Brigitte Lange
Konzeptionelle Überlegungen zur Sozialhilfereform

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Brigitte Lange
Konzeptionelle Überlegungen zur Sozialhilfereform

Seit der Bundestagswahl bestimmen wieder einmal die Krise, die Grenzen, der Mißbrauch des Sozialstaates die Diskussionen - von den Regierungsbänken bis zu den Stammtischen. Weniger Einsichten als Ansichten, weniger Kenntnisse als Vermutungen vermischen sich zu einem Unbehagen, daß es „so" nicht weitergehen könne. Angesichts von Massenarbeitslosigkeit, strapazierter Sozialkasse, steigender Empfängerzahlen und zunehmender Haushaltsdefizite gerät die soziale Abfederung selbst in die Schußlinie.

Die schlichte Logik der vergangenen Jahre, Ausgabenbegrenzung durch Leistungskürzungen zu erreichen, scheint sich erneut in der Diskussion um die Sozialhilfe fortzusetzen. Die bekannten, statistisch belegten Ursachen für steigende Sozialausgaben werden bestenfalls zur Kenntnis genommen, aber nicht konsequent angegangen.

Gerechte und dauerhafte Lösungen für dieses Problem müssen jedoch in erster Linie in der Bekämpfung der Ursachen gefunden werden, und nicht ausgerechnet vorrangig im nachrangigen Bundessozialhilfegesetz. Die vernehmliche Frage, ob der soziale Frieden billiger zu haben sei, ist zwar legitim, provoziert aber schmallippige Antworten.

Wer soziale Politik als Fürsorge nach Kassenlage und nicht als Voraussetzung für Freiheit und Emanzipation begreift, als unverzichtbar für gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe und Mitgestaltung, wird nicht so sehr nach Lösungen für den Umbau suchen, sondern eher Begründungen für den Abbau finden. Leider befürchte ich, daß er dabei noch nicht einmal auf breiten Widerstand in der Bevölkerung stößt.

„Eure Armut kotzt mich an", befindet kurz und bündig ein Aufkleber, von dessen reißendem Absatz „Die Zeit" im Frühjahr berichtete. Mehr als die Empörung einer abgelösten Familienministerin über die Armutsberichte verschiedener Organisationen, mehr als die ausufernde Mißbrauchdiskussion der Regierung und der sie tragenden Koalitions-Fraktionen, ist mir dieser Satz unter die Haut gegangen. Er könnte zur Quintessenz der bis-

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herigen Debatte um den Sozialstaat werden, zur aufgegangenen bösen Saat von Wertungen wie Leistungsmißbrauch, Drückebergerei, Anspruchsmentalität .

Diese grundsätzliche Diskriminierung erfaßt auch die „Lobby" der Betroffenen. Wohlfahrtsverbände, Kirchen und Gewerkschaften können es wahrscheinlich unbeirrt aushalten, in ihrem Engagement für an der Armutsgrenze Lebende marginalisiert zu werden. Den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen von Sozialämtern aber fällt es zunehmend schwerer, Anwalt, Berater und Helfer ihrer Klientel zu sein. Der Ton ist rauher geworden, das Verständnis rascher aufgebraucht, der rat- und hilfesuchende Mensch wird immer öfter zum nervenden Fall. Eine Gesellschaft, die diese Art Beurteilung und Umgang mit den Schwächsten ihrer Mitglieder hört, sieht und erlebt, wird nicht zur Solidarität ermutigt.

Zum erneuten Anstieg der Zahl von Sozialhilfeempfängern in Deutschland erklärte kürzlich Rudolf Scharping: „Das Versagen der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik der Bundesregierung könnte nicht eindringlicher belegt werden als durch den skandalösen Anstieg der Zahl von Menschen, die in diesem reichen Land von der Sozialhilfe leben müssen. Trotz verbesserter konjunktureller Lage nimmt in Deutschland die Zahl der Langzeitarbeitslosen und damit auch der Bezieher von Sozialhilfe immer noch zu. Statt die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, bekämpft die Bundesregierung die Arbeitslosen, indem sie ihnen pauschal Arbeitsunwilligkeit unterstellt und immer weitere Leistungskürzungen vorsieht. Diese zynische Ausgrenzung von Menschen muß endlich ein Ende haben; wir können und dürfen uns diese hohe Arbeitslosigkeit und dieses Ausmaß an Armut nicht länger leisten."

2,5 Mio. Menschen in fast 1,3 Mio. Haushalten erhielten am Jahresende 1993 „laufende Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen", das sind 4,8% mehr als im Jahr davor. Im alten Bundesgebiet stieg die Zahl der Empfänger von HLU sogar um 5,5% auf rund 2,2 Mio. Verringerte sich der Ausländeranteil in den alten Ländern auf knapp ein Drittel (Grund: Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes am 1.11.1993), setzte sich die steigende Tendenz bei den deutschen Leistungsempfängern fort: von 1991 bis 1992 um 5,6%, von 1992 bis 1993 um 8,7%.

In den neuen Bundesländern und Ostberlin sank zwar die Gesamtzahl der Leistungsbezieher um 0,5% auf rund 287.900. Aber auch hier „entlastete"

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das Asylbewerberleistungsgesetz den Anteil um 23,2%, während die Zahl der deutschen Leistungsbezieher um rund 3,7% auf 253.300 anstieg. Damit bezogen in diesem Gebiet insgesamt 1,8% und im Altbundesgebiet 3,5% der Bevölkerung am Jahresende 1993 Sozialhilfe („Hilfe zum Lebensunterhalt"/HLU). Leider ist davon auszugehen, daß sich auch 1994 die Zahl der Leistungsempfänger weiter erhöht hat, denn in West- wie Ostdeutschland bleibt die Massenarbeitslosigkeit der Hauptgrund für Sozialhilfebezug. 34,8% im Westen und 62,9% im Osten mußten deshalb den Gang zum Sozialamt antreten.

Auch die neuesten Arbeitslosenzahlen vom Juni 1995 geben keine Entwarnung. Die Sockelarbeitslosigkeit steigt weiter. Bereits ein Drittel der 3,4 Mio. offiziell gemeldeten Arbeitslosen wartet länger als ein Jahr auf einen Arbeitsplatz. 21% aller Arbeitslosen sind über 54 Jahre alt; das sind 15% mehr als im Vorjahr. Nur noch knapp die Hälfte aller Erwerbslosen erhält Arbeitslosengeld. Jeder siebte bis achte Empfänger von Arbeitslosenhilfe bekommt monatlich weniger als 600,- DM. Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe wurden zum 1. Januar 1994 gekürzt, die Anspruchsvoraussetzungen verschärft, die originäre Arbeitslosenhilfe auf ein Jahr begrenzt, die Ankündigung, Arbeitslosenhilfe auf zwei Jahre zu begrenzen, nicht zurückgenommen. Gegenüber der vermuteten mißbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen durch Leistungsbezieher ist das konkret belegbarer Mißbrauch von Sozialhilfe, denn dafür ist sie nicht konzipiert.

Die Einführung des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) 1961 war als Rechtsanspruch auf die individuelle Hilfe für vorübergehende Notlagen gedacht. Inzwischen ist sie zum „gigantischen Reparaturbetrieb" (Rudolf Dreßler) geraten, zuständig für andauernde Massentatbestände. In zehn Jahren, von 1983 bis 1993, haben sich die Sozialhilfeleistungen verdreifacht: von 17,5 Mrd. auf rund 50 Mrd. DM. Gemeinden und Städte sind finanziell nicht mehr in der Lage, diese steigenden Ausgaben zu verkraften. Aber das ist nicht nur ein finanzielles und finanztechnisches Problem. Der Vorschlag einzelner Länder, Bund und Länder sollten sich die Kosten der Sozialhilfe teilen, kann vielleicht als drohender Hinweis an den Bund verstanden werden, nicht immer mehr Auf- und Ausgaben den Sozialhilfeträgern zuzuschieben.

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Diese finanztechnische Betrachtung darf aber nicht den Blick darauf verstellen, daß es für Menschen nicht zumutbar ist, in die Sozialhilfe abgedrängt zu werden. Mögen die „Kosten" unter dem Strich gleichbleiben, so ist es für das Leben in der Gemeinschaft, für das Selbstwertgefühl, für das Ansehen in der Gesellschaft ein entscheidender Unterschied, ob Arbeitslose Versicherungsleistungen beziehen oder - nach Aufbrauch ihrer Ersparnisse - den Gang zum Sozialamt antreten müssen. Es ist ein Unterschied, ob Kinder mit einem ausreichenden Kindergeld aufwachsen oder für ihren Geburtstag oder einen Schulausflug ein Antrag auf Unterstützung beim Sozialamt gestellt werden muß. Es ist ein Unterschied, ob die Miete - auch mit Hilfe des Wohngeldes - selbst bezahlt werden kann oder der Vermieter dem Sozialamt die Rechnung schickt. Stigmatisierung, Angst der Betroffenen vor sozialer Kontrolle, das Offenlegen privater und finanzieller Verhältnisse, die Belastung familiärer Beziehungen durch Rückgriff des Sozialamtes auf unterhaltsverpflichtete Angehörige sind für sich ausreichende Gründe, Armut über (vorrangige) Sozialversicherungen, den Familienlastenausgleich, die Wohnungspolitik und das Steuerrecht präventiv zu bekämpfen.

Wir wollen Sozialhilfe von diesen systemfremden Aufgaben entlasten und als letztes Netz, fest geknüpft, als akute Einzelfallhilfe erhalten. Ein Blick auf die Ausgabenstruktur der Sozialhilfe zeigt, daß die dramatische Kostenentwicklung in den letzten Jahren vor allem im Bereich der „Hilfen in besonderen Lebenslagen" stattgefunden hat, vor allem für „Hilfe zur Pflege" und für die „Eingliederungshilfe" für Behinderte. Für ersteres waren 1993 annähernd 16,5 Mrd. DM aufzuwenden, für die Eingliederungshilfe über 11 Mrd. DM; das sind etwa 90% der Gesamtaufwendungen von 31 Mrd. DM für „Hilfen in besonderen Lebenslagen". Mit der gesetzlichen Pflegeversicherung ist mittlerweile ein vorrangiges Leistungsgesetz geschaffen worden, das vor allem nach Inkrafttreten der 2. Stufe am l. Juni 1996 - hoffentlich! - zu einer deutlichen Entlastung bei der Sozialhilfe führen wird. Ein vorrangiges Leistungsgesetz für Behinderte (SGB IX) steht derzeit noch aus.

Die kontroverse Diskussion um die Ausgabenhöhe in der Sozialhilfe konzentriert sich auf den - im Vergleich zur „Hilfe in besonderen Lebenslagen" - geringeren Ausgabenanteil von 18 Mrd. DM (1993) für die „Hilfe zum Lebensunterhalt". Ursache dafür ist die Berechnung des Existenzmi-

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nimums, das ab 1.1.1996 steuerfrei gestellt werden muß, verbunden mit der Frage nach der Höhe und Berechnung des Regelsatzes, dessen Deckelung am 1. Juli 1996 ausläuft.

Dazu gesellt sich der wider besseres Wissen weiter erhobene Vorwurf der Verletzung des Lohnabstandsgebots und die angeblich nicht ausreichenden Sanktionierungsmöglichkeiten bei Ablehnung von Arbeit: Arbeit lohne sich nicht, die „soziale Hängematte" sei bequemer. Diese Vorwürfe sind so unbegründet, daß dahinter eher die Forderung von Unternehmerseite vermutet werden darf, Regelsätze zu kürzen, um Niedriglöhne einzuführen zu können.

Das entspricht nicht unseren Vorstellungen. Auch zukünftig muß die Sozialhilfe den Grundbedarf jedes Menschen garantieren, der dem Wohlstandsniveau unserer Gesellschaft entspricht. Den Hilfebedürftigen muß auch zukünftig eine Lebensweise ermöglicht werden, die sich nicht maßgeblich von derjenigen der Nichthilfebedürftigen unterscheidet. Dies ist ausschließlich dann zu erreichen, wenn uneingeschränkt am Bedarfsdeckungsprinzip festgehalten wird.

Damit unvereinbar ist, die Sozialhilfe mit einem bestimmten und fixierten Lohnabstandsgebot zu verknüpfen und die Erhöhung der Regelsätze an die Entwicklung der Nettolöhne binden zu wollen. Beides widerspricht sich. Die Arbeitseinkommen richten sich nach dem Gesetz des Marktes; die Sozialhilfesätze richten sich nach dem Bedarf. So muß es auch zukünftig bleiben!

Ziel muß es sein, die vorrangigen sozialen Sicherungssysteme armutsfest zu machen:

• Die Lohnersatzleistung ist so zu strukturieren, daß keine Sozialhilfeansprüche mehr entstehen.

• Auf keinen Fall darf, wie derzeit immer noch beabsichtigt, die Arbeitslosenhilfe zeitlich befristet werden. Schon jetzt haben die Sozialhilfeträger für arbeitslose Sozialhilfeempfänger 5 bis 6 Mrd. DM aufzubringen; mit der Befristung der Arbeitslosenhilfe kämen zusätzliche Belastungen in einer Größenordnung von 4 Mrd. DM auf sie zu. Dies muß verhindert werden!

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• Das Kindergeld muß in einem ersten Schritt auf einen einheitlichen Betrag von 250,- DM angehoben werden. Es ist zu dynamisieren und mittelfristig zu erhöhen. Ein steuerlicher Kinderfreibetrag, der Bezieher von Spitzeneinkommen begünstigt, ist hingegen abzulehnen. Ein einheitliches Kindergeld in Höhe von 250,- DM würde zu Minderausgaben bei der Sozialhilfe von einer dreiviertel Mrd. DM führen.

• Das Wohngeld ist Schritt für Schritt anzuheben. Heute deckt die Wohngeldleistung ca. 50% der angemessenen Wohnkosten ab. Ziel sollte es sein, eine 100%-Deckung zu erreichen. Dadurch würde vermieden, daß hohe Mieten zur Sozialhilfebedürftigkeit führen. Die Finanzierungskosten dafür betragen rund 1,9 Mrd. DM und wären hälftig von Bund und Ländern zu tragen. Bei der Sozialhilfe führt eine derartige Verbesserung der Wohngeldleistungen zu einer Einsparung in Größenordnungen von 1,6 Mrd. DM.

Eine Realisierung dieser vorgeschlagenen Maßnahmen würde erheblich dazu beitragen, dem eigentlichen und vorrangig zu verfolgenden Ziel, Sozialhilfebedürftigkeit gar nicht erst entstehen zu lassen, näher zu kommen. Gleichwohl sind alle Maßnahmen zusammen dafür aber letztlich nicht hinreichend.

Nur wenn es gelingt,

• die Massenarbeitslosigkeit zu bekämpfen und

• das vorhandene System der Sozialversicherung mit einer sozialen Grundsicherung zu ergänzen,

kann Sozialhilfe wieder das tun, was ihre eigentliche Aufgabe sein soll: persönliche und wirtschaftliche Hilfe in individuellen Notlagen zu gewährleisten und nicht Standardrisiken abzusichern.

So wichtig das Instrument „Hilfe zur Arbeit" ist,

• so verbesserungsfähig die Zusammenarbeit zwischen Sozial- und Arbeitsamt,

• so erfolgreich die Anstrengung vieler Städte und Kreise, mit dem Programm „Arbeit statt Sozialhilfe" sozialhilfebeziehende Frauen und Männer in versicherungspflichtige und tarifgerecht entlohnte Arbeitsverhältnisse zu vermitteln,

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so unmöglich bleibt es, Massenarbeitslosigkeit vorrangig durch Sozialpolitik oder gar mit den Instrumenten der Sozialhilfe abbauen zu wollen. Dazu ist in erster Linie eine am Beschäftigungsziel ausgerichtete Wirtschafts-, Finanz- und Geldpolitik gefordert und unverzichtbar.

Beitragen kann aber eine Arbeitsmarktpolitik, die nicht wie bisher in erster Linie die Arbeitslosigkeit finanziert, sondern die ihr Augenmerk vorrangig darauf richtet, Arbeitsplätze zu schaffen. In eine so aktivierte Arbeitsförderungspolitik sollten dann auch arbeitslose Sozialhilfeempfänger einbezogen werden.

Vorgeschlagen wird deshalb, daß die Sozialhilfeträger Beiträge in Höhe der Arbeitgeberleistungen zur Arbeitslosenversicherung zahlen. Durch diese im Entwurf für ein Arbeitsstrukturförderungsgesetz der SPD vorgesehene Arbeitsmarktpolitik fallen bei den Sozialhilfeträgern Minderausgaben in Höhe von 700 Mio. DM an, für die Finanzierungsbeiträge wären 200 Mio. DM dagegenzurechnen.

Mit der sozialen Grundsicherung wollen wir nicht nur die Sozialhilfe von ihrer Lückenbüßerfunktion entlasten, sondern auch stigmatisierende Begleiterscheinungen vermeiden. Sie soll das System der lohnbezogenen, beitragsfinanzierten Sozialversicherung nicht beeinträchtigen, sondern ergänzen, aus Steuern finanziert werden und der gesamten Wohnbevölkerung in Lebenssituationen, in denen eine Erwerbstätigkeit nicht möglich oder nicht zumutbar ist, das soziokulturelle Existenzminimum absichern.

Die Vorschläge der SPD für eine Neukonzeption der Sozialhilfe lassen sich mit vier Punkten zusammenfassend beschreiben. Wir wollen:

1. die Sozialhilfe erhalten und

2. am Bedarfsdeckungsprinzip festhalten,

3. den Nachrang der Sozialhilfe stärken und

4. verstärkt darauf setzten, daß Sozialhilfebedürftigkeit erst gar nicht entsteht.

Eine Reform der Sozialpolitik ist überfällig. Sie kann uns nur gelingen, wenn wir uns den großen Herausforderungen Massenarbeitslosigkeit, Entwicklung der Arbeitsgesellschaft und Verschärfung gesellschaftlicher Ungleichheit stellen.

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Wir brauchen eine Wirtschafts-, Struktur- und Arbeitsmarktpolitik, die Arbeitsplätze schafft und erhält. Wir brauchen ein den veränderten Bedürfnissen angepaßtes System sozialer Sicherheit, das auf Chancengleichheit, gesellschaftliche Teilhabe und lebendige Demokratie ausgerichtet ist. Dazu brauchen wir nicht nur Mut und Beharrlichkeit, sondern viele, die sich mit uns dafür einsetzen.