Norbert Cyrus
Moderne Migrationspolitik im alten Gewand: Zur sozialen Situation polnischer Werkvertragsarbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland

• Zum Stellenwert der sozialen Situation von Wanderarbeitnehmern in der bundesdeutschen Diskussion
• Beschäftigungsbedingungen in der Darstellung polnischer Werkvertragsarbeitnehmer
• Ausmaß vorschriftswidriger Beschäftigung
• Schlußfolgerungen
• Anhang

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Norbert Cyrus
Moderne Migrationspolitik im alten Gewand: Zur sozialen Situation polnischer Werkvertragsarbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland

Sind die „neuen Formen der Arbeitskräftewanderung" eine „moderne Migrationspolitik" oder werden damit nur „alte Fehler im neuen Gewand" wiederholt. So lautet die Leitfrage dieser Tagung. Wie die Antwort auf diese Frage ausfällt hängt stark davon ab, wem sie gestellt wird. Die Einschätzungen der „neuen Formen der Arbeitskräftewanderung" gehen weit auseinander, weil die Frage nach den Auswirkungen auf unterschiedliche Bereiche bezogen wird. Arbeitsmigration läßt sich u.a. als ökonomisches, politisches, aber auch als soziales Phänomen behandeln. In diesem Beitrag werde ich auf die soziale Dimension der befristeten Beschäftigung polnischer Werkvertragsarbeitnehmer eingehen. Meine Antwort gebe ich als Vertreter einer Beratungsstelle, die auch von polnischen Werkvertragsarbeitnehmern aufgesucht wird.

Die Anzahl befristet beschäftigter neu einreisender ausländischer Arbeitnehmer ist in der Bundesrepublik Deutschland in den neunziger Jahren stark angestiegen. Ich bezeichne diese Personen, die in der Bundesrepublik Deutschland einer befristeten Beschäftigung nachgehen und dabei ihren Lebensmittelpunkt im Ausland beibehalten (müssen), als Wanderarbeiter. Ich verwende diesen alten Begriff für ein aktuelles Phänomen, weil im gegenwärtigen staatlich regulierten System der befristeten Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer zentrale Elemente des im deutschen Kaiserreich seit 1907 praktizierten Systems der Arbeitskräfteeinfuhr wiederaufgenommen wurden: Der Rückkehrzwang nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses, der doppelte Legitimierungszwang mit Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis, die Karenzzeitregelung, das Verbot eines Arbeitsplatzwechsels oder die Finanzierung einer Überwachungs- und Kontrollbehörde durch

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Gebühren für die Erteilung von Arbeitserlaubnissen. [Fn.1: K.J. Bade, ‚Billig und willig' - die ‚ausländischen Wanderarbeiter' im kaiserlichen Deutschland, in: K.J. Bade (Hrsg.), Deutsche im Ausland - Fremde in Deutschland. Migration in Geschichte und Gegenwart, München 1992, 311-324.]
Die staatlichen Anstrengungen zur Durchsetzung dieser Sonderrechte für Ausländer verschlechterten schon im Kaiserreich nicht nur die Arbeits- und Lebensbedingungen der ausländischen Arbeiter, sondern auch die Möglichkeiten einer allmählichen Verbesserung. [Fn.2: U. Herbert, Geschichte der Ausländerbeschäftigung in Deutschland 1880 bis 1980. Saisonarbeiter - Zwangsarbeiter - Gastarbeiter, Bonn 1986, 45.]

Zum Stellenwert der sozialen Situation von Wanderarbeitnehmern in der bundesdeutschen Diskussion

Auch die aktuelle Beschäftigung von Wanderarbeitern aus Osteuropa ist in den verschiedenen Formen (Saisonarbeit, Werkvertrag, Gastarbeitnehmer zur Weiterbildung, Grenzgänger) mit zahlreichen und komplizierten Sonderrechten dicht geregelt. Ein vorrangiges Ziel, das mit dem System der befristeten Beschäftigung verfolgt wird, ist die Verhinderung einer dauerhaften Niederlassung der befristet beschäftigten Arbeitskräfte. Für Wanderarbeiter wird eine Aufenthaltsbewilligung (§ 28 Ausländergesetz) erteilt, die zeitlich streng befristet, keine Aufenthaltsverfestigung zuläßt und eine Ausreisepflicht bei Ende eines Arbeitsverhältnisses vorsieht. Damit wurde der aus dem Kaiserreich bekannte Rückkehrzwang mit dem Ausländergesetz von 1990 wieder eingeführt.

Nach § 6 der Arbeitserlaubnisverordnung (AEVO) müssen bei einer Beschäftigung arbeitserlaubnispflichtiger ausländischer Arbeitnehmer die ortsüblichen oder tariflichen Bedingungen wie für vergleichbare deutsche Beschäftigte eingehalten werden. Eine nähere Betrachtung zeigt allerdings, daß diese Vorschrift Wanderarbeitnehmern keine Gewährleistung sozialer und tariflicher Standards bietet, denn als einzige Sanktion bei Verstößen ist die Nichterteilung oder der Entzug der Arbeitserlaubnis vorgesehen. Die Wanderarbeitnehmer sind nach Verlust der Arbeitserlaubnis regelmäßig zur Ausreise verpflichtet. Im Recht sind keine Verfahren oder Wege vorgesehen, die dem Arbeitnehmer zum Beispiel helfen, vorenthaltenen Lohn zu bekommen. Da Werkvertragsarbeitnehmer keine Möglichkeiten haben, Arbeits-

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und Sozialrechte in der Bundesrepublik Deutschland einzuklagen, können Arbeitgeber „nicht nur mit billigen, sondern auch sehr willigen Arbeitskräften rechnen". [Fn.3: Th. Faist, Migration in transnationalen Arbeitsmärkten: Zur Kollektivierung und Fragmentierung sozialer Rechte in Europa, Zeitschrift für Sozialreform Nr. 1, 36-47 und Nr. 2,108-122.] Die rechtlichen Bestimmungen gewähren somit keinen Schutz der beschäftigten Wanderarbeiter, sondern einen Schutz vor Beschäftigung von Wanderarbeitern.

Die sozialen und rechtlichen Interessen von Wanderarbeitnehmern finden im gegenwärtigen System der Zulassung von Wanderarbeitern zu einer befristeten Beschäftigung keine Berücksichtigung. Dies zeigt das Beispiel der Diskussion um die Ausführung von Werkverträgen durch Entsendeunternehmen mittel- und osteuropäischer Staaten. In einem zur Zeit am Zentrum für Sozialpolitik in Bremen laufendem Forschungsprojekt über „Die Werkvertragsabkommen als Entsenderegelung für Arbeitnehmer aus den Staaten Mittel- und Osteuropas" haben Uwe Reim und Stefan Sandbrink [Fn.4: ZeS-Arbeitspapier Nr. 12/96, 1996. Siehe auch den Beitrag von K. Sieveking u.a. in dieser Broschüre.] die Motive der kollektiven Akteure auf deutscher Seite dargestellt, die zur Entstehung der Werkvertragsabkommen mit osteuropäischen Staaten geführt haben. Die Autoren haben folgende Aspekte erhoben: Wirtschaftspolitische Motive, entwicklungspolitische Motive, migrationspolitische Motive, deutschlandpolitische Motive und europapolitische Motive. Sozialpolitische und arbeitsrechtliche Motive, die auf die schützenswerten Interessen der Wanderarbeitnehmer bezogen wären, haben bei der Einführung der neuen Formen der Arbeitsmigration demnach keine Rolle gespielt haben.

Ein eindrucksvolles Dokument der fehlenden Berücksichtigung der Interessen der entsandten Arbeitnehmer ist der „8. Bericht der Bundesregierung über Erfahrungen bei der Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes - AÜG - sowie über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung - BillBG -". In dieser regierungsamtlichen Darstellung wird auch ausführlich auf Probleme im Zusammenhang mit der Beschäftigung von Werkvertragsarbeitnehmern eingegangen, insbesondere die vorschriftswidrig niedrige Entlohnung, die in diesem Bericht aber nicht als arbeitsrechtliches Problem zu Ungunsten der Beschäftigten behandelt wird, sondern als Faktor der Wettbewerbsverzerrung. [Fn.5: BT-Drs. 13/5498 vom 06.09.96, Bonn, 35.]

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Im Ergebnis führt diese Auffassung dazu, daß im aktuellen System der befristeten Beschäftigung - man kann sagen konsequenterweise - keine Instrumente vorgesehen sind, die sich unterstützend an die Werkvertragsarbeitnehmer richten. Das Behördenhandeln im Zusammenhang mit der Werkvertragsbeschäftigung ist gegenüber Arbeitnehmern nur kontrollierend und repressiv. Wenn vorschriftswidrige Beschäftigungsverhältnisse festgestellt werden, wird das Entsendeunternehmen zunächst verwarnt und erst im Wiederholungsfalle befristet vom Markt ausgeschlossen. Die Arbeitnehmer sind ungleich härter getroffen: Sie verlieren ihre Arbeitserlaubnis und müssen unverzüglich ausreisen. Unter Umständen werden sogar Ausweisung und Einreiseverbot verfügt. Die zugelassenen Wanderarbeiter werden über ihre Rechte und Ansprüche nicht informiert, es wurden auch keine Stellen eingerichtet, die Auskünfte erteilen und Unterstützung bieten. Die „moderne Migrationspolitik" trägt wieder das „alte Gewand": An dieser einseitigen Struktur der Sanktionierungsmaßnahmen haben auch die in den letzten Jahren von der Bundesregierung ergriffenen Konsolidierungsmaßnahmen nichts geändert, die im übrigen das vorrangige Ziel haben, die Interessen der deutschen Arbeitnehmer und der kleinen und mittelständischen deutschen Unternehmen zu wahren. Zu den Konsolidierungsmaßnahmen zählen u.a. Aufstockung des Kontrollpersonals, Ausweitung der Prüfrechte, Reduzierung der Kontingente, Einführung von Quotenregelung, Arbeitsmarktschutzklauseln und Gebühren für die Erteilung der Arbeitserlaubnis. [Fn.6: Vgl. H. Heyden, Werkvertragsarbeitnehmer: Hilfen zum Aufbau Osteuropas, Bundesarbeitsblatt Nr. 6, 1993, 26-29. Siehe auch den Beitrag des Autors in dieser Broschüre.]

Von der Bundesregierung wird inzwischen ein Erfolg der Konsolidierungspolitik gemeldet: Im bereits erwähnten „8. Bericht" wird die Einschätzung vertreten, daß bei den Werkvertragsfirmen die Abweichungen von der vorgeschriebenen Lohnhöhe nur gering seien und der Großteil sich an die bei der Genehmigung des Werkvertrages vorgegebenen Löhne hält. Grundlage dieser Einschätzung bilden die Erfahrungen der für die Kontrolle der Werkvertragstätigkeit zuständigen Bundesanstalt für Arbeit, die trotz Ausweitung der Kontrollkapazitäten und -kompetenzen im Bereich der Werkvertragsbeschäftigung inzwischen nur noch relativ wenige vorschriftswidrige Beschäftigungsverhältnisse aufdeckt. Die positive Einschätzung der Werkvertragsbeschäftigung erfolgt allerdings nach einer ausführlichen kritischen

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Darstellung der Werkvertragsbeschäftigung. Ich möchte die betreffende Passage vorstellen:

„Nach wie vor besteht bei Werkvertragsfirmen aus mittel- und osteuropäischen Staaten jedoch der Verdacht, daß sie ihre Pflicht, die deutschen Lohnbedingungen zu erfüllen, nicht immer einhalten. Verwertbare Lohnunterlagen sind nur selten in Deutschland auffindbar. Daher bestehen große Manipulationsmöglichkeiten. Unterlagen, die später von den Unternehmen vorgelegt werden, wirken vielfach bearbeitet und lassen sichere Rückschlüsse nicht mehr zu. Auf die Aussagen der ausländischen Arbeitnehmer ist kein Verlaß, weil sie oft im Sinne des Arbeitgebers aussagen, um ihren Arbeitsplatz nicht zu verlieren. Nach Kenntnissen eines auf dem Gebiet der illegalen Beschäftigung besonders erfahrenen Staatsanwaltes, über die das Hessische Ministerium der Justiz und für Europaangelegenheiten berichtet, halten die sog. Werkvertragsfirmen ihre Zusicherung über die Höhe des an die ausländischen Arbeitnehmer auszuzahlenden Arbeitslohnes in der Regel nicht ein". [Fn.7: BT-Drs. 13/5498 vom 06.09.96, Bonn, 36.]

Es ist zunächst überraschend, daß die Bundesregierung nach dieser Darstellung noch mit Hinweis auf die „Erfahrungen der Bundesanstalt für Arbeit" ein positives Fazit ziehen kann. Die Erfahrungen der Bundesanstalt für Arbeit beruhen vor allem auf Dokumentenüberprüfungen und Befragungen von Beschäftigten. Mit diesen Mitteln können die Kontrolleure aber die tatsächlichen Beschäftigungsbedingungen nicht in Erfahrung bringen: Die zitierte Passage aus dem „8. Bericht" hat ausdrücklich darauf hingewiesen, daß sowohl Dokumente als auch Menschen, die Werkvertragsarbeitnehmer selber, manipuliert werden können. Die mündliche Befragung der Beschäftigten bringt meist wenig, so die wiederholt geäußerte Darstellung von Außendienstmitarbeitern der Kontrollbehörden, weil die Antworten vom Arbeitgeber „in den Mund gelegt" werden. Im Falle von zu niedriger Entlohnung würde ein Werkvertragsarbeitnehmer bei einer wahrheitsgemäßen Antwort die Arbeitserlaubnis verlieren.

Die entsandten Arbeitnehmer werden zwar auf dem deutschen Arbeitsmarkt zugelassen und auch formal in den Bereichen Arbeits- und Lohnbedingungen vergleichbaren deutschen Arbeitnehmern gleichgestellt. Faktisch bleiben Werkvertragsarbeitnehmer aber rechtlich und sozial ausgegrenzt:

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Sie haben keine kollektive Interessensvertretung, sie werden über ihre Ansprüche und Rechte sowie die Mittel und Wege ihrer Durchsetzung nicht informiert. So bleibt ihnen nur, sich so gut es geht, mit den Bedingungen zu arrangieren. [Fn.8: N. Cyrus, Wer sich wehrt, handelt verkehrt. Zur prekären Situation befristet beschäftigter polnischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland, in: Deutscher Gewerkschaftsbund (Hrsg.), Kurzfristig beschäftigte Wanderarbeitnehmer in der Europäischen Union. Dokumentation der Arbeitstagung in Niederpöcking, 3. - 6. Oktober 1995 - Referat Migration, Internationale Abteilung, Düsseldorf 1995.]
So wird, wie schon im Kaiserreich, ein „anspruchsloser Arbeiterstand" (Herbert 1986) geschaffen.

Beschäftigungsbedingungen in der Darstellung polnischer Werkvertragsarbeitnehmer

Unter welchen Bedingungen polnische Werkvertragsarbeiter tatsächlich arbeiten, kommt nur selten ans amtliche Licht. Eine der wenigen Adressen, an die sich polnische Arbeitnehmer mit Fragen wenden können, ist der Polnische Sozialrat in Berlin. Als Selbstorganisation polnischer Zuwander/innen der achtziger Jahre bemüht sich der eingetragene Verein vor allem um die Betreuung und Interessensvertretung der in Berlin lebenden Zuwander/innen aus Polen. Die Beratung und Betreuung von Wanderarbeiter/innen gehört eigentlich nicht zu den selbstgestellten Aufgaben des Vereins. Dennoch haben bereits seit 1992 wiederholt Werkvertragsarbeitnehmer beim Polnischen Sozialrat Informationen eingeholt. [Fn.9: N. Cyrus, „Wir haben keine Rechte ..." - Probleme polnischer Bauarbeiter in der BRD und konkrete Vorschläge zu ihrer Lösung, in: B. Köbele/G. Leuschner (Hrsg.), Europäischer Arbeitsmarkt. Grenzenlos mobil?, Dokumentation der Konferenz der IG BSE, Baden-Baden 1995, 13-19.]
Oft sind die Grenzen zwischen Werkvertragsarbeit und unerlaubter Beschäftigung für die Arbeitnehmer nicht zu erkennen. So bat ein Werkvertragsarbeitnehmer im letzten Jahr um Mithilfe bei der Aufhebung eines Einreise- und Aufenthaltsverbotes, das gegen ihn verhängt worden war, weil er bei einer Überprüfung auf einer nichtgenehmigten Baustelle angetroffen worden war. „Am 11. September 1995 habe ich auf der Baustelle bei G.-Straße in D. gearbeitet. Um 8.30 Uhr wurde ich auf die Baustelle in O. geschickt. Ich wußte nicht und wurde von niemandem informiert, daß meine Arbeitserlaubnis auf der Baustelle in O. nicht gilt. Am 14. September wurde ich auf dieser Baustelle angetroffen und aus dem Gebiet der BRD ausgewiesen. Weil ich dessen

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nicht bewußt war, daß meine Handlung vorschriftswidrig sei, bitte ich höflichst um Milderung meiner Strafe." Der Werkvertragsarbeitnehmer ging von einem rechtmäßigen Arbeitseinsatz aus, zumal für die neue Baustelle bereits ein Werkvertrag genehmigt worden war.

Die Aufforderung zur Ausreise erhielt auch ein Werkvertragsarbeitnehmer, der nichts weiter gemacht hatte, als gegenüber seinem Arbeitgeber auf Einhaltung arbeitsvertraglicher Regelungen zu bestehen. Daraufhin hatte der Arbeitgeber dem Beschäftigten fristlos gekündigt. Durch die Meldung der Arbeitsvertragsauflösung bei der Ausländerbehörde konnte der Arbeitgeber einen unbequemen Mitarbeiter loswerden. In diesem Falle hatten Beschäftigte sogar um Durchführung einer Überprüfung gebeten, weil sie bedeutend weniger Lohn erhalten hatten als versprochen. Die informierten Arbeitsbehörden gaben trotz der Kooperationsbereitschaft jedoch die Auskunft, daß sie für Lohndumping nicht zuständig seien. [Fn.10: H.-P. Meister, Anlaufstellen für ausländische Beschäftigte stärken Konfliktfähigkeit und Rechtssicherheit, TRANSODRA - Deutsch-Polnisches Informationsbulletin Nr. 14/15, 1996, 63-66.]

Seit der polnische Sozialrat in einem von ihm herausgegebenen „Ratgeber für Polen in Berlin" [Fn.11: Polnischer Sozialrat e.V., Poradnik dla Polakow w Berlinie, Berlin 1995.] auch ein kurzes Kapitel mit Informationen für Arbeitnehmer/innen aufgenommen hat, die in Polen leben und in Deutschland arbeiten, haben die Nachfragen von Werkvertragsarbeitnehmern noch einmal zugenommen. 1996 haben bisher Beschäftigte von zehn Firmen, die bis zu zweihundert Beschäftigte haben, das Beratungsangebot in Anspruch genommen. Da das Angebot (wegen begrenzter personeller Kapazitäten) nicht breit bekanntgemacht werden kann, ist die Anzahl von zehn Kontakten erstaunlich hoch. Aufgrund der Schilderungen der Klienten und der oben dargestellten Hinweise ist davon auszugehen, daß es sich bei den Anfragen nur um die Spitze des Eisberges vorschriftswidriger Beschäftigung handelt.

Generell läßt sich sagen, daß zum Polnischen Sozialrat Werkvertragsarbeitnehmer kommen, die mit ihrer Beschäftigungs- und Entlohnungssituation nicht einverstanden sind und sich über ihre Ansprüche und Rechte sowie die Möglichkeiten der Durchsetzung erkundigen. Die meisten Werkvertragsarbeitnehmer fanden den Weg zum Polnischen Sozialrat erst, nach-

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dem Arbeitgeber Versprechungen nicht eingehalten hatten. Die Situation der Klienten war sehr unterschiedlich. Die meisten Anfragen standen im Zusammenhang mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses. In einigen Fällen war das Arbeitsverhältnis wegen Arbeitsunfähigkeit nach Arbeitsunfall oder Erkrankung vom Arbeitgeber einseitig gekündigt worden, in anderen wurde das Beschäftigungsverhältnis nicht verlängert. Bei allen Anfragen wurde deutlich, daß die Werkvertragsarbeitnehmer über die Bedingungen und Vorschriften der Beschäftigung nicht informiert waren. Sie wußten in der Regel nicht, daß deutsche Tariflöhne gezahlt werden müssen, sie kannten auch die Höhe der vorgeschriebenen Tariflöhne nicht. Über wichtige Regelungen im Aufenthaltsrecht, Arbeitsrecht und Arbeitserlaubnisrecht waren die Arbeitnehmer ebensowenig im Bilde wie über die Regelungen der Versicherung und der Versteuerung des Einkommens. Eine zentrale Aufgabe der Beratung bestand somit in der Erläuterung der Vorschriften der Werkvertragsbeschäftigung.

In den Gesprächen schilderten die Werkvertragsarbeitnehmer auch die Umstände ihrer Entsendung. Im folgenden sollen die Darstellungen der Werkvertragsarbeitnehmer im Hinblick darauf vorgestellt werden, welche Strategien die Arbeitgeber anwenden, um vorschriftswidrige Beschäftigungsbedingungen durchzusetzen oder zu verschleiern. Die schematische Auflistung (vgl. Tabelle im Anhang) verdeutlicht, wie vielfältig diese Methoden sind. Aus Platz- und Zeitgründen können hier nur einige der von den Werkvertragsarbeitnehmern beschriebenen Methoden dargestellt werden:

Die beschäftigten Werkvertragsarbeitnehmer gehörten nicht zum Stammpersonal der Entsendeunternehmen, sondern haben sich auf Zeitungsannoncen hin bei der Werkvertragsfirma beworben. Einige waren arbeitslos, andere hatten ein bestehendes Beschäftigungsverhältnis gekündigt. Der angebotene Arbeitsvertrag war immer auf einige Wochen befristet, die versprochene Entlohnung schwankte zwischen 1.300 DM und 2.300 DM - mehrfach wurde eine zusätzliche Prämie in Aussicht gestellt. Zum Teil wurde auf eine betriebliche Lohntabelle hingewiesen, die den Arbeitnehmern aber nicht zugänglich gemacht wurde. Im Arbeitsvertrag wurden generell keine Angaben zur Arbeitszeit gemacht. Die Arbeitsverträge wurden nicht immer ausgehändigt, es gab auch doppelte Ausführungen mit unterschiedlichen Lohnhöhen in einer polnischen und einer deutschen Fassung. Bei Vertragsabschluß wurde auf Nachfragen der Arbeitnehmer nur mit der Be-

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merkung reagiert, daß niemand gezwungen werde, den Vertrag zu unterschreiben.

Ein Werkvertragsarbeitnehmer berichtete, wie er förmlich überrumpelt worden war: Als neu eingestellter Mitarbeiter einer Werkvertragsfirma wurde er gemeinsam mit seinen Kollegen in einem Kleinbus zum Einsatzort gebracht. Die Firmenleitung hatte als Einsatzort Dresden angegeben, während der Fahrt wurde jedoch eine Änderung des Fahrtziels und die Notwendigkeit einer Übernachtung bekanntgegeben. Endlich am Zielort Senftenberg angekommen wurde den übermüdeten Arbeitern um 23 Uhr eine große Menge Unterlagen vorgelegt, die sie unterschreiben sollten, darunter auch der Arbeitsvertrag. Die Firmenleitung drängte darauf, die Papiere schnell und ungelesen zu unterschreiben, da die Arbeit am nächsten morgen bereits sehr früh beginnen sollte. Zunächst waren 2.000 DM Lohn in Aussicht gestellt worden, dann wurden am Einsatzort 1.700 DM versprochen, schließlich wurden für 158 Arbeitsstunden 1.117 DM ausgezahlt. Die Lohnminderung wurde unter anderem damit begründet, daß in den ersten drei Monaten eine Kaution in Höhe von 200 DM einbehalten werde.

Andere Tricks, um eine Lohnminderung durchzusetzen, bestehen im Aufführen fiktiver Posten für nichtgewährte Verpflegung oder Unterkunft, die den Arbeitnehmern vom angeblichen Bruttolohn abgezogen würden. In einem Fall wurden ein Abzug von 770 DM zunächst mit Leistungen für die „Organisation des Arbeitsplatzes" begründet und dann als Verpflegungssatz ausgewiesen. Zwei Beschäftigte dieser Firma, die die Abrechnung mit den ungerechtfertigten Abzügen nicht unterschreiben wollten, wurden zwei Wochen später entlassen. In einem anderen Fall erhielten Werkvertragsarbeitnehmer für 340 Arbeitsstunden zwischen 865 und 993 DM, wobei diejenigen Arbeiter den geringsten Lohn erhielten, die sich zuvor beschwert hatten. Die Arbeitnehmer wollten nach der Beratung die verbleibende Restforderungen von 3.000 DM vor polnischen Arbeitsgerichten geltend machen.

Nach Berichten der Werkvertragsarbeitnehmer ist es auch die Regel, daß notwendige Arbeitsmittel und vorgeschriebene Arbeitsschutzkleidung nicht gestellt wird. Zwei schwere Arbeitsunfälle wurden von den betroffenen Arbeitern auf den Umstand nicht bereitgestellter Arbeitsmittel (Leiter, Werkzeug) und fehlender Arbeitsschutzbekleidung zurückgeführt. In einem Fall erhielt der verunglückte Arbeitnehmer im Krankenhaus ein zurückdatiertes Kündigungsschreiben.

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Die Unregelmäßigkeiten werden von den Unternehmen durch falsche Arbeitszeitkonten, falsche Abrechnungen mit Geltendmachen nicht berechtigter Abzüge oder die Abrechnung von angeblich genommenen Urlaubstagen vor den deutschen Behörden versteckt. Wiederholt berichteten Werkvertragsarbeitnehmer, daß sie eine Blankounterschrift unter Lohnlisten leisten mußten und keine Lohnabrechnung erhielten. Für den Fall von Kontrollen wurden sie darauf aufmerksam gemacht, daß sie den im Arbeitsvertrag genannten Lohn als Verdienst angeben sollten, da sie sonst ihre Arbeitserlaubnis verlieren würden und verhaftet und ausgewiesen werden. Zu den Strategien der Unternehmen gehört auch die Einstellung von Beschäftigten ohne Fremdsprachenkenntnisse, der regelmäßige Austausch der Beschäftigten (Rotation), die Drohung mit Lohnabzügen und Kündigung.

Ausmaß vorschriftswidriger Beschäftigung

Die hier nur knapp und kursorisch dargestellten Formen vorschriftswidriger Beschäftigung traten in verschiedenen Kombinationen und in unterschiedlichem Ausmaß auf. Vorschriftswidrige Beschäftigung ist aber nicht nur bei polnischen oder osteuropäischen Werkvertragsunternehmen anzutreffen, sondern auch bei der Beschäftigung entsandter Arbeitnehmer aus EU-Staaten und inländischer Arbeitnehmer. Ein Schlaglicht auf die aktuelle Situation im Baugewerbe werfen Presseberichte, in denen zum Beispiel über italienische Bauarbeiter in Schönfließ bei Berlin berichtet wird: Nachdem sie nach längerer Beschäftigung keinen Lohn erhalten hatten und ohne Geld und Unterkunft auf der Straße standen, machten sie mit spektakulären Aktionen wie einer Kran-Besetzung auf ihre Lage aufmerksam (Oranienburger Generalanzeiger vom 24. September 1996). Einige Zeit später kam es in Trebbin in Brandenburg erneut zu Aktionen italienischer Bauarbeiter wegen ausstehender Löhne: Die Baustelle wurde mit Sitzstreiks und Kran-Besetzungen blockiert, einige Arbeiter drohten in ihrer Verzweiflung sogar mit Selbsttötung (Tagesspiegel vom 15. Oktober 1996). Das Klima im Baugewerbe wird immer rauher.

Bereits 1993 hatte das Polizeipräsidium München in seiner Stellungnahme zur Anhörung im Bundestagsausschuß für Arbeit und Sozialordnung darauf hingewiesen, daß die im Baugewerbe üblichen Auftragsvergabestrukturen mit vielgliedrigen Subunternehmerketten „ein wesentliches Hindernis bei der Bekämpfung organisierter Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung"

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darstellt: „Die Beteiligung von Subunternehmen der verschiedensten Stufen erfordert äußerst aufwendige Ermittlungen mit regelmäßig langer Verfahrensdauer" (Polizeipräsidium München, 1993, 5). Der Anteil der Auftragsvergabe an Subunternehmer hat weiter zugenommen. Inzwischen werden im Baugewerbe nach offiziellen Schätzungen etwa 80 bis 90% aller Arbeiten von Subunternehmen durchgeführt: Die Firmen am Ende einer Vergabekette „werden durch die Preisgestaltung der vorherigen Firmen praktisch dazu gezwungen, mit illegalen Praktiken zu arbeiten, um überhaupt noch Gewinne zu erwirtschaften". [Fn.12: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg, Ergänzender Bericht zu den „Erfahrungen der Bundesanstalt für Arbeit (BA) bei der Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) sowie bei der Bekämpfung der illegalen Beschäftigung und des Leistungsmißbrauchs in der Zeit vom 1. Januar 1992 bis 31. Dezember 1995, Nürnberg 1996, 10.]

Zur Zeit werden von Teilen der Baubranche große Hoffnungen auf das sogenannte Entsendegesetz mit der Einführung von Mindestlöhnen im Baugewerbe von 17 DM im Westen und 15,64 DM im Osten zum 1. Januar 1997 gesetzt. Da stellt sich allerdings die Frage nach der Durchsetzung dieser Mindestentlohnung. Bundesarbeitsminister Blüm hat bereits angekündigt, daß dann mit verschärften Kontrollen gerechnet werden muß. Die Erfahrungen mit der Beschäftigung polnischer Werkvertragsarbeitnehmer, für die die Regelung eines Mindestlohnes bereits besteht, lassen es allerdings als fraglich erscheinen, ob Mindestlöhne mit Kontrollen durchgesetzt werden können, die sich - wie gehabt - zuerst und oft allein gegen die Beschäftigten richten. Die hier wiedergegebenen Berichte von Kontrollbehörden und Beratungsstellen verdeutlichen, daß unter den gegenwärtigen rechtlichen Rahmenbedingungen vorschriftswidrige Beschäftigungsverhältnisse durch Kontrollen nur schwer aufgedeckt werden können. Statt dessen wird eine Interessenallianz von unkorrekten Arbeitgebern und vorschriftswidrig beschäftigten Arbeitnehmern herbeigeführt.

Diese Interessenallianz ist aber nicht vorgegeben, sondern Ergebnis des ausschließlich repressiven Umgangs mit vorschriftswidrig beschäftigten Arbeitnehmern. Die Stärkung der Rechtssicherheit und Konfliktfähigkeit von Wanderarbeitern wäre ein geeignetes und effektives Mittel, um die ungleiche Interessenallianz aufzubrechen und damit zumindest die schlimmsten Auswüchse bei der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer zu verhindern. Die Einrichtung von Anlaufstellen zur Beratung und Unterstützung

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von Wanderarbeitern, die es im Kaiserreich nicht gab, wäre tatsächlich ein neuer Ansatz in der Migrationspolitik.

Schlußfolgerungen

1. Die Information und Beratung von Wanderarbeitern ist dringend nötig. Bisher wurde die soziale Situation der entsandten Arbeitnehmer nicht thematisiert. Dies liegt daran, daß die Werkvertragsbeschäftigung nicht als Arbeitnehmerfreizügigkeit angesehen wird, sondern als Nebeneffekt einer eingeräumten Dienstleistungsfreizügigkeit. Tatsache ist aber, daß im Rahmen der gewährten Dienstleistungsfreizügigkeit Arbeitnehmern Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt gewährt wird. Die Bundesrepublik Deutschland hat das Übereinkommen Nr. 97 (Wanderarbeiter) der Internationalen Arbeitsorganisation unterzeichnet. Artikel 2 des Übereinkommens hat folgenden Wortlaut: „Jedes Mitglied, für das dieses Übereinkommen in Kraft ist, verpflichtet sich, eine geeignete und unentgeltliche Stelle zur Betreuung der Wanderarbeiter und insbesondere zur Erteilung genauer Auskünfte an die Wanderarbeiter zu unterhalten oder sich zu vergewissern, daß eine solche Stelle besteht". [Fn.13: W. Däubler, M. Kittner, K. Lörcher, Internationale Arbeits- und Sozialordnung. Ausgewählte und eingeleitete Dokumente, 2. Aufl., Köln 1994, 447.]
2. Die Information und Beratung von Wanderarbeitnehmern ist möglich. Die Erfahrungen des Polnischen Sozialrates belegen, daß Wanderarbeitnehmer unter bestimmten Bedingungen sehr wohl bereit sind, sich gegen ausbeuterische Arbeitsbedingungen zur Wehr zu setzen. Vor allem trifft dies zu für Situationen wie Lohnbetrug, grober Vertragsbruch oder Unfall. Allerdings setzt die Beratung ein Vertrauensverhältnis und die Ansprache in der Muttersprache voraus. Die Mitarbeiter müssen der Schweigepflicht unterliegen. Beratungsstellen sind deshalb behördenfern und, wenn möglich, in Trägerschaft oder Zusammenarbeit mit Organisationen von Zuwanderern einzurichten. Besonders wirkungsvoll erscheint der Verzicht auf Statusfeststellung durch Einführung einer generellen Härtefallklausel für Wanderarbeitnehmer, die von Betrug oder Unfall betroffen sind.
3. Die Information und Beratung ist finanzierbar. Die Einnahmen der Bundesanstalt für Arbeit aus Gebühren für die Erteilung der Arbeitserlaubnis für Werkvertragsarbeitnehmer beliefen sich 1993 auf 77,7 Mio. DM,

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   1994 auf 144,7 Mio. DM und 1995 auf 156,2 Mio. DM. Diese Mittel werden für administrative Maßnahmen verwendet werden, die notwendig sind, um die ordnungsgemäße Durchführung der Werkvertragsvereinbarung zu gewährleisten. Bisher werden diese Mittel ausschließlich zur Finanzierung von Prüfverfahren und Kontrollen verwendet. Eine Finanzierung von Anlaufstellen bildet eine sachgerechte Verwendung dieser Mittel.

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Anhang

Arbeitgeberstrategien zur Durchsetzung und Verschleierung vorschriftswidriger Beschäftigung nach Darstellung entsandter polnischer Arbeitnehmer