Gerhard Christe
Neue Ansätze erwerbswirtschaftlicher Orientierung in der öffentlichen Beschäftigungsförderung

• Einleitung
• 1. Aspekte der aktuellen Beschäftigungskrise
  • 1.1 Kostenbelastung der Unternehmen
  • 1.2 Entwicklung der Arbeitslosigkeit
  • 1.3 Arbeitsmarktpolitik
• 2. Soziale Betriebe als ein modellhafter Ansatz erwerbswirtschaftlich orientierter öffentlicher Beschäftigungsförderung
  • 2.1 Konzeptioneller Ansatz
  • 2.2 Empirische Befunde
  • 2.3 Bewertung der Befunde
• 3. Schlußfolgerungen
• Literatur

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Gerhard Christe
Neue Ansätze erwerbswirtschaftlicher Orientierung in der öffentlichen Beschäftigungsförderung

Einleitung

In der arbeitsmarktpolitischen Diskussion hat die Auseinandersetzung mit der Frage, welchen Beitrag erwerbswirtschaftlich orientierte Ansätze in der öffentlichen Beschäftigungsförderung zur Lösung der Massenarbeitslosigkeit leisten können, in den letzten Jahren zunehmende Bedeutung bekommen. Nicht, daß die erwerbswirtschaftliche Orientierung für öffentlich geförderte Beschäftigungsprojekte, d.h. die Betätigung am Markt, etwas vollkommen Neues wäre, sie war auch bisher schon möglich, wie Beispiele aus Bremen, Hamburg oder Nordrhein-Westfalen zeigen. [Fn. 1: Siehe Speiser 1991, Tegethoff/Lubinski 1990, konsalt 1992.] Dort sind erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Beschäftigungsinitiativen bereits in den achtziger Jahren mit öffentlichen Mitteln gefördert worden, und auch das 250/490-Mio.-Programm (jetzt § 62 d AFG) hat ja bereits neuartige Möglichkeiten der Kombination von Fördermitteln eröffnet [Fn. 2: Hier ist insbesondere die Kombination von Individual- und Projektförderung zu nennen. Vgl. auch Schmid u.a. 1993.] und damit zum Bedeutungszuwachs erwerbswirtschaftlicher Orientierung in der aktiven Arbeitsmarktpolitik beigetragen. Gleichwohl spielen erwerbswirtschaftliche Ansätze in der Arbeitsmarktpolitik immer noch eine vergleichsweise untergeordnete Rolle. Angesichts des unverminderten Anstiegs der Massenarbeitslosigkeit wird jedoch die Notwendigkeit, solche Instrumente in der Arbeitsmarktpolitik einzusetzen, immer dringender.

Das Modell der Sozialen Betriebe, das 1991 in Niedersachsen eingeführt worden ist, hat hier Beispielcharakter. Es überschreitet nicht nur die vom AFG bislang gezogenen Grenzen in der Arbeitsmarktpolitik, es überschreitet auch die traditionellen Grenzen zwischen Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigungspolitik. Soziale Betriebe sind ein Instrument, das mit Hilfe der Arbeitsmarktpolitik neue Dauerarbeitsplätze schafft.

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Ich will mich im folgenden anhand dieses Modells, das inzwischen von zahlreichen Bundesländern in mehr oder weniger modifizierter Form übernommen worden ist, mit der Frage auseinandersetzen, was erwerbswirtschaftlich orientierte Ansätze zur Schaffung neuer Arbeitsplätze beitragen können. M.a.W.: es geht darum, Möglichkeiten und Grenzen erwerbswirtschaftlich orientierter Ansätze in der öffentlichen Beschäftigungsförderung auszuloten.

Dies macht es notwendig, den Blick über die im engeren Sinne arbeitsmarktpolitische Diskussion hinaus zu erweitern. Daher werde ich mich im ersten Teil meines Beitrags zunächst mit einigen Aspekten der aktuellen Beschäftigungskrise befassen, d.h. die Kulisse charakterisieren, vor der wir die Diskussion um Arbeitsplätze zwischen Markt und Staat führen. Daran anschließend werde ich im zweiten Teil einige zentrale Charakteristika des Modells Soziale Betriebe als neuem Ansatz erwerbswirtschaftlicher Orientierung in der Arbeitsmarktpolitik vorstellen und anhand verschiedener empirischer Befunde seine Reichweite bestimmen. Im abschließenden dritten Teil meines Beitrags werde ich dann in Form von zehn Thesen einige Schlußfolgerungen ziehen.

1. Aspekte der aktuellen Beschäftigungskrise

Die Ursachen für die aktuellen Beschäftigungsprobleme in Deutschland sind vielfältig und lassen sich sicherlich nicht auf einen einzigen Faktor zurückführen. Strukturwandel, technologische Entwicklung, zunehmende internationale Verflechtung, hohe Lohnnebenkosten, bürokratische Hemmnisse etc. sind schlagwortartig zusammengefaßt einige Aspekte, die hier eine Rolle spielen. Ein weiterer Aspekt ist die aus Sicht der Unternehmen unbefriedigende Gewinnsituation und zu hohe Kostenbelastung, die die Wettbewerbssituation deutscher Unternehmen gefährdet und zum Arbeitsplatzabbau führt. Hierauf werde ich im folgenden zunächst eingehen.

1.1 Kostenbelastung der Unternehmen

Unterzieht man die in der öffentlichen Diskussion zur Begründung für die massiven Beschäftigungsprobleme am häufigsten genannten Argumente -

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zu hohe Löhne der Beschäftigten und zu niedrige Gewinne der Unternehmen - einer empirischen Prüfung, [Fn. 3: Claus Schäfer vom WSI hat dies in seinem Beitrag „Mit falschen Verteilungs-'Götzen' zu echten Standortproblemen" u.a. auch unter Bezug auf die Monatsberichte der Deutschen Bundesbank getan und ist dabei zu bemerkenswerten Ergebnissen gekommen; siehe Schäfer 1996.] so ergibt sich folgendes Bild:

„Allen Unkenrufen zum Trotz über die international gefährdete Wettbewerbsfähigkeit und die national lahmende Konjunktur steigen die Bruttogewinne (der Unternehmen; G.C.) weiter an. Und die Nettogewinne nehmen noch mehr zu, weil die Steuerbelastung seit Jahren relativ und teilweise sogar absolut sinkt. Unternehmertätigkeit ist steuerlich nicht erst in letzter Zeit, sondern schon seit Beginn der achtziger Jahre entlastet worden. Betrug die Belastung der Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen mit direkten Steuern und 'vergleichbaren öffentlichen Abgaben' im Sinne der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) des Statistischen Bundesamtes 1980 noch 21,2 vH im Durchschnitt, so wies sie 1995 mit 9,7 vH weniger als die Hälfte auf.

Diese Belastungsquote ... steht im krassen Gegensatz zu dem vor allem von Arbeitgeberseite erweckten Eindruck einer Belastung von weit über 50 vH im Durchschnitt. (...) Das absolute Aufkommen dieser Steuern und Abgaben (aus gewerblichen Einkünften; G.C.) lag 1995 in Gesamtdeutschland mit 80,76 Mrd. DM gerade so hoch wie in Westdeutschland vor der deutschen Vereinigung 1990, obwohl seitdem die genannten Einkommen um rund 38 vH gestiegen sind." [Fn. 4: Schäfer 1996, S. 598.]

Das mit Steuerentlastungspolitik fast immer verbundene Versprechen positiver ökonomischer Effekte ist bis heute jedoch nicht eingelöst worden, obwohl diese Politik schon seit Anfang der achtziger Jahre praktiziert wird. [Fn. 5: Schäfer 1996, S. 613.]
Trotz weiterer Entlastung der Unternehmen und steigender Gewinne werden weiterhin Arbeitsplätze abgebaut, da die Produktivität der Beschäftigten gleichzeitig ebenfalls steigt.

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Tabelle 1: Entwicklung der Nettoeinkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen (alte und neue Bundesländer, ohne Staat)

Abbildung 1:
Arbeitsplatz-Schwund. Rückgang der Zahl der Erwerbstätigen 1996 gegenüber 1991, in Prozent

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Ulrich Beck hat diesen Zusammenhang zugespitzt so formuliert:

„Die Deutschen sind zu fleißig. In Deutschland nahm das Bruttoinlandsprodukt in den letzten 20 Jahren um zwei Drittel zu; zugleich sank das Arbeitsvolumen (gemessen in bezahlter Arbeitszeit pro Beschäftigten) um rund ein Fünftel. Wir arbeiten uns selbst überflüssig. (...) Die Einkommen aus bezahlter Arbeit sind in den vergangenen zwei Jahrzehnten um real zwei Prozent kaum gewachsen, während im selben Zeitraum die Einkommen aus Kapital um 59 Prozent sozusagen Flügel bekommen haben. Vor diesem neuen Entwicklungsgesetz einer schrumpfenden Erwerbsarbeitsgesellschaft, demzufolge einerseits Erwerbsarbeit schwindet und andererseits Produktivität und Gewinn steigen, mit dramatisch zunehmenden sozialen Ungleichheiten kann niemand länger die Augen verschließen." [Fn. 6: Süddeutsche Zeitung vom 23. Januar 1997.]

Dies haben auch die beiden großen Kirchen in ihrem gemeinsamen Wort „Für eine Zukunft in Solidarität und Gerechtigkeit" [Fn. 7: Zit. nach Frankfurter Rundschau vom 5. März 1997.] gefordert und kritisiert, daß Umverteilung ... gegenwärtig häufig Umverteilung des Mangels (ist), weil der Überfluß auf der anderen Seite geschont wird und die wirtschaftliche Entwicklung dazu tendiert, „den Anteil der Kapitaleinkommen gegenüber den Lohneinkommen zu vergrößern." Wird aber, so die Kirchen, im Blick auf das Vermögen „die Substanz- und Besitzstandswahrung für unantastbar erklärt, dann ist die Sozialpflichtigkeit des Eigentums in einer wichtigen Beziehung drastisch eingeschränkt oder sogar aufgehoben." [Fn. 8: Zit. nach Frankfurter Rundschau vom 5. März 1997.]
Die Kirchen fordern daher eine Rückbesinnung auf die im Grundgesetz verankerte soziale Verpflichtung des Eigentums und die Schaffung neuer, zusätzlicher Arbeitsplätze.

1.2 Entwicklung der Arbeitslosigkeit

Ein Blick auf die Arbeitslosenzahlen macht deutlich, wie dramatisch die Situation inzwischen ist. Im Januar 1997 waren in Deutschland insgesamt 4,66

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Mio. Personen arbeitslos gemeldet [Fn. 9: West: 3, Mio.27 Mio.; Ost: 1,39 Mio.] , davon etwa 30% (1,3 Mio. Menschen) länger als ein Jahr. [Fn. 10: West: 989.449 = 30,3%; Ost: 328.735 = 23,6%. Aufgrund der spezifischen Systematik der Statistik der Bundesanstalt für Arbeit handelt es sich bei dieser Zahl der Langzeitarbeitslosen eher noch um die Untergrenze.]

Abbildung 2:
Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit 1990 bis 1996, absolute Zahlen

Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen hat sich seit 1994 in Westdeutschland bei etwa 33% eingependelt, in Ostdeutschland beträgt er derzeit etwa 27%.

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Abbildung 3:
Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit an der Arbeitslosigkeit in Prozent aller Arbeitslosen

Da die Arbeitslosigkeit in den Phasen des Wirtschaftsaufschwungs seit Ende der sechziger Jahre nicht in demselben Maße zurückgegangen ist wie die Konjunktur zugenommen hat, [Fn. 11: So lag sie im längsten Konjunkturaufschwung der Nachkriegsgeschichte bis Ende 1989 bei über 2 Mio. und ist erst im Zusammenhang mit dem Vereinigungsboom auf 1,7 Mio. (West) gesunken.] bildete sich ein immer höherer Sockel an Arbeitslosen. Dabei hat eine zunehmende Strukturalisierung der Arbeitslosigkeit stattgefunden, d.h. Arbeitslosigkeit konzentriert sich immer mehr auf bestimmte Personengruppen. [Fn. 12: Vgl. Rudolph/Gommlich 1993, Kress/Brinkmann/Wiedemann 1995.]

1.3 Arbeitsmarktpolitik

Vor diesem Hintergrund ist es verwunderlich, daß die in den OECD-Staaten für Arbeitsmarktpolitik eingesetzten finanziellen Mittel in den letzten zehn Jahren zwar von 2,28% auf 3,02% am Bruttoinlandsprodukt (BIP) angestiegen sind, der größte Anteil dieses Anstiegs jedoch auf Mehrausgaben im Bereich der passiven Arbeitsmarktpolitik (Lohnersatzleistungen und Vorruhestandsaufwendungen) entfällt. Auch wenn die Aufwendungen für aktive Arbeitsmarktpolitik in den OECD-Ländern von 0,71% auf 0,96% am BIP

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gestiegen sind, ist ihr Anteil an allen arbeitsmarktpolitischen Ausgaben trotz des erheblichen Anstiegs der Massenarbeitslosigkeit zwischen 1985 und 1994 von 34% auf 31% an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik zurückgegangen. Statt einer der Problemlage angemessenen Stärkung der aktiven Maßnahmen haben die passiven Lohnersatzleistungen ein höheres Gewicht erhalten. [Fn. 13: Walwei 1996, S. 352.]

Dies gilt auch für die Bundesrepublik, wo der Anteil der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik von 37% auf 34% zurückgegangen ist, und dies trotz der mit der deutschen Vereinigung sich drastisch verschärfenden Arbeitsmarktprobleme. [Fn. 14: Gleichwohl liegen die Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland über dem Durchschnitt der OECD-Länder. Bei den Gesamtausgaben liegt Deutschland hinter Dänemark, Finnland, Schweden, Belgien und Irland; bei den Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik hinter Schweden, Dänemark, Finnland, Irland und den Niederlanden; siehe Walwei 1996.]

Auch wenn der Anteil der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik ebenso wie die Zahl der einbezogenen Teilnehmerinnen per se nichts über Effektivität und Effizienz des Mitteleinsatzes aussagen, sondern allenfalls als Indikatoren für arbeitsmarktpolitische Anstrengungen anzusehen sind, ist vor dem Hintergrund der Massenarbeitslosigkeit die Reduzierung des Anteils aktiver Arbeitsmarktpolitik kontraproduktiv. Selbst wenn man in Rechnung stellt, daß Arbeitsmarktpolitik auf der beschäftigungspolitischen Ebene nur begrenzte Wirkungen haben kann und „die Erfolgsaussichten der überwiegend auf Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt zielenden arbeitsmarktpolitischen Instrumente durch eine beträchtliche gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzlücke geschmälert werden" [Fn. 15: Walwei 1996, S. 355.] , ist aktive Arbeitsmarktpolitik aufgrund ihrer beträchtlichen Entlastungsfunktion für den Arbeitsmarkt [Fn. 16: Ohne diese Entlastung wäre die Zahl der Arbeitslosen in Deutschland 1995 um über 1,6 Mio. (West: 621.000: Ost: 1.072.000) höher gewesen; siehe Autorengemeinschaft 1996.] und damit für die berufliche und soziale Integration Arbeitsloser von erheblicher Bedeutung. Aktive Arbeitsmarktpolitik kann einen wichtigen Beitrag zur Umverteilung der Arbeitslosigkeitsrisiken zugunsten der Problemgruppen des Arbeitsmarkts, bei der Flankierung von Strategien zur Schaffung von Arbeitsplätzen und bei der Prävention von Strukturalisierungsprozessen leisten.

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2. Soziale Betriebe als ein modellhafter Ansatz erwerbswirtschaftlich orientierter öffentlicher Beschäftigungsförderung

2.1 Konzeptioneller Ansatz

Vor dem skizzierten Hintergrund einer zunehmenden Strukturalisierung der Arbeitslosigkeit und angesichts fehlender Arbeitsplätze, die bislang weder durch die erheblichen Gewinnzuwächse der Unternehmen noch durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen geschaffen worden sind, hat die neue Regierungskoalition von SPD und GRÜNEN in Niedersachsen 1991 das arbeitsmarktpolitische Instrument „Soziale Betriebe" entwickelt. Dieses Instrument zielt in seinem Kern unmittelbar auf die Schaffung neuer Dauerarbeitsplätze für besonders benachteiligte Zielgruppen, die von den traditionellen Instrumenten aktiver Arbeitsmarktpolitik nur bedingt erreicht werden und die zu den Verlierern der Strukturalisierung gehören: Arbeitslose ohne berufliche Ausbildung, Ältere, Personen mit gesundheitlichen Einschränkungen, Ausländerinnen und sonstige schwerstvermittelbare Arbeitslose sowie Frauen. Speziell diese Personengruppen werden in Sozialen Betrieben auf sozialversicherungspflichtigen Dauerarbeitsplätzen zu tariflichen Bedingungen beschäftigt, qualifiziert und sozialpädagogisch begleitet.

Anders als bisherige Instrumente, die eine wirtschaftliche Betätigung nicht oder nur eingeschränkt erlauben, müssen Soziale Betriebe sich erwerbswirtschaftlich betätigen, d.h. für den Markt Güter produzieren bzw. Dienstleistungen erbringen, um so einen möglichst hohen Teil ihrer Kosten selbst zu erwirtschaften. [Fn. 17: Siehe Niedersächsisches Sozialministerium 1994.]
Der erwirtschaftete Anteil an den betrieblichen Aufwendungen muß im Durchschnitt der ersten drei Jahre bei 45% liegen. Das degressiv gestaltete Förderkonzept sieht vor, daß Soziale Betriebe nach maximal fünfjähriger Förderung ohne weitere finanzielle Unterstützung des Staates wirtschaftlich existenzfähig sein und damit Bestandteil des regulären Arbeitsmarktes werden sollen.

Dies ist neu in der Arbeitsmarktpolitik und bedeutet, daß hier die traditionell starren Grenzen zwischen Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigungspolitik aufgeweicht werden. Allerdings ist der mit dem Instrument verbundene

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Anspruch beträchtlich, denn Soziale Betriebe müssen eine doppelte Aufgabe erfüllen:

1. Sie müssen, gemessen an betriebswirtschaftlichen Effizienzkriterien, wirtschaftlichen Erfolg haben.

2. Sie müssen außerdem Arbeitsplätze schaffen für Langzeitarbeitslose und andere Schwerstvermittelbare, d.h. für jene Erwerbspersonen, die aufgrund tatsächlicher oder zugeschriebener Minderleistung aus dem Erwerbssystem „ausgesteuert" wurden bzw. denen der Zugang dazu versperrt ist.

Wie können Soziale Betriebe es nun leisten, mit diesen Beschäftigten bei gleichzeitiger degressiver Förderung nach fünf Jahren wirtschaftlich auf eigenen Beinen zu stehen? Mit dieser Frage möchte ich mich im folgenden anhand einiger empirischer Befunde beschäftigen. [Fn. 18: Das Arbeitsmarktprogramm „Soziale Betriebe" wird vom Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (IAJ) seit 1993 wissenschaftlich begleitet. Ergebnisse der Begleituntersuchung siehe Christe 1996 und 1997.]

2.2 Empirische Befunde

Die ersten Sozialen Betriebe wurden im Herbst 1991 gegründet, inzwischen ist ihre Zahl auf 81 Betriebe angewachsen. Zum Stichtag unserer letzten Befragung Ende 1996 gab es in Niedersachsen insgesamt 75 Soziale Betriebe mit etwa 1.300 Mitarbeiterinnen. Die durchschnittliche Betriebsgröße liegt bei 17 Mitarbeiterinnen, der kleinste Betrieb hat 3, der größte 49 Beschäftigte. Etwa die Hälfte aller Sozialen Betriebe hat die Rechtsform einer GmbH, ein Viertel die einer gemeinnützigen GmbH. Das übrige Viertel hat die Rechtsform einer GbR oder eines e.V.s.

Eine beträchtliche Anzahl Sozialer Betriebe betätigt sich in verschiedenen Branchen und Wirtschaftssektoren gleichzeitig, die Mehrzahl davon im Dienstleistungsbereich. Betrachtet man die Sozialen Betriebe nach ihrem wirtschaftlichen Schwerpunkt, so ergibt sich folgende Verteilung: Landwirtschaft 17%, Verarbeitendes Gewerbe 31%, Dienstleistungen 52%. Die folgende Abbildung zeigt die Zahl der Sozialen Betriebe nach ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Schwerpunkt.

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Abbildung 4:
Soziale Betriebe nach wirtschaftlichem Schwerpunkt im Jahr 1996 (n = 75)

Die von Sozialen Betrieben im einzelnen durchgeführten Tätigkeiten umfassen, gegliedert nach den jeweiligen Wirtschaftsabteilungen, folgende Arbeitsfelder:

1. Land- und Forstwirtschaft: Gartenpflegearbeiten einschließlich Gartenbau, Pflege kommunaler Grünflächen, Landschaftspflege, Blumen- und Gemüseanbau, Zucht von Beet- und Balkonpflanzen sowie Küchenkräutern etc.;

2. Produzierendes und verarbeitendes Gewerbe: Schleifen und Prüfen von Walzen für die Druckindustrie; Herstellung von Kindergartenmobiliar, Schränken, Spinden und Regalen; Kleinmöbelfertigung; Stahlbauarbeiten wie z.B. Anfertigung von Geländern, Behältern etc.; Be- und Verarbeitung von Kunststoffteilen für die Automobil- und Bauindustrie; behindertengerechter Ausbau von Wohnmobilen; Buchdruckerei und Buchbinderei sowie sonstige Druckarbeiten; Anfertigung von Textilien; Wertstoffgewinnung etc.;

3. Baugewerbe: Pflasterarbeiten, Radwegebau, Hoch- und Innenausbau, Bau von Entsorgungsanlagen, Altbausanierung, Ladenausbau, Bautischlerei, Zimmerei, allgemeine Arbeiten auf Baustellen etc.;

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4. Handel: Gebrauchtmöbelhandel; Handel mit medizinischen und technischen Gasen; Gebrauchtwarenhandel; Handel mit Zierpflanzen, Wollprodukten etc.;

5. Hotel- und Gaststättengewerbe: Mittagstisch, Kantinenessen, Großküchen (täglich bis zu 600 Essen für Kindergärten, Schulen und Altenheime), Partyservice, Cafe- und Restaurantbetrieb, Stadtteilcafes, Bewirtungen bei Tagungen etc.;

6. Wäscherei/Reinigung: Wäscherei-Service für Altenheime, Firmen, Restaurants und Privatpersonen;

7. Pflegedienste: Haushalts-, Pflege- und Familienhilfe;

8. Recycling: Recycling von Elektrogeräten, Kunststoff, Papier, Kraftfahrzeugen, Möbeln, Wertstoffen etc.;

9. Gemeinnützige Arbeitnehmerüberlassung;

10. Sonstige Dienstleistungen: Gleiskörperpflege und Winterdienst; Durchführung von Renovierungsarbeiten, Reparaturen und Umzügen; Fahrraddienste; Aktenvernichtung; Übernahme von Schreibarbeiten, Buchhaltung und Datenverarbeitung; Hausverwaltung; Werbeagentur, Grafik und Gestaltung; handwerkliche Dienstleistungen (z.B. Malerei, Tischlerei); Dienstleistungen im Umweltbereich (z.B. Containerreinigung), im Bürobereich (z.B. Schreib- und Übersetzungsarbeiten, EDV-Dienstleistungen) sowie weitere Dienstleistungen wie Reisebüro, Veranstaltungsservice, Werbeagentur.

Entsprechend den Programmvorgaben müssen Soziale Betriebe besonders benachteiligte Zielgruppen beschäftigen. Wie die folgende Abbildung zeigt, ist dies auch tatsächlich in hohem Maße der Fall. So weist die Beschäftigtenstruktur der Sozialen Betriebe einen durchschnittlich hohen Anteil von Beschäftigten mit besonderen „vermittlungshemmenden Merkmalen" auf.

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Abbildung 5:
Anteil der Beschäftigten mit verschiedenen „vermittlungshemmenden Merkmalen", 1996

Mit mindestens 50% der Beschäftigten eines Sozialen Betriebes müssen unbefristete Arbeitsverträge abgeschlossen werden. Tatsächlich haben etwa 80% aller Beschäftigten Sozialer Betriebe einen unbefristeten Arbeitsvertrag. Dies ist deshalb besonders hervorzuheben, da in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen traditionellerweise nur eine zeitlich befristete Beschäftigung üblich ist.

Vergleicht man die Beschäftigtenstruktur der Sozialen Betriebe mit der regulärer Kleinbetriebe, so zeigt sich, daß Soziale Betriebe Personen beschäftigen, die in regulären Kleinbetrieben deutlich unterrepräsentiert sind. So ist z.B. der Anteil der über 50jährigen in regulären Kleinbetrieben wesentlich niedriger als in Sozialen Betrieben, dasselbe gilt für den Anteil von Beschäftigten ohne abgeschlossene Berufsausbildung.

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Abbildung 6:
Beschäftigte Sozialer Betriebe und regulärer Kleinbetriebe über 50 Jahre und ohne Ausbildung, in Prozent aller Beschäftigten, 1994

Vor diesem Hintergrund stellt sich nun die Frage nach der Leistungsfähigkeit Sozialer Betriebe, insbesondere danach, ob es für sie überhaupt möglich ist, die vom Programm vorgesehene wirtschaftliche Existenzfähigkeit zu erreichen.

Betrachten wir zunächst die Selbstfinanzierungsquoten. Wie die folgende Abbildung zeigt, gelingt es Sozialen Betrieben in einem beachtlichen Maße, die zur Deckung ihrer betrieblichen Aufwendungen erforderlichen Mittel selbst zu erwirtschaften. So lag 1996 die durchschnittliche Selbstfinanzierungsquote aller Sozialen Betriebe bei 52%. Die älteren Betriebe (über 3 Jahre) erwirtschafteten im Durchschnitt sogar über 60%.

Betrachtet man die wirtschaftliche Entwicklung der Sozialen Betriebe etwas genauer, indem man nach Minimum und Maximum der selbsterwirtschafteten Anteile an den betrieblichen Aufwendungen differenziert, so zeigt sich, daß es eine recht große Bandbreite in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Betriebe gibt, wobei einzelne Betriebe der 100-Prozent-Marke recht nahekommen.

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Abbildung 7:
Selbstfinanzierungsquote Sozialer Betriebe nach Gründungsjahr im Jahr 1996

Abbildung 8:
Bandbreite der Selbstfinanzierungsquoten nach Gründungsjahr im Jahr 1996

Dies ist ein beachtliches Ergebnis. Zwar werden damit die programmatisch gesetzten Erwartungen nicht erreicht, doch wäre es auch verkürzt, den Erfolg des Programms „Soziale Betriebe" alleine an den erzielten Selbstfinanzierungsquoten zu messen. Stellt man nämlich die Kosten Sozialer Be-

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triebe den individuellen Kosten der Arbeitslosigkeit gegenüber und berücksichtigt außerdem die volkswirtschaftlichen Effekte, so zeigt sich, daß Soziale Betriebe ein ausgesprochen effizientes Instrument der Arbeitsmarktpolitik sind. Einige Zahlen mögen dies im folgenden belegen.

Soziale Betriebe hatten im Jahr 1996 Aufwendungen in Höhe von insgesamt 90,2 Mio. DM. Diesen Aufwendungen standen Erlöse in Höhe von 49,2 Mio. DM gegenüber, so daß ein Förderbedarf von insgesamt 41 Mio. DM erforderlich war. Bezogen auf einen Arbeitsplatz bedeutet dies einen Förderbedarf von knapp 32,000 DM.

Tabelle 2: Durchschnittliche Aufwendungen, Erlöse und Förderbedarf je Arbeitsplatz im Jahr 1996

Quelle: IAJ 1997

Berücksichtigt man zudem noch die aus Sozialen Betrieben erfolgenden Rückflüsse an die öffentliche Hand in Form von direkten Steuern und Beiträgen zur Sozialversicherung, die im Durchschnitt bei 22.300 DM je Arbeitsplatz liegen, so reduzieren sich die tatsächlich entstehenden Kosten je Arbeitsplatz auf etwa 10.000 DM. Bereits diese Zahlen belegen, daß Soziale Betriebe ein äußerst kostengünstiges Instrument der Arbeitsmarktpolitik sind.

Demgegenüber belaufen sich die Transferleistungen für Arbeitslose nach Berechnungen des IAB im Durchschnitt auf etwa 20.000 DM im Jahr (für 1995). Berücksichtigt man hier die gesamtfiskalischen Kosten, d.h. den Ausfall von Steuern und Sozialabgaben etc., so ergeben sich Kosten für einen Arbeitslosen im Jahr 1995 von durchschnittlich 42.000 DM. Im Vergleich dazu nimmt sich der Förderbedarf Sozialer Betriebe geradezu bescheiden aus.

2.3 Bewertung der Befunde

Faßt man die hier skizzierten Untersuchungsergebnisse zusammen, so läßt sich festhalten, daß das Programm „Soziale Betriebe" seinen ambitionier-

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ten Anspruch in einem erheblichen Maße einlöst. Soziale Betriebe sind eine beispielhafte arbeitsmarktpolitische Innovation. Dies zeigt sich an folgenden Punkten:

• Mit Sozialen Betrieben werden erstmals mit Hilfe der Arbeitsmarktpolitik neue, auf Dauer angelegte Arbeitsplätze geschaffen, die zudem weder in Nischen noch im Abseits der Zusätzlichkeit angesiedelt sind.

• Mit Sozialen Betrieben werden in hohem Maße Langzeitarbeitslose und andere, längerfristig erwerbslose Personen erreicht, die ansonsten für immer aus dem Erwerbsleben ausgegrenzt blieben.

• Mit Sozialen Betrieben werden durch den Abschluß überwiegend unbefristeter Arbeitsverträge für die Beschäftigten langfristige Erwerbs- und Lebensperspektiven eröffnet. Dies ist in beschäftigungspolitischer wie in individueller Hinsicht von erheblicher Bedeutung.

• Soziale Betriebe erwirtschaften in einem beachtlichen Maße einen Teil ihrer Aufwendungen/Kosten selbst und verringern damit die sozialen Folgekosten von Arbeitslosigkeit. Dies ist bei keinem anderen Instrument der Arbeitsmarktpolitik in diesem Umfang der Fall.

• Die beachtlichen Erfolge der Sozialen Betriebe dürfen aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß ihre wirtschaftliche Existenzfähigkeit ohne weitere staatliche Subventionierung nach fünfjähriger Förderung nur in den seltensten Fällen zu realisieren ist. Die Beschäftigung und Qualifizierung von besonders schwer vermittelbaren Zielgruppen, die von regulären Unternehmen ja direkt oder indirekt „ausgesteuert" worden sind und betriebswirtschaftliche Effizienz passen offensichtlich nicht so ohne weiteres zusammen. Gleichwohl ist das Instrument „Soziale Betriebe" unter gesamtgesellschaftlicher Perspektive durchaus als sehr effektiv anzusehen. [Fn. 19: So haben Soziale Betriebe einen wichtigen sozioökonomischen Nutzen, indem sie Problemgruppen, die von sozialer, politischer und gesundheitlicher Desintegration bedroht sind, auffangen, und dies zur Vermeidung volkswirtschaftlicher Kosten beiträgt.]

• Daher sind Soziale Betriebe eine innovative Antwort der Arbeitsmarktpolitik auf das Problem steigender Langzeitarbeitslosigkeit. Sie sind ein wirksames Instrument öffentlich geförderter Beschäftigung, das den von Langzeitarbeitslosigkeit am stärksten Betroffenen eine sinnvolle Variante

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der Reintegration ins Erwerbsleben eröffnet, und sie sind gleichzeitig eine sinnvolle Möglichkeit der effizienten Verwendung öffentlicher Mittel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit. Die Erfahrungen mit Sozialen Betrieben zeigen, daß Arbeitsmarktpolitik erfolgreich beschäftigungsfördernd betrieben werden kann. Gleichzeitig wird hier aber auch deutlich, daß es strukturelle Grenzen für Arbeitsmarktpolitik gibt. Diese Grenzen, die die staatliche Steuer-, Finanz-, Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Strukturpolitik setzt, können bei gleichzeitigem massiven Arbeitsplatzmangel nicht einfach aufgehoben werden. [Fn. 20: Vgl. Deeke 1995. ]

3. Schlußfolgerungen

Dies führt mich zu folgenden Schlußfolgerungen, die ich in Thesen zusammenfassen möchte.

1. Da die Schlüsselprobleme des Arbeitsmarktes nicht kurzfristiger, sondern langfristiger Natur sind, müssen auch die Gegenmaßnahmen von ihrem System her dauerhaft angelegt sein. Beschäftigungsförderung muß auch eine kontinuierliche öffentliche Aufgabe werden.

2. Die Finanzierung sozial sinnvoller Arbeit muß Vorrang haben vor der Finanzierung von Arbeitslosigkeit. Statt einer Ausweitung von Maßnahmen der passiven Arbeitsmarktpolitik sind verstärkt Maßnahmen der aktiven, beschäftigungsfördernden Arbeitsmarktpolitik, die auch präventiven Charakter haben, zu finanzieren.

3. Ein öffentlich geförderter Beschäftigungssektor ist bis auf weiteres unverzichtbar. Er muß jedoch stärker als bisher betriebsnah bzw. betriebsähnlich gestaltet und statt auf „Zusätzlichkeit" mehr auf die Einbeziehung in den regulären Arbeitsmarkt ausgerichtet werden. Erwerbswirtschaftliche Ansätze wie die Sozialen Betriebe sind hierfür ein beispielhaftes Modell. Sie sollten daher ein deutlich stärkeres Gewicht in der Arbeitsmarktpolitik bekommen.

4. Der öffentlich geförderte Beschäftigungssektor muß zudem verstärkt durch eine öffentliche Auftragsvergabe unterstützt werden, nicht zuletzt auch unter dem Gesichtspunkt der Beschäftigung von Randgruppen des

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   Arbeitsmarktes. Dadurch könnten gerade diejenigen Menschen Beschäftigung finden, die die Unternehmen aus dem Beschäftigungssystem ausgegliedert haben.

5. Arbeitsmarktpolitik, wie sie mit einer direkten Förderung zusätzlicher Arbeitsplätze in erwerbswirtschaftlich ausgerichteten Projekten wie den Sozialen Betrieben erfolgt, kann angesichts des massiven Arbeitsplatzmangels allerdings nur flankierend helfen. Die quasi kompensatorische Schaffung neuer Arbeitsplätze in Sozialen Betrieben oder anderen erwerbswirtschaftlich orientierten Projekten kann nicht bedeuten, private und öffentliche Arbeitgeber von ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung zu entlasten. Dies gilt auch für die Wirtschafts- und Strukturpolitik, die bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben stärker als bisher auch deren Beschäftigungswirkungen beachten sollte.

Literatur

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Christe, G. (1997): Soziale Betriebe - ein arbeitsmarktpolitisches Instrument zur Integration Schwerbehinderter ins Beschäftigungssystem. In: Niehaus, M./L. Montada (Hrsg.) (1997): Behinderte auf dem Arbeitsmarkt. Wege aus dem Abseits, Frankfurt a.M./New York, S.86-104

Deeke, A. (1995): Zwischen Anspruch und Wirklichkeit - 25 Jahre Arbeitsförderungsgesetz. In: Arbeitskreis AFG-Reform: Memorandum für ein neues Arbeitsförderungsgesetz, Düsseldorf

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Rudolph, H./H. Gommlich (1993): Arbeitslosigkeit konzentriert sich immer mehr auf Problemgruppen. Aktuelle Ergebnisse für die alten Bundesländer 1992. In: IAB-Kurzbericht Nr. 6/3.6.1993

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Walwei, U. (1996): Aktive Arbeitsmarktpolitik in OECD-Ländern - Entwicklungstendenzen und Effekte. In: MittAB 3/96, S. 349-362