Gerlinde Kuppe
Von Auffangmaßnahmen zur regionalen Beschäftigungspolitik

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Gerlinde Kuppe
Von Auffangmaßnahmen zur regionalen Beschäftigungspolitik

Das Thema - „Von Auffangmaßnahmen zur regionalen Beschäftigungspolitik" - gibt mir die Möglichkeit, Ihnen am Beispiel der Entwicklung in Sachsen-Anhalt zu zeigen, wie sich die Anforderungen an die Arbeitsmarktpolitik in den letzten Jahren geändert haben und wie wir von Seiten der Landesregierung versucht haben, auf diese Veränderungen zu reagieren und unseren arbeitsmarktpolitischen Ansatz weiterzuentwickeln. Diese Gelegenheit nehme ich gerne wahr.

1. Arbeitsmarktpolitik hat in den neuen Ländern nach wie vor eine zentrale Bedeutung. Dies ist angesichts der aktuellen Arbeitsmarktlage zumindest im Kreis der Fachleute unstrittig. Die Folgen des wirtschaftlichen Strukturbruchs in den neuen Ländern sind noch keineswegs bewältigt, der wirtschaftliche Strukturwandel dauert an. Daß dieser Übergang von der Planwirtschaft der DDR zu einer wettbewerbsfähigen Unternehmensstruktur nicht schmerzlos vonstatten gehen würde, haben viele vorausgesehen. Dennoch wurde die Mehrzahl der Menschen in Ostdeutschland vom Ausmaß der ökonomischen, politischen und sozialen Umwälzungen und den damit verbundenen, oftmals weitreichenden persönlichen Auswirkungen überrascht. Fast niemand blieb vom wirtschaftlichen Strukturwandel unberührt. Viele Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mußten einen beruflichen Neuanfang bewältigen, fast alle Beschäftigten hatten sich auf neue Arbeitsbedingungen und neue Qualifikationsanforderungen einzustellen. Leider mußten und müssen aber auch viele Beschäftigte die Erfahrung machen, daß ihre Arbeit (vorübergehend) nicht mehr gebraucht wird. Arbeitslosigkeit ist das zentrale Problem des Transformationsprozesses geworden. Eine entsprechend große Bedeutung haben daher auch politische Anstrengungen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit.

Der Arbeitsmarktpolitik allein sind bei der Reduzierung der Arbeitslosigkeit im System einer sozialen Marktwirtschaft jedoch Grenzen gesetzt. Die eigentlichen Impulse für ein beschäftigungsintensives Wachstum müssen politikseitig von den Rahmenbedingungen und Förderkonditionen kom-

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men, die durch die Wirtschaftspolitik gesetzt werden. Die Arbeitsmarktpolitik hat dabei wichtige flankierende Aufgaben: Sie muß erstens die Chancen Benachteiligter verbessern und verhindern, daß es zu dauerhaften Ausgrenzungen derjenigen Personengruppen vom Arbeitsmarkt kommt, die vom Wettbewerb ausgegrenzt werden. Eine zweite wichtige Aufgabe der Arbeitsmarktpolitik besteht darin, über berufliche Ausbildung und Weiterbildung selbst mittelbar und unmittelbar zur Schaffung von neuen Arbeitsplätzen beizutragen. Die dritte Hauptkomponente der Arbeitsmarktpolitik besteht schließlich darin, über einen öffentlich geförderten sogenannten „zweiten" Arbeitsmarkt Ersatzarbeitsplätze bereitzustellen, die zumindest einem Teil der Arbeitslosen befristete Arbeitsmöglichkeiten eröffnen und damit gleichzeitig nützliche und im öffentlichen Interesse liegende Aufgaben erfüllen helfen. Insbesondere auf die letztgenannte Funktion der Arbeitsmarktpolitik werde ich im folgenden noch genauer eingehen.

2. Die Arbeitsförderungspolitik des Landes Sachsen-Anhalt wurde in ihrer ersten Phase wesentlich durch den massiven Arbeitsplatzabbau in den ehemaligen Kombinaten geprägt. Auf diesen Arbeitsplatzabbau, der sich auch räumlich auf bestimmte Regionen konzentrierte, wurde zunächst mit der Organisation von Auffangmaßnahmen reagiert, die die Entlassungen sozialverträglich abfedern und den betroffenen Arbeitnehmern eine Brücke in neue reguläre Beschäftigung bieten sollten. Die Dramatik des Arbeitsplatzabbaus in dieser ersten Phase möchte ich Ihnen gerne am Beispiel der Entwicklung in der Sachsen-anhaltischen „Chemieregion" verdeutlichen:

Im Jahre 1989 waren in den vier großen Chemiekombinaten der Region (Leuna-Kombinat, Chemiekombinat BUNA, Chemiekombinat Bitterfeld und Fotochemisches Kombinat Wolfen) noch fast 80.000 Menschen beschäftigt. Damit waren mehr als ein Fünftel aller Erwerbstätigen der Region in diesen vier Großbetrieben beschäftigt. Extrem hohe Anteile von Beschäftigten in Chemiebetrieben wiesen die Kreise Bitterfeld und Merseburg auf. In Bitterfeld arbeiteten zwei Drittel, in Merseburg sogar drei Viertel aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des verarbeitenden Gewerbes in den Betrieben der Großchemie. Unmittelbar nach der Währungsunion und der schlagartigen Öffnung des einst abgeschotteten Wirtschaftsraumes DDR zum bundesdeutschen Wirtschaftsraum und zum Weltmarkt fiel die Produktion der Chemie-Großunternehmen im Raum Bitterfeld/Halle/Merseburg drastisch. Bereits im Verlauf des Jahres 1990 wurden in der Region über 100

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Anlagenkomplexe aus ökonomischen, ökologischen oder technologischen Gründen stillgelegt. Im Oktober 1990 erreichte die Chemie-Produktion nur noch knapp 50% des Standes vom Dezember 1989. Infolge dieses weitgehenden wirtschaftlichen Zusammenbruchs der Chemie-Industrie im Raum Bitterfeld/Halle/Wolfen sind seit 1990 über 70% der Arbeitsplätze in der Chemieindustrie der Region verlorengegangen. In absoluten Zahlen bedeutet dies, daß über 55.000 Menschen in der Region ihren Arbeitsplatz im Bereich der chemischen Industrie verloren haben.

Bei der Bewältigung dieses massiven und in kürzester Zeit ablaufenden Personalabbaus hatte die Schaffung von Auffangmöglichkeiten in Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Maßnahmen nach § 249 h AFG) eine enorme Bedeutung. Die Organisation der vom Land in diesem Bereich geförderten Projekte erfolgte fast ausschließlich durch die für diesen Zweck gegründeten Sanierungs- oder ABS-Gesellschaften. Die Maßnahmen waren anfangs in der Regel als echte Auffangmaßnahmen konzipiert, das heißt, die Beschäftigten gingen meist ohne Unterbrechung von ihrem ehemaligen Unternehmen (meist aus Kurzarbeit-Null) in die Arbeitsförderungsmaßnahme in der Sanierungsgesellschaft über.

3. Trotz dieser Konzeption als Auffangmaßnahmen wurde von Anfang an von seiten des Landes darauf geachtet, daß mit den Arbeitsförderungsmaßnahmen strukturverbessernde und investitionsfördernde Aufgaben erledigt wurden. Ein Schwerpunkt der Förderung war von Anfang an die Sanierung nicht mehr nutzbarer Industriegelände und Brachflächen. Durch die Sanierungsarbeiten sollten und sollen die Rahmenbedingungen für neue private Investitionen auf diesen Geländen verbessert werden. Neue, wettbewerbsfähige Arbeitsplätze sollen dort wieder entstehen können, wo sie auch früher schon bestanden. Im Braunkohletagebau werden stillgelegte Anlagen demontiert und Tagebauflächen rekultiviert. Damit sollen den vom Braunkohleabbau betroffenen Regionen langfristig neue Entwicklungschancen eröffnet werden.

Neben diesen „klassischen" Sanierungsmaßnahmen im Bereich der ökologischen Sanierung von Betriebsgeländen förderte das Land aber auch schon sehr bald ABM-Projekte sowie § 249 h-Maßnahmen, die im weitesten Sinne das Ziel hatten, die Infrastruktur für den Fremdenverkehr zu verbessern. Über diese Projekte wurde eine große Zahl von Arbeitsplätzen insbesondere auch im ländlichen Raum geschaffen und gleichzeitig eine Vielzahl von

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Aufgaben erledigt, die der Verschönerung der Städte und Gemeinden, der Landschaftspflege, dem Umwelt- und Naturschutz oder der Schaffung von touristischen Einrichtungen dienen. Die ABM-Projekte sowie § 249 h-Maßnahmen zur Verbesserung der touristischen Infrastruktur werden in der Regel in kommunaler Trägerschaft durchgeführt, wobei bei der Durchführung der Maßnahmen auch hier das organisatorische Potential von ABS-Gesellschaften genutzt wird.

4. Die ursprüngliche Konzeption der klassischen Auffanggesellschaft mußte aufgrund verschiedener Entwicklungen im Laufe der letzten Jahre mehrfach angepaßt werden. Ich möchte hier nur auf die wichtigsten Punkte eingehen.

1. Mit zunehmender Dauer des wirtschaftlichen Strukturanpassungsprozesses und der damit verbundenen Massenarbeitslosigkeit in den neuen Ländern hat sich die Arbeitslosigkeit zunehmend auf bestimmte Gruppen auf dem Arbeitsmarkt konzentriert. Auch in Sachsen-Anhalt hat sich ein beachtlicher Sockel an Langzeitarbeitslosigkeit aufgebaut. Von Langzeitarbeitslosigkeit sind überwiegend Frauen und insbesondere solche Arbeitslose betroffen, die infolge vermittlungshemmender Merkmale am Arbeitsmarkt besonders benachteiligt sind. Hierzu gehören vor allem Ältere, Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen bzw. Behinderungen, benachteiligte Jugendliche sowie Arbeitslose ohne abgeschlossene Berufsausbildung.

   Lang andauernde Arbeitslosigkeit hat sehr oft negative Auswirkungen auf die Qualifikation, Motivation und Persönlichkeitsstruktur des Arbeitslosen selbst, erzeugt aber auch bei potentiellen Arbeitgebern starke Vorbehalte. Langzeitarbeitslosigkeit verstärkt also die ursprünglich einer schnellen Wiedereingliederung entgegenstehenden Vermittlungshemmnisse und wird bald zum eigenständigen und dominierenden chancenmindernden Merkmal. Dem entgegenzuwirken, wurde daher auch in den neuen Ländern eine zunehmend wichtige Aufgabe der Arbeitsmarktpolitik.

   Für unsere Förderpolitik bedeutete dies, daß wir in unseren Arbeitsförderungsmaßnahmen zunehmend auch Arbeitsmöglichkeiten für die genannten besonderen Zielgruppen des Arbeitsmarktes schaffen mußten. So ist es uns zum Beispiel gelungen, durch entsprechende organisatori-

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   sche Maßnahmen und durch finanzielle Präferenzregelungen den Frauenanteil an den Maßnahmeteilnehmern stark zu erhöhen und auch Langzeitarbeitslose in größerem Umfang zu integrieren. Wichtig blieb für uns dabei aber immer, daß die Leistungsfähigkeit der Projekte trotz dieser stärkeren Zielgruppenorientierung der Förderung erhalten blieb.

2. Aber auch tiefgreifende Änderungen in der Finanzierungsstruktur von Arbeitsförderungsmaßnahmen machten Anpassungen der Förderpolitik notwendig. In den neuen Bundesländern konnte in der Vergangenheit eine große Zahl von Projekten des zweiten Arbeitsmarktes, insbesondere von Maßnahmen nach § 249 h AFG, nur durchgeführt werden, weil hier mit der Treuhandanstalt bzw. der BVS und den anderen Rechtsnachfolgern der Treuhandanstalt gewichtige Kofinanziers vorhanden waren. Gerade im klassischen Sanierungsbereich konnte ein Großteil der Projekte nur durchgeführt werden, weil sich der Bund bzw. die Treuhandanstalt sehr stark finanziell engagiert hatten. Dieses hohe Engagement war mehr als gerechtfertigt, schließlich handelte es sich dabei ja auch um Flächen des Bundes bzw. der Treuhandanstalt, die saniert wurden und deren Wert dadurch stieg. Da dieses finanzielle Engagement des Bundes inzwischen nahezu völlig weggefallen ist, mußten in den letzten Jahren alternative Finanzierungsstrategien entwickelt werden, die verhindern sollten, daß Förderstrukturen und Arbeitsplätze in großem Umfang wegbrechen.

   Konkret wird von uns versucht, die Beschäftigung von Arbeitslosen in einem öffentlich geförderten Sektor unter anderem auch dadurch zu verstetigen und finanziell auf eine breitere Basis zu stellen, daß die Möglichkeiten zur besseren Verzahnung von Instrumenten der Arbeitsförderung, insbesondere von Maßnahmen nach § 249 h AFG, mit anderen Förderinstrumenten der Landesregierung und der kommunalen Gebietskörperschaften verstärkt genutzt werden. Dies gilt insbesondere auch im Bereich der Wirtschaftsförderung, wo in Teilbereichen bereits jetzt eine enge Zusammenarbeit stattfindet, die jedoch noch weiter ausgebaut werden sollte. Diese stärkere Verknüpfung von Instrumenten der Arbeitsförderung mit anderen Fachpolitiken ist jedoch nicht nur aus Gründen einer breiteren Finanzierungsbasis anzustreben. Auch im Interesse einer schnellen und effizienten Erledigung der fachlichen Aufgaben ist in bestimmten Bereichen eine Nutzung von arbeitsmarktpolitischen

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   Instrumenten sinnvoll, da es durch die gewährte Subvention im Lohnkostenbereich möglich wird, arbeitsintensive Formen der Aufgabenerledigung zu wählen. Dies ist gerade auch in ökologisch sensiblen Bereichen, bei bestimmten Maßnahmen zur Umweltverbesserung wünschenswert.

3. Eine wichtige Entwicklung der letzten Jahre ist auch, daß Landkreise und Kommunen zunehmendes Interesse an der Nutzung von Arbeitsfördermaßnahmen zur Erledigung von bestimmten Aufgaben, die anders nicht finanziert werden könnten (z.B. im Bereich Tourismus, Landschaftspflege, Denkmalpflege, aber auch soziale Dienste), entwickelt haben.

   Diesem Wunsch kommt entgegen, daß auch die Instrumente der Arbeitsförderung, insbesondere bei Maßnahmen nach § 249 h AFG, eine inhaltliche Ausdifferenzierung der Maßnahmen unter Einbeziehung der Wünsche regionaler Akteure zuließen bzw. zukünftig noch stärker zulassen. Als wichtige Felder sind hier insbesondere die Bereiche Stadtsanierung, Denkmalpflege und Wohnumfeldverbesserung zu nennen.

   Zu einer Weiterentwicklung der Arbeitsförderung in der beschriebenen Richtung gehört auch, daß zunehmend versucht wird, wirtschaftsnahe Organisationsformen für Arbeitsförderungsmaßnahmen durchzusetzen. Insbesondere durch eine verstärkte Durchführung von sogenannten Vergabe-ABM soll eine an wirtschaftlichen Effizienzkriterien orientierte und das regionale Handwerk einbeziehende Organisation und Durchführung von Arbeitsförderungsmaßnahmen garantiert werden. Darüber hinaus werden durch eine solche Organisationsform der Arbeitsförderung aber auch die Chancen der betroffenen Arbeitnehmer/innen für einen Übergang in den regulären Arbeitsmarkt deutlich verbessert.

5. In dem beschriebenen Weiterentwicklungsprozeß hat also auch die Regionalisierung der Arbeitsmarktpolitik eine stärkere Bedeutung bekommen. Der Begriff der Regionalisierung ist dabei unter verschiedenen Gesichtspunkten zu verstehen. Zum einen in der Verpflichtung der zentralen Politik, den Regionen durch eine regional angepaßte Förderpolitik bessere Entwicklungschancen zu ermöglichen und eine regional ausgewogene Versorgung mit staatlichen Leistungen sicherzustellen. Zum anderen bedeutet Regionalisierung der Arbeitsmarktpolitik aber auch eine verstärkte Einbeziehung der regionalen Entscheidungs- und Finanzträger in die Ausgestaltung und

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die konkrete Umsetzung des arbeitsmarktpolitischen Förderprogramms. Die Regionalisierung der Förderung nach dem „bottom up"-Prinzip erfordert eine gezielte Stärkung von regionalen Umsetzungsstrukturen, vor allem auch in den Regionen, die bisher nicht zu den Förderzentren zählten. Hier wird den Sanierungs- und ABS-Gesellschaften für den Bereich der geförderten Beschäftigung eine neue zentrale Funktion zukommen. Es wird dabei angestrebt, daß pro Kreis in der Regel eine Sanierungs- bzw. ABS-Gesellschaft gefördert wird, die als institutionelle Konstante eine kontinuierliche Begleitung der regionalen Wirtschaftspolitik durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen sicherstellt. In dieser Funktion wird es zunehmend ihre Aufgabe sein, Arbeitsförderungsmaßnahmen in der Region zu koordinieren und anzuregen und die Umsetzung dieser Programme zur Schaffung zusätzlicher geförderter Arbeitsplätze in der Region zu unterstützen. Dies heißt zum Beispiel, regional angepaßte arbeitsfördernde Maßnahmen durch Dienstleistungen im Bereich der Projektplanung und Projektbegleitung erst zu ermöglichen. Um dies zu gewährleisten, wird sich die Landesregierung weiterhin um eine Stabilisierung der im Land bereits vorhandenen Trägerstruktur bemühen.

6. Die stärkere regionale Ausrichtung der Arbeitsförderung gibt den örtlichen Entscheidungsträgern die Möglichkeit, ihre spezifischen Kenntnisse, die sie aufgrund ihrer Problemnähe haben, und ihre politischen Schwerpunktsetzungen für ihre Region in die Projektierung und die Umsetzung von Arbeitsförderungsmaßnahmen einzubringen. Das Land hat dabei die Aufgabe, sicherzustellen, daß übergeordnete Gesichtspunkte in diesem Prozeß auch weiterhin ausreichend Berücksichtigung finden. In diesem Sinne wird die Arbeitsmarktpolitik des Landes zukünftig auch mit den regionalen Entwicklungskonzepten, die im Rahmen der Regionalisierung der Wirtschafts- und Strukturpolitik aufgestellt werden, abgestimmt werden. Für die regionalen Entscheidungs- und Finanzträger wird die stärkere Berücksichtigung regionaler Interessen auf der anderen Seite aber auch eine erhöhte Verantwortung (organisatorisch, finanziell) für die konkrete Umsetzung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen mit sich bringen.

Fazit

Ich hoffe, daß deutlich geworden ist, daß Arbeitsförderung in den neuen Ländern nicht eindimensional als sozialverträgliches „Auffangen" von Ent-

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lassenen zu verstehen ist. Dies war bestenfalls in der allerersten Phase des Transformationsprozesses der Fall, Aber auch schon damals war wichtig, daß die Maßnahmen nicht nur die Entlassungen abfederten, sondern auch einen strukturverbessernden Effekt für die betroffene Region hatten.

Heute sind im Bereich der Arbeitsförderung differenzierte Problemlösungen notwendig, die sowohl originär arbeitsmarktpolitische Erfordernisse (unter anderem Zielgruppenförderung) als auch finanzielle und förderungsrechtliche Aspekte und nicht zuletzt regionalpolitische Bedürfnisse berücksichtigen müssen.

Ich denke aber, daß wir mit unserem Ansatz der Vernetzung und Regionalisierung der Arbeitsförderung eine tragfähige Basis gelegt haben, auf der wir auch zukünftig - unter Einbeziehung der regionalen Akteure - produktive Arbeitsplätze in einem geförderten Beschäftigungssektor schaffen können, die in regionalpolitischer Sicht zum einen zur Entlastung der regionalen Arbeitsmärkte und gleichzeitig zur Strukturentwicklung in den Regionen beitragen.