• 4. Folgerungen für die Politik
  

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4. Folgerungen für die Politik

Der SPD-Politiker sieht erheblichen gesetzgeberischen Handlungsbedarf zur Verbesserung des Schutzes der Verbraucher gegenüber Banken und Versicherungen. Hierzu sollte insbesondere ein umfassendes Verbraucherschutzgesetz bei Finanzdienstleistungen geschaffen werden, in dem die Rechte und der Schutz der Bank- und Versicherungskunden grundlegend sichergestellt werden. Bereits bestehende gesetzliche Regelungen zum Konsumentenschutz bei Finanzdienstleistungen sollten in das Verbraucherschutzgesetz integriert werden. Durch ein solches Gesetz könne der Verbraucherschutz erheblich verbessert werden. Die Aufgaben der staatlichen Aufsicht über das Kredit- und das Versicherungswesen sollten um den Bereich des Verbraucherschutzes erweitert werden. Angesichts der zunehmenden Tendenz zur Bildung von Allfinanzkonzernen, die alle Formen von Bank- und Versicherungsgeschäften aus einer Hand anböten, sollte zudem geprüft werden, ob eine Zusammenfassung der Bundesaufsichtsämter für das Kredit- und das Versicherungswesen in ein Bundesaufsichtsamt für Finanzdienstleistungen zur Gewährleistung einer effektiven und kostengünstigen Aufsicht im Bereich Verbraucherschutz bei Finanzdienstleistungen sinnvoll sei.

Diese Forderung wird von dem Vertreter des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen zurückgewiesen. Die Zusammenlegung der Aufsichtsämter für das Kredit- und das Versicherungswesen würde den unterschiedlichen Aufgaben beider Ämter nicht gerecht. Zudem würde damit lediglich eine Superbehörde geschaffen, die keineswegs automatisch effektiver arbeiten würde als die bisher getrennt arbeitenden Ämter. Insgesamt sei der notwendige Schutz der Bankkunden durch die bestehenden gesetzlichen Grundlagen und die

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Bank und Kunde in ausreichendem Maße gegeben. Auftretende Probleme resultierten nicht aus Defiziten im bestehenden Recht, sondern aus der nicht korrekten Anwendung dieses Rechtes durch die Kreditinstitute. In solchen Fällen könnten die betroffenen Kunden ihr Recht jedoch nur auf dem Weg über die ordentlichen Gerichte durchsetzen. Das Beschreiten des Rechtswegs könne dem Verbraucher weder durch die Einschaltung von Verwaltungsinstanzen noch durch die Schaffung neuer Gesetze abgenommen werden.

Der Vertreter des Hamburger Instituts für Finanzdienstleistungen bezeichnet den Ansatz, die Thematik Banken und Versicherungen gemeinsam zu betrachten, als notwendigen Paradigmenwechsel. In Deutschland sei die Regulierung immer noch produktorientiert. So gebe es die Bausparprämie nur für das Bausparen und die steuerliche Förderung der Altersvorsorge nur für die Kapitallebensversicherung. Diese Regulierungen entsprängen dem typisch deutschen Ansatz, alles über das Steuerrecht entscheiden zu wollen. Dabei komme jedoch das eigentliche Finanzdienstleistungsprodukt aus dem Blickfeld. Es sei daher dringend geboten, die produktorientierte Sichtweise durch einen funktionsorientierten Ansatz abzulösen, bei dem es darum gehen müsse, welche Funktion das Sparen, die Kreditaufnahme, der Zahlungsverkehr oder die Versicherung einnehme. Unter einem funktionsorientierten Ansatz sei es wenig sinnvoll, daß es bei Produkten mit derselben Funktion höchst unterschiedliche Transparenzvorschriften sowie Rechtspositionen der Verbraucher gebe. Es müsse sich auch in Deutschland die Einschätzung durchsetzen, daß man es im Bereich der Banken und Versicherungen mit Dienstleistungen, eben Finanzdienstleistungen, zu tun habe.

Der Vertreter der Versicherungswirtschaft hält eine Subsumierung der spezifischen Geschäfte von Banken und Versicherungen unter dem Oberbegriff "Finanzdienstleistung" wegen der vielfältigen Unterschiede zwischen beiden Branchen für sehr problematisch. Verschiedene Sachverhalte sollten auch entsprechend unterschiedlich behandelt werden, da ansonsten die Gefahr bestehe, daß die wirklichen Probleme der einzelnen Branchen in einer globalen Sichtweise nicht mehr gelöst würden. Angesichts des bewährten gesetzlichen Rahmens in der Versicherungswirtschaft seien zudem keine neuen Gesetze notwendig.

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Diese Position wird von dem Vertreter eines Bankenverbandes unterstützt. Bereits heute habe der Verbraucherschutz in Deutschland eine Regelungsdichte und -tiefe erreicht, die wieder in Unüberschaubarkeit und Unverständlichkeit umzuschlagen drohe. Unübersichtlicher Regelungen erzeugten jedoch eine neue Form der Ohnmacht der Verbraucher. Bevor die Forderung nach weiteren Regelungen erhoben werde, sollten deshalb die Erfahrungen mit den jetzt geltenden Gesetzen ausgewertet werden. Eine weitere Verkomplizierung des Bankgeschäftes durch eine Fülle neuer Auflagen könne sehr leicht kontraproduktiv wirken. Zudem löse jede neue Regelung zusätzliche Kosten aus, die letztlich für den Verbraucher die Preise verteuere. Verbraucherschutz sei nicht zum Nulltarif zu haben. Man sollte sich daher auch im Sinne der Verbraucher mit der Regelung der wichtigsten Probleme begnügen.

Der SPD-Politiker räumt ein, daß die Rechtsprechung den Banken in den letzten Jahren eine Reihe von Auflagen gemacht habe, die in der Praxis nicht immer die gewünschten Erfolge zeitigten. Das bestehende System müsse deshalb grundlegend überprüft werden, die mit hohem Aufwand und geringem Erfolg verbundenen Dokumentations- und Aufbewahrungsregelungen bei der Zinsabschlagsteuer oder dem Geldwäschegesetz sollten korrigiert werden. Die derzeitige Haftung bei der Anlageberatung müsse überprüft und in eine umfassende Regelung der Beratungshaftung bei Finanzdienstleistungen integriert werden.

Der Vertreter einer Verbraucherschutzorganisation erläutert, daß es nicht um die Schaffung neuer komplizierter Regelungen gehe, sondern um die klare Bestimmung und gesetzliche Sicherung von materiellen Schutzrechten, die beispielsweise Überschuldeten die Möglichkeit einräumen, aus Verträgen herauszukommen und die einen bestimmten Höchstzinssatz festlegten. Andere Ansätze wie die Schaffung von Widerrufsrechten liefen zwangsläufig ins Leere, da eine Bank einem in wirtschaftlichen Problemen befindlichen Kunden ohne Schwierigkeiten einen exorbitant überhöhten Zinssatz abverlangen könne, den der Kunden wegen seiner Notlage akzeptieren müsse. Daher sei es nur logisch, daß die Zahl der Widerrufe in der Praxis sehr gering sei. Notwendig sei deshalb die Schaffung klarer

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und überschaubarer Regeln, die den Verbrauchern die notwendigen Schutzrechte zusicherten. Solche Regeln müßten keineswegs zu einer erhöhten Bürokratisierung führen. Und das Argument, neue Verbraucherschutzregelungen seien wegen der ohnehin zu hohen Bürokratisierung der Arbeit nicht zumutbar, sei wenig überzeugend, da insbesondere die Banken in ihrem eigenen Geschäftsbereich noch genügend Potential zu Verringerung der Bürokratie hätten.

In der Vergangenheit hätten die Verbraucherschutzorganisationen vielfach als Korrektiv bei Defiziten im Verbraucherschutz fungiert. Dies entspräche ihrer Aufgabe, für fairen Wettbewerb zu sorgen, damit nicht zu Lasten der ohnehin benachteiligten Verbraucher unberechtigte Gewinne gemacht würden. Es sei jedoch auf Dauer deprimierend, daß die Verbraucherverbände zwar einen Prozeß nach dem anderen gewännen, die Konsequenzen aber dennoch ins Leere liefen. So habe beispielsweise der BGH in seiner Kreditkartenentscheidung eindeutig festgestellt, es sei nicht rechtens, daß die Karten unternehmen erst ein Zahlungsziel setzten, und dann bei Nichtzahlung rückwirkend Zinsen berechneten. Trotz dieser klaren Rechtsprechung habe keine einzige Kartengesellschaft ihre Rechnungen rückwirkend korrigiert. Insofern bedürfe es einer Verschärfung der Verbandsklagebefugnis mit der Konsequenz, daß derjenige, der gegen die Allgemeinen Geschäftsbedingungen verstoße, den damit unrechtmäßig erzielten Profit nicht einbehalten dürfe. Die derzeitige Situation, wonach eine Bank gegen geltendes Gesetz verstoßen könne, ihre Position durch alle Instanzen verteidige, den Prozeß verschleppe und schließlich den unlauteren Gewinn aus dem Fehlverhalten auch noch einbehalte, sei nicht akzeptabel und führe zur Beeinträchtigung des Wettbewerbs. Deshalb müsse die Möglichkeit zur Verbraucherklage geschaffen werden, um Musterprozesse auch bei einfachem schädlichen Verhalten der Bank oder der Versicherung einklagbar zu machen.

Der Vertreter des Bundesministeriums der Justiz betont, daß die Bundesregierung die Verbandsklage prinzipiell kritisch bewerte, da sie sich nach ihrer Auffassung nicht bewährt habe und deshalb zurückgefahren werden müsse. Mit dieser Position befände sich die Bundesregierung derzeit aber in der Defensive, da die Verbandsklage auf EU-Ebene sehr positiv eingeschätzt werde. Generell sei die

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Bundesregierung natürlich offen für jeden Vorschlag, der zur Verbesserung der Verbandsklageregelung führen könne. Aber die Ausweitung der Verbandsklage auf alle möglichen Bereiche, bei denen der Verbraucher betroffen sein könnte, lehne die Bundesregierung ab. Generell sollte der Gesetzgeber nur das regeln, was der Markt nicht selber regeln könne oder wo der Staat als Ordnungsmacht eintreten solle. Und im Bankenbereich sei längst eine problematische Regelungsdichte erreicht, in der die einzelnen Regelungen kaum noch übersehbar seien. Manche Banken hätten bereits Probleme, die Preisangabenverordnung und andere Vorschriften richtig zu bearbeiten. Noch schwieriger sei jedoch die Situation für die Kunden, da sie kaum noch in der Lage seien, alle gesetzlichen Regeln zu durchschauen.

Der CDU-Politiker hält die Diskussion über die Schaffung neuer Gesetze bei Banken und Versicherung für vollkommen verfehlt. Solche Vorschläge seien angesichts der bereits bestehenden Regulierungsdichte unzeitgemäß und liefen dem Ansatz der Regierungskoalition für eine weitgehende Deregulierung diametral entgegen. Von der Schaffung neuer Gesetze dürfe man sich außerdem kein Mehr an Sicherheit und Klarheit für die Kunden erwarten. Zudem hätte die Kreditwirtschaft beim Problembereich "Girokonto für jedermann" bewiesen, daß sie in der Lage sei, aufkommende Probleme selbst zu lösen. Dieser Einschätzung wird von Vertretern von Verbraucherschutzorganisationen und Schuldnerberatungsstellen, dem Geschäftsführer des Hamburger Instituts für Finanzdienstleistungen und dem SPD-Politiker widersprochen. Gerade die unbefriedigende Umsetzung der ZKA-Empfehlung zum "Girokonto für jedermann" belege die Notwendigkeit der Schaffung verbindlicher Gesetze zur Sicherstellung der Kundenrechte in Problembereichen. Das Problem des Ausschlusses bestimmter Bevölkerungsgruppen von der Teilnahme am bargeldlosen Zahlungsverkehr habe sich eben nicht durch die unverbindliche Selbstverpflichtung der Kreditwirtschaft lösen lassen.

Ein Vertreter des Bundesministeriums für Wirtschaft hält die strikte Gegenüberstellung von Wettbewerb und Regulierung in dieser Form für nicht zutreffend. Wettbewerb funktioniere nur im Rahmen eines Marktes und Märkte funktionierten nicht ohne entsprechende Re

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geln. Wenn sich die Paradigmen änderten, dann müsse auch politisch darüber nachgedacht werden, ob dies eine Änderung der Regeln erforderlich mache. Von entscheidender Bedeutung seien dabei insbesondere die Regeln, die das Funktionieren des Marktes herstellen sollen. Zudem müsse beachtet werden, daß auch Selbstregulierungen in der Praxis zu Beeinträchtigungen des Wettbewerbs führten. Im Hinblick auf die Preisangabenverordnung gebe es Hinweise, daß deren Umsetzung im Bankenbereich nicht sonderlich gut funktioniere. Gleichzeitig seien die Behörden vielfach überfordert, die Einhaltung von Preisangabenvorschriften zu überwachen. Insofern stelle sich die Frage nach der Schaffung zivilrechtlicher Instrumente, wodurch der Kunde bestimmte vertragsrechtliche Sanktionsmöglichkeiten für die Fälle erhalte, in denen er nicht vor Vertragsabschluß die relevanten Informationen über alle Preisbestandteile erhalten habe. Eine solche Regelung hätte automatisch Einfluß auf das Verhalten der Kreditinstitute. Generell sei es unstrittig, daß die Ausgestaltung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen zivilrechtlich geregelt würde. Aber es bestehe heute ein erheblicher Unterschied, ob man einen Anzug zur Schnellreinigung bringe und dort nach den Allgemeinen Geschäftsbedingungen des Reinigungsgewerbes 16 DM zu zahlen habe, oder ob man für 60.000 oder mehrere 100.000 DM einen Versicherungsvertrag abschließe. Deshalb müsse sichergestellt werden, daß der Verbraucher die Möglichkeit habe, sich bei Banken und Versicherungen rechtzeitig über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen zu informieren.

Ein SPD-Politiker verweist darauf, daß Deregulierung um der Deregulierung willen kein Allheilmittel zur Stärkung des Wirtschaftsstandortes Deutschland sei. Im Sinne von Karl Schiller bedürfe es vielmehr des Grundsatzes: "Soviel Regulierung wie nötig, soviel Wettbewerb wie möglich". Schließlich gebe es Bereiche, die der Wettbewerb alleine nicht zu regeln vermöge, wie der Bereich "Girokonto für jedermann". Im Hinblick auf das Thema Verbraucherschutz bei Finanzdienstleistungen bedürfe es Korrekturen am bestehenden Regulierungssystem, um einen wirkungsvollen Schutz der Verbraucher sicherzustellen und den Wettbewerb überhaupt erst funktionsfähig zu machen. Hierzu gehöre vor allem der Bereich Transparenz und Information. Zur Information könnten auch Medien oder die Stiftung Warentest beitragen, die jedoch, wenn sie dies tä-

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ten, zumindest bei Banken und Versicherungen selten auf das Wohlwollen der dabei Getesteten stießen. Andere Branchen hätten längst gelernt, mit solchen Testurteilen selbstkritischer und selbstbewußter umzugehen. Zur Information könnten auch die Verbraucherverbände beitragen, denen die Bundesregierung jedoch die hierfür notwendigen Mittel zusammenstreiche. Grundsätzlich setze Wettbewerb eine Chancengleichheit der Anbieter voraus, und hierzu müßten bestehende Wettbewerbsverzerrungen zugunsten einzelner Anbieter wie das Steuerprivileg der Kapitallebensversicherung beseitigt werden, um überhaupt erstmal zu einem funktionstüchtigen Wettbewerb zu kommen.

Übereinstimmend bezeichnen der Vertreter eines Versichertenverbandes und der SPD-Politiker die derzeitige steuerliche Förderung der Kapitallebensversicherung angesichts der geringen Rendite, der unzureichenden Transparenz und der geringen Liquidität als eine erhebliche Fehlallokation von Steuermitteln. Der SPD-Politiker plädiert daher dafür, die einseitige Förderung des Produktes Kapitallebensversicherung durch eine funktionsorientierte Förderung der privaten Altersvorsorge zu ersetzen. Im Rahmen eines steuerlich geförderten "Vorsorge-Sparens" sollten künftig alle Sparformen, die dem langfristigen Aufbau einer Altersvorsorge dienten, gleichermaßen gefördert werden. Dadurch werde ein freier Wettbewerb der Anlageformen initiiert, der dem Sparer zugute komme. Einen entsprechenden Vorschlag habe die SPD-Bundestagsfraktion im Antrag "Stärkung des Kapitalmarktes Deutschland, Förderung des Aktiensparens und Verbesserung der Risikokapitalversorgung" vorgelegt, der derzeit im Deutschen Bundestag beraten werde. Darüber hinaus sollte die Transparenz beim Produkt Kapitallebensversicherung durch eine Änderung der gesetzlichen Vorschriften erheblich verbessert werden. Hierzu sollte nach Einschätzung des Vertreters eines Versichertenverbandes die Versicherungsprämie in den Dienstleistungs,- den Risiko- und den Sparanteil aufgeschlüsselt werden. Die Versicherungsunternehmen sollten dazu verpflichtet werden, für den Sparanteil ein Sondervermögen zu bilden; eine Praxis, die beispielsweise bei Kapitalanlagegesellschaften üblich sei. Für den Schutz der Verbraucher beim Abschluß von Versicherungsverträgen sollte zudem die Anfertigung eines Beratungsprotokolls vorgeschrieben werden, um etwaige Falschberatung nachweisen zu können.

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Ein Wissenschaftler verweist darauf, daß die Drohung mit einer Regulierung stets einen Anstoß zur Selbstregulierung darstellt. Dies zeige auch die Entwicklung beim "Girokonto für jedermann". In der Praxis führe keineswegs jeder Regulierungsvorschlag auch zu einer Regulierung; dennoch hätten nahezu alle derartigen Vorschläge konkrete Auswirkungen. So gab es beispielsweise in den USA zwei Regulierungsvorschläge für die lokale Verantwortung von Versicherungen und Banken. Die Versicherungen hätten daraufhin eine Selbstverpflichtung, den "fair-play-act" unterschrieben, während den Banken, da sie keine freiwillige Regelung eingehen wollten, ein Gesetz auferlegt wurde, das sie zu dem verpflichtete, was auch mit einer Selbstverpflichtung hätte erreicht werden können. Bei einer weitgehenden Deregulierung im Finanzbereich müßten die dadurch erzielten Effekte sehr genau überprüft werden. Höchst problematisch sei jedoch, daß die Bundesregierung den Verbraucherverbänden die Mittel kürze, wodurch deren Arbeit erheblich beeinträchtigt werde, obwohl gerade sie bislang für die unabhängige und kritische Untersuchungen solcher Effekte gesorgt hätten. Der Ruf nach Deregulierung an sich könne heute als Begründung von Maßnahmen oder politischem Nichtstun nicht mehr ausreichen. Angesichts von weit über 4 Millionen Arbeitslosen müsse sich die Politik auch über die Folgen von Deregulierungsmaßnahmen Gedanken machen.