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Axel Schulte

Das Zusammenleben von Zuwanderern und Einheimischen gestalten - Eine Aufgabe in der multikulturellen Demokratie



Einleitende Überlegungen

Die westlichen Demokratien befinden sich derzeit in einer ambivalenten Situation. Auf der einen Seite werden sie nach der Befreiung von faschistischen und diktatorischen Regimen in westeuropäischen Ländern und nach dem Zusammenbruch staatssozialistischer Systeme in Mittel- und Osteuropa weitgehend als einzige legitime Form politischer Herrschaft anerkannt; andererseits sind sie in einer schwierigen Lage, da sie mit vielfältigen Problemen konfrontiert werden, die (bisher) nicht oder nur unzureichend bewältigt sind. Hierzu gehört auch der soziale und kulturelle Wandel, der sich in Westeuropa im Zusammenhang mit quantitativ erheblichen Zuwanderungen von Arbeitsmigranten, Flüchtlingen, kolonialen Migranten und von ethnisch als zugehörig geltenden Personen vollzogen und zur Herausbildung von multikulturellen Einwanderungsgesellschaften geführt hat. Von besonderem Gewicht ist hierbei die Entwicklung der konjunkturellen „Gastarbeiterfrage" zur strukturellen „Minderheitenfrage".

In diesem Zusammenhang stellt sich das Problem der „Integration", d.h. die Frage, wie ein Zusammenleben zwischen einheimischer Bevölkerung und zugewanderten Minderheiten ermöglicht werden kann und nach welchen Gesichtspunkten ein derartiges Zusammenleben gestaltet werden soll. Die Art und Weise der politischen Bewältigung dieses Problems ist von erheblicher Relevanz, sowohl für die Lebenssituation und
-perspektiven von Zuwanderern und Einheimischen wie auch für die politische Kultur der westlichen Demokratien und deren weitere Entwicklung.

Unter diesen Gesichtspunkten werden im folgenden zunächst Überlegungen zu unterschiedlichen Möglichkeiten des politischen Umgangs mit dem Integrationsproblem und zu unterschiedlichen Typen von Integrationspolitiken entwickelt; im Anschluß daran werden Grunderfordernisse und ein-

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zelne Maßnahmen zur politischen Gestaltung des Zusammenlebens von Einheimischen und Zuwanderern erörtert. Die Darstellung erfolgt unter einer (kritischen) Ex post- und einer (konstruktiven) Ex ante-Perspektive. Die Ausführungen beziehen sich insbesondere auf die Bundesrepublik, thematisieren aber auch Politiken in anderen westeuropäischen Ländern und auf der Ebene der Europäischen Union (EU). Neben der eigenen Position werden Kontroversen und (bisher) offene Fragen erläutert.

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1. Integrationsproblem und Integrationspolitiken

Der Begriff „Integrationspolitik" kann unterschiedliche Bedeutungen haben (Entzinger 1990, S. 182). In einem weiteren Sinne gehören hierzu die Politiken, die auf das Integrationsproblem bezogen sind, wobei dies jedoch in sehr unterschiedlicher Weise erfolgen kann; in einem engeren Sinne zählen hierzu nur die Politiken, die konzeptionell darauf gerichtet sind, eine „Integration" der Zuwanderer zu bewirken und so das Zusammenleben von Einheimischen und Zuwanderern zu „gestalten". Im folgenden wird näher auf diese beiden Ausprägungen eingegangen.

1.1 Typen des politischen Umgangs mit dem Integrationsproblem

Ähnlich wie mit anderen sozialen Problemen kann mit der Frage der Eingliederung der Zuwanderer politisch unterschiedlich umgegangen werden. In dieser Hinsicht lassen sich insbesondere die folgenden Politiktypen unterscheiden:

  • Laissez-faire-Politik: Hierbei wird „Integration" als ein soziales Problem übersehen, verharmlost, verdrängt oder tabuisiert. [Fn 1: Dies kommt zum Ausdruck u.a. in der Behauptung, daß die Bundesrepublik kein Einwanderungsland sei, oder in der Ansicht, daß Integration „nur eine Frage der Zeit" sei und sich daher im Laufe der Zeit automatisch, d.h. von alleine löse. Vgl. dazu auch die zutreffende Aussage von Bade: „Was tabuisiert wird, läßt sich nicht gestalten." (Bade 1995).] In der Praxis führt dies zu Passivität, Unterlassungen und/oder konzeptionslosen

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    Ad-hoc-Entscheidungen, was in der Regel die Eingliederungschancen für Zuwanderer erheblich beeinträchtigt.

  • Politik der Instrumentalisierung: Bei dieser Politikvariante sind technokratische Gesichtspunkte maßgebend. Die Zuwanderer werden in erster Linie unter Gesichtspunkten ihrer „Kosten" und ihres „Nutzens" für herrschende Interessen und Problemlösungen in den Aufhahmegesellschaften betrachtet. Von daher werden Anstrengungen zur Integration der Zuwanderer nur insoweit unternommen, wie deren „Humankapital" positive Funktionen, z.B. zur Schließung von Lücken des Arbeitsmarktes, zur Verminderung der demographischen Überalterung und zur kulturellen Bereicherung erfüllt.
  • Politik der Verschärfung: Je nach gesellschaftspolitischer Orientierung lassen sich hierbei zwei Varianten unterscheiden. Bei der ersten Variante, die insbesondere bei national und konservativ orientierten Positionen zu finden ist, wird vielfach versucht, das Integrationsproblem für die Gewinnung und/oder Sicherung eigener politischer Mehrheiten und Macht zu instrumentalisieren, und zwar vor allem durch die inhaltliche Besetzung dieses Themas in Form von Bedrohungsszenarien. Die zweite Variante, die in erster Linie von rassistisch und ausländerfeindlich orientierten Positionen vertreten wird, ist darauf gerichtet, eine Integration von Zuwanderern gänzlich zu verunmöglichen. Die von beiden Varianten organisierten politischen Kampagnen, Diskurse und Maßnahmen führen in der Regel zu einer erheblichen Verschärfung des Integrationsproblems, was zu Lasten der Zuwanderer und der demokratischen politischen Kultur geht (Thränhardt 1993).
  • Politik der Anpassung an die „Wirklichkeit": Integrationspolitik ergibt sich hier in erster Linie aus der Forderung, politische Konsequenzen aus der „Wirklichkeit" zu ziehen. Auch wenn der damit verbundene Hinweis auf die Einwanderungssituation berechtigt ist, wird dabei doch häufig übersehen, daß es sich bei diesem Tatbestand weder um ein Naturphänomen noch um einen „Sachzwang" handelt, der nur eine politische Schlußfolgerung zuläßt, sondern um einen historischen und gesellschaftlichen Sachverhalt, bei dem Spielräume für unterschiedliche Interpretationen, Lernprozesse, Auseinandersetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten existieren.

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  • Politik der Gestaltung: Im Unterschied zu den genannten Haltungen ist dieser Politiktypus darauf gerichtet, „Integration" als ein relevantes soziales Problem aufzugreifen, es im historischen und gesellschaftlichen Zusammenhang und unter gesellschaftskritischen Gesichtspunkten zu interpretieren und auf emanzipatorische Problemlösungen hinzuarbeiten (Schulte 1994b, S. 214ff.). Maßgebend für diese Politik sind zum einen grundlegende rechtliche Normen; hierzu gehören insbesondere der Grundsatz der Menschenwürde und das Rechtsstaatsprinzip, der Gleichheitsgrundsatz, Diskriminierungsverbote und das Sozialstaatsprinzip sowie die Prinzipien der Demokratie und der Demokratisierung. Das Konzept der politischen Gestaltung orientiert sich zweitens an einer spezifischen Interpretation der gesellschaftspolitischen Zielsetzung der Integration. Den Kern des Integrationsproblems machen aus dieser Sicht nicht (reale oder vermeintliche) „Defizite" oder „Fremdheiten" der Zuwanderer aus, sondern Strukturen, Prozesse und Verhaltensweisen, die auf seiten der Mehrheitsgesellschaft vorhanden sind, in erheblichen Machtungleichgewichten zwischen Mehrheitsgesellschaft und zugewanderten Minderheiten zum Ausdruck kommen und als Hindernisse für die Integration der Zuwanderer wirken. Von daher müssen Bemühungen um eine politische Gestaltung des Zusammenlebens von Einheimischen und Zuwanderern in erster Linie darauf gerichtet sein, die von der Mehrheitsgesellschaft ausgehenden Integrationshemmnisse abzubauen. [Fn 2: Von daher stellt sich die Aufgabe der Gestaltung des gesellschaftliehen Zusammenlebens in erster Linie als ein Problem der Demokratisierung der Einwanderungsgesellschaften in politischer, gesellschaftlicher und kultureller Hinsicht (Schulte 1993b).]


1.2 Typen von Integrationspolitiken

In welcher Art und Weise Integrationspolitiken konkret erfolgen, ist in einem hohen Maße abhängig von historischen und gesellschaftlichen Zusammenhängen und von politischen Kulturen, die in der Regel länderspezifisch ausgeprägt sind (Schulte 1994a, S. 131ff.). In den westeuropäischen Einwanderungsländern, in denen von staatlicher Seite aktive Integrationspolitiken betrieben werden, ist in dieser Hinsicht vor allem der

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Unterschied zwischen der multikulturellen Minderheitenpolitik (Vereinigtes Königreich, Niederlande) und der Politik der Gleichstellung von Individuen (Frankreich) von Bedeutung. Zentrales Kriterium für diese Differenz ist die divergierende Interpretation des Verhältnisses von „Individuum", „Ethnizität" und „Demokratie".

In der multikulturellen Minderheitenpolitik wird die Zugehörigkeit von Individuen zu unterschiedlichen ethnischen Gruppen betont, diese werden als jeweils besondere „ethnische Minderheiten" bzw. „Rassen" anerkannt und deren Entfaltung sowohl rechtlich ermöglicht wie auch politisch gefördert. Diese positive Bewertung kultureller und ethnischer Vielfalt ist geprägt von traditionellen Rücksichtnahmen auf religiöse und sprachliche Minderheiten und durch die Orientierung an Ideen der Dezentralisierung, des gesellschaftlichen Pluralismus und der kommunalen Selbstverwaltung. Entwicklung und Durchführung von Integrations- und Antidiskriminierungsmaßnahmen sind (vor allem in Großbritannien) auch beeinflußt durch die Bürgerrechtsbewegung und -gesetzgebung in den USA und die Gesetzgebung gegen die Diskriminierung von Frauen. Integrationspolitiken gehen einher mit einer Politik der Minderheitenvertretung und -emanzipation und positiven Maßnahmen für diese Gruppen. [Fn 3: Innerhalb dieses Ansatzes bestehen allerdings Unterschiede zwischen dem Vereinigten Königreich, das sich als „pluri-ethnische Gesellschaft" versteht und von einem „Mosaik ethnischer Minderheiten" bzw. einem Netz „rassischer Beziehungen" ausgeht und den Niederlanden, in denen der Ansatz einer „emanzipatorischen Minderheitenpolitik" vorherrschend ist.]

Die Politik der individuellen Gleichstellung, die in Frankreich vorherrschend ist, geht demgegenüber von „Menschen" - unabhängig von ihrer Herkunft, ihrer Zugehörigkeit zu Gruppen oder ihren Überzeugungen - aus und praktiziert dementsprechend Integrationspolitik im Hinblick auf die Gleichstellung von Individuen, ohne die Minderheiten institutionell anzuerkennen oder deren Entfaltung zu fördern. Geprägt ist dieser Ansatz durch Orientierungen an Prinzipien der Aufklärung, des Zentralstaates und der Einheit der „Nation" als Gesamtheit der „Bürger".

Beide Politiktypen sind mit Problemen verbunden. So tendiert die multikulturelle Minderheitenpolitik dazu, Konzepte wie „Gemeinschaft", „ethnische Minderheit" und „Rasse" allzu selbstverständlich zu verwenden und institutionell zu verankern, soziale Prozesse und Probleme zu „ethni-

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sieren", die Unterordnung von Individuen unter Gruppenzugehörigkeiten zu erzwingen und durch die Hervorhebung von Besonderheiten Tendenzen der Segregation, der Segmentierung und der Stigmatisierung zu fördern. Demgegenüber tendiert die individuelle Gleichstellungspolitik zu einer Unsichtbarmachung real bestehender kultureller bzw. ethnischer Zusammenhänge und Besonderheiten, zur Durchsetzung einer assimilatorischen Eingliederung und zur Unterlassung positiver Förderungsmaßnahmen für benachteiligte Gruppen. [Fn 4: Die Logiken der multikulturellen Minderheitenpolitik und der individuellen Gleichstellung schließen sich so zunächst gegenseitig aus. Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten kann und sollte allerdings der Frage nachgegangen werden, ob nicht auch ein Gleichgewicht zwischen den Rechten der einzelnen und den kollektiven (ethnischen) Ausdrucksformen gefunden werden kann. Diese Frage wird diskutiert u.a. bei Cohn-Bendit/Schmid (1992, S. 315ff.), Brumlik/ Leggewie (1992), Habermas (1993) und Taylor (1993).]
Beide Politiktypen stehen auch in Zusammenhang mit der Kolonialgeschichte und -politik des jeweiligen Landes und gehen mit Tendenzen der Absicherung der Hegemonie der Aufnahmegesellschaften über die Zuwanderer einher. [Fn 5: Unter diesem Gesichtspunkt ist der französische Typ der Integrationspolitik als „ethnozentristische Assimilation", der britische als „ungleicher Pluralismus" gekennzeichnet worden (Melotti 1992). Auf den in der Bundesrepublik herrschenden Typ der „Ausländerpolitik", den Melotti als „Institutionalisierung der Prekarität" bezeichnet, wird im folgenden näher eingegangen.]

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2. Grunderfordernisse und Maßnahmen der politischen Gestaltung des Zusammenlebens von Einheimischen und Zuwanderern



2.1 Anerkennung der dauerhaften Präsenz und der Zugehörigkeit der Zuwanderer

Von einem gesellschaftlichen „Zusammenleben" kann in einem demokratischen Verfassungsstaat nur gesprochen werden, wenn die Individuen als einzelne und in ihrer Gesamtheit integrale Bestandteile dieser Gesellschaft sind. Auf dem Hintergrund der erfolgten Einwanderungsprozesse impliziert dies die Notwendigkeit, die dauerhafte Präsenz wie auch die Zugehörigkeit der Zuwanderer zu den Aufnahmegesellschaften anzuerkennen

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(Entzinger 1990, S. 183ff.). Insbesondere in der Bundesrepublik ist eine derartige Entscheidung durch die Orientierung an dem Prinzip, daß diese kein Einwanderungsland sei, ver- bzw. behindert worden. Die „grundsätzliche Entscheidung, die unerklärten Einwanderer endgültig anzunehmen und aufzunehmen" (Thränhardt 1988, S. 13), ergibt sich zum einen aus dem gesellschaftspolitischen Gesichtspunkt der Integration, zum anderen aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten: verlagert sich nämlich mit zunehmender Aufenthaltsdauer die reale Existenz der „Ausländer" mehr und mehr in die Gesellschaft der Bundesrepublik, wächst ihnen damit eine „materiale Grundrechtsposition zu, die in vieler Hinsicht der materialen Verfassungsposition eines Deutschen gleich wird." (Schwerdtfeger 1980, S. A131). [Fn 6: Auf die Frage des Umgangs mit „irregulären" bzw. „illegalen" Zuwanderern wird hier nicht näher eingegangen; sie bedarf - insbesondere auf dem Hintergrund „neuer" Zuwanderungsprozesse - einer besonderen Erörterung.]
Aus diesem grundsätzlichen Gesichtspunkt lassen sich weitere politische Maßnahmen ableiten, die auf eine dauerhafte und konsequente Integration der Zuwanderer und eine entsprechende Gestaltung des gesellschaftlichen Zusammenlebens gerichtet sind.

2.2 Abbau institutioneller Diskriminierung

Sofern die Angehörigen der Einwanderungsminderheiten in den Aufnahmeländern den Status von „Ausländern" haben, unterliegen sie einem Sonderrecht; zwar verfügen sie dabei in vieler Hinsicht über die gleichen Rechte wie die Inländer, andererseits aber nicht über die Bürgerrechte. Darüber hinaus stehen sie unter ausländerrechtlichen Sondernormen, „die sie gegenüber den Staatsangehörigen abgrenzen und diskriminieren" (Rittstieg 1993, S. 1), wobei dies für Angehörige der EU-Mitgliedstaaten nur in einem geringeren Maße gilt.

Dieser Sachverhalt hat in der staatlichen Ausländer- und Integrationspolitik der Bundesrepublik eine besondere Ausprägung gefunden (Schulte 1993a). Auf der einen Seite wurden im Rahmen dieser Politik durchaus verschiedene Maßnahmen ergriffen, die im Zusammenhang mit dem Auslaufen der „Gastarbeiterära" der Eingliederung der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen dienen sollten. Andererseits wurde

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und wird im Rahmen dieser auf „Ausländer" bezogenen Politik die Zielsetzung der Integration in einem reduzierten, restriktiven, selektiven und segregierenden Sinne verstanden. Von ihrer Grundtendenz her fördert die herrschende staatliche Ausländerpolitik damit bei den Immigranten erhebliche Verunsicherungen und Benachteiligungen, während sie bei den Einheimischen die Auffassungen stärkt, nach denen die Zugewanderten in erster Linie eine „Bedrohung" oder „Feinde" darstellen.

Zum Abbau dieser von staatlicher Seite ausgehenden und Institutionen verankerten Diskriminierung von „Inländern mit fremder Staatsangehörigkeit" können insbesondere die folgenden rechtlichen Maßnahmen beitragen:

  • Die Verleihung von Bürgerrechten an Zuwanderer auf lokaler Ebene: In der Form des (aktiven und passiven) kommunalen Wahlrechts erhalten die Einwanderer damit nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer die politische Gleichstellung zumindest auf der Ebene der Gemeinden. Wenn diese Gleichstellung allerdings auf diese Ebene und auf Angehörige von EU-Mitgliedstaaten beschränkt und der Ausländerstatus ansonsten unberührt bleibt, wird die institutionelle Diskriminierung nur in einem geringen Maße verringert.
  • Novellierungen des geltenden Ausländerrechts: Hierbei geht es vor allem um Änderungen all derjenigen Bestimmungen des Ausländergesetzes, die sich für die Inländer ohne deutsche Staatsangehörigkeit als besonders problematisch und reformbedürftig erwiesen haben (Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1994).
  • Die Einführung eines Niederlassungsrechts: Durch das Niederlassungsrecht wird den Zuwanderern, die weder eingebürgert werden noch ihre Herkunftsnationalität aufgeben wollen, ein sicherer Aufenthalt, ein freier und gleicher Zugang zum Arbeitsmarkt wie auch (weitgehend) gleiche soziale und politische Rechte eingeräumt (Franz 1985).
  • Erleichterungen des Erwerbs der Staatsangehörigkeit: Für den Abbau institutioneller Diskriminierung kommt dieser Maßnahme besondere Bedeutung zu. Dies gilt insbesondere für die Bundesrepublik, da hier das Staatsangehörigkeitsrecht und die Einbürgerungspraxis im europäischen Vergleich durch erhebliche Restriktionen gekennzeichnet

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    sind [Fn 7: So wird bei dem Erwerb der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes (insbesondere durch Geburt) ausschließlich auf das Prinzip der Abstammung von deutschen Staatsangehörigen abgestellt. Dies führt dazu, daß die Kinder von Eltern mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit rechtlich „Ausländer" bleiben, auch wenn es sich gesellschaftlich längst um Inländer handelt. Bei dem Erwerb der Staatsangehörigkeit auf dem Wege der Einbürgerung müssen Ausländer vielfältige Anforderungen erfüllen, zu denen verschiedene sozio-kulturelle, gesellschaftspolitische und ökonomische Integrationsleistungen und insbesondere das Ausscheiden aus der bisherigen Staatsangehörigkeit gehören. Zudem verfügen die Behörden bei Entscheidungen über Einbürgerungsanträge über einen weiten Ermessensspielraum, den sie unter dem Gesichtspunkt des „öffentlichen Interesses" nutzen können. In dem Ausländergesetz von 1990 sind zwar Erleichterungen der Einbürgerung für junge Ausländer und solche mit längerem Aufenthalt in der Bundesrepublik verankert worden; aber auch diese Bestimmungen enthalten verschiedene Einschränkungen und halten grundsätzlich an dem Prinzip der Aufgabe oder dem Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit als Voraussetzung der Einbürgerung fest. Vgl. die Bestimmungen des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1913, der Einbürgerungsrichtlinien von 1977 und des Ausländergesetzes von 1990, abgedruckt u.a. in der von Rittstieg besorgten Textausgabe (Rittstieg 1993).]
    Der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit hebt für die Immigranten den Ausländerstatus und die damit verbundene rechtlich-politische Benachteiligung auf. Sie erwerben Teilhaberechte auch in den Bereichen, die verfassungsrechtlich „Deutschen" vorbehalten sind. Der Abbau der im Bereich des Staatsangehörigkeitsrechts bestehenden institutionellen Diskriminierung kann durch konsequente Erleichterungen des Erwerbs der Staatsangehörigkeit erfolgen, und zwar insbesondere durch die Einführung oder Berücksichtigung des Territorialprinzips, eine Reduzierung der für die Einbürgerung erforderlichen Voraussetzungen, die Einführung von Rechtsansprüchen auf Seiten der Antragsteller und die Zulassung der Möglichkeit einer doppelten Staatsangehörigkeit (Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1993).

  • Die Ermöglichung eines kollektiven einmaligen Erwerbs der Staatsbürgerschaft: Eine derartige „Altfallregelung" würde nachträglich die Zugehörigkeit der seit längerer Zeit im Inland lebenden Ausländer anerkennen und diesen eine gleiche Rechtsstellung einräumen (Komitee für Grundrechte und Demokratie 1995, S. 78).
  • Die Verringerung der Differenz zwischen Menschen- und Bürgerrechten: Dies kann durch eine (zumindest partielle) „Abtrennung der

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    Bürgerrechte von der Staatsangehörigkeit" erfolgen, und zwar dadurch, daß bestimmte Bürgerrechte zu Menschenrechten (um)definiert werden und/oder ein neuer Bürgerbegriff entwickelt wird, der nicht nur die jeweiligen Staatsangehörigen, sondern auch die dauerhaft in einem Territorium lebenden Personen umfaßt (Kuratorium für einen demokratisch verfaßten Bund deutscher Länder 1991, S. 24fF.), und:

  • Die Überprüfung und (gegebenenfalls) Änderung von rechtlichen Bestimmungen, die eine willkürliche staatliche Ungleichbehandlung von „Ausländern" beinhalten: Von Bedeutung sind in dieser Hinsicht vor allem einschränkende Sonderregelungen für Ausländer auf dem Gebiet der Sozialleistungen und des Zugangs zu Beruf und Ausbildung (Franz 1989; Wollenschläger 1994, S. 10).

Maßnahmen zum Abbau der institutionellen Diskriminierung sind nicht nur innerhalb der einzelnen Staaten, sondern auch auf der Ebene der Europäischen Union (EU) erforderlich (Rittstieg/Rowe 1992, S. 17f). Zum einen weist nämlich das im EU-Recht verankerte Diskriminierungsverbot bis heute auch für EU-Angehörige bestimmte Defizite auf, die nicht zuletzt aus der Übereinstimmung der EU-Freizügigkeitspolitik mit der Gastarbeiterpolitik resultieren. Das Problem der institutionellen Diskriminierung auf Gemeinschaftsebene stellt sich zweitens im Hinblick auf Drittstaatsangehörige, die sich dauerhaft in einem EU-Mitgliedstaat niedergelassen und sich damit sozial zu „EU-Inländern" entwickelt haben, aufgrund ihrer fehlenden Zugehörigkeit zu einem EU-Mitgliedstaat aber weiterhin als „Drittstaatler" gelten. Zum Abbau institutioneller Diskriminierung auf der Ebene der Union können beitragen

  • eine Berücksichtigung des Merkmals der „Rasse" bzw. der „ethnischen oder kulturellen Herkunft" bei den Merkmalen, die dem Diskriminierungsverbot auf EU-Ebene unterworfen sind;
  • eine Verminderung der rechtlichen Differenz zwischen Angehörigen von EU-Mitgliedstaaten und den Drittstaatsangehörigen, die sich dauerhaft in einem der EU-Mitgliedstaaten niedergelassen haben, durch die Schaffung eines Niederlassungsstatus und durch Gewährung von politischen Rechten für diese Personengruppe;

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  • die Erleichterung des Erwerbs der Staatsangehörigkeit in den einzelnen Mitgliedsstaaten, da deren Besitz die Voraussetzung für die Unionsbürgerschaft und die damit verbundenen Rechte darstellt; und
  • die Weiterentwicklung der bestehenden Ansätze einer Unionsbürgerschaft, wobei in diesem Zusammenhang auch eine Demokratisierung der Institutionen der Europäischen Union erfolgen muß.


2.3 Abbau sozialer Ungleichheiten und Diskriminierungen

In den westeuropäischen Einwanderungsgesellschaften ist die Lebenssituation der Immigranten in der Regel in einem besonderen Maße durch soziale Ungleichheiten und Benachteiligungen gekennzeichnet. Diese weisen vielfältige Formen auf, sie sind in nahezu allen Lebensbereichen festzustellen und haben sich im Prozeß der Einwanderung im wesentlichen aufrechterhalten. Als Ursachen für diese Benachteiligungen spielen Formen der sozialen Diskriminierung eine erhebliche Rolle. Neben der dargestellten staatlichen Diskriminierung gehört hierzu insbesondere die gesellschaftliche bzw. ethnische Diskriminierung, die von Individuen und/oder gesellschaftlichen Gruppen ausgeht. Sie kann direkt und indirekt erfolgen; zu ihren Hauptformen gehören zum einen Benachteiligungen und Schikanen im Alltag und zum anderen gewaltsame Übergriffe. Zum Abbau gesellschaftlicher Diskriminierungen sind Maßnahmen verschiedener Art erforderlich und geeignet (Schulte 1994a; ders. 1994b).

Rechtliche Maßnahmen zielen darauf ab, gesellschaftlicher Diskriminierung durch verbindliche und mit Sanktionen verbundene Gebote und Verbote vorzubeugen und in tatsächlichen Fällen die Opfer und ihre Rechte zu schützen und die jeweiligen Täter zu bestrafen. Hierbei sind verschiedene Gesichtspunkte, Fragen und Probleme zu berücksichtigen, so

  • der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: die Maßnahmen greifen in gesellschaftliche Bereiche ein, in denen Privatpersonen im Rahmen der Grundrechte über weite Spielräume der freien Entfaltung verfügen;
  • die Relevanz der Bereiche: Eingriffe erscheinen insbesondere in den gesellschaftlichen Bereichen bzw. bei den Rechtsgeschäften notwendig, die öffentlichen Charakter haben, mit einer gesellschaftlichen Macht-

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    entfaltung des Anbieters einhergehen und relevante Leistungen für die Betroffenen beinhalten;

  • die Art der rechtlichen Maßnahmen: Sie können mit Hilfe eines besonderen Antidiskriminierungsgesetzes und/oder durch Normen erfolgen, die in unterschiedlichen Rechtsbereichen verankert werden;
  • die Notwendigkeit eines wirksamen Rechtsschutzes: In Fällen von Diskriminierung muß den davon Betroffenen ein wirksamer Rechtsschutz gewährleistet sein, einschließlich eines Anspruches auf Entschädigung oder Genugtuung. In diesem Zusammenhang kann auch Institutionen und Organisationen ein Recht auf Klage und die Befugnis eingeräumt werden, Ermittlungen durchführen;
  • die Frage der Beweislast und -mittel: Konkrete Beweise für Diskriminierung sind in der Regel nur sehr schwer zu erbringen. Hier stellt sich die Frage, ob in erster Linie der Diskriminierte die Beweispflicht haben soll oder auch dem (real oder vermeintlich) Diskriminierenden bestimmte Pflichten auferlegt werden sollen und ob als Beweismaterial (auch) statistische Daten und Testmethoden zugelassen werden; und
  • Möglichkeiten außergerichtlicher Lösungen: Lösungen müssen in konkreten Diskriminierungsfällen nicht ausschließlich auf gerichtlichem Wege, sondern können auch durch Vermittlung oder Schlichtung erzielt werden.

Beispielhaft für Antidiskrimimerungspolitiken in westeuropäischen Ländern ist das Race-Relation-Act von 1976 im Vereinigten Königreich (Baringhorst 1991, S. 61ff; Räthzel 1994, S. 243ff.). Dieses Gesetz erklärt (direkte und indirekte) rassische Diskriminierung als ungesetzlich im Beschäftigungsbereich, bei der Vermietung und dem Verkauf von Wohnungen und Häusern sowie bei Dienstleistungen und Einrichtungen, die für die Öffentlichkeit oder einen Teil der Öffentlichkeit vorgesehen sind (z.B. Schule, Unterhaltung, Erholung, wirtschaftliche Aktivitäten und Bankgeschäfte). Als Sanktionen sind entweder Schadensersatzleistungen oder Verpflichtungen des Beklagten vorgesehen, eine bestimmte Maßnahme in einer bestimmten Zeit durchzuführen, um die negativen Auswirkungen der Diskriminierung zu reduzieren oder zu beseitigen. Jede Person erhält das Recht, gegen ungesetzliche Diskriminierung bei zivilen oder Arbeitsgerichten zu klagen, und einen Schutz vor benachteiligenden Folgen

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im Falle eines derartigen Vorgehens. Im Bereich des Erziehungswesens ist Diskriminierung aufgrund der „Rasse" nicht nur unzulässig; darüber hinaus sind die jeweiligen Institutionen verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß ihre Leistungen allen Bürgerinnen und Bürgern zugute kommen. Vorschläge zur Verbesserung der Wirksamkeit der geltenden Bestimmungen zielen darauf ab, indirekte Diskriminierung präziser zu definieren, die Beweislast vom Betroffenen zum Träger der Diskriminierung zu verlagern und wirksamere Vorkehrungen zum Schutz für Betroffene im Falle von Klageverfahren und bessere institutionelle Vorkehrungen zur Umsetzung der gesetzlichen Bestimmungen zu realisieren.

In der Bundesrepublik sind bisher nur ansatzweise Maßnahmen zum Abbau gesellschaftlicher Diskriminierung durchgeführt worden. Das verfassungsrechtlich verankerte Diskriminierungsverbot (Art. 3 Abs. 3 GG) hat im Bereich der Privatrechtsbeziehungen (nur) mittelbare Wirkung. Allerdings sind auch hier die grundsätzlichen Wertentscheidungen der Verfassung, zu denen insbesondere die Grundrechte gehören, zu berücksichtigen. Das Diskriminierungsverbot erfaßt im deutschen Recht (bisher) vor allem die direkte, weniger die indirekte Diskriminierung. Im Strafrecht gibt es zwei Vorschriften, die sich spezifisch gegen den Rassismus richten und besonders schwere Ausprägungen von Diskriminierungen unter Strafe stellen. Hierzu gehört zum einen der Tatbestand der Volksverhetzung (§ 130 Strafgesetzbuch), zum anderen die Herstellung und Verbreitung von Schriften und Informationen, die zum Rassenhaß aufstacheln und Gewaltdarstellungen enthalten, die verharmlosenden Charakter haben und die Menschenwürde verletzen (§ 131 Strafgesetzbuch). Darüber hinaus ist eine einfachgesetzliche Regelung des Diskriminierungsverbots im Bereich des Arbeitsrechts erfolgt (§ 75 Betriebsverfassungsgesetz). Die Wirksamkeit der bestehenden Ansätze könnte verbessert werden, wenn die folgenden Reformvorschläge umgesetzt würden:

  • Das in Art. 3 Abs. 3 GG verankerte Verbot der Diskriminierung soll um das Kriterium der Staatsangehörigkeit ergänzt werden.
  • Das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot soll durch einfachgesetzliche Normen konkretisiert werden, die in klarer und unmittelbarer Weise Privatpersonen verpflichten und auch pädagogische Wirkung entfalten.

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  • Im zivilrechtlichen Bereich sollen Ansprüche auf Unterlassung, Schadensersatz und Genugtuung bei diskriminierenden Handlungen in den Bereichen Verkauf und gewerbliche Vermietung von Wohnungen, Ausbildung und Beruf sowie Warenverkauf und öffentliche Dienstleistungen aller Art (Ladengeschäfte, Gastwirtschaften, Hotels, Banken, Versicherungen) gewährleistet werden.
  • Die vorhandenen strafrechtlichen Normen sollen konsequenter als bisher bei der Verfolgung ausländerfeindlicher und rassistischer Übergriffe, Gewaltakte und Propaganda umgesetzt werden.
  • Antirassistische Vereinigungen sollen die Möglichkeit erhalten, bei Prozessen als Nebenkläger aufzutreten.
  • Diskriminierungsfälle sollen von amtlichen Stellen systematisch erfaßt, dokumentiert und veröffentlicht werden.

Als Mittel zum Abbau gesellschaftlicher Diskriminierung sind auch sogenannte positive Maßnahmen von Bedeutung; diese gehen über eine rechtliche Gleichbehandlung hinaus und zielen darauf ab, strukturelle soziale Benachteiligungen von zugewanderten Personen(gruppen) zu vermindern. Hierbei besteht ein grundsätzlicher Unterschied zwischen dem Typus der „positiven Diskriminierung" und dem Typus der „positiven Aktion" (Forbes/Mead 1992, S. 1 ff.). Der Ansatz der positiven Diskriminierung ist vor allem in den USA (als „affirmative action") zur Verstärkung der Wirksamkeit der Bürgerrechtsgesetze entwickelt worden. Hier wird davon ausgegangen, daß eine Diskriminierung nicht nur bei Verfahrens-, sondern auch bei Verteilungsungerechtigkeit vorliegt. Eine effektive Durchsetzung des Gleichheitsgrundsatzes erfordert danach nicht nur gleiche Zugangschancen für alle Bewerber, sondern eine Gleichheit des Resultats: Die Angehörigen der bisher benachteiligten Bevölkerungsgruppen sollen in allen gesellschaftlichen Bereichen und auf allen Ebenen entsprechend ihrem jeweiligen Anteil an der Gesamtbevölkerung präsent sein. Um diese Verteilungsgerechtigkeit durchzusetzen, wird auf das Instrument von Quoten zurückgegriffen. Danach sind bei Einstellungen und Beförderungen Angehörige benachteiligter Arbeitnehmergruppen gegenüber anderen Bewerbern so lange bevorzugt zu berücksichtigen, bis der ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Anteil an den Beschäftigten in dem jeweiligen Bereich bzw. auf der jeweiligen Ebene erreicht worden ist.

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Demgegenüber orientiert sich das Konzept der positiven Aktion eher an dem Grundsatz der Chancengleichheit. Ausgegangen wird hierbei von dem komplexen Charakter von Benachteiligung und Diskriminierung; berücksichtigt werden sollen sowohl die Ursachen, das Ausmaß und die Ausprägungen vergangener Diskriminierungen wie auch verschiedene Möglichkeiten und Verfahren zu deren Verminderung. Angestrebt wird, ähnliche Entfaltungsmöglichkeiten für alle Mitglieder der Gesellschaft zu erreichen. Dies bedeutet gewöhnlich, Angehörige von Minderheitengruppen zu ermutigen und zu unterstützen, auf einer gleichen Grundlage mit Angehörigen bisher privilegierter Gruppen um Beschäftigung und soziale Leistungen zu konkurrieren (Forbes/Mead 1992, S. 19ff. und S. 55ff.).

Die Konzipierung, Durchführung und Wirksamkeit von positiven Maßnahmen werden kontrovers diskutiert. So wird auf der einen Seite eine deutlichere Verpflichtung öffentlicher Institutionen zu einer Politik gefordert, die Angehörige der benachteiligten ethnischen Gruppen im Sinne der amerikanischen „affirmative action" verstärkt fördert (Baringhorst 1991, S. 71 f.). Andererseits wird insbesondere die Form positiver Diskriminierung, aber auch die der positiven Aktion kritisiert, vor allem im Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit (Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes und des Diskriminierungsverbots), ihre Wirksamkeit (unzureichende Verminderung struktureller Ungleichheiten), ihre mangelnde Akzeptanz bei der einheimischen Bevölkerung und ihre (unbeabsichtigten) Folgen (Förderung ethnischer Orientierungen und Konkurrenzmechanismen). [Fn 8: Erfahrungen in außereuropäischen Ländern (z.B. in Australien) deuten allerdings darauf hin, daß diese Probleme dann vermindert werden können, wenn ethnische Zugehörigkeiten und Unterschiede nicht verabsolutiert werden, bei der Durchführung der Förderpläne auf starre Regelungen verzichtet wird, die institutionellen Hindernisse für die soziale, politische und kulturelle Entfaltung von Minderheiten beseitigt werden und für die Bevölkerung einigermaßen zufriedenstellende Lebensperspektiven geschaffen werden (Rittstieg/Rowe 1992, S. 27ff.).]

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2.4 Anerkennung von Minderheitenkulturen und Ermöglichung von kulturautonomer Integration und Interkulturalität

Für das Zusammenleben von Einheimischen und Zuwanderern sind neben ökonomischen, sozialen und politischen auch kulturelle Aspekte von Bedeutung; zu diesen gehören insbesondere Phänomene der (Alltags-)Kultur (Sprache, Religion, Brauchtum usw.), der (individuellen und kollektiven) Identität und der Ethnizität (Schulte 1993b, S. 32ff.). Kennzeichnend für die Einwanderungsprozesse nach Westeuropa ist, daß diese (bisher) nicht oder nur zum Teil mit einer kulturellen bzw. ethnischen Assimilation auf der Seite der Einwanderungsminderheiten einhergegangen sind. Erhebliche Teile der Immigranten haben ihre jeweiligen (Herkunfts-)Kulturen und Identitäten in einem bestimmten Maße aufrechterhalten oder z.B. in Form von „Zwischenwelten" weiterentwickelt. Dies hat zu einer (gewissen) kulturellen bzw. ethnischen Pluralisierung und Heterogenisierung der Einwanderungsgesellschaften geführt.

Je nachdem, wie dieser gesellschaftliche Sachverhalt interpretiert und bewertet wird, kann darauf mit unterschiedlichen Politiken reagiert werden. Wird davon ausgegangen, daß Minderheitenkulturen und Multikulturalität eine „Bedrohung" für die nationale Identität und die politische Integration darstellen und mit diesen unvereinbar sind, so führt dies zu Politiken der Unterdrückung bzw. Ausgrenzung der Minderheitenkulturen. Wird die Auffassung vertreten, daß Minderheitenkulturen und kulturelle Heterogenität die Integration der Zuwanderer und die Kommunikation in „modernen" Gesellschaften erschweren, begünstigt dies Politiken der kulturellen Assimilation. Wird kulturelle Vielfalt grundsätzlich positiv, nämlich als „Chance" für die gesellschaftliche Entwicklung und das Zusammenleben von Mehrheit und Minderheiten bewertet, so folgen daraus Politiken zur Erhaltung bzw. Entwicklung von Minderheitenkulturen und kultureller Heterogenität.

Das Konzept der "kulturellen Demokratie" (Messia 1987, S. 65), von dem hier ausgegangen wird, impliziert grundsätzlich, daß den Individuen und Gruppen auf Seiten der Mehrheit und der Minderheit in gleicher Weise eine möglichst authentische und autonome (und damit potentiell unterschiedliche) kulturelle Entfaltung innerhalb demokratischer Rahmenbedin-

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gungen ermöglicht wird. Dies macht zunächst eine "Politik der Anerkennung" [Fn 9: Zur „Politik der Anerkennung" unterschiedlicher kultureller Lebensformen in westlichen Demokratien vgl. die in Taylor 1993 abgedruckten Beiträge. Eine derartige Politik ist u.E. weder gleichbedeutend mit einem „Feiern von Unterschieden" (wie Heckmann 1994, S. 161 kritisch formuliert) noch mit einer Politik des „administrativen Artenschutzes" (vgl. die Kritik von Habermas 1993, S. 171ff. an einer derartigen Vorstellung).]
der (bisher) in vielfacher Weise benachteiligten Kulturen der Einwanderungsminderheiten erforderlich. Hierzu gehören zum einen Maßnahmen, die den Zuwanderern Möglichkeiten einer kulturautonomen bzw. Binnen-Integration einräumen (Elwert 1984). Dies impliziert die Anerkennung der sozio-kulturellen Beziehungen, Organisationen und Zusammenhänge, die im Prozeß der Immigration in Form von „Einwanderungskolonien" geschaffen werden (Heckmann 1992, S. 208ff.; Auernheimer 1995, S. 93ff.). Zumindest unter bestimmten Voraussetzungen und für bestimmte Phasen des Einwanderungsprozesses können diese Einrichtungen den Betroffenen eine aktive Auseinandersetzung mit den jeweiligen Lebensbedingungen ermöglichen und die Orientierung, die Identitätsbildung und die Integration erleichtern und auf diese Weise insgesamt als „Ressourcen" fungieren (Dietzel-Papakyriakou 1993; Nnoli 1993). [Fn 10: Hierbei darf allerdings nicht übersehen werden, daß Vorstellungen von „Ethnizität" und „(kollektiver) Identität" auch ideologischen Charakter haben und damit insgesamt ambivalent sein können (Bausinger 1987).]

Mit dem Konzept einer kulturautonomen Integration ist u.a. die in der Bundesrepublik im Rahmen der Verfassungsdiskussion erörterte Frage verbunden, ob den Angehörigen der Einwanderungsminderheiten auf verfassungsrechtlicher Ebene über die (individuellen) Grundrechte hinaus ein (kollektiver) Minderheitenschutz eingeräumt werden soll, der einen Schutz vor staatlichen Assimilierungszwängen und ein Recht auf positive Förderung beinhaltet. Auf diese Frage gibt es unterschiedliche Antworten, wobei sich diese wiederum aus jeweils unterschiedlichen Interpretationen des Verhältnisses von Minderheitenschutz, Integration und multikultureller Gesellschaft in der Demokratie ergeben (Holtschneider 1994; Hofmann 1992; Neumann 1994).

Im Gegensatz zu national-konservativ orientierten Positionen, die einen Minderheitenschutz für nicht-deutsche Minderheiten aus grundsätzlichen Gesichtspunkten ablehnen, und den Positionen, die zwar für ein gleichbe-

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rechtigtes Zusammenleben von Einheimischen und Zuwanderern in einer multikulturellen Gesellschaft plädieren, aber einen Minderheitenschutz ausschließlich individualrechtlich verstehen und entsprechend ausgestalten wollen (Alexy 1994), halten wir auf dem Hintergrund der zwischen Einheimischen und Zuwanderern bestehenden sozialen Ungleichheiten und unter den Gesichtspunkten der kulturellen Demokratie und der kulturautonomen Integration einen derartigen (kollektiven) Minderheitenschutz grundsätzlich für sinnvoll und notwendig. Er sollte sich nicht auf ansässige nationale Minderheiten beschränken, sondern auch Zugewanderte mit ausländischer Staatsangehörigkeit einbeziehen und sowohl die Achtung wie auch die Förderung der Minderheiten in soziokulturellen Bereichen umfassen. Da Kultur, Identität und Ethnizität sowohl überkommene wie auch dynamische Bestandteile enthalten, sollte dieser Schutz den Angehörigen der Minderheitengruppen die gleichberechtigte „Chance" (Habermas 1993, S. 172) bieten, im Rahmen der Gesamtgesellschaft die eigene Kultur und Identität zu erhalten und/oder weiter zu entwickeln. Den Individuen selbst sollte die Entscheidung obliegen, ob sie sich den jeweiligen Minderheiten zurechnen wollen. [Fn 11: Als beispielhaft für einen rechtlich garantierten Schutz von (nationalen) Minderheiten können die Formulierungen gelten, die in Art. 19 des Deutsch-Ungarischen Vertrages über freundschaftliche Zusammenarbeit und Partnerschaft in Europa vom 6.2.1992 verankert wurden (abgedruckt u.a. bei Hofmann 1992, S. 63).]

Die Maßnahmen zur Anerkennung der Minderheitenkulturen und zur Ermöglichung einer kulturautonomen Integration sollten ergänzt werden durch Maßnahmen, die interkulturelle Orientierungen ermöglichen und fördern. Unter inhaltlichen Gesichtspunkten zielt dieses Prinzip darauf ab, die Kulturen der Einwanderungsminderheiten in den verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen angemessen(er) und unverkürzt(er) zur Entfaltung kommen zu lassen. Damit können Prozesse der Begegnung, des Austauschs, der (Selbst-)Reflexion und der Diskussion innerhalb und zwischen verschiedenen Kulturen gefördert werden; zudem kann so Vorurteilen, Intoleranz, Abwertungen oder Aggressionen gegenüber „Ausländern", „Fremden" und „Schwarzen" entgegengewirkt werden. Unter partizipatorischen Gesichtspunkten impliziert der interkulturelle Ansatz, daß die verschiedenen gesellschaftlichen und kulturellen Bereiche auch für die Angehörigen der zugewanderten Gruppen offen stehen und diese bei der Beset-

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zung von beruflichen Positionen dem Gleichheitsgrundsatz entsprechend beteiligt werden müssen.

Die konkrete Ausgestaltung von Interkulturalität kann und sollte in verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen erfolgen, insbesondere im Rahmen von schulischen und außerschulischen Lern- und Bildungsprozessen (Auernheimer 1995), im Dialog zwischen unterschiedlichen Religionen (Hummel 1994), im Bereich der Medien (Bundeszentrale für politische Bildung 1987; Winkler 1995), im Rahmen der Gesundheitsversorgung (Collatz 1992), im Rechtssystem (Bierbrauer 1990) sowie im Bereich von Kunst, Literatur und Malerei (Schwencke 1990).

Die für pluralistische Demokratien und multikulturelle Gesellschaften charakteristische autonome und „legitime" Entfaltung von unterschiedlichen gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Kräften geht mit dem Problem der Integration der Heterogenität und der Bestimmung von Grenzen der Toleranz einher. Grundsätzlich soll eine derartige Integration vor allem dadurch erreicht werden, daß von den unterschiedlichen gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Kräften bestimmte Grundregeln und ein Minimalkonsens als „nicht-kontroverser" Sektor anerkannt werden. Die konkreten Antworten auf die Frage, welche Grundregeln und Konsensbestandteile allgemeinverbindlich anerkannt werden und wo somit die Grenzen der Toleranz gezogen werden sollen, fallen allerdings unterschiedlich aus. Bei national und konservativ orientierten Positionen ist die Tendenz vorherrschend, das, was als „Konsens" gelten soll, unter Gesichtspunkten der politischen Opportunität zu definieren. Die Bezugnahme auf „herrschende" sozio-ökonomische, gesellschaftspolitische und kulturelle Strukturen und Werte dient hierbei als Mittel, die durch die Grundrechte eingeräumten „offenen" Spielräume einzugrenzen. So werden z.B. die Immigranten-Kulturen als (politisch) „nicht-konsensfähig" bzw. (kulturell) „nicht-integrationsfähig" definiert, die in Widerspruch oder in Konflikt mit „Grundanschauungen und Gewohnheiten der deutschen Bevölkerung" geraten (Schiffer 1991, S. 55).

Von demokratisch orientierten Positionen wird der Konsens eher als ein verbindlicher Rahmen aufgefaßt, der die Austragung gesellschaftspolitischer Auseinandersetzungen und kultureller Konflikte ermöglichen und hierbei die Anwendung von Gewalt ausschließen soll. Aus dieser Sicht werden in der Regel die Menschenrechte als verbindliche Grundlage des

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gesellschaftlichen Zusammenlebens formuliert und die politischen und kulturellen Positionen, die mit einer Verletzung dieser Rechte, insbesondere der Menschenwürde einhergehen, als nicht tolerierbar definiert. Von diesem Kriterium ausgehende Grenzziehungen können in krassen Fällen in relativ eindeutiger Weise erfolgen. Beispielhaft können hierzu gezählt werden die „Rushdie-Affaire" (Baringhorst 1991, S. 329ff.), die gewaltsamen Beschneidungen, die nach Frankreich eingewanderte Schwarzafrikaner unter Bezugnahme auf kulturelle Traditionen an ihren Töchtern vorgenommen haben (Ungeheuer 1991) sowie die Benachteiligungen und Entwürdigungen von Frauen, denen diese aufgrund ihres Geschlechts und/oder aufgrund ihrer gesellschaftspolitischen Einstellungen und Verhaltensweisen vielfach ausgesetzt sind.

In Fällen des „multikulturellen Alltags" sind eindeutige Grenzen schwieriger zu ziehen (Kühnert 1992). So werden die Befreiung von Mädchen vom koedukativen Sportunterricht aus religiösen Gründen, das Tragen von Kopftüchern in der Schule und das Schächten von Tieren kontrovers beurteilt. Bei der Beurteilung derartiger Konflikte und dem Umgang mit ihnen sollten vor allem die folgenden Gesichtspunkte berücksichtigt werden:

  • Interkulturelle Konflikte haben unterschiedliche Qualitäten und nicht jede „fremde" kulturelle Orientierung beinhaltet einen Verstoß gegen Menschenrechte. Bei einigen Konflikten, die zunächst als „interkulturell" oder „ethnisch" etikettiert werden, geht es um Konflikte zwischen unterschiedlichen (Grund-)Rechten innerhalb demokratischer Verfassungen, wie z.B. dem Konflikt zwischen der Religionsfreiheit und dem Erziehungsrecht der Eltern einerseits und dem staatlichen Erziehungsauftrag andererseits.
  • Entscheidungen darüber, ob und in welcher Weise (Grund-)Rechtsverletzungen vorliegen, müssen in rechtsstaatlicher Weise getroffen werden; andernfalls besteht die Gefahr, daß Grundrechte als Instrument der Ausgrenzung und Benachteiligung der als „nicht-integrationsfähig" definierten „Fremden" instrumentalisiert werden. Auch rechtsstaatlich getroffene Entscheidungen können kontrovers ausfallen.
  • Kulturen sind historisch-dynamische Phänomene und insofern veränderbar. Der mit den Immigrationsprozessen einhergehende soziale und kulturelle Wandel und dessen Bewältigung „fordert Lernprozesse auf

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    beiden Seiten" (Ungeheuer 1991). Dies erfordert eine Intensivierung interkultureller Dialoge, und zwar auch über die Frage, ob die bzw. einzelne Menschenrechte universellen Charakter haben oder (auch) „Ausdruck einer partikularen Lebensform" sind (Habermas 1993, S. 164ff.).

  • Traditionell oder „fundamentalistisch" orientierte Einstellungen und Verhaltensweisen auf seiten der Immigranten sind nicht notwendigerweise ausschließlich aus dem Herkunftsland „importiert"; es kann sich hierbei auch um Formen einer „reaktiven Ethnizität" handeln, d.h. um eine Reaktion auf im Inland gemachte Erfahrungen, insbesondere mit institutioneller und alltäglicher Diskriminierung.
  • Historische und aktuelle Erfahrungen verweisen darauf, daß „Fundamentalismen" und schwerwiegende Verletzungen von Menschenrechten in Vergangenheit und Gegenwart nicht in erster Linie von Minderheiten(kulturen), sondern von herrschenden „Kulturen", insbesondere von staatlicher Seite ausgegangen sind und ausgehen.


2.5 Institutionelle Vorkehrungen

Im allgemeinen kann davon ausgegangen werden, daß sich die Wirksamkeit politischer Gestaltungsmaßnahmen erhöht, wenn für deren Durchführung, Umsetzung und Bewertung besondere institutionelle Vorkehrungen getroffen werden. Im Bereich von Integrations- und Antidiskriminierungspolitiken sind in dieser Hinsicht spezielle Institutionen und Organisationen von Bedeutung, die über entsprechende Kompetenzen, ausreichende sachliche Voraussetzungen und qualifiziertes Personal verfügen. Eine Rolle können in dieser Hinsicht staatliche, halb-staatliche oder staatlich subventionierte unabhängige Institutionen auf nationaler und regionaler Ebene, Ombudsstellen, lokale Einrichtungen und nicht-staatliche Organisationen spielen.

Beispielhaft ist die im Vereinigten Königreich auf nationaler Ebene durch das Antidiskriminierungsgesetz von 1976 errichtete Commission for Racial Equality (CRE). Zu den Aufgaben dieser staatlichen Behörde gehört es,

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  • auf den Abbau von Diskriminierung hinzuwirken,
  • Chancengleichheit und gute Beziehungen zwischen Personen unterschiedlicher „rassischer" Gruppen zu fördern,
  • die Umsetzung des Gesetzes zu beobachten und Vorschläge für dessen Revision zu machen,
  • im Bereich der „Rassenbeziehungen" Forschungen durchzuführen und zu unterstützen,
  • Verhaltensrichtlinien für die Praxis zu entwickeln,
  • Organisationen zu unterstützen, die Anti-Rassismus- und Anti-Diskriminierungsarbeit leisten, und
  • im Falle von Anzeigen und Aufrufen mit diskriminierendem Charakter zu intervenieren.

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben kann die CRE in den Fällen, in denen ein begründeter Verdacht vorliegt, Individuen bei der Klage gegen Diskriminierung unterstützen, als Kläger auftreten und formelle Untersuchungen durchführen. Die CRE wirkt auch bei der statistischen Erfassung der Erwerbstätigen und bei der Beobachtung der Folgen von Entscheidungen im Bereich der Rekrutierung, Selektion, Förderung und Entlassungen mit. Die von der CRE gesammelten statistischen Daten können bei Prozessen als Beweismaterial verwendet werden (Baringhorst 1991, S. 75ff.).

In der Bundesrepublik gibt es auf institutioneller Ebene bisher nur Ansätze für die Umsetzung und Bewertung von Integrations- und Antidiskriminierungsmaßnahmen. Nach Auffassung einiger Experten könnten die bestehenden Dienststellen der Ausländerbeauftragten auf Bundes- und Länderebene in dieser Hinsicht eine größere Bedeutung erlangen, wenn z.B. deren Aufgaben- und Verantwortungsbereiche erweitert und mit denen der Dienststellen der Frauenbeauftragten abgestimmt oder zu Ämtern für Gleichberechtigung und Menschenrechte zusammengefaßt werden (Rittstieg/Rowe 1992, S. 87ff). Zudem gibt es Ansätze und Bemühungen, Einrichtungen für Gleichstellungspolitiken auf kommunaler Ebene zu schaffen (Wolf-Almanasreh 1993) und nichtstaatliche Organisationen in die Antidiskriminierungsarbeit stärker miteinzubeziehen. Insbesondere als Interessenvertretung der Einwanderungsminderheiten können auch Ausländerbeiräte wichtige Funktionen erfüllen, und zwar vor allem dann,

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wenn sie demokratisch legitimiert sind, über zureichende Kompetenzen verfügen, angemessen ausgestattet sind und nicht als Alternative zum Wahlrecht oder als dessen Ersatz rangieren.

2.6 Abbau externer sozialer Probleme

Ebenso wie in anderen Politikfeldern ist der Erfolg von Integrationspolitiken nicht nur abhängig von der jeweiligen konzeptionellen Ausgestaltung und praktischen Umsetzung dieser Maßnahmen selbst, sondern auch von der Zahl und dem Ausmaß von Problemen, die in anderen gesellschaftlichen Bereichen bestehen, und der Art und Weise, wie diese von den gesellschaftlichen, politischen und institutionellen Akteuren bewußtseinsmäßig verarbeitet und praktisch bewältigt werden (können). Im allgemeinen kann man davon ausgehen, daß die Wirksamkeit von Integrationspolitiken in dem Maße abnimmt, je größer das Ausmaß dieser „externen" Probleme ist und je geringer die Bereitschaft bzw. die Möglichkeiten sind, diese in rationaler und demokratischer Form zu bewältigen. Von daher müssen spezielle Integrationspolitiken eingebettet werden in eine allgemeine Gesellschaftspolitik, die darauf gerichtet ist. Lebensrisiken zu vermindern, alte und neue soziale Ungleichheiten abzubauen und Chancengleichheit zu fördern sowie Demokratisierungsprozesse zu initiieren und Partizipationsmöglichkeiten zu erweitern.

Hierzu können zum einen staatliche Politiken beitragen, die auf eine rationale und demokratische Bewältigung von Zuwanderungsprozessen und der damit verbundenen Probleme gerichtet sind (Schulte 1993a, S. 129ff.). Im Gegensatz zu den herrschenden restriktiven Politiken gegenüber Neuzuwanderern aus Drittländern, die mit erheblichen Defiziten und problematischen gesellschaftspolitischen Konsequenzen einhergehen, können hierzu vor allem Politiken beitragen, die Elemente einer geplanten und kontrollierten Einwanderung mit entschiedenen Maßnahmen zur Verminderung von Migrations- und Fluchtursachen verbinden.

Die Wirksamkeit von Integrationspolitiken ist auch davon abhängig, ob und in welcher Weise gesellschaftliche und politische Probleme gelöst werden, die mit Tendenzen der gesellschaftlichen Desintegration einhergehen (Heitmeyer 1993). Hierzu zählen vor allem Prozesse der Isolierung,

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Entsolidarisierung und Individualisierung, alte und neue soziale Ungleichheiten und demokratische Strukturdefekte. Diese Phänomene wirken sich für erhebliche Teile der Bevölkerung verunsichernd, benachteiligend und bedrohlich aus und gehen mit Diskrepanzen zwischen demokratischen Normen und der gesellschaftlichen Realität einher. Sie produzieren Gefühle und Erfahrungen der Verunsicherung, der Ohnmacht und der Bedrohung und fördern damit Tendenzen, sich vermittels der Identifizierung von vermeintlich Schuldigen zu entlasten und durch die Ausübung von Gewalt gegenüber anderen, in der Regel sozial Schwächeren, Gefühle der Orientierung, der Vergemeinschaftung, der Handlungsfähigkeit, der Überlegenheit und des Selbstbewußtseins zu gewinnen. Maßnahmen zur Gestaltung des Zusammenlebens von Einheimischen und Zuwanderern werden von daher nur dann eine gewisse Wirksamkeit entfalten können, wenn diese in der Gesamtgesellschaft bestehenden Phänomene und Prozesse der sozialen Verunsicherung und Benachteiligung, der Entdemokratisierung und der Desintegration abgebaut werden.

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Abschließende Bemerkungen

Die politische Gestaltung des gesellschaftlichen Zusammenlebens von Einheimischen und Zuwanderern in der multikulturellen Demokratie erfordert insgesamt eine Vielzahl von staatlichen Maßnahmen und gesellschaftspolitischen Aktivitäten. In welcher Weise und in welchem Ausmaß diese realisiert werden können, hängt insbesondere davon ab, wie sich die gesellschaftspolitischen Kräfteverhältnisse in den westeuropäischen Ländern entwickeln, wie handlungsfähig politische Organisationen und Institutionen sind und ob für (bislang) kontroverse Fragen und offene Probleme angemessene Antworten gefunden werden.

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