• 6. Lokalökonomische Strategien in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf. Beispiele aus europäischen Ländern
  
  • 6.1 Charakteristika und Potentiale lokalökonomischer Maßnahmen
  • 6.2 Übertragbare Erfahrungen aus europäischen Ländern

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6. Lokalökonomische Strategien in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf. Beispiele aus europäischen Ländern

Die Ausführungen der Vertreterin des Instituts für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (ILS) basieren im wesentlichen auf Erkenntnissen aus dem von der Generaldirektion XII der Europäischen Kommission im Rahmen des vierten Forschungsrahmenprogrammes für den Zeitraum von zwei Jahren geförderten Projekt ELSES (Evaluation of Local Socio-Economic Strategies in Disadvantaged Urban Areas). Ziel von ELSES ist die Evaluation der Wirkungen von lokalökonomischen Strategien in sechs ausgewählten Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf in Deutschland (Duisburg-Marxloh), Frankreich (Nancy-Laxou), den Niederlanden (Leiden-Noord), Großbritannien (Glasgow-Govan), Schweden (Malmoe-Rosengaard) und Italien (Pomigliano d’Arco/Naples). Eine Besonderheit von ELSES ist die sogenannte „Tandemlösung" der Projektdurchführung, bei der pro Land neben den beteiligten Forschungseinrichtungen jeweils ein lokaler Akteur der Stadtteilerneuerung involviert wird. Für Deutschland nehmen das ILS als Forschungsinstitut und die Entwicklungsgesellschaft Duisburg bzw. das Büro für Wirtschaftsentwicklung als lokaler Akteur im Stadtteil Marxloh an dem Projekt teil.

Der vorliegende Beitrag geht zunächst der Frage nach, was unter lokalökonomischen Maßnahmen zu verstehen ist und welche Entwicklungspotentiale sie besitzen. In einem zweiten Teil stehen strategische Überlegungen im Vordergrund, die sich vor dem internationalen Erfahrungshintergrund von ELSES als Anregungen für die deutsche Praxis ergeben.

6.1 Charakteristika und Potentiale lokalökonomischer Maßnahmen

Die Förderung der lokalen Ökonomie ist in Nordrhein-Westfalen als Politikfeld der Stadt(teil)erneuerung Mitte der 90er Jahre entstanden. Vorbildfunktion hat heute das Ende 1995/Anfang 1996 mit finanzieller Unterstützung der EU-Gemeinschaftsinitiative URBAN in Duisburg-Marxloh eingerichtete Büro für Wirtschaftsentwicklung. Diesem Beispiel folgten andere Kommunen in Nordrhein-Westfalen - so zum Beispiel die Stadt Gelsenkirchen - oder zeigen zumindest Interesse an der Konzeption lokalökonomischer Maßnahmen auf Stadtteilebene unter anderem im Rahmen des Handlungsfeldes für „Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf".

Im folgenden soll weniger die theoretische Herleitung des Politikfeldes „lokale Ökonomie", sondern die eher pragmatische Darstellung dessen, was im Rahmen des nordrhein-westfä

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lischen Landesprogramms „Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" unter lokalökonomische Strategien gefaßt wird, im Vordergrund stehen. Das Programm sieht in lokalökonomischen Strategien vor allem notwendige ergänzende Elemente zu baulichen und sozialen Erneuerungsmaßnahmen sowie Bestandteile einer integrierten Stadtteilerneuerung. Dabei zielen lokalökonomische Strategien - und dies gilt allgemein - nicht auf die Einrichtung einer zweiten, eigenständigen Ökonomie parallel zur bestehenden regulären Wirtschaft ab, sondern versuchen vielmehr, mittels geeigneter Maßnahmen die lokale Ökonomie benachteiligter Stadteile wieder an den gesamtstädtischen Wirtschaftskontext anzukoppeln.

Lokalökonomische Strategien basieren im wesentlichen auf zwei Elementen: einerseits umfassen sie die Schaffung zusätzlicher Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten - also sozialer Integrationschancen - insbesondere für auf dem Arbeitsmarkt benachteiligte Bevölkerungsgruppen. Zu entsprechenden Maßnahmenfeldern gehören die Bereiche Existenzgründungsberatung, Beschäftigung und Qualifizierung sowie Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt. Die zweite Komponente umfaßt die Stärkung der Wirtschaftsstruktur vor Ort, wozu bauliche Maßnahmen ebenso wie Gewerbeflächenmobilisierung zur Verbesserung der lokalen Rahmenbedingungen gehören. Dezentrale, in den Stadtteilen angesiedelte Formen der Wirtschaftsförderung konzentrieren sich auf die Bestandspflege von und Kooperationsförderung zwischen lokalen kleinen und mittleren Unternehmen.

Lokalökonomische Strategien werden von zwei Hauptcharakteristika geprägt:

• Zum einen verbinden sie struktur-, beschäftigungs- und sozialpolitische Zielsetzungen auf lokaler Ebene („Hybridcharakter"),

• zum anderen konzentrieren sie sich - anders als im Bereich der baulichen Erneuerung, bei dem der lokale Staat über die notwendigen Ressourcen zur Umsetzung von Maßnahmen verfügt - stärker auf kooperatives Handeln, um eine nachhaltige Stabilisierung und Entwicklung erreichen zu können („Prozeßcharakter"). Kooperatives Handeln heißt in diesem Fall nicht nur inneradministrative Zusammenarbeit (etwa zwischen Planungsamt, Sozialamt, Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung), sondern Kooperation mit verschiedensten Akteuren, insbesondere mit dem privatwirtschaftlichen und dem gemeinnützigen Sektor sowie den Bewohner/innen des betreffenden Stadtteils.

Die Entwicklungspotentiale lokalökonomischer Strategien liegen im „Kapital" vor Ort:

• finanzielles Kapital: Investitionskraft der Bewohner/innen, Hauseigentümer und Wirtschaftsakteure,

• „Humankapital": unter anderem Qualifikationspotentiale der Bevölkerung vor Ort,

• soziales Kapital: unter anderem Bereitschaft der Quartiersbewohner, an der Verbesserung der Situation im Ortsteil mitzuwirken.

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6.2 Übertragbare Erfahrungen aus europäischen Ländern

Die Vertreterin des ILS nannte als ein Ergebnis der bisherigen Arbeit im Rahmen von ELSES drei Punkte, die - zumindest im Ausland - wesentlichen Einfluß auf die Effektivität lokalökonomischer Strategien haben und auf die deutsche Projektarbeit übertragen werden könnten.

Insbesondere britische Beispiele zeigen, auf welche Weise partnerships zwischen öffentlichem Sektor, privaten Akteuren und bewohnergetragenen Organisationen etabliert werden können. Die wichtigste Eigenschaft staatlich gestützter Initiativen zur Förderung der Lokalökonomie sind nach britischen Erfahrungen Kooperationsbereitschaft und Offenheit der Verwaltung gegenüber anderen zu beteiligenden Akteuren. In Großbritannien sind partnerships formale Organisationsstrukturen, die zu gleichen Anteilen aus Verwaltung, Privatwirtschaft sowie lokaler Bürgerschaft besetzt werden und beispielsweise als Beiräte lokalökonomischer Entwicklungsgesellschaften arbeiten. Für Deutschland können nur wenige vergleichbare Kooperationsbeispiele - eines ist nach Angabe der Referentin die „Lokale Partnerschaft Wedding" in Berlin - genannt werden. Stattdessen haben sich hier eher Strukturen mit dem Charakter von Arbeitskreisen etabliert, auf die sich jedoch wichtige britischen Erfahrungen wie die Erkenntnis, daß partnerships einen individuellen Nutzen für jede/n Beteiligte/n erbringen müssen, übertragen ließen. Für die Durchsetzung dieser Interessen sowohl innerhalb dieser Gremien als auch nach außen müßten sich allerdings Kooperationsrunden aus entscheidungsbefugten und somit beschlußfähigen Repräsentanten der verschiedenen Akteursgruppen zusammensetzen. Die Vertreterin des ILS wies in diesem Zusammenhang auf das Büro für Wirtschaftsentwicklung in Duisburg-Marxloh hin, das zwar mit zwei Wirtschaftsfachleuten besetzt war und sehr erfolgreich in den Bereichen Netzwerkbildung und Existenzgründungsförderung gearbeitet hat, allerdings mit seiner Projektentwicklung kaum Ergebnisse erzielen konnte, da ihm hier die Unterstützung anderer Akteure - vor allem der Stadtspitze - fehlte. Eine Folge war die nachlassende Motivation der Wirtschaftsakteure vor Ort.

Allgemein fällt im Vergleich deutscher Ansätze der Stadtteilerneuerung mit internationalen Erfahrungen auf, daß hierzulande seitens des politischen Sektors eine sehr viel stärkere Zurückhaltung gegenüber der Bereitschaft zur Dezentralisierung von Ressourcen und Entscheidungsbefugnissen auf die Ebene von Stadtteilen bzw. Stadtteilgremien vorherrscht. Dies steht dem Ziel der Entwicklung selbsttragender Strukturen in Erneuerungsgebieten entgegen, wie die Vertreterin des ILS ausführte.

Als zweite wesentliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Implemtierung lokalökonomischer Strategien nannte die Referentin die Notwendigkeit einer klaren strategischen Analyse der Fragen,

• welche Ziele mit stadtteilnahen oder besser mit gesamtstädtischen Maßnahmen zu erreichen sind,

• welche Entwicklungsperspektiven entsprechende Maßnahmen eröffnen und

• mit welchen Zielgruppen sie durchgeführt werden können.

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Die an ELSES beteiligten Länder haben in diesem Zusammenhang teilweise sehr unterschiedliche Strategien bzw. Zielsetzungs-„Philosophien" entwickelt. In den Niederlanden beispielsweise bestimmt der Bereich sozialökonomische Mobilisierung sehr stark die Zielperspektive, während britische Ansätze eher enggefaßte ökonomische Strategien verfolgen.

Lokalökonomische Strategien sind in der niederländischen Stadt Leiden in das übergeordnete Politikziel der sozialen Aktivierung eingebunden (vgl. Abbildung 3) [Fn. 15: Vgl. dazu Ton van der Pennen: Sozialwirtschaftliche politische Strategie und Praxis: das Beispiel Niederlande. In: Tagungsdokumentation „Modernisieren ohne auszuschließen. Quartiersentwicklung zur Verhinderung einer städtischen Unterschicht", Friedrich Ebert Stiftung, Bonn 1999. Oder: Ton van der Pennen/Mascha Kunst: The case of Leiden-Noord. ELSES-Progress Reports.] , in dessen Vordergrund die ökonomische Integration der Stadtteilbevölkerung, ergänzt um die beiden Bausteine soziale und sozio-kulturelle Partizipation, steht. Dies stellt einen Versuch dar, den Betroffenen ein „Sprungbrett" in die formale Ökonomie zu bieten. Andererseits wird aber auch gesehen, daß bestimmte Personen - beispielsweise aus gesundheitlichen oder Altersgründen - nicht mehr in den ersten Arbeitsmarkt vermittelbar sind. Diese Erkenntnis hat in den Niederlanden zur Entwicklung eines langfristig öffentlich subventionierten Sektors der „sozialen Ökonomie" geführt, in dem die Schaffung langfristiger Arbeitsplätze für Personen, für die es keinen Zugang mehr zum ersten Arbeitsmarkt gibt, systematisch mit der Bereitstellung zusätzlicher, im Stadtteil benötigter Dienstleistungen verbunden wird. Im Rahmen dieses Konzeptes liegen die Effekte stadtteilnaher Beschäftigungsmöglichkeiten - etwa im Rahmen von Stadtteilbetrieben - in

• der Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze,

• dem Angebot zusätzlicher, im Stadtteil benötigter Dienstleistungsangebote wie Cafés, die Herausgabe von Stadtteilzeitungen, die Bereitstellung von Fahrdiensten etc., die aufgrund fehlender Kaufkraft nicht vollständig über den Markt finanzierbar sind,

• den Einbindungsmöglichkeiten „lokalen Kapitals" in Form von ehrenamtlicher Arbeit in Stadtteilbetriebe und

• der Möglichkeit, Maßnahmen wie das Angebot von „Taschengeldjobs" für Jugendliche in Stadtteilbetrieben realisieren zu können.

Der strategische Ansatz der sozialen Mobilisierung zeichnet sich vor allem durch die Entwicklung einer differenzierten Angebotspalette für unterschiedliche Bevölkerungsgruppen seitens der städtischen Politik aus. Ein differenziertes Instrumentarium für unterschiedliche Zielgruppen wird zunehmend auch in deutschen Städten entwickelt, allerdings fehlt hier oftmals noch eine klare Analyse der Frage, welche Maßnahmen mit gesamtstädtischen bzw. stadtteilnahen Angeboten mit welchen Zielgruppen und welchen Effekten realisiert werden können. Auch wird in Deutschland eine sehr viel stärkere Trennung zwischen sozialen und ökonomischen Zielsetzungen vorgenommen. In Duisburg-Marxloh wurde beispielsweise die Entwicklung zweier wirtschaftlich eigenständiger Betriebe angestrebt (Stadtteilcafé und Kleinbetrieb für Näh- und Schneiderarbeiten inklusive Wäscherei- und Reinigungsdienst), deren Realisierung in der ursprünglich Form allerdings an Interessendivergenzen des Sozialdezernates und der Wirtschaftsförderung scheiterte, wie die Vertreterin des ILS ausführte.

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Abbildung 3: Soziales Aktivierungsmodell (Quelle: Ton van der Pennen/Mascha Kunst: The case of Leiden-Noord. In: Summaries from the Research Partners, ELSES Naples Conference 12-14th March 1999, S. 39).

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Die Rahmenbedingungen der Beschäftigungsförderung in Deutschland lassen keinen dritten Weg zwischen vollständig über den Markt und vollständig staatlich finanzierten Modellen zu, was - so die Referentin - dazu führt, daß Potentiale im Bereich gemeinwesenorientierter Beschäftigungsmöglichkeiten und der strukturpolitisch wichtigen Entwicklung neuer Beschäftigungsfelder gegenwärtig „verschenkt" werden. [Fn. 16: Positive Beispiele für die Arbeit von Stadtteilbetrieben mit ihren vielfältigen Effekten sind die in Aachen und Herzogenrath im Rahmen des „Forum für Arbeit" aufgebauten Betriebe „Esch-O" und „Tatendrang"] Auch müsse man sich hierzulande über die zukünftige Bedeutung des zweiten Arbeitsmarktes Gedanken machen, der - anders, als ursprünglich geplant - Vermittlungsraten in den ersten Arbeitsmarkt von durchschnittlich maximal 30% erzielt.

Als einen dritten wesentlichen Punkt nannte die Vertreterin des ILS die Verfügbarkeit von auf Stadtteilebene aggregierten Daten. Die Mitarbeit im Projekt ELSES hat deutlich werden lassen, daß die kleinräumige Datenlage in Deutschland im europäischen Vergleich stark unterentwickelt ist. Dies betrifft unter anderem stadtteilbasierte Angaben zur Arbeitslosigkeit, zur Zahl der von staatlichen Transferleistungen abhängigen Quartiersbevölkerung, zur Arbeitsbevölkerung, zu lokal ansässigen Unternehmen und - allgemein - gesundheits- oder ausbildungsbezo-

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gene Daten. Damit fehlt in vielen Stadtteilen eine wichtige Analysegrundlage für die Erarbeitung von Entwicklungsstrategien und eine Basis zur Messung von Entwicklungsfortschritten, also eines leistungsfähigen Monitoring-Systems.

Im internationalen Vergleich fällt weiterhin zudem auf, daß in Deutschland nur selten spezifische und auf bestimmte Zeiträume bezogene, überprüfbare Ziele formuliert werden [Fn. 17: Im Sinne von „SMART"en Zielen: S=specific, M=measurable, A=achievable; R=realistic, T=timebound]. Die Aufstellung von Zielsystemen ist allerdings gerade im Kontext lokalökonomischer Strategien sinnvoll, da diese - wie bereits ausgeführt - durch einen „hybriden" Charakter gekennzeichnet sind, d.h. gleichzeitig unterschiedliche Zielsetzungen verfolgen. Daher ist es wichtig, bereits im Vorfeld zu definieren, in welchen Projektbereichen welche Zielsetzung Priorität erhalten soll; beispielsweise kann dies bei beschäftigungspolitischen Projekten einmal die soziale, in anderen Fällen die arbeitsmarktpolitische Komponente sein. Ein Beispiel für die Aufstellung eines differenzierten Zielsystems im Bereich lokalökonomischer Entwicklung bietet die Govan Initiative, die seit 1986 mit mehr als 100 Mitarbeitern Strategien der stadtteilbezogenen Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung in Glasgow-Govan umsetzt (vgl. Abbildung 4). [Fn. 18: Zur ausführlichen Dokumentation des Ansatzes und der Aktivitäten der Govan Initiative siehe: ILS 1997, Lokale Ökonomie und Wirtschaftsförderung in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf.]Hier sind strategische Ober- sowie Arbeitsziele der Entwicklungsgesellschaft formuliert worden, deren Erreichungsgrad mittels zugeordneter Erfolgsindikatoren dokumentiert werden soll (vgl. Abbildung 5).

Die Entwicklung eines differenzierten Zielsystems und geeigneter Indikatoren für die Messung von Entwicklungsfortschritten ist auch deshalb notwendig, weil der Erfolg lokalökonomischer Maßnahmen nicht allein auf die Anzahl bereitgestellter Arbeitsplätze bzw. die Vermittlungsquote in den ersten Arbeitsmarkt reduziert werden kann. Wichtige weitere Indikatoren sind beispielsweise die Verbesserung der Lebensqualität oder der Umfang privater Investitionen in den Stadtteil. Die Aufstellung eines Zielsystems und der Umgang mit Zielkonflikten sind als Prozeß und als aktivierendes Instrument der Stadtteilentwicklung unter breiter Einbeziehung der lokalen Akteure zu begreifen. Die Erarbeitung von Zielvorstellungen und Methoden der Evaluation und des Monitorings dienen nicht nur der Weiterentwicklung eines effektiven stadtteilbezogenen Instrumentariums, sondern sind auch für die langfristige politische Legitimation lokalökonomischer Maßnahmen notwendig.

Die Vertreterin des ILS stellte abschließend das Ergebnis einer im Rahmen der Evaluation des Büros für Wirtschaftsentwicklung durchgeführten Umfrage unter dessen Klienten vor. Darin schätzte die überwiegende Mehrheit der 51 Befragten - 13 ansässige Unternehmen, 23 Existenzgründer, 5 Investoren und 10 Klienten mit sonstigen Anfragen - den Zugang zu einem lokalen Büro für Wirtschaftsentwicklung aus Gründen der Zeitersparnis und aufgrund seines lokalen Problemhorizonts als sehr wichtig und hilfreich ein.

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Abbildung 4: Arbeitsziele und Erfolgsindikatoren der Govan Initiative

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Abbildung 5: Strategische Oberziele und Arbeitsziele der Govan Initiative (Quelle: Govan Initiative Ltd. Strategic Plan 1996-2001, S. 11)

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