• II. Resultado do cotejo internacional
  
  • 1. Política social
    • Aposentadoria por velhice ou por invalidez
    • Auxílio-doença
    • Saúde
  • 2. Política de mercado de trabalho
    • Medidas de política de emprego ativa
    • Seguro-desemprego
    • Regulamentação do mercado de trabalho
  • 3. Contratação coletiva
    • O papel do Estado

II. Resultado do cotejo internacional

1. Política social

Diante de um quadro de desaceleração do desenvolvimento econômico, de elevadas taxas de desemprego e de envelhecimento demográfico, todos os países

sempre em virtude da resistência de grupos de interesse. Isso realça a excepcional força de inércia de sistemas político-sociais depois de implantados.

Apesar de todas as diferenças político-sociais, parece factível uma classificação dos países em três grupos:

• A responsabilidade individual é excessiva e faltam elementos solidários na Nova Zelândia, nos EUA e, em parte, também na Inglaterra. Nesses países há uma tendência de colocar a assistência social para carentes no lugar dos benefícios da seguridade social.
• Na Dinamarca, nos Países Baixos, na Suiça e no Japão, a previdência social deve

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• assegurar a subsistência. Ao mesmo tempo, desenvolveram-se instrumentos adequados de controle, sobretudo para o sistema de saúde.
• Na Alemanha, em Portugal, na Áustria e na Suécia predomina o princípio da conservação do padrão de vida, mas nas demais áreas (aposentadoria, saúde, etc.) existem várias diferenças entre esses países.

Passamos a descrever a situação em determinadas áreas isoladas.

Aposentadoria por velhice ou por invalidez

Em todos os países estudados existe algum tipo de aposentadoria por velhice ligada à atividade econômica ou à condição de cidadão residente. Em cerca da metade dos países ela se compõe de uma aposentadoria básica e de adicionais que dependem das contribuições pagas. O montante, tanto da aposentadoria por velhice quanto da por invalidez, orienta-se, na maioria dos países, mais para a subsistência do que para a garantia do padrão de vida, que é a norma na Alemanha.

Como exemplo de um sistema de aposentadoria subsidiário, podemos aduzir o "princípio das três colunas" vigente na Suiça. A primeira coluna é formada por uma aposentadoria por velhice, de forte orientação social, e financiada por um rateio de custos. A segunda coluna consiste em fundos de pensão obrigatórios das empresas, cujo capital provém das contribuições individuais. A terceira coluna, finalmente, é a poupança individual incentivada em forma de fundo de pensão. Em casos de emergência, existem benefícios adicionais financiados por impostos, de modo que, na prática, não há necessidade de se recorrer à assistência social.

Auxílio-doença

Nem todos os países conhecem a prática de um auxílio legal em casos de doença. Nos países em que existe, cabe normalmente ao empregador pagar, durante algumas semanas, uma certa porcentagem do salário (só na Áustria essa porcentagem é de 100%). O valor do auxílio-doença que se segue a esse período pago pelo empregador situa-se entre 33% (Grã-Bretanha) e 75% (Suécia) do salário. Mas, em muitos países, vigoram cláusulas de contratos coletivos que ultrapassam as normas legais.

A responsabilização inicial do empregador, em caso de doença, é justa, uma vez que a enfermidade resulta também, e em grande parte, das condições e do ambiente de trabalho. Podemos afirmar que a responsabilidade das empresas justifica-se, igualmente, nos casos de aposentadoria precoce e de invalidez.

Nos Países Baixos, enfrentou-se com sucesso o problema do elevado número de faltas por doença e de pessoas declaradas incapacitadas para o trabalho, transferindo os custos do Instituto de Previdência Social para seguradoras privadas. Com essa reforma, as empresas passam a sentir diretamente os custos implicados, mesmo que as conseqüências dessa medida legal tenham sido aliviadas, posteriormente, por meio de acordos coletivos.

Saúde

Os sistemas de saúde dos países estudados divergem muito entre si. De um lado, temos os EUA, com uma regulamentação mínima dos serviços de saúde e do seguro-saúde, enquanto na Grã-Bretanha, na Suécia e em Portugal existem sistemas públicos de saúde. Entre esses dois extremos, verifica-se um "meio de campo" no qual a maior parte dos países segue o prin-

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cípio do seguro geral popular, em que o papel dos seguros (complementares) particulares tem pouca importância.

Em quase todos os países existe um planejamento da demanda hospitalar, geralmente associado a um sistema restritivo de autorizações para tratamento médico ambulatorial. Na Áustria, na Alemanha, na Suiça e no Japão utiliza-se a sistemática de gratificação de serviços individuais, enquanto nos Países Baixos e na Dinamarca dá-se preferência ao sistema do médico de família, com pagamento de taxas globais.

De interesse especial reveste-se novamente o modelo suíço, onde atuam 250 instituições de seguro-saúde [an.3: Planos de seguro-saúde públicos e privados.] que recebem contribuições exclusivamente de seus filia-

tre as seguradoras evitando a seleção negativa de riscos pela obrigatoriedade de contratação. O seguro básico cobre todas as necessidades de tratamento médico; os benefícios que passam disso dependem do seguro particular. Contratos especiais entre instituições de seguro-saúde e médicos ou hospitais colocam os mecanismos de controle no lugar devido: nos fornecedores de serviços e nessas instituições de seguro-saúde. Os médicos que participam do modelo HMO ("Health Maintenance Organization") recebem taxas globais, que cobrem todos os serviços médicos, por cada segurado. Assim, o interesse deles não consiste em cobrar o maior número possível de prestações de serviço, mas em manter os segurados com a melhor saúde possível ou tratá-los com a maior eficiência possível.

2. Política de mercado de trabalho

Apesar de todas as diferenças, verifica-se, nos países estudados, uma certa convergência quanto às medidas concretas e instrumentos de política de emprego. Os governos da Suécia e da Dinamarca, que vinham apostando na qualificação profissional e na criação de empregos, insistem hoje na necessidade de restringir a ajuda a um tempo determinado a fim de combater os abusos. Países como os EUA e a Grã-Bretanha, por sua vez, já não se limitam à criação de condições favoráveis de economia de mercado, procurando aumentar suas iniciativas na área de qualificação profissional e criando, até, programas públicos de emprego. Até no Japão está crescendo o engajamento do Estado no mercado de trabalho. Nos anos oitenta e noventa, muitos países realizaram reformas, sobretudo na política ativa de mercado de trabalho, enquanto as medidas de reforma na política passiva, isto é, nos benefícios financeiros para os desempregados, e na área do direito trabalhista, foram bem menos corajosas.

Medidas de política de emprego ativa

Em praticamente todos os países verificou-se, nos últimos quinze anos, um aumento das medidas para criar melhores oportunidades e maior disponibilidade de reemprego para os desempregados de colocação difícil. Para aumentar a eficiência, por meio da descentralização de competências e controle de desempenho, houve uma grande reforma dos sistemas públicos de colocação na Grã-Bretanha, nos

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Países Baixos, na Áustria e na Suíça. Em muitos países deixou de existir o monopólio estatal de agenciamento de mão de obra, o que levou, sobretudo nos Países Baixos e, em parte, também na Dinamarca, à implantação bem sucedida de agenciadores privados, apesar das restrições que continuam existindo para essa atividade na Áustria, no Japão e na Suécia. Na Alemanha, tais medidas de desregulamentação continuam praticamente sem produzir o efeito desejado. É que os empregados de difícil colocação não fazem parte da clientela preferencial dessas agências, orientadas em atividades lucrativas, de modo que a colocação desses desempregados continua sendo tarefa do Estado subsidiário.

Os custos de uma política ativa no mercado de trabalho são especialmente elevados na Suécia, na Dinamarca e, em virtude da reunificação, também na Alemanha. O exemplo da Suécia mostra que o engajamento político exagerado no mercado de trabalho pode provocar até efeitos negativos: os programas de emprego estatais estão, em toda a parte, sufocando a iniciativa própria dos desempregados e poupando os parceiros de uma política salarial errada de arcar com as conseqüências negativas de seus contratos coletivos.

A maioria dos países dá preferência a medidas de qualificação profissional. Só na Grã-Bretanha e no Japão dá-se mais ênfase à subvenção salarial na contratação de desempregados (de colocação difícil); na Dinamarca, nos Países Baixos, na Suécia e na Alemanha dá-se muita importância também a medidas públicas de criação de emprego. Essas diferenças refletem a situação problemática específica de cada país, de modo que não se pode aplicar um julgamento global. Na Nova Zelândia, por exemplo, é necessário preparar uma mão de obra de baixa qualificação, normalmente vinda da agricultura, para as exigências do mercado competitivo internacional. Essa situação exige, por exemplo, outras medidas que não a reintegração de desempregados holandeses, que sempre foram educados para uma certa passividade.

Apesar de todas as diferenças, o foco das medidas deve continuar concentrado nos grupos problemáticos do mercado de trabalho, e neste ponto falta muito a fazer, sobretudo na Suécia e, apesar das reformas, na Alemanha. A exemplo da Suíça, recomenda-se a escolha e adaptação de medidas em contato direto com as pessoas atingidas, de acordo com as necessidades regionais. Para tanto, é muito útil a descentralização da administração trabalhista e o envolvimento dos sindicatos e empregadores regionais, como já se está procedendo, por exemplo, nos Países Baixos.

Seguro-desemprego

O nível de recursos financeiras destinados aos desempregados continua praticamente inalterado nos países estudados. Só na Grã-Bretanha, na Nova Zelândia e na Suécia registrou-se um declínio nítido do volume desse benefício. A Suíça, porém, que implantou o seguro-desemprego obrigatório só em 1977, continua ampliando sua aplicação. É típica a pressão sobre os desempregados para que voltem, o quanto antes, à ativa, nos EUA (onde a ajuda financeira é extremamente baixa), no Japão e na Grã-Bretanha (onde os prazos de recebimento do benefício são muito curtos). Nos países citados, o Estado não corresponde à sua responsabilidade subsidiária. Ao contrário, são muito elevados os benefícios na Dinamarca, nos Países Baixos, na Suécia e na Suíça, onde não se cumpre, sequer, a exi-

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gência de manter um mínimo de distância em relação aos salários.

Para estimular a iniciativa própria, embute-se, no auxílio, um mecanismo de redução progressiva do nível de benefícios, em caso de desemprego prolongado (em Portugal e na Alemanha), ou o pagamento do auxílio financeiro é condicionado à comprovação de um esforço próprio para

nefícios extremamente generosos para desempregados (na Dinamarca e na Suécia). Só na Alemanha continua sendo possível renovar o direito aos benefícios do seguro-desemprego participando de programas públicos de colocação.

Regulamentação do mercado de trabalho

A regulamentação legal dos mercados de trabalho consiste, sobretudo na Dinamarca e na Suíça, de padrões mínimos e condições gerais bem definidos que colocam a tomada de decisões em bases seguras, permitindo ao mesmo tempo uma diferenciação flexível, de acordo com as circunstâncias. Exageradamente regulamentados parecem os mercados de trabalho na Alemanha, na Áustria, em Portugal e na Suécia. Mas, quando faltam as normas legais aumenta a insegurança jurídica dos protagonistas do mercado de trabalho. O exemplo da Grã-Bretanha mostra que a desregulamentação, sozinha, não resolve os problemas: apesar da liberalização do mercado de trabalho, não foi possível impedir o aumento do desemprego.

3. Contratação coletiva

Em quase todos os países constata-se, nas negociações coletivas, uma maior preocupação com as empresas: já nos anos oitenta e, com maior ênfase, no início dos anos noventa, registrou-se um deslocamento das competências de decisão do nível da economia nacional para o nível de setor e deste para o nível de empresa ou local de trabalho, de modo que houve uma diminuição da importância das regulamentações coletivas. Isso vale, de modo especial, para:

• a Nova Zelândia onde, nos anos noventa, desregulamentou-se drasticamente o sistema de contratação coletiva, demasiadamente centralizado e politizado; o teor dos contratos de trabalho saíu da alçada de controle da política de contratação coletiva, de modo que passaram a predominar os acordos diretos entre o empregado individual e o empregador;
• a Grã-Bretanha onde, no decorrer dos anos oitenta, o Estado se retirou, igualmente, do sistema de contratação coletiva extremamente regulamentado, de modo que hoje prevalecem, via de regra, os acordos por empresa;
• os países escandinavos cujos sistemas de contratação coletiva eram tradicionalmente muito centralizados; mas, durante os anos oitenta, começaram a ser cada vez mais pressionados, a ponto de as mudanças provocarem conflitos crescentes entre as partes contratantes, em dissonância com as tendências internacionais.

Mesmo que a política de contratação coletiva exija a presença de elementos descentralizados, para que as empresas possam dispor de um certa liberdade de ação, continua necessária uma coordenação

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voluntária supra-empresarial das partes contratantes. Sob esse aspeto, os países estudados podem ser divididos novamente em três grupos:

• países em que as relações de trabalho são objeto de negociações individuais ou em que predominam acordos a nível de empresa, onde não existe uma coordenação supra-empresarial e onde aos sindi-

gerais que valem para todas as empresas (Suíça e Japão, onde também o Estado participa do processo de entendimento);
• finalmente, os países em que as relações de trabalho são decididas sobretudo em nível de setor ou de economia nacional e onde a tendência à descentralização é controlada pelas partes contratantes (Dinamarca e Países Baixos com sua "descentralização centralizada" e Alemanha, Áustria, Portugal e Suécia que, em caso de insistência das partes contratantes no atual status quo de competência abrangente, estão ameaçados pelo colapso do sistema de contratação coletiva se houver reações de soluções alternativas nas empresas).

Um modelo de contratação coletiva que se distingue, por sua divisão funcional, entre negociações em nível de empresa e em nível supra-empresarial é a indústria mecânica suíça. Há bastante espaço para acordos específicos com as empresas individuais que podem definir os salários, a jornada de trabalho (dentro de um balizamento supra-empresarial) e até cláusulas emergenciais, em caso de dificuldades econômicas (p. ex. suspensão do 13º salário ou abandono da jornada balizada por tempo determinado).

Acordos coletivos para setores inteiros são praticados em países em que não se pode esperar a obtenção de resultados máximos em negociações apenas com as empresas. De modo que se convencionaram estratégias supra-empresariais para a solução de conflitos (obrigação absoluta de manter a paz nas relações de trabalho, renunciando ao uso de greves ou lockouts e aceitação de um processo de conciliação gradual), criaram-se programas comuns de treinamento e aperfeiçoamento e estabeleceram-se padrões mínimos de uma política de benefícios sociais nas empresas (p. ex. licença-maternidade, auxílio-doença, salário-família, etc.).

Uma das funções principais da coordenação supra-empresarial é o incentivo que dela se espera para uma atuação responsável das partes contratantes em relação à economia como um todo. Para que essa coordenação possa funcionar, pressupõe-se um entendimento entre os representantes dos empregados e dos empregadores em relação aos problemas e objetivos da economia nacional.

Um modelo bem-sucedido dessa função é a "Fundação do Trabalho" holandesa. Essa instituição privada, dirigida com representação paritária pelos sindicatos e pelos empregadores, serve de foro comum para a definição de problemas urgentes e para a troca de opiniões sobre possíveis soluções. Em grupos de trabalho paritários são formuladas as diretrizes políticas que servirão como recomendações para as negociações coletivas por setores ou empresas. Assim, a fundação virou uma espécie de ponto de intersecção entre as partes contratantes

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e a política, usada regularmente para esclarecer questões atuais de política econômica e social. Nos últimos quinze anos foram elaboradas umas oitenta recomendações desse tipo, que acabaram influenciando decisivamente os processos econômico e de contratação coletiva dos Países Baixos (p. ex. o "Acordo de Wassenaar", de 1982, e o "Novo Curso", de 1993), conclamando, sempre com sucesso, para a moderação salarial acompanhada da criação de empregos.

O "Conselho Permanente de Acordos Político-Sociais", em Portugal, tem composição semelhante, mas falta-lhe o apoio decidido das partes contratantes; enquanto isso, falta à "Comissão Paritária", na

tantes, em nível nacional, existe também no Japão, mas os demais países não dispõem dessa instituição supra-empresarial, de um foro de diálogo regular sobre as estratégias de contratação coletiva, com a participação da parte empregadora e da parte empregada. A coordenação se restringe - no máximo - ao interior das partes contratantes.

O papel do Estado

Para que a concordância entre as representações sociais tenha sucesso, é necessário que se tomem em consideração todos os aspetos da economia de um país. Como as condições gerais estão sujeitas a constantes mudanças, convém que o Estado atue com a maior discrição possível, para não atrapalhar o processo de adaptação nessa área. Essa neutralidade desejável do contexto legal existe na Grã-Bretanha, na Nova Zelândia e na Suíça. Ao contrário, na Alemanha, nos Países Baixos, em Portugal e nos EUA, a lei proíbe aos empregadores negociar formalmente os salários com os representantes dos empregados (não integrados à organização sindical) nas empresas; na Áustria, o empregador isolado não pode celebrar um contrato coletivo para sua empresa fora de sua federação patronal, e em Portugal o contrato coletivo em vigor só pode ser substituído por uma nova contratação se os termos dessa forem mais favoráveis aos empregados do que os anteriores.

Em muitos países, o Estado se intromete, também sob outros aspetos, nas negociações coletivas, frustrando a divisão competente das tarefas; assim, em lugar das partes contra-

tantes, é o Estado que fixa por lei salários mínimos (Japão, Nova Zelândia, Países Baixos, EUA), as modalidades de conciliação (Dinamarca) ou a co-determinação nas empresas (Alemanha, Países Baixos, Áustria) ou assume, com garantias de emprego ou treinamento, a responsabilidade que caberia às partes contratantes.

O princípio da autonomia de contratação coletiva evita a diluição das responsabilidades. Mesmo assim, é possível conciliar com o princípio de subsidiaridade política a cooperação entre o Estado e as partes contratantes, como é praticada p. ex. na Dinamarca, no Japão ou nos Países Baixos, desde que o Estado aproveite sua influência para estabelecer metas claras e delimitar as responsabilidades das negociações coletivas, mostrando os custos que o insucesso das negociações acarretaria. É sobretudo o governo holandês que interpreta dessa maneira sua posição influente no processo de contratação coletiva.