesehen werden, daß "amerikanische" Verhältnisse hinsichtlich des CO₂-Ausstoßes in Europa bislang nicht eingetreten sind - sicherlich ein be

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denkenswerter Aspekt, auch angesichts der derzeitigen Liberalisierung der Energiemärkte. Wenn hier mit Hilfe der ÖSR gegengesteuert werden kann, wäre immerhin etwas gewonnen. In Dänemark, daran sei erinnert, gibt man die Preissenkungen infolge der Liberalisierung der Energiemärkte nicht oder nur zu einem geringen Teil an die Verbraucher weiter - sie kommen staatlichen Programmen zur Wirtschaftsförderung zugute.

Patentrezepte, um auf der Basis einer breiten Ressourcen- und Emissionsbesteuerung zu einem wirtschaftsverträglichen Umbau der gesamten Steuerbasis zu kommen - also in wesentlich höherem Umfang als heute die Ressourcen- anstelle der Arbeitsproduktivität zur Steuergrundlage zu machen - gibt es aber auch in den hier näher betrachteten Ländern nicht. In der Regel liegen die stärksten ökologischen Lenkungswirkungen bei den "kleinen" Steuern und Abgaben.

Allemal erschiene es aus ökologischer Sicht sinnvoll, verstärkt bei den Grenzkosten anzusetzen - dort, wo sich der Verbrauch gezielt über geringe Preisveränderungen beeinflussen läßt. Ein gutes Beispiel dafür ist die Abwasserabgabe, die trotz anfänglich erheblicher Widerstände in der Industrie dazu beigetragen hat, daß sich die Gewässerbelastungen in den vergangenen Jahren massiv verringert haben. Hier war es sicherlich von Vorteil, daß das Aufkommen zweckgebunden war und daß die Industrie einen erheblichen Teil ihrer Investitionen zur Verringerung der Abwasserbelastung unmittelbar auf die Abgabe anrechnen konnte. Auf der Emissionsseite konnte mit diesem Programm ein echter Erfolg erzielt werden - nicht verringert hat sich allerdings die Zahl der Produkte und damit die globale Umweltbelastung durch Rohstoff-, Flächen- und Energieverbrauch, im Gegenteil.

Wenn sich, wie im Beispiel aus der Mineralölindustrie eine angestrebte zehnprozentige Reduzierung der CO₂-Emissionen angesichts steigender Umsätze – und damit in der Regel steigendem Produktausstoß – über die Jahre zu stattlichen 30% Emissionsreduktion auswächst, so wäre den Bemühungen zur Stabilisierung des Weltklimas ein Bärendienst erwiesen: Das, was an produktionsbezogenen Emissionen eingespart wird, dürfte dann wohl nur ein Bruchteil dessen sein, was über den Verbrauch der Produkte, also von noch mehr Benzin, Diesel etc., in die Luft geblasen wird. Hier bestätigt sich wieder einmal der schon in den chemiepolitischen Diskussionen der achtziger Jahre geprägte Satz: Die eigentlichen Emissionen der Industrie sind ihre Produkte. Mit einem zeitgemäßen Verständnis von globaler und lebenszyklusweiter Produktverantwortung haben solche Entwicklungen jedenfalls wenig zu tun, und leider bewirken auch im Grunde vielversprechende Ansätze wie z.B. der Handel mit Emis-

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sionszertifikaten angesichts einer falsch verstandenen Wachstumslogik oft das Gegenteil dessen, wofür sie nach außen stehen: So führt ein Emissionshandel, in dem eine technische Maßnahme zur Verringerung der Emissionen beim Transport fossiler Energieträger zumindest teilweise von derjenigen Betriebseinheit bezahlt wird, die ein neues Förderfeld eröffnen möchte, letztlich zu einer Überkompensation (sog. rebound effect) im Gesamtsystem: Durch die Inbetriebnahme eines zusätzlichen Feldes zur Förderung von Rohöl - das nach seinem Produktleben überwiegend als CO₂ in der Luft endet - verschlechtert sich die globale CO₂-Bilanz um ein Vielfaches der bei den Rohrleitungen eingesparten Menge.

Um dem Dilemma zu entkommen, daß "saubere", d.h. emissionsarme bzw. emissionsarm hergestellte Produkte allein durch ihre größere Menge letztlich zu einer insgesamt höheren Umweltbelastung führen, muß berücksichtigt werden, daß jede Optimierung eines Teilsystems zwangsläufig im Sinne der übergeordneten Logik wirken wird. Für die ÖSR heißt das im wesentlichen: Solange sich das allgemeine Wirtschaftsverständnis mit seinem traditionellen Wachstumsbegriff nicht ändert, wird auch die ÖSR für die Verwirklichung dieses traditionellen Begriffs von Wirtschaftswachstum eingesetzt werden.

Der Hoffnung, daß durch die ÖSR ein Paradigmenwechsel angestoßen und damit die übergeordnete Logik verändert wird, kann sie allerdings aus eigener Kraft nicht gerecht werden. Solange sich nicht auf allen Ebenen, d.h. bei den Entscheidern in Politik und Wirtschaft ebenso wie beim einzelnen Bürger, die Einsicht verbreitet, daß systematisch nicht nur am "Tun" verdient werden kann, sondern daß man ebensoviel auch am "Unterlassen" verdienen kann und muß, wird sich wenig ändern. Dieser Gedanke sollte in einer Welt des Überflusses und der (Informations-) Überflutung durchaus seinen Charme haben, zumal er durchaus lange Tradition besitzt. [Fn.16: vgl. z.B. das alte chinesische Prinzip des Wu-Wei, der Kunst des Handelns ohne zu Handeln.] Für Energie- und Mineralölkonzerne heißt das konkret, sich sehr viel intensiver als heute um den Verkauf von "Negawatt" [Fn.17: Negawatt = nicht produzierte Watt, vgl. hierzu z.B. das Buch „Faktor Vier" von E.U.v.Weizsäcker] statt Megawatt zu kümmern und selbst darauf hinzuarbeiten, daß ihr „shareholder value" steigt, indem sie effektiv weniger Mineralölprodukte und stattdessen mehr Dienstleistungen verkaufen. Contracting-Dienstleistungen und Least-Cost-Planning haben in diesem Zusammenhang eine realistische Chance, aus ihrem Mauerblümchen-Dasein erweckt zu werden und als gedankliches Modell weit über die Energiebranche hinaus Anwendung zu finden.

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Letztlich werden aber größere Umbrüche vermutlich nur auf der Basis neuer Technologien durchzusetzen sein. In diesem Zusammenhang spielen konkurrierende Treibstoffsysteme wie z.B. die Brennstoffzelle oder auch Heizsysteme mit passiver Solarnutzung eine nicht zu unterschätzende Rolle. Allein aufgrund der Tatsache, daß auch in diesen Märkten Wettbewerb entsteht, dürfte sich einiges bewegen. Die Liberalisierung von Strom- wie Kommunikationsmärkten ist Konsequenz und Katalysator solcher Entwicklungen zugleich. In wenigen Jahrzehnten könnte es zum Alltag gehören, daß z.B. jeder Pkw-Besitzer den permanent tätigen Brennstoffzellenantrieb in seinem geparkten Fahrzeug dazu nutzt, überschüssigen Strom ins Netz zu speisen. Noch intelligenter wäre es natürlich, das Ganze mit einem Car-sharing-Konzept zu kombinieren ...

Der soziale Aspekt

In Bezug auf die Arbeitsplatzentwicklung scheinen die meisten Argumente dafür zu sprechen, daß ein leicht positiver Beitrag durch die ÖSR erreicht worden ist - mehr konnte angesichts der vorsichtigen ersten Schritte in allen Ländern und auch angesichts der Komplexität des Themas kaum erwartet werden. Andere soziale Faktoren, wie z.B. Armutsentwicklung lassen sich nicht ohne weiteres in Beziehung zur ÖSR setzen. Es bleibt allerdings festzuhalten, daß beim deutschen Modell Sozialhilfeempfänger oder andere Personen mit geringem Einkommen nicht wie z.B. im niederländischen Modell geschont werden. Sie haben die neuen Belastungen voll mitzutragen und werden durch die Senkung der Lohnnebenkosten nicht oder nur unverhältnismäßig entlastet.

Neben der Festlegung von Zielen ist schließlich auch das Verfahren von Bedeutung: Wird dem notwendigen Dialog und seiner Strukturierung nicht die gleiche Aufmerksamkeit gewidmet wie den Zielen, läuft auch das beste Ziel Gefahr, nicht verstanden zu werden oder an anderen Hemmnissen, z.B. Besitzstandsdenken zu scheitern. Ohne Moderation, Transparenz und die notwendige Zeit zur Kommunikation und zur Reife sind schon viele gute Vorschläge gescheitert. Hier kann das britische Verfahren als Vorbild dienen. So beschreibt der Vertreter des BMU die Entwicklung bis zur Festlegung der jüngsten Ziele und letztlich zur Umsetzung in etwa wie folgt: Bereits 1993 versuchte die konservative Regierung, den Mehrwertsteuersatz auf privaten Energieverbrauch von damals Null in zwei Schritten auf 8 und dann auf 17,5% zu erhöhen. Der erste Schritt wurde umgesetzt, das ganze Vorhaben jedoch als sozial ungerecht empfunden, vor allem angesichts des vergleichsweise niedrigen Wärmedämmstandards britischer Häuser, der Kapitalknappheit vieler Hauseigentümer und der EU-weit höchsten Mortalitätsrate im Winter. Die da

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malige Labour-Opposition versprach aus diesem Grund, den Mehrwertsteuersatz auf 5% abzusenken und führte dies nach dem Regierungswechsel 1998 auch durch. In einem transparenten und ergebnisoffenen Verfahren wurde dann zeitgleich geprüft, welche ökonomischen Instrumente am geeignetsten seien, den industriellen Energieverbrauch zu senken und so dem Anliegen der Klimapolitik gerecht zu werden. Im Auftrag des Schatzkanzlers Gordon Brown publizierte der damalige CBI-Präsident (in etwa vergleichbar dem deutschen BDI) und jetzige Vorstandsvorsitzende von British Airways, Lord Marshall, einen Bericht mit zahlreichen Fragen an die interessierte Fachöffentlichkeit, der u.a. im Internet eingestellt wurde. Die eingehenden Antworten konzentrierten sich im wesentlichen auf die Diskussion, ob eine Energiesteuer oder ein Handel mit Emissionszertifikaten geeigneter seien, die Emissionen von Treibhausgasen zu reduzieren. Bis Juli 1998 konnte jedermann eine Stellungnahme dazu abgeben, im November 1998 legte Lord Marshall dann seinen abschließenden Bericht an die Regierung vor, in dem die Einführung einer Energiesteuer empfohlen wurde. Der Schatzkanzler kündigte daraufhin im März 1999 die Einführung einer derartigen Steuer mit zwei Jahren Vorlauf für April 2001 an. Zeitgleich legte er einen weiteren Bericht vor, in dem die rechtlichen, administrativen und ökonomischen Fragen präzisiert werden, die zur "handwerklichen" Umsetzung des Vorhabens beantwortet werden müssen. Wiederum konnte, wer immer wollte, sich bis Ende Mai 1999 dazu äußern.

Die breite Einbeziehung vor allem der Fachöffentlichkeit und ein umfangreiches Konsultationsverfahren mit der Wirtschaft dürften die Chancen auf eine Umsetzung der durchaus weitreichenden Maßnahmen erheblich verbessern. Wichtig bei der Gestaltung derartiger Prozesse ist es aber, nicht nur ad personam oder gar auf Verbandsebene bestimmte Schlüsselakteure einzubinden, deren Positionen in der Regel vorab bekannt und meist wenig variabel sind. Statt dessen müssen innovative Gedanken und eine genügende Breite der Meinungsäußerung befördert werden, und ggf. kann sogar Anonymität zugelassen werden, sofern sie gewünscht wird. Diese Bedingungen können über moderne Kommunikationsformen - wie das in Großbritannien zu diesem Zweck bemühte Internet - in bisher kaum gekannter Weise ermöglicht werden. Von besonderer Bedeutung ist dabei neben der Bündelung von Kompetenz auch die öffentliche Wahrnehmung. Durch die Möglichkeit, individuell an der Meinungsfindung mitwirken zu können, kann der zeitintensive Prozeß des "Diffundierens" von Meinungsbildern bzw. von Entscheidungsprozessen durch Hierarchien von unten nach oben und zurück an Qualität gewinnen, zugleich erheblich beschleunigt und somit effizienter gestaltet werden.