Einwanderungskonzeption für die Bundesrepublik Deutschland .

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TEILDOKUMENT:

Michael Wollenschläger:
Einwanderungsgesetzgebung für die Bundesrepublik Deutschland

Michael Wollenschläger:
Einwanderungsgesetzgebung für die Bundesrepublik Deutschland

I. Vorüberlegungen

Die vorliegende Expertise will die Ziele und Aufgaben einer Einwanderungsgesetzgebung darstellen sowie die rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen einer solchen Gesetzgebung für die Bundesrepublik Deutschland aufzeigen und erläutern, wobei Fragen des Zuwanderungsbedarfes, des Staatsangehörigkeitsrechtes, der institutionellen Rahmenbedingungen einer Einwanderungskonzeption, Rechtsfragen des Schutzes ethnischer Minderheiten und einer Antidiskriminierungsgesetzgebung nur – soweit erforderlich – angesprochen, aber nicht vertieft werden sollen.

Das Phänomen, daß Menschen ihre Heimat verlassen und in anderen Ländern und Staaten ihr Glück suchen, ist so alt wie die Menschheit selbst. [Fn 1: Zur Geschichte der Migration siehe Bade (Hrsg.), Deutsche im Ausland – Fremde in Deutschland, 1992. Zu Ursachen und Motiven der Migration siehe weiter Wollenschläger, Zuwanderung nach Europa – Größenordnung – Herkunft - und Zielregionen – Motive und Ursachen in: Barwig/Brinkmann/Huber/Lörcher/Schumacher (Hrsg.), Asyl nach der Änderung des Grundgesetzes, 1994, S. 44.] Nach der Auswanderung Deutscher nach Osteuropa und in die Vereinigten Staaten im 19. Jahrhundert, den Transit- und Binnenwanderungen von Ost nach West um die Jahrhundertwende, der Zuwanderung von Flüchtlingen und Vertriebenen nach 1945 und der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte bis 1973 sowie durch die durch das europäische Gemeinschaftsrecht garantierte Freizügigkeit der Arbeitnehmer und durch Familiennachzug sieht sich die Bundesrepublik Deutschland seit den achtziger Jahren neuen Zuwanderungsprozessen ausgesetzt. [Fn 2: Wollenschläger, Migrationspolitik und Zuwanderungsrecht, Illegalität und Legalisierung, Integration und Staatsangehörigkeitsrecht in: Bade (Hrsg.), Das Manifest der 60 – Deutschland und die Einwanderung, 1994, S. 198f.] Die Zuwanderer kommen vor allem aus den Staaten der Dritten Welt und aus Süd- und Osteuropa. Um den Zugang zu erhalten, berufen sie sich zum einen auf das Asylrecht (Art. 16 a GG), zum anderen auf ihre deutsche Staatsangehörigkeit, Flüchtlings- oder Vertriebeneneigenschaft, d.h. auf Art. 116 GG und das Bundesvertriebenengesetz. So bemühten sich 1992 ca. 439.000 Personen um die Zuerkennung des Asylrechts, darunter etwa 300.000 Personen aus den Staaten Süd- und Osteuropas. [Fn 3: von Pollern, Die Entwicklung der Asylbewerberzahlen im Jahre 1992, ZAR 1993, S. 26ff.] 1990 wanderten zudem 397.000 deutsche Volkszugehörige, vor allem aus den Staaten der ehemaligen Sowjetunion (GUS), Polen und Rumänien zu, [Fn. 4: Siehe dazu im einzelnen Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Integration von Aussiedlern und anderen Zuwanderern in den deutschen Wohnungsmarkt, 1993, S. 44.] die deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt werden und damit nicht mehr dem Fremdenrecht unterliegen. Daneben zeigte sich auch ein verstärkter Zugang von Ausländern im Rahmen des Familiennachzuges. [Fn. 5: Wollenschläger, Grundlagen und Anforderungen einer europäischen Einwanderungsregelung, in: Weidenfeld (Hrsg.), Das europäische Einwanderungskonzept, 1994, S. 161ff., 163.] Aufgrund dieser Situation wurde der seit 1973 bestehende Anwerbestopp für ausländische Arbeitnehmer im neuen Ausländergesetz in § 10 verankert, das Asylrecht 1993 durch Art. 16 a GG neu gefaßt [Fn. 6: Vgl. statt vieler Wollenschläger/Schraml, Art. 16 a GG, Das neue „Grundrecht" auf Asyl, JZ 1994, S. 61ff.] sowie das Asylverfahrensrecht geändert, Rückübernahmevereinbarungen mit verschiedenen Staaten geschlossen [Fn. 7: Siehe die Zusammenstellung der Abkommen bei Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, Stand: 1995, Bd. 3 E 1 XI.] sowie durch das Aussiedleraufnahmegesetz vom 28.6.1990 [Fn. 8: BGBl. I S. 1247.] und durch das Kriegsfolgenbereinigungsgesetz vom 21.12.1992, [Fn. 9: BGBl. I S. 2094; dazu Alexy, Zur Neuregelung des Aussiedlerzuzugs, NVwZ 1993, S. 1171ff. sowie Kraus, Die neuen Gesetze zur Aufnahme und Eingliederung von Aussiedlern/Spätaussiedlern, 1994.] welches am 1.1.1993 in Kraft getreten ist, in das Bundesvertriebenengesetz ein Aufnahmeverfahren mit Antragstellung vom Heimatland (§§ 26f. BVFG) und eine Aufnahmequote (§ 27 BVFG) geschaffen, d.h. das Bundesverwaltungsamt darf künftig nicht mehr Aufnahmebescheide erteilen als Aussiedler im Durchschnitt der Jahre 1991 und 1992 zugezogen sind. Abweichungen von 10% nach oben oder unten sind zulässig.

Zugleich wurde erkannt, daß das Problem der Zuwanderung nicht allein mit ordnungsrechtlichen Mitteln und Maßnahmen gelöst werden kann, sondern daß es einer eingehenden Ursachenforschung sowie einer aktiven politischen Gestaltungsarbeit bedarf, insbesondere auch durch Suchen und Verwirklichen von Lösungen in den Herkunftsländern sowie durch Förderung von Rückkehr- und Weiterwanderungsmöglichkeiten. Aufgrund der gesetzgeberischen Aktivitäten ist die Zahl der Asylbewerber im Jahre 1994 auf 127.210 Personen zurückgegangen. [Fn. 10: Siehe BMI (Hrsg.), Asyl-Erfahrungsbericht (1994), 1995, S. 6.] Die Zahl der Spätaussiedler belief sich 1994 auf 222.591 Personen. [Fn. 11: Siehe Innenpolitik Nr. I 1995 v. 10.2.1995, S. 7.] Diese Zahl bewegt sich damit im Rahmen der vom Kriegsfolgenbereinigungsgesetz vorgegebenen Quoten.

Die Migrationsbewegungen in den letzten Jahren und in der Zukunft waren und werden nicht nur bedingt sein durch politische Verfolgung, Krieg und Bürgerkrieg. Hunger und die Zerstörung der Umwelt werden in zunehmendem Maße Menschen zwingen, ihre angestammte Heimat zu verlassen. Daneben wird die Mobilität aber auch aus ökonomischen Gründen noch weiter steigen. Da viele Menschen im Osten und Süden in absehbarer Zeit keine Chance für eine soziale und wirtschaftliche Besserung im Herkunftsstaat sehen, werden sie sich auf den Weg in die reichen Länder des Westens und des Nordens machen. [Fn. 12: Tichy, Ausländer rein!, 1990, S. 55ff., 74ff.]

Legt man den klassischen Begriff der Einwanderung [Fn. 13: Wollenschläger, Gutachten zu Fragen eines Einwanderungskonzeptes, erstellt für den Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages, 1991 sowie ders., Konturen einer Einwanderungsgesetzgebung, in: Blanke (Hrsg.), Zuwanderung und Asyl in der Konkurrenzgesellschaft, 1993, S. 259ff.] zugrunde, so ist die Flucht vor existenzbedrohenden Umständen wohl nicht der Regelungsgegenstand eines Einwanderungsgesetzes. Flüchtlinge in diesem Sinne beabsichtigen im Zeitpunkt der Einreise nicht die dauernde Niederlassung zum Zwecke der Erwerbstätigkeit. Ihre Einreise ist primär daran orientiert, Schutz zu finden. Gleichwohl schließt sich in der Praxis daran nicht selten ein längerer Aufenthalt an. Zum einen verändern sich die Verhältnisse im Herkunftsstaat nur in einzelnen Fällen, zum anderen führt die lang andauernde Anwesenheit im Zufluchts- und Aufnahmestaat zu sozialen und familiären Bindungen, die eine Rückkehr erschweren und häufig unzumutbar erscheinen lassen. Gegenstand einer umfassenden Zuwanderungsgesetzgebung (Einwanderungsrecht im weiteren Sinne) ist daher zumindest eine Abstimmung mit dem Asyl- und Flüchtlingsrecht, mit dem Recht des Familiennachzuges und eine Einbeziehung des Zuwanderungsrechtes für Aussiedler, wobei sich das Kontingentflüchtlingsrecht an einer Nahtstelle zwischen Einwanderungs- und Flüchtlingsrecht befindet. Bei der befristeten Zuwanderung durch Bürgerkriegs- und Kriegsflüchtlinge, Saisonarbeitnehmer, Gastarbeitnehmer und Werkvertragsarbeitnehmer stellt sich auch die Frage der Sozialverträglichkeit dieser Zuwanderung, allerdings müßte diese Zuwanderung nicht unbedingt in ein Einwanderungskonzept einbezogen werden. Die Frage des Zuganges von Bürgerkriegs- und Kriegsflüchtlingen ist jedoch differenziert zu betrachten. Hier kann es zu Aufenthaltsverfestigungen kommen, wenn sich die Situation im Herkunftsland nicht verändert.

Die Bundesrepublik Deutschland hat theoretisch vier Möglichkeiten, auf die Zuwanderung von Personen, die nicht Staatsangehörige von EU/ EWR-Staaten bzw. deren Familienangehörige sind, wie folgt zu reagieren:

– Sie kann so weitermachen wie bisher und versuchen, mit den vorhandenen Instrumenten die neuen Probleme in den Griff zu bekommen.

– Sie kann die Grenzen dicht machen und sich mit polizeistaatlichen Mitteln jeder ungewollten Zuwanderung erwehren.

– Sie kann die Grenzen öffnen und damit das Recht auf Freizügigkeit radikal verwirklichen.

– Sie kann aber auch versuchen, das Problem der Zuwanderung durch aktive politische und gesetzgeberische Gestaltung zu lösen.

Nur der letzte Weg verspricht Aussicht auf Erfolg.

Die Lösung neuer Probleme mit alten Methoden ist ebenso zum Scheitern verurteilt wie eine restriktive Abschottungs- oder eine undifferenzierte Zuwanderungspolitik. Grenzenlose Freizügigkeit wäre hingegen eine Absage an eine verantwortliche Politik und würde den Aufnahmestaat politisch und sozial destabilisieren.

Gefordert ist demnach eine Neuordnung und umfassende Gestaltung der Zuwanderungsfrage. Hierbei besteht weitgehend Einigkeit über die Fortsetzung der Integrationspolitik gegenüber den sich seit längerer Zeit rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland aufhaltenden Ausländern, insbesondere auch aus den ehemaligen Anwerbestaaten. [Fn. 14: BMI (Hrsg.), Aufzeichnungen zur Ausländerpolitik und zum Ausländerrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 3.] Umstritten ist hingegen, ob eine weitere Zuwanderung von ausländischen Arbeitnehmern in die Bundesrepublik Deutschland notwendig und wünschenswert ist. [Fn. 15: Wobei es allerdings nicht um die Frage geht, ob Deutschland „mehr" Einwanderung braucht; siehe hierzu Schiffer, Braucht Deutschland mehr Einwanderung?, VR 1994, S. 178ff.] Das ist insbesondere auch eine Frage des Zuwanderungsbedarfes, die hier nicht vertieft werden soll. Der Diskussion um eine Zuwanderungsgesetzgebung wird vielfach mit dem Argument aus dem Wege gegangen, daß die möglichen Quoten – solche sind für eine Einwanderungskonzeption unerläßlich – durch die derzeitige Zuwanderung bereits erschöpft seien. [Fn. 16: Siehe hierzu insbesondere Seiters, Perspektiven der europäischen Weiterentwicklung des Asyl - und Einwanderungsrechts, Vortrag am 7.6.1993 in Konstanz, BMI-Mitteilungen vom 7.6.1993, S. 17: Würde derzeit eine jährliche Zuwanderungsquote in einer auch nur halbwegs vernünftigen Höhe festgesetzt werden, würde diese sofort von der Zahl der Asylberechtigten, Familiennachzugsberechtigten, der Asyl antragssteller, die anschließend nicht abgeschoben werden können, ausgefüllt und überfüllt werden. Weitere Hinweise auf solche Meinungen bei Bade, Ausländer – Aussiedler – Asyl. Eine Bestandsaufnahme, 1992, S. 88ff.] Allerdings ist durchaus denkbar, daß die Quoten in einem Jahr einmal ausgesetzt werden, daß also die Quote auf Null festgelegt wird. [Fn. 17: Das bedeutet, daß Quoten ausgesetzt werden, soweit nicht Rechtsansprüche auf Zu wanderung bestehen. Erforderlich ist also eine flexible Handhabung der Quotenfestsetzung. Mit dem Argument der Quotenerschöpfung kann aber nicht pauschal die Not wendigkeit einer Einwanderungsgesetzgebung verneint werden.] Weiter wird behauptet, daß durch die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der EU sowie durch deren Vorrang auf dem Arbeitsmarkt (dasselbe gilt für sonstige Angehörige der EWR-Staaten) eine Regelung nicht zulässig bzw. nicht möglich sei.

Zum einen schließt dies eine nationale Zulassung von Zuwanderern grundsätzlich nicht aus und zum anderen besteht ein Zuwanderungsbedarf auch in der EU, was einleuchtend und überzeugend nachgewiesen wird. [Fn. 18: Schmidt, Zuwanderung aus Eigennutz? Der demographische Aspekt des Einwanderungsbedarfs in den EU-Mitgliedstaaten in: Weidenfeld (Hrsg.), Das europäische Einwanderungskonzept, a.a.O., Fn. 5, S. 89ff. sowie für den nationalen Bereich: Hof, Möglichkeiten und Grenzen der Eingliederung von Zuwanderern in den deutschen Arbeitsmarkt, Aus Politik und Zeitgeschichte – Beilage zur Wochenzeitung ‘Das Parlament’, B 48/94 vom 2.12.1994 sowie Dinkel/Lebok, Demographische Aspekte der vergangenen und zukünftigen Zuwanderung nach Deutschland in: Aus Politik und Zeitgeschichte, ebd.] Auch das neuerdings vorgebrachte Argument, daß eine Entwicklung Deutschlands zum Einwanderungsland ohne eine neue Verfassung unzulässig sei, [Fn. 19: Schachtschneider, Res publica – res populi, Grundlegung einer allgemeinen Republiklehre, 1994, S. 1193.] vermag nicht zu überzeugen. Mit 6.990.510 Ausländern am 31.12.1994, davon 1.560.998 EU-Staatsangehörigen (ab 1.1.1995 1.776.197 Personen durch den Beitritt Finnlands, Schwedens, Österreichs) ist die Bundesrepublik Deutschland bereits faktisch zum Einwanderungsland geworden, wenn auch wider Willen. [Fn. 20: Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 2), S. 198.] Des weiteren wird in diesem Zusammenhang völlig übersehen, daß Art. 73 Nr. 3 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Einwanderung zuweist und damit auch eine Kontingentierung oder Quotenregelung zuläßt.

Das BVerfG hat sich in einer Entscheidung aus dem Jahre 1987 [Fn. 21: BVerfGE 76, S. 1ff., 47f.] im Zusammenhang mit dem Nachzug von ausländischen Ehegatten oder Familienangehörigen mit der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sowie der Steuerungsbefugnis auseinandergesetzt und ausgeführt, daß es das Grundgesetz weitgehend der gesetzgebenden und der vollziehenden Gewalt überantwortet, „festzulegen, in welcher Zahl und unter welchen Voraussetzungen Fremden der Zugang zum Bundesgebiet ermöglicht wird. Es schließt weder eine großzügige Zulassung von Fremden aus, noch gebietet es eine solche Praxis. In dem von ihm gesteckten weiten Rahmen obliegt es der Entscheidung der Legislative und – in den von dieser zulässigerweise gezogenen Grenzen – der Exekutive, ob und bei welchem Anteil Nichtdeutscher an der Gesamtbevölkerung die Zuwanderung von Ausländern ins Bundesgebiet begrenzt wird oder ob und bis zu welchem Umfang eine solche Zuwanderung geduldet oder gefördert wird; insbesondere ist es von Verfassungs wegen zuvörderst Sache des Gesetzgebers und der vollziehenden Gewalt, darüber zu befinden, ob und in welcher Zahl Ausländer zur Arbeitsaufnahme im Bundesgebiet angeworben werden und ob den Kindern angeworbener Ausländer nach bestimmter Zeit ein von bestehenden familiären Bindungen unabhängiges Recht zum Aufenthalt eingeräumt wird, oder ob aus sozialen, wirtschaftlichen oder sonstigen Gründen von einem solchen Vorgehen, das mögliche Grundlage einer generationsübergreifenden Zuwanderung von Ausländern ins Bundesgebiet ist, abgesehen wird."

Auch in den Ergebnissen der Verhandlungen zu Asyl und Zuwanderung (Asylkompromiß) vom 6.12.1992 [Fn. 22: Abgedr. in: Blanke, a.a.O. (Fn. 13), S. 363ff.; siehe hierzu auch Haberland, Der Asylkompromiß vom 6.12.1992, Teil I und II, ZAR 1994, S. 3ff., 51ff.] stimmten die Fraktionen im Bundestag u.a. darüber ein, daß die Möglichkeiten einer Regelung zur Begrenzung und Steuerung der Zuwanderung auf nationaler Ebene geprüft und Verhandlungen hierzu auf europäischer Ebene fortgesetzt werden sollen. Während auf europäischer Ebene umfangreiche Aktivitäten entfaltet werden, [Fn. 23: Siehe hierzu insbesondere Weidenfeld/Hillenbrand, Einwanderungspolitik und die Integration von Ausländern – Gestaltungsaufgaben für die Europäische Union, in:
Das europäische Einwanderungskonzept, a.a.O. (Fn. 5), S. 9ff. sowie Gimbal, Die Zuwanderungspolitik der Europäischen Union: Interessen – Hintergründe – Perspektiven, in: Das Europäische Einwanderungskonzept, ebd., S. 49ff.; Bunz/Neuenfeld, Europäische Asyl - und Zuwanderungspolitik, Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament" B 48/94 vom 2.12.1994; Europäische Einwanderungspolitik, Gesprächskreis Arbeit und Soziales der Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), 1995 sowie die Mitteilungen der EG-Kommission an das Europäische Parlament vom 11.10.1991, SEK (91) 1855 endg. sowie SEK (91) 1857 endg. sowie die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 23.2.1994, Com (94) 23 end. Erst jüngst hat das Europäische Parlament die Kommission aufgefordert, eine Rahmenrichtlinie zur Einwanderungspolitik auszuarbeiten, der Einzelrichtlinien für die Bereiche Zugang zum Arbeitsmarkt, Aus - und Weiterbildung, befristeter Arbeitsstatus sowie Rückführung folgen müßten, und die bereits angenommene Entschließung zur Familienzusammenführung sollte durch eine rechtsverbindliche Richtlinie ersetzt werden; siehe den Bericht in Europa-Forum Nr. 9/95 (18-22.9.1995).] fehlen im nationalen Bereich weitgehend entsprechende politische [Fn. 24: Zu Vorschlägen siehe Mehrländer/Schultze, Einwanderungskonzept für die Bundesrepublik Deutschland. Fakten, Argumente, Vorschläge. Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), 1992, sowie die Beiträge Zuwanderung – Möglichkeiten und Grenzen in forum demographie und politik, Heft 5 – Februar 1994.] und gesetzgeberische Aktivitäten, sieht man einmal vom Gesetzentwurf der Grünen [Fn. 25: BTDrs. 12/1714 sowie „Für eine offene Bundesrepublik" Bündnis 90/Die Grünen, Bonn 1992.] sowie den Regelungsvorschlägen und Gesetzesinitiativen im Staatsangehörigkeitsrecht ab. [Fn. 26: BTDrs 12/5684, 12/4533 sowie 13/423 und 13/259; siehe weiter Wollenschläger/ Schraml, ius soli und Hinnahme von Mehrstaatigkeit, ZRP 1994, S. 225ff., 486 einerseits und Ziemske, Verfassungsrechtliche Garantien des Staatsangehörigkeitsrechts, ZRP 1994, S. 229ff., 486f. sowie ders., Die deutsche Staatsangehörigkeit nach dem Grundgesetz, 1995 andererseits. Die Koalitionsvereinbarungen vom 19.11.1994 sehen die Einführung einer Kinderstaatszugehörigkeit vor, siehe ZAR 1995, S. 2. Diese Kinderstaatszugehörigkeit unterliegt m.E. zahlreichen rechtlichen und praktischen Bedenken und stellt eine dem Staatsangehörigkeitsrecht fremde Regelung dar. Auch in der Koalition (FDP) mehren sich kritische Stimmen (siehe auch FAZ vom 16.9. 1995).]

Im Zusammenhang mit der Notwendigkeit einer Einwanderungsgesetzgebung wird immer wieder die Frage diskutiert, ob nicht einer europäischen Lösung der Vorzug gegeben werden soll. So zählt die Europäische Union annähernd 10 Millionen legale Zuwanderer aus Drittstaaten, obwohl offiziell überwiegend ein Einwanderungs- und Anwerbestopp besteht. Einzelne Staaten wie z.B. Österreich und Italien haben in ihren Gesetzen Einwanderungsquoten vorgesehen, die alle Zugangsgruppen erfassen. [Fn. 27: Siehe hierzu Bolaffi, Länderstudie Italien, Hubert/Heinelt (Hrsg.), Zuwanderungspolitik in Europa – Nationale Politiken. Gemeinsamkeiten und Unterschiede, 1994, S. 272ff. sowie Faßmann/Münz, Länderstudie Österreich, ebd. S. 302ff.; siehe für Italien weiter Erlaß Nr. 416 v. 30.12.1989 sowie das spätere Gesetz Nr. 39 v. 28.2. 1990 (Legge Martelli); für Österreich siehe das Aufenthaltsgesetz vom 31.07.1992, ÖGBl. 1992, S. 1847; geänd. durch Gesetz vom 29.12.1992, ÖGBl. 1992, S. 4633.] In einem Europa ohne Binnengrenzen hat die Aufnahme eines Drittstaatsangehörigen durch einen EU-Mitgliedstaat zwangsläufig auch Auswirkungen auf andere EU-Staaten. Der Wegfall der Grenzkontrollen innerhalb der Europäischen Union zieht die faktische Freizügigkeit auch der Drittstaatsangehörigen nach sich und eröffnet so auch die Möglichkeit illegaler Weiterwanderung und illegaler Erwerbstätigkeit in einem anderen EU-Staat. Diese faktische Freizügigkeit der Staatsangehörigen erfordert m.E. auch weitgehend einen Verzicht auf nationale Regelungen, so sinnvoll und erstrebenswert diese bis zur Erreichung einer europaweiten Lösung [Fn. 28: Siehe die Nachweise in Fn. 23.] sind. Nur eine gemeinschaftsweite Einwanderungsgesetzgebung ist letztlich in der Lage, die Gemeinschaftsaufgabe Zuwanderung effektiv und sozial verträglich zu erfüllen. Dies kommt auch im Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 [Fn. 29: BGBl. II, S. 1251ff.] zum Ausdruck, welcher neue Möglichkeiten zur Entwicklung einer Zuwanderungs- und Asylpolitik ermöglicht und auf welche noch später eingegangen werden wird. [Fn. 30: Siehe S. 135ff.] In einer Mitteilung der Kommission der EG an den Rat und das Europäische Parlament vom 23.2.1994 [Fn. 31: Siehe Fundstelle in Fn. 23.] werden im Vorwort die Hauptkomponenten einer wirksamen Einwanderungspolitik umschrieben:

• Einflußnahme auf den Zuwanderungsdruck, insbesondere durch Zusammenarbeit mit den wichtigsten Ursprungsländern der Zuwanderung nach Europa;

• Versuch einer Steuerung der Einwanderung, damit diese innerhalb lenkbarer Strukturen abläuft;

• Stärkung der Politiken zur Integration der legalen Zuwanderer.

Weitere Überlegungen für eine europaweite Einwanderungsgesetzgebung sind auch die Bevölkerungsentwicklung innerhalb der EU [Fn. 32: Steineck, Ökonomische Anforderungen an eine europäische Zuwanderungspolitik, 1994, S. 96ff. sowie Hof, Zuwanderungsbedarf der Länder der Europäischen Union, in „Europäische Einwanderungspolitik", a.a.O. (Fn. 23), S. 7ff.] sowie der Arbeitskräftebedarf innerhalb der EU mit den Auswirkungen für die Wirtschaft und den damit weiterhin verbundenen Folgen für die sozialen Sicherungssysteme, insbesondere auch deren Finanzierung. [Fn. 33: Siehe Gimbal, a.a.O. (Fn. 23), S. 87 sowie Schmid, a.a.O. (Fn. 18).] Allerdings wird es sicherlich noch lange Zeit in Anspruch nehmen, bis eine solche europaweite Lösung [Fn. 34: Siehe hierzu insbesondere die Literaturnachweise in Fn. 23.] erreicht sein wird. Daher ist gegenwärtig noch einer nationalen Regelung der Zuwanderung der Vorzug zu geben. Im folgenden sollen daher Ziele, Rahmenbedingungen und Inhalt einer Einwanderungsgesetzgebung sowie flankierende und ergänzende Maßnahmen einer solchen Regelung dargestellt werden.

II. Ziele einer Einwanderungsgesetzgebung für die Bundesrepublik Deutschland

1. Steuerungsinstrument für eine geregelte Zuwanderung und Koordinierungsfunktion

Oben wurde ausgeführt, [Fn. 35: Siehe S. 117, 119.] daß die Zuwanderung aus ganz unterschiedlichen Motiven erfolgt. Bislang waren es insbesondere deutsche Volkszugehörigkeit sowie Flucht und Vertreibung als Spätfolge des zweiten Weltkrieges, politische Verfolgung im Sinne des Art. 16 a GG, Anwerbung von ausländischen Arbeitnehmern bis zum Anwerbestopp, („auch mißbräuchliche") Berufung auf das Asylrecht, um sich so eine „legale" Einreisemöglichkeit zu verschaffen, die zur Zuwanderung führten. Daneben brachten auch illegale Einreisen sowie Familiennachzug eine Zunahme der Ausländerzahlen. Vielfach überschneiden sich auch ganz unterschiedliche Zuwanderungsmotive. Die bisherigen Zuwanderungskriterien haben teilweise an Schärfe und zugleich Effizienz verloren. Sie müssen ersetzt werden durch eine Differenzierung nach Zuwanderungsanlaß und Aufenthaltszweck. Versucht der Zuwanderer, sich einer existenzgefährdenden Not zu entziehen, so ist ihm der Aufenthalt im Rahmen des Asyl- und Flüchtlingsrechts zu gewähren. Beabsichtigt er, aus wirtschaftlichen Gründen in die Bundesrepublik Deutschland einzureisen, so muß er auf die Möglichkeit eines zu schaffenden Einwanderungsgesetzes verwiesen werden.

Es geht hier also um die verhaltenssteuernde Wirkung einer solchen Gesetzgebung. Die Verhaltenssteuerung bezieht sich einmal auf einen geregelten Zugang. Das kommt auch in den Ergebnissen der Verhandlungen zu Asyl und Einwanderung (Asylkompromiß) vom 6.12.1992 zum Ausdruck, der oben bereits erwähnt wurde. [Fn. 36: Siehe S. 123 sowie Fn. 22.] Hier heißt es wörtlich, „daß die Zuwanderung nach Deutschland begrenzt und gesteuert werden muß." Steuerung der Zuwanderung kann natürlich auch Begrenzung bedeuten. Der Begriff der Zuwanderung wird im Kompromiß als Oberbegriff für folgende Zuwanderungsbereiche gesehen: Flüchtlinge vor Krieg und Bürgerkrieg, Asylrecht, Fragen der Einbürgerung und sonstige Fragen der Zuwanderung, Aussiedler und Vertragsarbeitnehmer. Die Auflistung muß wohl so verstanden werden, daß mit den sonstigen Fragen der Zuwanderung primär die Regelungsbereiche eines zu schaffenden Einwanderungsgesetzes, also die Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen gemeint ist.

Darunter fallen kann natürlich auch die Aufnahme aus humanitären Gründen, also für Familienangehörige, die nicht bereits über die §§ 17ff. AuslG oder über Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention zuzugsberechtigt sind. Für die Aufnahme von Flüchtlingen im weiteren Sinne ist Kriterium die Schutzbedürftigkeit, soweit diese Personen nicht bereits von § 32 a AuslG erfaßt sind.

Einer Einwanderungsgesetzgebung käme weiterhin auch eine Koordinierungsfunktion für bereits geregelte Teilbereiche [Fn. 37: Siehe unten S. 161f.] der Zuwanderung zu.

2. Sicherung der Voll- bzw. Teilintegration

Eine durch eine Einwanderungsgesetzgebung steuer- und regelbare Zuwanderung gewährleistet gleichzeitig die Voll- bzw. Teilintegration der Zuwanderer, wenn sie nicht nur den Zugang regelt, sondern auch die Gestaltung des Aufenthalts der Zuwanderer oder der bereits legal hier lebenden Ausländer. Gerade im Interesse der eigenen Staatsangehörigen muß der Sozialstaat [Fn. 38: Zum Spannungsverhältnis von Zuwanderung und Sozialstaat siehe Fischer, Prokla, Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, 1994, Nr. 1, S. 27ff.] auch für die Integration der Zugewanderten sorgen. Das Gesetz ist also Instrument zur rechtlichen Ordnung der Beziehungen zwischen Zugewanderten und Staat und der Zuwanderer zur einheimischen Bevölkerung, aber auch der Zuwanderer untereinander. Der Integrationsprozeß setzt die Bereitschaft des Ausländers voraus, sich in die neue Lebenswelt einzufügen und ihre Grundwerte und Grundvorstellungen, die in der Verfassung ihren Niederschlag gefunden haben, zu akzeptieren. [Fn. 39: Siehe hierzu und zum folgenden Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 2), S. 206ff.] Er erfordert aber auch die Bereitschaft der Gesellschaft, den Ausländer aufzunehmen, ohne völlige Anpassung zu fordern. Diese gesellschaftliche In-tegration muß einhergehen mit der rechtlichen Integration, d.h. mit der Verfestigung der Rechtsstellung des Ausländers vom bloßen Aufenthaltsrecht zur vollen Gleichstellung, wobei die oberste Stufe der rechtlichen Integration von Ausländern der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit ist. Damit ist aber nichts über den konkreten Zeitpunkt, wann eine Einbürgerung erfolgen sollte, ausgesagt. [Fn. 40: Wollenschläger, a.a.O., S. 207.]

3. Entlastung des Asylrechts

Eine Einwanderungsgesetzgebung, die auf einer Trennung von Asyl- und Flüchtlingsrecht und Einwanderungsrecht [Fn. 41: Natürlich nicht im Sinne eines durchsetzbaren Rechtsanspruches (= subjektiv-öffentliches Recht).] beruht, setzt Regelungen voraus, die dem Mißbrauch der verschiedenen Möglichkeiten der Zuwanderung vorbeugen. [Fn. 42: Siehe hierzu Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 173f., 185.] So könnte ein einwanderungswilliger Ausländer zunächst um Asyl nachsuchen, um asylrechtliche Gründe vorzutragen, wobei durch die Neuregelung des Asylgrundrechts in Art. 16 a GG (Abse. 3 und 4) sowie im Asylverfahrensrecht (§§ 29 a, 30 Asylverfahrensgesetz – AsylVfG) mißbräuchliche Antragstellungen verhindert werden sollen. Hierdurch könnte er die Ungewißheit einer Ermessensentscheidung über sein Einwanderungsbegehren zunächst umgehen. Im Falle der Ablehnung des Asylantrages stünde dann immer noch das Einwanderungsverfahren als Alternative offen. Um dies zu verhindern, müssen Flüchtlinge, die erfolglos um Asyl nachgesucht haben, generell vom Einwanderungsverfahren ausgeschlossen werden. Ihr Antrag muß ohne weitere Überprüfung abgelehnt werden. Ein Regelungsproblem des Asylrechts ist es dagegen, ob diese Sperrwirkung auch im umgekehrten Fall gilt bzw. gelten kann, wenn erfolglose Einwanderungsbewerber einen Asylantrag stellen; jedenfalls bei nachträglich entstandenen Asylgründen kann der Asylantrag nicht als unbeachtlich eingestuft werden. Zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ist auf die Rechtslage bei der Asylantragsstellung ausdrücklich hinzuweisen. Des weiteren muß Ausländern, die trotz dieser Belehrung einen Asylantrag gestellt haben, die Möglichkeit eröffnet werden, diesen innerhalb einer bestimmten Überlegungsfrist (von etwa einem Monat) zurückzunehmen, ohne daß dies negative Auswirkungen auf ein anschließendes Einwanderungsverfahren hat.

Schließlich gebietet es auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, [Fn. 43: Dieser stellt ein Prinzip des Rechtsstaates dar vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, S. 84 unter Hinweis auf BVerfGE 19, S. 342ff., 348f.; 35, S. 382ff., 400f.; 61, S. 126ff., 134.] die Sperrwirkung des erfolglosen Asylantrags in zeitlicher Hinsicht zu beschränken. Spätestens drei Jahre nach bestands- oder rechtskräftiger Ablehnung bzw. nach Rücknahme des Asylantrages muß es dem Ausländer wieder möglich sein, ein Einwanderungsverfahren zu betreiben. [Fn. 44: Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 42).] In besonderen Härtefällen, z.B. bei offensichtlich irrtümlicher Asylantragsstellung, sollte diese Frist auch verkürzt werden.

4. Akzeptanz und Sozialverträglichkeit der Zuwanderung

Abgesehen von den Kriegsfolgeregelungen für Deutsche und Deutschstämmige beschränkte sich die bisherige Migrationspolitik – so z.B. in Einbürgerungsrichtlinien [Fn. 45: Ziff. 2.3 der Einbürgerungsrichtlinien vom 1.7.1977, GMBl. 1978, S. 16, zuletzt geändert GMBl. 1989, S. 195.] und in der Begründung zum Ausländergesetz 1990 [Fn. 46: BTDrs. 11/6321.] – weitgehend auf das bekannte Dementi, [Fn. 47: Kritisch hierzu Bade, Ausländer – Aussiedler – Asyl, a.a.O. (Fn. 16), S. 24.] Deutschland sei kein Einwanderungsland. [Fn. 48: Siehe hierzu statt vieler Quaritsch, Einwanderungsland Deutschland?, 1991.] Damit sollte zum Ausdruck gebracht werden, daß die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland im Sinne der klassischen Einwanderungsländer USA, Kanada und Australien [Fn. 49: Bass, Das „Goldene Tor" – Die Entwicklung des Einwanderungsrechts in den USA, 1990. Einwanderungspolitik Kanadas und der USA – Beispiele für die Bundesrepublik Deutschland?, Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), 1993.] sein wollte. [Fn. 50: Siehe kritisch hierzu Bade, Fn. 47.] Diese politische Leitlinie konnte jedoch nichts an der Tatsache ändern, daß Deutschland zu einem Einwanderungsland geworden ist, wie oben bereits dargelegt. [Fn. 51: Siehe oben S. 121f.] Die Begegnung unterschiedlicher Kulturen kann im Alltagsleben zu Spannungen und Reibungen führen, auch zu Konflikten. Andere Lebensformen und Sprachen, eine andere Hautfarbe lassen den Zuwanderer als fremd [Fn. 52: Zum Begriff „fremd" siehe statt vieler Winkler (Hrsg.), Was heißt denn hier fremd?, 1994.] erscheinen und können besonders dort, wo Ängste und Vorurteile wirken, das Zusammenleben in Nachbarschaft, Beruf und Schule schwierig gestalten. [Fn. 53: Vgl. hierzu und zum folgenden Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 2), S. 200f.] In Krisenzeiten, bei angespanntem Arbeits- und Wohnungsmarkt, werden Zuwanderer zudem oft als Konkurrenten bzw. als Bedrohung des wirtschaftlichen Wohlstandes betrachtet. Eine Einwanderungsgesetzgebung darf sich daher nicht darauf beschränken, Frieden und Ordnung zu sichern, sondern muß gleichzeitig das Ziel haben, die Lebensbedingungen hinsichtlich dieser gesellschaftlichen Veränderungen zu regeln, um so die Akzeptanz der Zuwanderung zu fördern. Gleichzeitig muß auf die Notwendigkeit von Zuwanderung zur Sicherung und Aufrechterhaltung der sozialen Systeme hingewiesen werden bei gleichzeitiger Initiierung von Solidarverhalten für Zuwanderer, um ein Gegeneinanderausspielen der verschiedenen Zuwanderungsgruppen zu verhindern. Durch eine Zuwanderungsbegrenzung im Sinne einer Steuerung der Zuwanderung wird ebenfalls die Akzeptanz in der Bevölkerung gefördert. Es darf also in diesem Zusammenhang, soweit dies möglich ist, keine unkontrollierte Zuwanderung geben.

5. Transparenz

Die Zuwanderungsgesetzgebung muß das Ziel haben, das Zuwanderungsgeschehen für die Bevölkerung transparent zu machen. Das bedeutet, daß die unterschiedlichen Zuwanderungsmotive und Aufenthaltszwecke offengelegt werden. [Fn. 54: Siehe dazu bereits Wollenschläger, Gutachten zu Fragen eines Einwanderungskonzepts, a.a.O. (Fn. 13).] Der Gesetzgeber muß klar zum Ausdruck bringen, welche Zuwanderungsmotive er für legitim hält und aus diesem Grund einen Aufenthalt für zulässig erachtet.

6. Verhinderung der Illegalität

Ziel einer Einwanderungsgesetzgebung muß auch die Zurückdrängung und Verhinderung der illegalen Zuwanderung sein. Daß die illegale Zuwanderung nicht völlig verhindert werden kann, ist offensichtlich. Nur die Errichtung eines zweiten Eisernen Vorhangs mit Stacheldraht und Todesstreifen könnte eine illegale Einreise verhindern, wenn auch nicht immer, wie sich in der Vergangenheit gezeigt hat. Mit einer Einwanderungsgesetzgebung wird die legale Einreise – allerdings in einem zahlenmäßig sich wandelnden Rahmen – ermöglicht. Das verhindert natürlich nicht gänzlich, daß Ausländer wie bisher illegal einreisen und ohne Aufenthaltsgenehmigung und Arbeitserlaubnis in der Bundesrepublik einer Erwerbstätigkeit nachgehen. Ausländer, die das Zuwanderungsverfahren und die dadurch bedingte Wartezeit umgehen wollen, werden ebenso eine illegale Einreise vorziehen wie diejenigen, die wegen fehlender Ausbildung und sonstiger persönlicher Eigenschaften nur geringe Chancen hätten, zur Einwanderung zugelassen zu werden. Der illegalen Einwanderung wird möglicherweise auch durch das neue Asylrecht Vorschub geleistet, indem durch die Drittstaaten- und die Flughafenregelung (§§ 18 a, 26 a AsylVfG) ein Recht zur Einreiseverweigerung begründet und Befugnisse zur Abschiebung geschaffen wurden. Um der Einreiseverweigerung oder sofortigen Abschiebung zu entgehen, werden künftig wohl auch Asylsuchende häufiger illegal einreisen und erst bei drohender Aufenthaltsbeendigung, gegebenenfalls unter Verschleierung des Reiseweges einen Asylantrag stellen. [Fn. 55: Allerdings sollen die erkannten illegalen Einreisen seit dem Inkrafttreten der Neuregelung des Asylrechts am 1. Juli 1993 signifikant zurückgegangen sein, siehe Asyl-Erfahrungsbericht 1994, a.a.O. (Fn. 10), S. 8f. Dieser Rückgang sei allerdings vorwiegend an den Grenzen zu Polen und zur Tschechischen Republik zu verzeichnen. An den übrigen Grenzen seien im Berichtszeitraum (1994) keine signifikanten Änderungen festzustellen.]

Die Frage, ob im verstärkten Umfang die illegale Zuwanderung nachträglich legalisiert werden soll, [Fn. 56: Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 2), S. 205.] ist – soweit sie sich auf ein neu zu schaffendes Einwanderungsgesetz bezieht – zu verneinen. Um vorzeitigen Aufenthaltsverfestigungen vorzubeugen und um das oben aufgezeigte Steue-rungselement [Fn. 57: Vgl. S. 126f.] zu garantieren, ist das Einwanderungsverfahren grundsätzlich vom Heimatland aus zu betreiben. Ausnahmen wären allenfalls denkbar für Personen, die sich zur Zeit der Antragstellung bereits rechtmäßig in Deutschland oder der EU oder einem anderen EWR-Staat aufhalten.

Instrumente, um illegale Einreise zu verhindern, sind natürlich auch die zahlreichen bi- oder multilateralen Rücknahmevereinbarungen, wie sie beispielsweise mit Polen, Rumänien, Schweiz, Kroatien, Bulgarien, Tschechien sowie Vietnam und zwischen den Schengen-Staaten und Polen beschlossen wurden. [Fn. 58: Siehe die Zusammenstellung bei Schiedermair/Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 7), Bd. 3, 3 E XI sowie Asyl-Erfahrungsbericht 1994, a.a.O. (Fn. 10), S. 40ff.] Diese dürfen aber nicht das alleinige Instrument einer Migrationspolitik bilden. Sie zählen vielmehr zu den sonstigen flankierenden Maßnahmen. [Fn. 59: Siehe auch Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 182f.]

III. Rahmenbedingungen einer Zuwanderungsgesetzgebung [Fn. 60: Siehe hierzu insbesondere auch Kälin, Schweizerische Migrationspolitik im Spannungsfeld von Humanität und Staatssouveränität, in: ders./Moser (Hrsg.), Migration aus der Dritten Welt, Ursachen und Wirkungen, 2. Aufl. 1991, S. 13ff., 19ff.]

1. Durchführbarkeit

Normen sind so auszugestalten, daß die angestrebten Ziele auch tatsächlich erreicht werden können. Funktionsfähigkeit und Effektivität von Zuwanderungsbestimmungen setzen voraus, daß die Gesamtwirkungen auf das Rechtssystem sowie die Ursachen und Wirkungen von Migrationsbewegungen hinreichend berücksichtigt werden. Allerdings wird es nicht möglich sein, in technokratischer Weise gesetzliche Regelungen zu entwickeln, mit denen sich Migrationsbewegungen voll kontrollieren und regulieren lassen. Die Aufnahmebereitschaft auf seiten der einheimischen Bevölkerung muß einhergehen mit einer Integrationsbereitschaft der Zuwanderer, was natürlich auch entsprechende Integrationsförderung im rechtlichen, sozialen und gesellschaftlichen Bereich voraussetzt. Politische und gesellschaftliche Wertvorstellungen, wie sie in unserer Verfassung zum Ausdruck kommen, müssen geachtet werden, ohne daß von den Zuwanderern die völlige Aufgabe ihrer kulturellen Identität verlangt werden darf. [Fn. 61: Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 2), S. 206f.] Der individuelle Kulturkonflikt zwischen Deutschen und Ausländern verläuft nicht selten konfliktbehaftet. Integrationsmaßnahmen [Fn. 62: Siehe auch Mitteilungen der Kommission an den Rat und das europäische Parlament vom 23.2.1994, Com (94) 23 endg., S. 33ff.] müssen daher kulturübergreifend sein, um solche Konflikte vermeiden zu können. In diesem Zusammenhang bietet sich auch an, durch kulturspezifische Informationen in den Herkunftsländern potentielle Zuwanderer über mögliche Schwierigkeiten zu informieren, welche mit einer Auswanderung, insbesondere in einen Industriestaat, verbunden sein können.

2. Internationale Verträglichkeit

Da Migration nicht nur ein Land betrifft, sondern meistens mehrere Länder, empfiehlt es sich, die Interessen anderer Staaten bei der Beurteilung und Schaffung von Zuwanderungsnormen zu berücksichtigen.

Eine bundesdeutsche Migrationspolitik kann daher nicht völlig abgekoppelt werden von internationalen Bestrebungen zur Lösung von Wanderungsproblemen, etwa durch den Hohen Flüchtlingskommissar, wobei sich diese Lösungsansätze weitgehend auf humanitäre Hilfe und Aktionen beschränken, von Überlegungen und Maßnahmen durch die Europäische Union, die EWR-Staaten sowie den Europarat, wobei sich letztere auch mit der Zuwanderung von ausländischen Arbeitnehmern befassen. Nicht unerwähnt bleiben dürfen in diesem Zusammenhang auch die Aktivitäten der Internationalen Arbeitsorganisation sowie des Internationalen Arbeitsamtes. [Fn. 63: Wollenschläger, Die Gast - und Wanderarbeiter im deutschen Arbeitsrecht, RdA 1994, S. 193ff., 196.]

Auch die legitimen Interessen des Herkunftslandes sind zu berücksichtigen. Zu fragen ist, ob und wie sich unsere Politik auf die Zuwanderung von Süd nach Nord bzw. Ost nach West auswirkt und ob diese Bewegung für den Herkunftsstaat positive oder negative Auswirkungen (z.B. volkswirtschaftliche Nachteile bzw. soziale und kulturelle Destabilisierung [Fn. 64: Siehe hierzu Bellers, Internationales System und Migration, in: Kälin/Moser (Hrsg.), a.a.O. (Fn. 60), S. 105ff., 113, 114 sowie Steineck, a.a.O. (Fn. 32), S. 246 zu den außenpolitischen Konflikten mit den Entsendeländern.] ) nach sich zieht.

Die Berücksichtigung legitimer Interessen des Herkunftsstaates auswanderungswilliger Personen kann allerdings nicht den Verzicht auf bewußten Einsatz außen- und entwicklungspolitischer Maßnahmen zur Bekämpfung von Wanderungsursachen in den Herkunftsländern bedeuten. Zu einem funktionierenden internationalen System im Bereich des Flüchtlingswesens würden beispielsweise Maßnahmen gegen systematische Menschenrechtsverletzungen oder sonstige Gewaltanwendung bzw. die Beseitigung ihrer sozialen und wirtschaften Ursachen gehören (auch Interventionen). [Fn. 65: Vgl. Blumenwitz, Die humanitäre Intervention, Wandel und Neubewertung eines Instituts des klassischen Völkerrechts, in: Brieskorn/Mikat/Müller/Willoweit (Hrsg.), Vom mittelalterlichen Recht zur neuzeitlichen Rechtswissenschaft – Bedingungen, Wege und Probleme der europäischen Rechtsgeschichte, FS für Trusen 1994, S. 453ff.]

3. Ethische Begründbarkeit

Wanderungspolitische Normen müssen im Hinblick auf die Personenwürde der betroffenen Menschen ethisch begründbar sein. [Fn. 66: Kälin in: Moser/Kälin, a.a.O. (Fn. 60), S. 21.] Das in der katholischen Soziallehre [Fn. 67: Nell-Breuning, Soziallehre der Kirche, Erläuterungen der lehramtlichen Dokumente, 1983; ders., Gerechtigkeit und Freiheit, 1985, S. 104ff.] wurzelnde Prinzip der Solidarität [Fn. 68: Zur Solidarität siehe Monzel, Solidarität und Selbstverantwortung 1959 sowie Messner, Das Naturrecht, 5. Aufl. 1966, S. 246f.] gebietet die erforderliche Hilfe für gefährdete Menschen, nötigenfalls auch mittels der Gewährung von Aufenthalt auf dem eigenen Staatsgebiet (Kirchenasyl, Kirchenkontingente für schutzbedürftige Flüchtlinge). Im Hinblick auf die Mitverantwortung der Weltwirtschaftsordnung für die Verelendung der sogenannten Dritten Welt besteht darüber hinaus aber auch eine – wenn-gleich wohl wenig ausgeprägte – moralische Verpflichtung zur Ermöglichung des sozialen Aufstiegs mittels Migration.

Begrenzt werden diese Anforderungen freilich durch die Aufnahmefähigkeit der einheimischen Gesellschaft. Insbesondere finanzielle und soziale Aspekte werden dabei zu berücksichtigen sein. [Fn. 69: Zu diesem Problemkreis auch Heinelt/Lohmann, Immigranten im Wohlfahrtsstaat, 1992, S. 253ff., 259.]

Migrationspolitik ist auch eine Frage der verteilenden Gerechtigkeit. Es stellt sich somit das Problem, welche ethisch verantwortbaren Kriterien für die Aufnahme sprechen, welche Personen anspruchsberechtigt sein sollen, für welche wir uns besonders verantwortlich fühlen und welchen Personen nur ein Anspruch auf Überprüfung der Voraussetzungen für eine mögliche Aufnahme zukommen soll, [Fn. 70: Wie oben angeführt (S. 128, Fn. 41) steht die Einwanderungsentscheidung im pflichtgemäßen Ermessen bei Personen, die keinen Rechtsanspruch auf Zuwanderung besitzen.] da die Einwanderungsentscheidung im pflichtgemäßen Ermessen steht.

Bei der Frage der Kriterien gibt es verschiedene Ansätze: Abstammung, politische Verfolgung, besondere Schutzbedürftigkeit von Personen, auch solchen, die ohne eigenes Verhalten in Not geraten sind, Personen, die aus wirtschaftlichen Gründen um Aufnahme nachsuchen. [Fn. 71: Siehe oben S. 119f.] Diese Kriterien ließen sich beliebig weiter ergänzen und sind einer Differenzierung zugänglich. [Fn. 72: Siehe unten S. 153ff.]

4. Rechtskonformität

Verfassungs-, europarechtliche und völkerrechtliche Regelungen beschränken den Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers bei einer Zuwanderungsgesetzgebung. Auch einfachgesetzliche Regelungen im Bereich des Ausländer-, Asyl- und Flüchtlingsrechts sowie des Aussiedlerrechts sind zu beachten, auf welche bei den möglichen Regelungsbereichen einer Einwanderungsgesetzgebung noch einzugehen ist. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß auch verfassungsrechtliche Normen bis zu den Grenzen des Art. 79 GG abänderbar sind, wie dies die Reform des Asylgrundrechts gezeigt hat. Schwieriger wird es im Bereich der Vertragswerke der EG/EU. Aber auch hier sind Änderungen und Ergänzungen an Art. 79 Abs. 2 und 3 GG gebunden (vgl. Art. 23 Abs. 1 GG).

An verfassungsrechtlichen Vorgaben sind zu erwähnen: Art. 11 GG (Freizügigkeit), Art. 16 a GG (Grundrecht auf Asyl), Art. 19 Abs. 4 GG (Rechtsweggarantie) und Art. 116 GG. Bei einer Zuwanderungsgesetzgebung spielen natürlich auch die Gesetzgebungskompetenzen des Grundgesetzes eine Rolle. Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung sind gem. Art. 73 Nr. 3 GG u.a. die Freizügigkeit und die Einwanderung, wobei die Freizügigkeit dem Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG entspricht. [Fn. 73: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl. 1995, zu Art. 73 Rz. 6.] Einwanderung ist die Einreise mit dem Ziel, in der Bundesrepublik Deutschland einen Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt zu begründen. [Fn. 74: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar zum GG, Stand 1995, zu Art. 73 Rz. 74.] Maunz/Dürig/Herzog/Scholz [Fn. 75: a.a.O. (Fn. 74).] weisen in ihrer Kommentierung ausdrücklich darauf hin, daß die Gesetzgebung des Bundes im Bereich der Einwanderung sich mit deren Kontingentierung beschäftigen wird. Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung sind das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer (Art. 74 Nr. 4 GG) und die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen (Art. 74 Nr. 6 GG). Art. 74 Nr. 4 GG hat das Verweilen einschließlich der Wohnsitznahme zum Gegenstand sowie die Begründung einer Erwerbstätigkeit (Niederlassung) von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland. [Fn. 76: Jarass/Pieroth, a.a.O. (Fn. 73) zu Art. 74 Rz. 13.] Schwierig ist in diesem Zusammenhang vor allem die Frage der Abgrenzung von Art. 73 Nr. 3 und Art. 74 Nr. 4 GG. Es wird die Auffassung vertreten, daß nach Art. 73 Nr. 3 GG nur eine Regelung über das „Ob" der Einwanderung möglich sei, Art. 74 Nr. 4 GG dagegen die Kompetenz des Gesetzgebers über die einzelnen Rechte und Pflichten des Ausländers nach zugelassener Einwanderung (Meldepflichten usw.) auf Bund und Länder verteile. [Fn. 77: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O. (Fn. 74).] Da eine Einwanderung aber auch immer einen Aufenthalt und in der Regel eine Niederlassung zur Folge hat, dürften insoweit alle Regelungen des „Aufenthalts- und Niederlassungsrechts der Ausländer" schon aufgrund der Gesetzgebungsbefugnis für die Einwanderung ergehen können. Art. 73 Nr. 3 GG regelt diesen Bereich für den Fall der Einwanderung mit. [Fn. 78: So im Ergebnis v. Mangoldt/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1964 zu Art. 73 Anm. VI, 3, S. 1476.] Für die Einwanderung dürfte also die Aufspaltung der Kompetenzen nicht sinnvoll sein. Art. 74 Nr. 6 GG gibt eine umfassende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Flüchtlings-, Vertriebenen- und Aussiedlerrechts. Von diesen Gesetzgebungsbefugnissen hat der Gesetzgeber in unterschiedlichem Umfange Gebrauch gemacht, wobei diese Fragen in Zusammenhang mit den Regelungsbereichen einer Zuwanderungsgesetzgebung noch näher behandelt werden. [Fn. 79: Siehe unten S. 152ff.] Einer nationalen Einwanderungsgesetzgebung – insbesondere im Sinne einer Zuwanderungsbegrenzung und -steuerung – sind nicht zugänglich die Regelungen des EG/EU-Rechts, die sich mit dem freizügigkeitsberechtigten Personenkreis (Art. 48, 52, 59 EGV) [Fn. 80: Vgl. hierzu Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, a.a.O. (Fn. 7), Bd. 3, 5 E Rz. 19ff.] befassen. Dasselbe gilt für Personen aus den EWR-Staaten, [Fn. 81: BGBl. 1993 I, S. 2436; siehe weiter Welte, Das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, ZAR 1994, S. 80ff.] also heute neben den EU-Staatsangehörigen für Staatsangehörige aus Norwegen, Island und Liechtenstein. Denn ein nationales Einwanderungsgesetz darf die Freiheit des Personenverkehrs nicht beschränken. Das deutsche Aufenthaltsgesetz/EWG [Fn. 82: In der Fassung der Bekanntmachung vom 31.1.1980, BGBl. I, S. 116, zuletzt ge ändert durch EWR-Ausführungsgesetz vom 27.4.1993, BGBl. I, S. 512, 528.] hat daher weitgehend nur klarstellende und integrierende Funktion. Staatsangehörige von EU-Staaten oder anderen EWR-Staaten scheiden somit als Normadressaten einer Zuwanderungsgesetzgebung aus. Das gilt auch für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von freizügigkeitsberechtigten EU/EWR-Staatsangehörigen sind. Dazu kommen seit 1992 noch weitere Personengruppen, wie z.B. Rentner und deren Ehegatten, Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, allerdings nur soweit und solange sie über ausreichende Existenzmittel verfügen und ausreichenden Krankenversicherungsschutz genießen. [Fn. 83: Schiedermair/Wollenschläger, a.a.O., 5 E Rz. 30ff.] Die Kompetenz der Europäischen Union, Fragen der Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen zu regeln, ist unklar. Art. 118 EGV (Zusammenarbeit in sozialen Fragen) ermächtigt nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs insoweit zu einer gemeinschaftlichen Wanderungspolitik, „als sie die Lage der Arbeitnehmer aus Drittländern im Zusammenhang mit deren Einfluß auf den Arbeitsmarkt in der Gemeinschaft und auch die Arbeitsbedingungen betrifft". [Fn. 84: EuGHE 1987, S. 3203.] Diese sozialpolitische Kompetenz beläßt die Regelungen des Zugangs aber ausschließlich bei den Mitgliedstaaten. Der EuGH [Fn. 85: EuGHE, a.a.O. (Fn. 84)] hat jedoch ausdrücklich offen gelassen, wie sich diese Kompetenzverteilung bei der Integrationsstufe des vollendeten Binnenmarktes darstellt.

Eine Möglichkeit, den Zuzug von Drittstaatsangehörigen gemeinschaftsweit zu regeln, bietet die Beitrittsassoziierung gem. Art. 238 EGV. [Fn. 86: Grundlegend EuGHE 1987, S. 3716.] So wurde mit der Türkei vereinbart, daß die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise hergestellt werden soll. [Fn. 87: Vertrag mit der Türkei vom 12.9.1963, BGBl. 1964 II, S. 509, Zusatzprotokoll vom 23.11.1970, BGBl. 1972 II, S. 385; Rittstieg, Aufenthaltsrechtliche Bedeutung des Assoziationsratsbeschlusses 1/80 für türkische Staatsangehörige, Informationsbrief Ausländerrecht 1991, S. 1ff.; siehe weiter EuGH, DVBl. 1993, S. 307ff.; NVwZ 1995, S. 53 InfAuslR 1995, S. 261ff. sowie Nachbaur, Türkische Arbeitnehmer in der EU – Drittstaatsangehörige Unionsbürger? – Die Eroglu-Entscheidung des EuGH, NVwZ 1995, S. 344ff.; Heldmann, Familiennachzug für Türken in Deutschland, InfAuslR 1993, S. 1ff.; Mallmann, Zur aufenthaltsrechtlichen Bedeutung des Assoziationsratsbeschlusses EWG/Türkei, JZ 1995, S. 916ff.; Kemper, Auswirkungen des Assoziationsratsbeschlusses EWG-Türkei auf das Aufenthaltsrecht türkischer Staatsangehöriger, ZAR 1995, S. 114ff.] Bislang gewährt jedoch auch dieses Vertragswerk keine Zugangsrechte in die Europäische Union. Einfluß auf die Rechtsstellung türkischer Staatsangehöriger besitzt das Assoziationsrecht allerdings dann, wenn sich der Arbeitnehmer bereits regulär in einem EU-Mitgliedstaat aufhält und ihm dort aufenthaltsbeendende oder -beschränkende Maßnahmen drohen. [Fn. 88: Siehe Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 169.] Der politische Wandel in osteuropäischen Staaten und deren Bestreben, der Europäischen Union beizutreten, hat zum Abschluß zahlreicher, den Beitritt vorbereitender Assoziierungsabkommen geführt. [Fn. 89: Gesetz vom 26.8.1993, BGBl. II, S. 1316, 1472 (Polen/Ungarn); Gesetz vom 7.10.1994 (BGBl. II, S. 2753, 2957 (Bulgarien/Rumänien); Gargulla, Die arbeits - und aufenthaltsrechtlichen Begünstigungen für osteuropäische Arbeitnehmer und Selbständige durch die Europa-Abkommen – Sein oder Schein?, InfAuslR 1995, S. 181ff.] Aufenthaltsrechtliche Privilegierungen genießen seitdem die Staatsangehörigen Polens, Ungarns, Bulgariens und Rumäniens. [Fn. 90: Welte, EU-Aufenthaltsrecht – Assoziierungsabkommen mit mittel - und osteuropäischen Staaten, BWVP 1995, S. 37ff.] Sie werden zwar nicht in jeder Hinsicht wie Unionsbürger behandelt. Grundsätzlich besitzen Erwerbstätige auch weiterhin keinen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt. Ausnahmsweise besteht aber das Recht auf Familiennachzug. [Fn. 91: Welte, a.a.O. (Fn. 90).]

Schließlich wäre zu erwägen, ob im Hinblick auf den Wegfall der Binnengrenzen und der bereits oben angedeuteten Gefahr der illegalen Weiterwanderung in der Gemeinschaft nicht aus Art. 100 i.V.m. Art. 8 a EWGV/Art. 7 a EGV der Gemeinschaft die Kompetenz zukommen kann, die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen zu regeln. [Fn. 92: Vgl. dazu Hilf, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Drittstaatsangehörige in Hailbronner/Ress/Stein, Staat und Völkerrechtsordnung, 1989, S. 339ff., 357ff. und Hummer, Flüchtlinge im Europäischen Binnenmarkt, in Zeitschrift für Rechtsvergleichung 1991, S. 129ff., 147.] Ausdrücklich Erwähnung im Vertrag der Europäischen Gemeinschaft finden Politik und Rechtsetzung im Hinblick auf Drittstaatsangehörige erst seit Inkrafttreten der oben bereits erwähnten Maastrichter Reform, wenngleich das auf diesem Gebiet vereinbarte Integrationsniveau hinter den Erwartungen zurückblieb. [Fn. 93: Vgl. zu den neuen Vertragsbestimmungen im Hinblick auf Drittstaatsangehörige auch Hailbronner, Perspektiven einer europäischen Asylrechtsharmonisierung nach der Maastrichter Gipfelkonferenz, ZAR 1992, S. 51ff., 54f.; Weber, Einwanderungs - und Asylpolitik nach Maastricht, ZAR 1993, S. 11ff., 14f. sowie Hailbronner, Die europäische Asylrechtsharmonisierung nach dem Vertrag von Maastricht, ZAR 1995, S. 3ff.] Der neu eingefügte Art. 100 c des EGV bildet die Grundlage für eine einheitliche Visapolitik gegenüber Nicht-EU-Staaten. Die Festlegung der Länder, deren Staatsangehörige der Visumpflicht unterliegen, erfordert bis Ende 1995 grundsätzlich Einstimmigkeit im Rat; [Fn. 94: Die qualifizierte Mehrheit genügt nur bei Notlagen in einem Drittstaat, die zu einem „plötzlichen Zustrom von Staatsangehörigen dieses Landes" (Art. 100 c EGV) führen.] danach genügt hierfür die qualifizierte Mehrheit.

Als Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse werden in Art. K 1 Nr. 3 des Vertrages über die Europäische Union bezeichnet:

• Die Einwanderungspolitik und die Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder

a) Die Voraussetzung für die Einreise und den Verkehr von Staatsangehörigen dritter Länder im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten;

b) die Voraussetzung für den Aufenthalt von Staatsangehörigen dritter Länder im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, einschließlich der Familienzusammenführung und des Zugangs zur Beschäftigung;

c) die Bekämpfung der illegalen Einwanderung, des illegalen Aufenthalts und der illegalen Arbeit von Staatsangehörigen dritter Länder im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten.

Das hierfür zunächst vorgesehene Verfahren der Zusammenarbeit beschränkt sich auf Unterrichtung und Konsultierung der Mitgliedstaaten untereinander, um ihr Vorgehen zu koordinieren. [Fn. 95: Vgl. im einzelnen Art. K 3 Abs. 2 des Vertrages über die Europäische Union (EUV).] Somit bleiben beispielsweise die Voraussetzung der Einreise und die Voraussetzung für den Aufenthalt von Staatsangehörigen dritter Länder der vertraglichen Zusammenarbeit vorbehalten. Die Möglichkeit einer echten Vergemeinschaftung der Einwanderungspolitik eröffnet allerdings Art. K 9 S. 1 des EU-Vertrages: „Der Rat kann auf Initiative der Kommission oder eines Mitgliedstaates einstimmig beschließen, daß Art. 100 c des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf Maßnahmen in den in K 1 Ziff. 1-6 genannten Bereichen [Fn. 96: Also auch die Einwanderungspolitik und diese Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder. Siehe hierzu auch Fischer, Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres – die 3. Säule des Vertrages über die Europäische Union, EuZW 1994, S. 747ff.] anwendbar ist, und das entsprechende Abstimmungsverfahren festlegen".

Da die Erweiterung der Kompetenz der EU eine Vertragsänderung darstellt, weist Art. K 9 S. 2 EUV auf die Notwendigkeit der Ratifikation durch die Mitgliedstaaten hin. Die Maastrichter Reform führt demnach rechtlich nur auf dem Gebiet der Visapolitik zur Vertiefung der Integration. Es gibt noch keine ausreichende gemeinschaftliche Kompetenz, um eine EU-weite Regelung der Einwanderung von Drittstaatsangehörigen vorzunehmen. [Fn. 97: So zutreffend Weber, a.a.O. (Fn. 93), S. 17.] Aufgrund der Maastrichter Reform hat die EG-Kommission am 10.12.1993 einen Entwurf für ein Übereinkommen für die Personenkontrolle beim Überschreiten der Außengrenzen vorgelegt. [Fn. 98: ABl. EG Nr. C 11/6 vom 15.1.1994.] Dieser Vorschlag ist gestützt auf Art. K 3 Abs. 2 des EU-Vertrages. Des weiteren ist auf den gleichfalls am 10.12.1993 von der Kommission vorgelegten Vorschlag einer Verordnung zur Bestimmung der Drittländer hinzuweisen, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen. [Fn. 99: ABl. EG Nr. C 11/8 vom 15 1.1994.] Dieser Vorschlag für eine Verordnung beruht auf Art. 100 c EGV. Die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Visa sei unerläßlich für die uneingeschränkte Verwirklichung von Art. 100 c EGV und stelle eine wichtige Begleitmaßnahme für die Realisierung der in Art. 7 a EGV verankerten Freizügigkeit dar. Im Anhang werden dann 175 Länder aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenze im Besitz eines Visums sein müssen. [Fn. 100: ABl. EG Nr. C 11/17 vom 15.1.1994.] Über beide Vorschläge konnte bisher keine Einigung im Ministerrat der Europäischen Union erzielt werden, wobei der Status von Gibraltar eine entscheidende Rolle spielt. [Fn. 101: Siehe das Parlament vom 3.2.1995, S. 10.] Die Kommission hatte im Juli 1994 eine Verordnung über eine einheitliche Visagestaltung vorgeschlagen, für welche die Gemeinschaft gem. Art. 100 c Abs. 3 EGV die ausschließliche Zuständigkeit besitzt. Die Verordnung wurde inzwischen erlassen. [Fn. 102: Verordnung EG Nr. 1683/95 vom 29.5.1995 über eine einheitliche Visagestaltung, ABl. EG Nr. L 164, S. 1 sowie Kom (94) 287 endg. Vorschlag der Kommission und Begründung.] Diese Regelungen befassen sich überwiegend mit einem Aufenthalt, welcher drei Monate nicht übersteigt und spielen daher im Bereich eines nationalen Einwanderungsrechtes praktisch keine Rolle.

Auf völkerrechtlicher Ebene sind zu erwähnen das Übereinkommen der Mitgliedstaaten der EG über das Überschreiten der Außengrenzen, welches im Juli 1991 unterzeichnet werden sollte. Aufgrund eines bilateralen britisch-spanischen Protokolls (Gibraltar-Fragen) verzögert sich die Unterzeichnung immer noch. Dieses Übereinkommen enthält Bestimmungen bezüglich der Erteilung und Benutzung von Visa. Des weiteren sind anzuführen die Schengener Übereinkommen von 1985 [Fn. 103: GMBl. 1986, S. 79ff.] und 1990 [Fn. 104: BGBl. 1993 II, S. 1010ff.] , welche das Ausländer- und Asylrecht in den europäischen Staaten zu harmonisieren versuchen. Das Übereinkommen vom 19. Juni 1990 (Schengen II) ist für die Bundesrepublik Deutschland am 1.9.1993 in Kraft getreten [Fn. 105: BGBl. 1994 II, S. 631.] und wurde am 26.3.1995 in Kraft gesetzt. [Fn. 106: Asyl-Erfahrungsbericht 1994, a.a.O. (Fn. 10), S. 33.] Damit gelangt das Übereinkommen mit allen Teilen in den Vertragsstaaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Spanien und Portugal voll zur Anwendung. Italien und Griechenland, die ebenfalls dem Schengener Übereinkommen beigetreten sind, werden folgen, sobald auch dort die technischen und rechtlichen Voraussetzungen geschaffen sind. Das gilt auch für Österreich, das zur Zeit als Beobachter an den Schengen-Verhandlungen teilnimmt. [Fn. 107: ZAR-aktuell, Nr. 1 und 2, 1995.] Zu beachten ist, daß es nur für Visa Bedeutung hat, die nicht länger als drei Monate Gültigkeit haben (Art. 5 des Übereinkommens). Weiterhin ist zu erwähnen das Dubliner Übereinkommen vom 15.6.1990 [Fn. 108: Bull-EG 6-1990, S. 157ff. sowie BGBl. 1994 II, S. 751ff.; dazu auch Gerlach, Dubliner Asylrechtskonvention und Schengener Abkommen. Lohnt sich die Ratifikation?, ZRP 1993, S. 164ff.] , welches inzwischen in allen EG-Mitgliedstaaten ratifiziert wurde und welches sich mit der Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der EG gestellten Asylantrages beschäftigt. [Fn. 109: Siehe dazu Gesetz zu dem Protokoll vom 26.4.1994 zu den Konsequenzen des Inkrafttretens des Dubliner Übereinkommens für einige Bestimmungen des Durchführungsübereinkommens zum Schengener Übereinkommen (Bonner Protokoll), BGBl. 1995 II, S. 738ff.] Somit bleibt festzuhalten, daß auch auf völkerrechtlichem Gebiet der Zusammenarbeit der EG-Staaten Vereinbarungen einer nationalen Einwanderungsgesetzgebung grundsätzlich nicht entgegenstehen.

Im europäischen Rahmen hat weitere Bedeutung die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vom 4.11.1950 [Fn. 110: Siehe dazu Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 1985 sowie Frowein/Ulsamer, Europäische Menschenrechtskonvention und nationaler Rechtsschutz, 1985.] , welche durch Gesetz vom 7.8.1952 [Fn. 111: BGBl. 1952 II, S. 685 bzw. 953.] in das innerstaatliche Recht einbezogen wurde. [Fn. 112: Zur Geltungskraft siehe Schiedermair/Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 7), Bd. 1, 3 C Rz. 8ff.] An Vorschriften sind zu beachten Art. 3 EMRK (Schutz vor unmenschlicher Behandlung und Folter), verbunden mit einem Verbot der Abschiebung eines Ausländers in ein Land, in dem er „der ernsthaften Gefahr von Folter oder unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung ausgesetzt ist", [Fn. 113: EGMR 1992, S. 689.] wobei die Bedeutung für die Aufnahme Gebietsfremder umstritten ist, [Fn. 114: Siehe Gusy, Möglichkeiten und Grenzen eines effektiven und flexiblen europäischen Einwanderungsrechts, in: Das europäische Einwanderungskonzept, a.a.O. (Fn. 5), S. 125ff., 133 m.w.N.] und Art. 8 EMRK (Achtung des Privat- und Familienlebens) [Fn. 115: Siehe Schiedermair/Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 7), Bd. 1, 3 C Rz. 29.] , eine Vorschrift, die im Rahmen des Familiennachzuges beachtlich werden kann.

Im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts ist festzuhalten, daß es keinen allgemeinen Gebietszulassungsanspruch für fremde Staatsangehörige gibt. [Fn. 116: Siehe statt vieler Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 249.] Die Genfer Flüchtlingskonvention [Fn. 117: Abkommen vom 28.7.1951, BGBl. 1953 II, S. 559; BGBl. 1969 II, S. 1293.] enthält ebenfalls Regelungen, die bei einer Einwanderungsgesetzgebung beachtlich sein können. So ent-hält Art. 1 A eine Definition des Flüchtlings und Art. 33 den sogenannten Non-refoulement-Grundsatz. [Fn. 118: Siehe hierzu auch Hailbronner, Asyl - und Völkerrecht, Beitz/Wollenschläger (Hrsg.), Handbuch des Asylrechts, Bd. 1, 1980, S. 73ff., 76; Gornig, Das Refoulement-Verbot im Völkerrecht, 1987, S. 45ff.] Danach ist weder die Abschiebung noch die Zurückweisung eines Ausländers an der Grenze in einen Staat zulässig, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist. [Fn. 119: Siehe auch § 51 Abs. 1 AuslG, welcher weitgehend mit diesem Grundsatz identisch ist.] Die Rechtswirkungen dieser Norm sind nicht unumstritten. [Fn. 120: Siehe im einzelnen Wollenschläger, Gutachten, a.a.O. (Fn. 13), S. 19ff. sowie Wollenschläger/Schraml, Art. 16 a, Das neue Grundrecht auf Asyl, JZ 1994, S. 61ff., 64 sowie die Nachweise in FN. 51 ebd.]

Ebenso ist Art. 3 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10.12.1984 [Fn. 121: BGBl. 1990 II, S. 246.] zu beachten. Dieses Übereinkommen ist auch in Deutschland in Kraft. [Fn. 122: Bek. v. 9.2.1993, BGBl. II, S. 715.] Zu erwähnen sind die zahlreichen bilateralen und multilateralen Niederlassungsabkommen, die aber keinen Zulassungsanspruch auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland gewähren.

IV. Inhalt eines Einwanderungsgesetzes

Wie oben bereits ausgeführt, [Fn. 123: Siehe oben S. 136f.] hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über Fragen der Freizügigkeit und der Einwanderung. Obwohl die Einwanderung und Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland erfolgt und auch weiterhin erfolgen wird, hat der Gesetzgeber bislang diesem Umstand keine Rechnung getragen und kein umfassendes Einwanderungsgesetz erlassen. Die Bundestagsgruppe „Bündnis 90/Die Grünen" brachten im Dezember 1991 einen „Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Rechte von Niederlassungsberechtigten, Einwanderinnen und Einwanderern" [Fn. 124: BTDrs. 12/174 siehe dazu auch „Für eine offene Bundesrepublik", Bündnis 90/Die Grünen, 1992.] in den Bundestag ein. Nach diesem Vorschlag wird jährlich durch Gesetz „die Einwanderung festgestellt", [Fn. 125: Art. 3 § 10 Abs. 1 des Gesetzentwurfes.] wobei der Vorrang der Aufnahme von Flüchtlingen aus humanitären Gründen zu beachten ist. Im übrigen soll der Einwanderung zum Zwecke des Familiennachzugs und der Aus-, Fort- und Weiterbildung besondere Bedeutung zukommen. [Fn. 126: Art. 3 § 10 Abs. 1 des Gesetzentwurfes.]

1. Begriff der Einwanderung

Einwanderung im eigentlichen Sinne ist die Einreise in das Bundesgebiet mit dem Ziel, dort einen Wohnsitz oder doch einen dauernden Aufenthalt zu begründen. [Fn. 127: BVerwGE 36, S. 45ff., 51.] Legt man diese Begriffsbestimmung einer Einwanderungsgesetzgebung zugrunde, so spielt es offensichtlich keine Rolle, aus welchen Gründen die Zuwanderung beabsichtigt ist. Erforderlich ist auch nicht, daß die Niederlassung für immer erfolgen soll, maßgeblich ist vielmehr allein die Tatsache, daß ein Ausländer für eine längere Zeit seinen Lebensmittelpunkt nach Deutschland verlegt, daß die Niederlassung also eine gewisse Dauerhaftigkeit hat. [Fn. 128: BVerwGE 38, S. 90ff., 92.] Flüchtlinge und Aussiedler werden danach ebenso Einwanderer oder Zuwanderer wie diejenigen Arbeitsmigranten der fünfziger und sechziger Jahre, die mit dem festen Entschluß der Rückwanderung kamen, schließlich aber in Deutschland blieben. Keine Einwanderung in diesem Sinne erfolgt demgegenüber durch die Aufenthaltsnahme zum Zwecke der saisonal befristeten Erwerbstätigkeit, [Fn. 129: Siehe hierzu Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 13) sowie Seidel, Arbeitserlaubnisrecht, ZAR 1995, S. 109ff., 112.] da sie nur für eine bestimmte Zeit vorgesehen ist, die kurz bemessen ist. Durch die Befristung soll eine Verfestigung des Aufenthalts verhindert werden.

Ein zu schaffendes Einwanderungsgesetz hat sich im wesentlichen auf die wirtschaftlich motivierte Zuwanderung zu beschränken, nachdem auf der Grundlage des sogenannten Asylkompromisses vom Dezember 1992 das Asyl- und Flüchtlingsrecht durch die Neufassung des Asylgrundrechts (Art. 16 a GG) und die Änderungen im Asylverfahrensgesetz teilweise neu geregelt wurde. Angesichts der Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und den gesellschaftlichen Frieden taucht allerdings die Frage auf, ob nicht auch Saisonzuwanderer, Gast- und Werkvertragsarbeitnehmer in den Regelungsbereich eines Einwanderungsgesetzes aufgenommen werden sollen, insbesondere auch wegen der Sozialverträglichkeit dieser Zuwanderung. Diese Frage ist nicht unumstritten. [Fn. 130: Siehe dazu Wollenschläger, Konturen einer Einwanderungsgesetzgebung, a.a.O. (Fn. 13), S. 272 sowie Bieback, Grundprobleme des Arbeitserlaubnisrechts, ZAR 1995, S. 99ff., 108.]

Ein Einwanderungsgesetz würde das Asyl- und Flüchtlingsrecht nicht überlagern, sondern lediglich als weitere Zuwanderungsalternative an dessen Seite treten. [Fn. 131: Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 166.] Lediglich bei der Koordination der beiden Regelungsbereiche beim humanitären Anliegen des Familiennachzuges – soweit diese nicht bereits gesetzlich geregelt ist – sowie bei der zusätzlichen Aufnahme von Flüchtlingskontingenten, etwa auch im Bereich von Bürgerkriegs- und Kriegsflüchtlingen auf der Grundlage eines umfassenden Einwanderungsgesetzes ließen sich Überschneidungen nicht vermeiden. Besonderheiten ergeben sich weiterhin bei einer Einbeziehung der Aussiedler in ein Einwanderungs- oder Zuwanderungsgesetz, wobei darauf hinzuweisen ist, daß der Gesetzgeber bereits auf der Grundlage des oben erwähnten Asylkompromisses in diesem Bereich und schon zuvor ein Aufnahmeverfahren mit Kontingenten eingeführt hat. [Fn. 132: Siehe oben S. 126.]

2. Kontingentierung und Festlegung von Quoten

Kontingentierung bedeutet die zahlenmäßige Beschränkung der Zuwanderung. Eine solche Kontingentierung der Zuwanderung oder Einwanderung ist aufgrund von Art. 73 Nr. 3 GG rechtlich zulässig. [Fn. 133: Siehe oben S. 136f.] Kontingentierung bedeutet auch die Festlegung einer Gesamtaufnahmequote. Die Begriffe Kontingent und Quote werden in diesem Zusammenhang synonym verwandt. Besteht der Zuwanderungsanlaß nicht in einer Gefährdung von Leib, Leben oder Freiheit, erfolgt die Zuwanderung allein aus wirtschaftlichen Gründen im weitesten Sinne, so besitzt der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. [Fn. 134: S. BVerfGE 76, S. 1ff., 47 und oben S. 122f.] Zur Steuerung dieser Zuwanderung sollten wie in den klassischen Einwanderungsländern USA, Kanada und Australien Aufnahmequoten festgelegt werden. [Fn. 135: Siehe Fn. 49.] Die Festlegung der Quoten könnte unter Gesichtspunkten der Familienzusammenführung, der Berücksichtigung humanitärer Interessen von Flüchtlingen sowie der Förderung von deutschen, sozialen, wirtschaftlichen, demokratischen und kulturellen Interessen erfolgen. Internationalen Krisenschwerpunkten könnte durch eine flexible Handhabung der Quoten Rechnung getragen werden, wie auch bislang schon etwa im Rahmen von Kontingentaufnahmen praktiziert. Asylbewerber sind wegen Art. 16 a Abs. 1 GG von der Quotenregelung auszunehmen. Ihr Bleiberecht ist ein vorläufiges. Eine Konkurrenz mit der auf Dauer angelegten Einwanderung besteht daher jedenfalls dann nicht, wenn das Ziel der Beschleunigung der Asylverfahren in absehbarer Zeit erreicht werden sollte. Die gegenwärtige Entwicklung läßt in diesem Zusammenhang hoffen. [Fn. 136: Siehe dazu Asyl-Erfahrungsbericht 1994, a.a.O. (Fn. 10), S. 7ff.] Die anerkannten Asylbewerber, also die Asylberechtigten sowie Ausländer und Flüchtlinge, denen ein Verbleiberecht zukommt, wären zahlenmäßig bei der jährlichen Quotenfestsetzung zu berücksichtigen. Das gilt auch für Ausländer, denen die Einreise und der dauernde Aufenthalt außerhalb des Einwanderungsverfahrens erlaubt wird bzw. werden muß. Also neben den bereits erwähnten Asylberechtigten und Verbleibeberechtigten wären dies insbesondere die nachzugsberechtigten Familienangehörigen aufgrund der Regelung des Ausländergesetzes sowie die Aussiedler, wobei diese Frage differenziert später noch behandelt wird. [Fn. 137: Siehe S. 153ff.] Als Grundlage für diese mögliche Anrechnung anderweitiger Zuwanderung sollte auf die Vorjahresstatistik zurückgegriffen werden, da eine zutreffende Prognose wohl kaum möglich sein wird. [Fn. 138: Hier könnte das Ausländerzentralregister, welches vom Bundesverwaltungsamt ge führt wird, hilfreich sein (s. §§ 1, 23 AZR-Gesetz).] Bei der Festlegung der Quoten darf nicht der Zugang von EU/EWR-Staatsangehörigen und EWR-Staatsangehörigen angerechnet werden, da diese Gruppen aufgrund der Freizügigkeit innerhalb der EU und des EWR-Wirtschaftsraumes jederzeit die Möglichkeit der Weiterwanderung besitzen. Angerechnet werden bei der Quotenfestsetzung muß natürlich auch die endgültige Rückkehr von Ausländern in ihr Heimatland und die Weiterwanderung von Asylberechtigten und verbleibeberechtigten Flüchtlingen, soweit diese Personengruppen bei der Festlegung von Quoten ihrerseits berücksichtigt werden.

Die Zuständigkeit für die Festlegung der Quoten sollte beim Bundestag liegen. Denkbar wäre auch eine Regelung durch eine Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates. In jedem Fall ist aus Gründen der Transparenz [Fn. 139: Siehe oben S. 130.] bei der Entscheidungsfindung und zur Schaffung von Akzeptanz in der Bevölkerung [Fn. 140: Siehe oben S. 129f.] vor der Festlegung der Quoten eine parlamentarische Debatte durchzuführen, in der aktuelle migrationspolitische Fragen diskutiert werden. Im Rahmen eines Anhörungsverfahrens sind auch fachkompetente Organisationen und Institutionen zu beteiligen. Notwendig wäre es zudem, staatliche Sozial- und Investitionsprogramme zu schaffen sowie die Festlegung der Quoten einander anzupassen. Der Beschaffung von Wohnraum, Arbeitsplatz und Ausbildungsmöglichkeiten für Zuwanderer dürfte in diesem Zusammenhang eine Schlüsselrolle zukommen.

Hinsichtlich der Verteilung der Einwanderer sowie der Aufnahmepflicht der Länder empfiehlt sich eine den § 44ff. AsylVfG entsprechende Regelung. Auf die Wünsche der Einwanderer sowie auf familiäre Verbundenheit sollte Rücksicht genommen werden.

Entscheidungskriterien für die Höhe der Zuwanderungsquoten könnten sein: [Fn. 141: Vgl. hierzu und zum folgenden bereits Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 174ff., 187ff. und jüngst das Europäische Parlament (Fn. 23).] Bei der Einwanderung aus wirtschaftlichen Gründen:

• Diese Quote verfolgt ökonomische und sozialpolitische Interessen, also:
Arbeitsmarktlage,
Wirtschaftslage,
Ausbildung,
berufliche Kenntnisse der Einwanderungswilligen,
Zusage eines Arbeitgebers.

• Ausreichender Wohnraum, Bezug zur Bundesrepublik Deutschland.

• Alter des Einwanderungswilligen.

In diesem Zusammenhang müssen auch die Interessen der Herkunftsländer berücksichtigt werden. [Fn. 142: Siehe oben S. 133f.]

Bei der Aufnahme aus humanitären Gründen:

• Familienangehörige, die nicht bereits aufgrund nationaler Regelungen zuzugsberechtigt sind,

• Aufnahme von Flüchtlingen im weiteren Sinne,

Kriterium hierbei ist allein die Schutzbedürftigkeit.

Die näheren Einzelheiten könnten in sogenannten Einwanderungsrichtlinien niedergelegt werden. [Fn. 143: Siehe Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 187f., und jüngst das Europäische Parlament (Fn. 23).]

3. Verfahren und Status

Begehrt ein Ausländer allein aus wirtschaftlichen oder aus humanitären Gründen Einreise und Aufenthalt im Bundesgebiet, so ist eine Einwanderung nur nach Erteilung eines Visums (d.h. der Einwanderungserlaubnis) möglich. Das Einwanderungsverfahren ist also über die deutsche Auslandsvertretung vom Herkunftsstaat aus durchzuführen. Anders als bei politisch Verfolgten und anderen Flüchtlingen [Fn. 144: Allerdings wäre in besonders gelagerten Fällen auch hier ein Visumsantrag über die Auslandsvertretung denkbar.] erscheint das Visumerfordernis sachgerecht, da die einwanderungswilligen Personen im Heimatland nicht bedroht sind. Auf diese Weise können unerwünschte Aufenthaltsverfestigungen vermieden werden.

Der Einwanderungsantrag ist ohne weitere Sachprüfung abzulehnen, wenn der Antragsteller in der Bundesrepublik Deutschland einen Asylantrag gestellt hat und das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist oder bei erfolgloser Antragstellung (hierbei wäre eine 3-Jahresfrist denkbar, nach welcher der Antrag auf Einwanderung gestellt werden kann, um den Entlastungseffekt für das Asylrecht zu gewährleisten [Fn. 145: Siehe dazu die Ausführungen oben S. 128f.] ). Die Entscheidung über das Recht der Einwanderung ist eine Ermessensentscheidung; sie steht also im pflichtgemäßen Ermessen (§ 40 VwVfG) der Einwanderungsbehörde.

Gegen die Ablehnung der Visumerteilung kann vom Ausland aus Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht begehrt werden (Art. 19 Abs. 4 GG). Die gerichtliche Zuständigkeit könnte sich an § 50 Abs. 1 Nr. 3 VwGO orientieren.

Bezüglich der Visumserteilung könnte allgemein so verfahren werden, daß der Zuwanderer, abhängig vom Einreisezweck, einen bestimmten Status verliehen bekommt, der seine Rechte und Pflichten in der Bundesrepublik Deutschland regelt.

Zu diesem Zweck müßten im Einwanderungsgesetz Normen enthalten sein, die festlegen, welche Rechte und Pflichten mit der Verleihung eines bestimmten Status verbunden sind.

Die Verleihung eines Arbeitszuwandererstatus mit dem Ziel eines zeitlich begrenzten Aufenthalts dürfte eine teilweise Integration erfordern, die Verleihung eines Einwandererstatus dagegen eine vollständige Integration, was die entsprechende Formulierung von Bestimmungen des Aufenthalts-, Arbeits-, Staatsbürgerschafts-, Bildungs-, Sozial- wie auch des Schulrechts in einem einheitlichen Einwanderungs- oder Zuwanderungsgesetz erfordert. [Fn. 146: Siehe Merten, Für ein Einwanderungsgesetz, in Bade (Hrsg.), Auswanderer, Wanderarbeiter, Gastarbeiter, Bd. 2, 1984, S. 691ff.] Denkbar wären auch integrationsspezifische Änderungen des gegenwärtigen Aufenthalts-, Arbeitserlaubnis-, Staatsangehörigkeits-, Bildungs- und Sozialrechts.

Im Rahmen der Ausgestaltung des Aufenthalts sind folgende Regelungen denkbar: [Fn. 147: Siehe dazu im einzelnen Wollenschläger, a.a.O. (Fn. 5), S. 179ff.] Bei einer positiven Entscheidung über die Einwanderung sind der Ehegatte und die minderjährigen Kinder miteinwanderungsberechtigt. Von der Entscheidung über die Einwanderung sollte innerhalb eines Jahres Gebrauch gemacht werden. Innerhalb einer Probephase von fünf Jahren ist eine eingeschränkte Ausweisungsmöglichkeit gegeben. Nach Ablauf der Probephase erhalten der Einwanderungsberechtigte, sein Ehegatte sowie seine minderjährig eingereisten Kinder die volle Freizügigkeit innerhalb des Bundesgebiets. Es erfolgt weiterhin eine Anpassung an die Rechtsstellung von EU-Staatsangehörigen. Mit der Einwanderungsgenehmigung gibt es Ansprüche auf soziale Förderung, also z.B. Besuch von Sprachkursen, Berufsvorbereitungskurse, Arbeitsvermittlung, Maßnahmen der Arbeitsförderung, usw. [Fn. 148: Siehe oben S. 127f. sowie S. 148.]

Nach Ablauf eines Zeitraumes von fünf Jahren sollte ein uneingeschränkter Anspruch auf Einbürgerung bestehen. Nach sieben Jahren sollte ein automatischer Erwerb der Staatsangehörigkeit erfolgen, wobei die Einbürgerung erst wirksam werden sollte, wenn der so Eingebürgerte von seinem Widerspruchsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Eine doppelte Staatsangehörigkeit sollte in diesem Zusammenhang toleriert werden. [Fn. 149: Siehe Wollenschläger/Schraml, a.a.O. (Fn. 26).]

4. Zuständigkeit

Auf die Frage der Zuständigkeit soll nur ganz kurz eingegangen werden, weil sie ausführlich in einem anderen Gutachten behandelt wird. [Fn. 150: Siehe dazu in diesem Band den Beitrag von Claus Leggewie.] Zuständig für die Entscheidung über die Einwanderungsvisa könnte eine zentrale Zu- und Einwanderungsbehörde sein. Die Art. 83, 86 GG eröffnen die Möglichkeit der Ausführung des Zuwanderungsgesetzes durch eine zentrale Bundesbehörde. Die Entscheidung über die Zuwanderungsanträge könnten vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge als zentrale Einwanderungsbehörde wahrgenommen werden. Denkbar wäre auch, das Bundesverwaltungsamt mit der Aufgabe einer zentralen Einwanderungsbehörde zu betrauen, zumal bereits Einwanderungsfragen zum Aufgabenbereich des Bundesverwaltungsamtes gehören. [Fn. 151: Siehe hierzu Wollenschläger, Konturen einer Einwanderungsgesetzgebung, a.a.O. (Fn. 13), S. 268 sowie Bade, Homo migrans – Wanderung aus und nach Deutschland, 1. Aufl. 1994, S. 95: Dem Bundesverwaltungsamt könnten jederzeit entsprechende Kompetenzen für die Entscheidung über die Einwanderung bzw. Zuwanderung übertragen werden.] Daneben nimmt dieses Amt Funktionen im Bereich der Aufnahme von Aussiedlern nach dem BVFG und Aufgaben im Rahmen des Ausländerzentralregistergesetzes wahr. [Fn. 152: S. § 1 AZR-Gesetz.] Die Aufgaben einer zentralen Einwanderungsbehörde könnten auch von einem Bundesamt für Migration wahrgenommen werden, das auf der Grundlage des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG geschaffen werden müßte. Dabei wäre genau festzulegen, welche Kompetenzen dieses Amt erhalten soll. Eine zentrale Einwanderungsbehörde könnte durch die Errichtung eines Bundesforschungsinstituts und landesweiter Einrichtungen, welche sich auf wissenschaftlicher Ebene mit Fragen von Migration und Flucht befassen, unterstützt werden. [Fn. 153: Siehe auch Bade, Aktuell-Kontrovers, Ausländer, Aussiedler, Asyl in der Bundesrepublik Deutschland, 1990, S. 175ff.]

V. Regelungsbereiche eines Einwanderungsgesetzes und Koordinierungsfunktionen eines Einwanderungsgesetzes

Mit der Schaffung eines Einwanderungsgesetzes wird auch offiziell Abschied genommen vom ausländerpolitischen Dogma, wonach Deutschland kein Einwanderungsland sei. [Fn. 154: Siehe oben S. 129f.] Die mit dem Anwerbestopp 1973 und seiner Fortschreibung im Ausländergesetz grundsätzlich unerwünschte Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit sowie dem Ziel der dauernden Niederlassung (siehe Teilquote Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen) würde zugunsten einer Quotenregelung aufgegeben. Das kann allein durch die Schaffung einer Einwanderungsgesetzgebung möglich sein. Allerdings könnte ein Einwanderungsgesetz auch bestehende Zuwanderungsbestimmungen zusammenführen (z.B. Teilquote Aufnahme aus humanitären Gründen), zumindest über eine Berücksichtigung oder Anrechnung bei der Festlegung der Aufnahmequoten im o.g. Sinne. [55 Fn. 155: Siehe oben S. 121, 146ff.] Adressaten einer Einwanderungsgesetzgebung in diesem Sinne könnten also sein: Kontingentflüchtlinge, Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge. Bei der Festlegung der Quoten sollte die Aufnahme von asyl- und verbleibeberechtigten Ausländern und Flüchtlingen und der Zuzug von Familienangehörigen nach dem Ausländergesetz angerechnet werden. Eine Zwischenstellung nimmt der Zuzug ein. Miteinbezogen in ein Einwanderungskonzept könnte auch die Zuwanderung von Personen sein, die nur für eine befristete Erwerbstätigkeit einreisen wollen. Zunächst soll eine Bestandsaufnahme der geltenden Vorschriften erfolgen.

1. Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit

Für die Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit und mit dem Ziel der dauernden Niederlassung fehlen detaillierte und umfassende Regelungen. Der Gesetzgeber hat bislang nur aufgrund von § 10 AuslG i.V.m. der Arbeitsaufenthalteverordnung [Fn. 156: AAV v. 18.12.1990, BGBl. I, S. 2994 mit späteren Änderungen. Siehe dazu Renner, Aufenthaltsrechtliche Grundlagen für Arbeitserlaubnis und Sozialleistungen, ZAR 1995, S. 13ff., 15, 18, sowie Bieback, a.a.O. (Fn. 130), S.102.] praktisch eine Aufenthaltsgenehmigung zum Zwecke der Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit in ganz eng umgrenztem Umfang ermöglicht, sieht man von den Zuwanderungsrechten aufgrund gesetzlicher Ansprüche ab, die sich weitgehend beim Familiennachzug finden lassen.

Die Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit kann zahlenmäßig begrenzt werden und sollte sich an den oben genannten Kriterien ausrichten. [Fn. 157: Siehe oben S. 149.]

2. Familiennachzug

Ansprüche auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sieht das Gesetz bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen für jugendliche Ausländer vor, die als Minderjährige längere Zeit im Bundesgebiet gelebt hatten, für Ehegatten von Ausländern und minderjährige Kinder von Ausländern sowie für ausländische Ehegatten und ausländische Familienangehörige Deutscher (siehe die §§ 16, 17, 18, 19, 20, 21 und 23 AuslG). [Fn. 158: Siehe dazu Wollenschläger/Schraml, Die Aufenthaltstitel im neuen Ausländergesetz, ZAR 1991, S. 59ff.] Diese Ansprüche auf Zuwanderung und Einreise ergeben sich insbesondere aus Art. 6 GG sowie aus Art. 8 EMRK. [Fn. 159: Siehe oben S. 143f.] Für den Familiennachzug finden sich also detaillierte Vorschriften im Ausländergesetz, welche im allgemeinen Ausländerrecht angesiedelt bleiben sollten, da der Familiennachzug von der aufenthaltsrechtlichen Stellung des bereits in Deutschland lebenden Ausländers abhängt. Da hier Rechtsansprüche bestehen, gibt es keine Möglichkeit der Quotierung, allenfalls eine Anrechnung in den folgenden Jahren bei der Festsetzung der Aufnahmequoten aufgrund der Vorjahresstatistik. Bei Familienangehörigen, die nicht bereits durch die soeben erwähnten Vorschriften des Ausländergesetzes zum Nachzug berechtigt sind, wird die Einwanderung insbesondere in Abhängigkeit zum Grad der verwandtschaftlichen Beziehung gestaltet. Im Falle eines gleichen Verwandtschaftsgrades hat sich die Ermessensentscheidung über die Zuwanderung an den Kriterien für die Zuwanderung zum Zwecke der Erwerbstätigkeit zu orientieren, soweit diese anwendbar sind. Verstärkt sind jedoch die Interessen der einwanderungswilligen Personen sowie desjenigen zu berücksichtigen, zu dem der Nachzug erfolgen soll, z.B. bei Pflegebedürftigkeit eines Familienangehörigen, Verwaisung usw. Der Familiennachzug in diesem Sinne ist einer Quotierung zugänglich.

3. Aufnahme von Flüchtlingen im weiteren Sinne

a.) Kontingentflüchtlinge

Kontingentflüchtlinge [Fn. 160: Siehe hierzu Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, a.a.O. (Fn. 7), Bd. 3, 3 E 1, Rz. 361ff.; Wollenschläger, Das Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge, BayVBl. 1980, S. 681ff.; Wiestner, Die Rechtsstellung der Kontingentflüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland, 1984.] sind diejenigen Ausländer, die im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen in der Bundesrepublik Deutschland aufgrund der Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung in Form des Sichtvermerkes oder aufgrund einer Übernahmeerklärung nach dem Ausländergesetz aufgenommen werden. Für sie gilt das Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge, [Fn. 161: Gesetz vom 22.7.1980, BGBl. I, S. 1354 mit späteren Änderungen.] das sie den Flüchtlingen i.S.d. Genfer Konvention gleichstellt.

Das Kontingentflüchtlingsgesetz (KFLG) befindet sich an einer Nahtstelle von Einwanderungs- und Flüchtlingsrecht, da es einerseits die quotenmäßige Aufnahme und die Gewährung des Aufenthaltsrechts vor der Einreise vorsieht, die Ursache für die Zuwanderung aber in einer Gefahr für Leib, Leben oder Furcht vor Verfolgung besteht. Die Nähe zum Einwanderungsverfahren spricht jedoch aus Gründen der Praktikabilität dafür, dieses Rechtsgebiet in das Einwanderungsgesetz zu integrieren, zumindest können aber entsprechende Kontingente – falls erforderlich – bei der Festsetzung der Aufnahmequoten vorgesehen werden.

b.) Bürgerkriegs- und Kriegsflüchtlinge

Der Begriff des Kriegs- oder Bürgerkriegsflüchtlings [Fn. 162: Siehe Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, a.a.O. (Fn. 7), Bd. 3, 3 E Rz. 8ff., 3 E 1 Rz. 68ff. sowie Wollenschläger/Schraml, Die Rechtsstellung von Kriegs - und Bürgerkriegsflüchtlingen nach nationalem und internationalem Recht, AWR-Bulletin 1994, S. 110ff.] war dem deutschen Ausländer- und Asylrecht bis zur Asylrechtsreform 1993 fremd. Die Herkunft aus Kriegs- oder Bürgerkriegsgebieten war aber bei der Entscheidung über die Aufenthaltsbeendigung von Bedeutung. [Fn. 163: Vgl. §§ 53 Abs. 6, 54 AuslG.] §§ 30ff. AuslG eröffneten auch die Möglichkeit der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis. Mit § 32 a AuslG – geschaffen im Zuge der Umsetzung des Asylkompromisses vom 6.12.1992 [Fn. 164: Siehe Fn. 22.] – fanden die Begriffe des Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlings Eingang ins Ausländergesetz, ohne daß sie genauer definiert werden. Folgt man der Begründung des Gesetzgebers, die zur Bestimmung des Adressatenkreises maßgeblich auf die geographische Abgrenzung des Kriegsgebietes durch die Einordnung der obersten Landesbehörde (§ 32 a Abs. 1 AuslG) abstellt, [Fn. 165: BTDrs. 12/4450, S. 30.] so handelt es sich um Personen, die aus dem in der Anordnung bezeichneten Gebiet vor Krieg oder Bürgerkrieg geflohen sind oder deswegen nicht dorthin zurückkehren können. [Fn. 166: Ähnlich Kanein/Renner, Ausländerrecht-Kommentar, 6. Aufl. 1993, § 32 a AuslG, Rn. 4.] Des weiteren kann es sich nur um Ausländer handeln, die „aus" diesem Gebiet stammen, d.h. der dortigen Wohnbevölkerung zugerechnet werden können. [Fn. 167: BTDrs. 12/4450, S. 30ff.] Keine rechtserhebliche Bedeutung hat – jedenfalls für den Anwendungsbereich des Art. 32 a AuslG – die Unterscheidung zwischen Krieg und Bürgerkrieg. [Fn. 168: Unter „Krieg" versteht man den militärisch ausgetragenen Konflikt.] Auf internationaler Ebene findet sich eine Definition in der OAU Flüchtlingskonvention von 1969. [Fn. 169: Convention of the Organization of African Unity Governing Specific Aspects of Refugee Problems in Africa, siehe weiter Lieber, Die neuere Entwicklung des Asylrechts im Völkerrecht und Staatsrecht, 1973, S. 124.]

Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge werden in der Regel der Gruppe der sogenannten de-facto-Flüchtlinge [Fn. 170: Dieser Begriff wurde weitgehend von Weis, The de-facto Refugees, AWR-Bulletin 1974, S. 174ff. geprägt. Siehe hierzu im einzelnen Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, Bd. 2, a.a.O. (Fn. 7), 3 E Rz. 8ff.] zugerechnet.

Eine Vereinbarung nach § 32 a AuslG ist bisher noch nicht getroffen worden. Der Hauptgrund ist die gesetzliche Festlegung der Kostenbeteiligung des Bundes. [Fn. 171: Siehe auch BTDrs. 13/189 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Ausländergesetzes.] Allerdings ist bei dieser Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen zu beachten, daß sie nur eine Aufenthaltsbefugnis erhalten, während für die Kontingentflüchtlinge eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis vorgesehen ist (§ 2 KFLG). Damit besitzen Bürgerkriegs- und Kriegsflüchtlinge nur einen befristeten Schutz, sofern sie nicht als Asylberechtigte im Einzelfall aufgrund von Art. 16 a Abs. 1 GG anerkannt werden oder die Rechtsstellung eines Konventionsflüchtlings besitzen (§ 3 AsylVfG i.V.m. § 51 Abs. 1 AuslG). Allerdings erhalten diese Konventionsflüchtlinge zunächst eine Aufenthaltsbefugnis (§ 70 AsylVfG). Nach acht Jahren rechtmäßigen Aufenthalts (§§ 35 a Abs. 1 S. 2 AuslG, 55 Abs. 3 AsylVfG) kann ihnen gem. § 35 AuslG eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Die nach § 32 a AuslG mögliche, zeitlich befristete Aufnahme von Bürgerkriegs- und Kriegsflüchtlingen erfolgt aufgrund von § 32 a Abs. 10 AuslG im Rahmen von Kontingenten. Also ist auch hier eine Kontingentierung vor der Einreise möglich, wenn die Ursachen der Zuwanderung in einer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit bestehen.

4. Asyl- und Flüchtlingsrecht im engeren Sinne

a.) Der politisch Verfolgte i.S.d. Art. 16 a Abs. 1 GG

Die Anerkennung als Asylberechtigter – daran hat sich auch durch die Asylrechtsreform 1993 nichts geändert – setzt politische Verfolgung voraus (Art. 16 a Abs. 1 GG). [Fn. 172: Zum neuen Asylgrundrecht siehe statt vieler Wollenschläger/Schraml, a.a.O. (Fn. 6).] Politisch verfolgt ist, wer bei seiner Rückkehr in die Heimat aus politischen Gründen Verfolgungsmaßnahmen mit Gefahr für Leib oder Leben oder Beschränkungen seiner persönlichen Freiheit ausgesetzt wäre. [Fn. 173: BVerfGE 54, S. 341ff. = EZAR 200, Nr. 1.] Verfolgung in diesem Sinn kann nur dann vorliegen, wenn sie dem Heimatstaat zurechenbar ist, sei es, daß sie von ihm selbst ausgeht, sei es, daß er nicht fähig oder bereit ist, nichtstaatliche Unterdrückungsmaßnahmen zu unterbinden. [Fn. 174: BVerfG a.a.O. (Fn. 173).] Die Schutzpflicht des Heimatstaates endet jedoch, wenn die Schutzgewährung seine Kräfte übersteigt. [Fn. 175: BVerfGE 80, S. 315 = EZAR 201 Nr. 29.] Politisch ist eine Verfolgung, „wenn sie dem einzelnen (in Anknüpfung an asylerhebliche Merkmale) gezielt Rechtsverletzungen zufügt, die ihn ihrer Intensität nach aus der übergreifenden Friedensordnung der staatlichen Einheit ausgrenzen". Diese spezifische Zielrichtung ist anhand des inhaltlichen Charakters der Verfolgung „nach der erkennbaren Gerichtetheit der Maßnahme selbst zu beurteilen" (sogenannter finaler Verfolgungsbegriff). [Fn. 176: BVerfGE 80, S. 315, 333ff.] Asylberechtigte i.S.d. Art. 16 a Abs. 1 GG erhalten grundsätzlich eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (§ 68 Abs. 1 S. 1 AsylVfG).

b.) Der Konventionsflüchtling

Neben der Anerkennung als Asylberechtigter i.S.d. Art. 16 a GG können Flüchtlinge durch den sogenannten Non-refoulement-Grundsatz der Genfer Flüchtlingskonvention [Fn. 177: Siehe oben S. 143f.] und aufgrund des sogenannten kleinen (ausländerrechtlichen) Asyls Schutz erlangen. Nachdem der Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention mit dem Asylverfahrensgesetz 1982 aus dem deutschen Asylrecht ausgeklammert worden war [Fn. 178: Zur früheren Rechtslage vgl. Kanein/Ausländergesetz, 3. Aufl. 1980, Erläuterungen zu § 28ff. AuslG.] und lediglich im Rahmen des § 14 Abs. 1 AuslG 1965 als Abschiebungsverbot Berücksichtigung gefunden hatte, wurde mit der Ausländerrechtsreform 1990 zumindest die förmliche Anerkennung als Konventionsflüchtling in das Asylverfahren wieder eingeführt.

Gem. § 31 Abs. 2 AsylVfG hat das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ausdrücklich festzustellen, ob der Ausländer als Asylberechtigter i.S.d. Art. 16 a Abs. 1 GG anerkannt wird und ob die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorliegen. Gem. § 51 Abs. 1 AuslG – identisch mit § 14 Abs. 1 S. 1 AuslG 1965 und weitgehend mit Art. 33 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention – darf ein Ausländer nicht in einen Staat abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts [Fn. 179: BVerfG, DVBl. 1992, S. 835; BVerfG, NVwZ 1994, S. 497, 498.] deckt sich der Flüchtlingsbegriff des Non-refoulement-Grundsatzes mit dem des Art. 1 A Nr. 2 GK [Fn. 180: Siehe oben S. 143f.] , obwohl der Wortlaut des Art. 33 Abs. 1 GK bzw. § 51 Abs. 1 AuslG auch eine restriktivere Interpretation zuließe. [81 Fn. 181: In diesem Sinne HessVGH, NVwZ-RR 1994, S. 232; siehe dazu Kanein/Renner, a.a.O. (Fn. 166), § 51 AuslG, Rn. 4 weiter Koisser/Nicolaus, Die Zuerkennung des Konventionsflüchtlingsstatus nach dem neuen Ausländergesetz – Eine Analyse aus der Sicht des UNHCR, ZAR 1991, S. 9f., 14ff.] Dementsprechend ordnet § 3 AsylVfG an, daß Flüchtlinge, bei denen das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG festgestellt wurde, Flüchtlinge i.S.d. Genfer Flüchtlingskonvention sind. [Fn. 182: Diese Flüchtlinge werden im folgenden als Konventionsflüchtlinge bezeichnet.] Mittlerweile unstreitig ist demgegenüber, daß sich der Begriff des Konventionsflüchtlings i.S.d. Art. 33 Abs. 1, 1 A Nr. 2 GK, § 51 Abs. 1 AuslG nicht mit dem des politisch Verfolgten i.S.v. Art. 16 a Abs. 1 GG deckt.

Wurde unanfechtbar festgestellt, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorliegen, und ist eine Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht nur vorübergehend unmöglich, so erhält der Ausländer zunächst eine Aufenthaltsbefugnis (§ 70 AsylVfG). Nach acht Jahren rechtmäßigen Aufenthalts [Fn. 183: Die Aufenthaltszeit während des Asylverfahrens wird ausnahmsweise angerechnet, siehe §§ 35 Abs. 1 S. 2 AuslG, 55 Abs. 3 AsylVfG.] kann ihm gem. § 35 AuslG eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Im übrigen entspricht die Rechtsstellung des Konventionsflüchtlings der des Asylberechtigten (§ 3 AsylVfG). Nachdem ein Rechtsanspruch auf Anerkennung als Asylberechtigter oder Rechtsflüchtling besteht, ist die Zuwanderung dieser Personengruppe durch Kontingente nicht steuerbar. Die Zuwanderung kann nur auf der Grundlage der Vorjahresstatistik bei der Quotenfestsetzung insgesamt angerechnet und berücksichtigt werden.

5. Aussiedler

Ein wesentlicher Bereich des zu schaffenden Einwanderungsgesetzes ist der Einbezug des Zuwanderungsrechts für Aussiedler. Das Grundgesetz kennt den Begriff des Aussiedlers nicht. Art. 116 Abs. 1 GG spricht lediglich von der Person, „die als Flüchtling oder Vertriebener deutscher Volkszugehörigkeit … Aufnahme gefunden hat". Nach dem Bundesvertriebenengesetz (BVFG), das in § 1 den Begriff des Vertriebenen näher definiert, ist Aussiedler, wer als deutscher Staatsangehöriger oder deutscher Volkszugehöriger „nach Abschluß der allgemeinen Vertreibungsmaßnahmen vor dem 1. Juli 1990 oder danach im Wege des Aufnahmeverfahrens vor dem 1. Januar 1993 die ehemals unter fremder Verwaltung stehenden deutschen Ostgebiete, Danzig, Estland, Lettland, Litauen, die ehemalige Sowjetunion, Polen, Tschechoslowakei, Ungarn, Rumänien, Bulgarien, Jugoslawien, Albanien oder China verlassen hat oder verläßt, es sei denn, daß er, ohne aus diesen Gebieten vertrieben und bis zum 31. März 1952 dorthin zurückgekehrt zu sein, nach dem 8. Mai 1945 einen Wohnsitz in diesen Gebieten begründet hat (Aussiedler)." Die nach dem Inkrafttreten des Kriegsfolgenbereinigungsgesetzes – also nach dem 31.12.1992 in der Bundesrepublik eintreffende Aussiedler werden als Spätaussiedler bezeichnet (§ 4 BVFG). [Fn. 184: Siehe Kraus, Die neuen Gesetze zur Aufnahme und Eingliederung von Aussiedlern/Spätaussiedlern, a.a.O. (Fn. 9), S. 69: Voraussetzung für die Aufnahme ist u.a., daß der Aussiedler vor dem 1.1.1993 geboren sein muß. Unterschiedliche Regelungsvoraussetzungen enthält § 4 Abs. 1 BVFG für Rußlanddeutsche sowie für deutsche Volkszugehörige aus den übrigen Aussiedlungsgebieten (§ 4 Abs. 2 BVFG).] Im Hinblick auf eine Einwanderungsgesetzgebung mit notwendiger Kontingentierung ist zu unterscheiden zwischen deutschen Staatsangehörigen und deutschen Volkszugehörigen.

Deutsche Staatsangehörige stehen unter dem Schutz des Art. 16 Abs. 1 GG: „Die deutsche Staatsangehörigkeit darf nicht entzogen werden". Der Verlust der Staatsangehörigkeit darf nur aufgrund eines Gesetzes und gegen den Willen des Betroffenen nur dann eintreten, wenn der Betroffene dadurch nicht staatenlos wird." Zugangsbeschränkungen sind nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG zulässig. Eine Verweigerung der Einreise allein aus Gründen der Zuwanderungsbegrenzung bzw. Steuerung ist somit aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht möglich. Diese Personengruppe ist daher weder einer Kontingentierung noch einer Anrechnung zugänglich, denn es handelt sich ja um deutsche Staatsangehörige.

Deutsche Volkszugehörige, deren Ehegatten und Abkömmlinge sind dagegen nach Art. 116 Abs. 1 GG nur dann Deutsche, wenn sie Vertriebenen- oder Flüchtlingseigenschaft nachweisen können und Aufnahme im ehemaligen Gebiet des deutschen Reiches nach dem Stande vom 31. Dezember 1937 gefunden haben. Umstritten ist dabei, ob sich aus Art. 116 Abs. 1 GG ein Anspruch auf Aufnahme ableiten läßt. Der Gesetzesvorbehalt in Art. 116 Abs. 1 GG (vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung) [Fn. 185: Siehe hierzu die Lösungsvorschläge von Wollenschläger, Gutachten, a.a.O. (Fn. 13).] würde es durchaus erlauben, im Rahmen der Festlegung von Einwanderungsquoten auch eine Teilquote für Aussiedler vorzusehen. Mit dem Aussiedleraufnahmegesetz vom 28.6.1990 [Fn. 186: Siehe Fn. 8.] wurde bereits ein Aufnahmeverfahren mit Antragstellung im Herkunftsland geschaffen, das den Anforderungen eines allgemeinen Einwanderungsverfahrens entspricht. Mit Art. 1 des Kriegsfolgenbereinigungsgesetz vom 21.12.1992 [Fn. 187: Siehe Fn. 9.] wurde das Bundesvertriebenengesetz geändert, u.a. wurde das Aufnahmeverfahren neu geregelt. Neben einer grundsätzlichen Antragstellung vom Ausland (§ 27 Abs. 1, Ausnahme § 27 Abs. 2 BVFG) wird die Zahl der Aufnahmebescheide im Kalenderjahr beschränkt (§ 27 Abs. 3 BVFG). Die Zahl der vom Bundesverwaltungsamt für die Aufnahme von Spätaussiedlern, Ehegatten und Abkömmlingen erteilten Bescheide darf die Zahl der vom Bundesverwaltungsamt im Durchschnitt der Jahre 1991 und 1992 verteilten Personen i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 3 und des § 1 Abs. 3 BVFG nicht überschreiten. Abweichungen von 10% nach oben oder unten sind zulässig. Diese Neuregelungen sind gerade ein Vorbild für die Konzeption einer Zuwanderungsgesetzgebung: Aufnahmeverfahren vom Ausland her, zahlenmäßige Festlegung der Aufnahmebescheide, zentrale Entscheidungsbehörde (Bundesverwaltungsamt). Übertragen heißt dies: Einwanderungsbewilligungsantrag vom Ausland her, Quotenregelung bzw. Kontingente, Entscheidung durch eine zentrale Stelle, etwa das Bundesverwaltungsamt. [Fn. 188: Siehe oben S. 151f.]

6. Saisonzuwanderer, Gastarbeitnehmer, Werkvertragsarbeitnehmer

Neben der Einwanderung und dem Ziel der dauernden Niederlassung gibt es auch Ausländer, die nur für eine bestimmte Zeit, z.B. für den Zeitraum der Schutzbedürftigkeit während eines Krieges oder Bürgerkrieges [Fn. 189: Siehe oben S. 155ff.] oder für den Zeitraum einer befristeten Erwerbstätigkeit in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen. [Fn. 190: Siehe oben S. 120.] Dabei ist zwischen Saisonzuwanderern, Gastarbeitnehmern und Werkvertragsarbeitnehmern zu unterscheiden. [Fn. 191: Siehe oben S. 120.]

Unter Saisonzuwanderern werden in der Regel diejenigen Ausländer verstanden, die sich nur für eine bestimmte Zeit zu einem bestimmten Zweck in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten wollen. Rechtsgrundlage für die Saisonzuwanderung ist derzeit § 10 Abs. 1 AuslG i.V.m. der Arbeitsaufenthaltsverordnung (AAV). [Fn. 192: Siehe oben S. 153.] Gastarbeitnehmer sind Arbeitnehmer mit einer abgeschlossenen Berufsausbildung, die zur Vervollkommnung ihrer Berufs- und Sprachkenntnisse eine vorübergehende Beschäftigung in der Bundesrepublik Deutschland ausüben. Rechtsgrundlage für diese Beschäftigung ist § 2 Abs. 3 Nr. 1 AAV und § 2 Abs. 3 Nr. 1 der Anwerbestoppausnahmeverordnung (ASAV). [Fn. 193: ASAV v. 21.12.1990, BGBl. I, S. 3012 mit späteren Änderungen sowie Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, Bd. 3, a.a.O. (Fn. 7), 4 A, Rz. 170ff.] Hier sind zahlreiche Gastarbeitnehmervereinbarungen vorhanden, z.B. mit Österreich (überholt durch den EU-Beitritt zum 1.1.1995), der Schweiz, Ungarn, der Tschechoslowakei (nunmehr Tschechische Republik sowie Slowakei), Albanien, Bulgarien und Rumänien. Entsprechend der oben vorgeschlagenen Einwanderungskontingentierung enthalten die jährlichen Höchstzahlen bestimmte Kriterien für die Zulassung der befristeten Zuwanderung. [Fn. 194: Siehe hierzu im einzelnen die in Fn. 156 zitierte Literatur sowie Schiedermair/ Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts, Bd. 3, a.a.O. (Fn. 7), 4 A, Rz. 174ff.]

Unter Werkvertragsarbeitnehmern versteht man ausländische Arbeitnehmer, die in der Bundesrepublik Deutschland aufgrund von Werkverträgen, die von den im Bundesgebiet ansässigen Unternehmen mit ausländischen Unternehmen geschlossen wurden, beschäftigt werden. Rechtsgrundlage ist § 3 Abs. 1 AAV sowie § 3 Abs. 1 ASAV. Völkerrechtliche Werkvertragsarbeitnehmerverträge bestehen mit Polen, Ungarn, Rumänien, Bulgarien, Lettland, Mazedonien, Tschechische und Slowakische Republik, Bosnien und Herzegowina und dem ehemaligen Jugoslawien und der Türkei. [Fn. 195: Siehe dazu im einzelnen Schiedermair/Wollenschläger, a.a.O. sowie Bieback, a.a.O. (Fn. 130), S. 108, Fn. 104 und Seidel, a.a.O. (Fn. 189), S. 110.] Es kann somit festgehalten werden, daß auf dem Gebiet der befristeten Zuwanderung zum Zwecke der Erwerbstätigkeit ein bewährtes Instrumentarium bereits besteht. Eine Übernahme der Regelungen in das zu schaffende Einwanderungsgesetz könnte die Koordinierung und Abstimmung mit der Einwanderung zur dauernden Niederlassung erleichtern.

VI. Flankierende Maßnahmen

1. Koordination von Maßnahmen der Außen-, Entwicklungshilfe- und Wirtschaftspolitik

Um die Ursachen von Flucht- und Wanderungsbewegungen wirksam bekämpfen zu können, ist eine Koordination von Maßnahmen der Außen-, Entwicklungshilfe- und Wirtschaftspolitik notwendig. [Fn. 196: Die Fragen von Flucht und Immigration können weder von den Aufnahmeländern noch von und in den Herkunftsländern allein gelöst werden. Wege für eine integrierte Flüchtlings - und Immigrationspolitik enthält die Studie des schwedischen Ministeriums für Arbeit, Stockholm 1990, S. 25, 50. Die Studie trägt auch diesen Titel.] Dazu gehört u.a. die allgemeine Förderung der Berufsausbildung in den Herkunftsländern, die Förderung des Kapitalverkehrs in diesen Ländern, Lösungen der

Fluchtprobleme vor Ort. Die infrastrukturellen Voraussetzungen wirtschaftlicher Entwicklung müssen geschaffen werden, die Existenzgründung im Herkunftsland muß unterstützt werden. [Fn. 197: BM Blüm, Bulletin Nr. 42, vom 26.4.1991, S. 314.] Denn nur so ist es möglich, die Menschen zur Rückkehr [Fn. 198: So etwa die Programme der Bundesausgleichsbank: Existenzgründungsdarlehen, Rückkehrhilfen, Wiederansiedlung abgelehnter Asylbewerber, siehe weiter das REAG-Programm der Bundesregierung, welches die freiwillige Rückkehr und Wei terwanderung von Asylbewerbern und sonstigen Flüchtlingen fördert (GMBl. 1995, S. 141ff.).] ins bzw. zum Bleiben im Heimatland zu bewegen.

2. Internationale Zusammenarbeit

Aufgrund der weltweiten Verflechtungen der Probleme ist es erforderlich, die Migrations- und Integrationspolitik europa- [Fn. 199: Siehe auch die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 23.2.1994, a.a.O. (Fn. 23).] bzw. weltweit soweit wie möglich aufeinander abzustimmen.

3. Minderheitenschutz

Zur Vermeidung von Wanderungsbewegungen ist es insbesondere auch notwendig, den Schutz von Minderheiten in den betreffenden Gebieten sicherzustellen. In diesem Zusammenhang sind auch die Regelungen zum Schutze von Minderheiten auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene zu beachten. [Fn. 200: Siehe dazu Wollenschläger, Minderheitenschutz als Aufgabe des Rechts – Internationale, europäische und nationale Lösungsansätze, in: Fell/Hablitzel/Wollenschläger (Hrsg.), Erziehung – Bildung – Recht, FS für Philipp Eggers 1994, S. 36ff.]

4. Antidiskriminierungsgesetzgebung

Auch eine Einbürgerung kann eine faktische Diskriminierung trotz rechtlicher Gleichstellung nicht verhindern. Ethnische Diskriminierungen sind

mit präventiven, auch repressiven Maßnahmen zu unterbinden. Letzteres kann jedoch nur gelingen, wenn auch die Gesellschaft und damit insbesondere Parteien, Kirchen, Verbände und Medien auf die Achtung der Menschenwürde hinwirken. Gefordert ist die Mitwirkung dieser Gruppen und Institutionen an einem öffentlichen Aufklärungs- und Erziehungsprozeß, um das Zusammenleben von Menschen unterschiedlicher Herkunft, Kultur und Rasse gestalten zu können, [Fn. 201: Zu einem Antidiskriminierungskonzept siehe auch Wollenschläger, Rechtsfragen eines Konzeptes gegen Ausländerdiskriminierung, in: Barwig/Brinkmann/Huber/ Lörcher/Schumacher, a.a.O. (Fn. 1), S. 293ff.] insbesondere auch durch interkulturelle Begegnungen.

5. Rücknahmeübereinkommen

Ein umfassendes Einwanderungskonzept kann nur erfolgreich sein, wenn die Illegalität der Zuwanderung bekämpft wird, insbesondere auch durch die oben aufgezeigten und abgeschlossenen Rückübernahmeabkommen und –vereinbarungen. [Fn. 202: Siehe oben S. 118f.] Sie stellen ebenfalls ergänzende Maßnahmen dar.

6. Zusammenspiel der Maßnahmen

Nur ein umfassendes Regelungspaket wird zur Akzeptanz der Zuwanderung innerhalb der Wohnbevölkerung führen, die Zuwanderung transparent und regelbar machen und so auch dazu beitragen, Fremdenfeindlichkeit zu verhindern oder abzubauen [Fn. 203: Siehe oben S. 130; vgl. auch Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hrsg.), Migration und Toleranz – Fakten, Herausforderungen, Perspektiven, 1. Aufl., 1993.] sowie die Toleranzbereitschaft zu erhöhen.

VII. Thesenartige Zusammenfassung

1. Ein zuwanderungspolitisches Konzept muß praktisch durchführbar, rechtskonform, international verträglich und ethisch begründbar sein sowie kulturelle Sensibilität erkennen lassen.

2. Der Zugang von Personen in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland könnte durch ein Zu-/Einwanderungsgesetz geregelt werden. Gesetzgebungskompetenzen wären in Art. 73 Nr. 3 sowie Art. 74 Nr. 4 und 6 GG vorhanden. Wesentliche Elemente eines solchen Konzeptes werden eine Kontingentierung der Zuwanderer, ein den unterschiedlichen Bewerbergruppen entsprechendes Anforderungsprofil bei der Erteilung der Einreisegenehmigung sowie die Errichtung einer zentralen Einwanderungsbehörde sein. Die Aufgaben einer solchen Behörde können vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, vom Bundesverwaltungsamt oder von einer neu zu errichtenden Bundesbehörde wahrgenommen werden. Die Art. 83, 86 GG geben den Rahmen für letzteres. Die Errichtung von Forschungsinstituten könnte ergänzend dazu dienen, den Zuwanderungsprozeß auch wissenschaftlich zu erfassen und zu begleiten.

3. Ein umfassendes Zuwanderungskonzept dient als Steuerungsinstrument für einen geregelten Zugang, wobei auch in unterschiedlichem Maße die Möglichkeiten der Teil- bzw. Vollintegration beachtet werden müssen.

4. Die unterschiedlichen Aufenthaltszwecke bzw. Anlässe für die Zuwanderung erfordern eine differenzierte Ausgestaltung bei der Festlegung der Zuwanderungsquoten, der Einreisevoraussetzungen sowie des nachfolgenden Status.

5. Bei der Realisierung eines umfassenden Einwanderungskonzeptes ergeben sich bei der Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen keine Probleme im Hinblick auf die Steuerung und Regelung des Zugangs. Anders sieht dies aus bei der Zuwanderung politisch Verfolgter und der Aufnahme von Flüchtlingen aufgrund von Art. 16 a des Grundgesetzes und der Genfer Flüchtlingskonvention sowie beim Zugang von Aussiedlern aufgrund von Art. 116 GG. Asylberechtigte nach Art. 16 a GG sowie Konventionsflüchtlinge haben einen Anspruch auf Aufnahme. Eine zahlenmäßige Beschränkung und Begrenzung ist hier nicht möglich, allerdings eine Anrechnung auf die Aufnahmequote insgesamt aufgrund der Vorjahresstatistik. Im übrigen ist bei sonstigen Flüchtlingen (Kontingentflüchtlingen, Bürgerkriegsflüchtlingen) eine Kontingentierung möglich. Das gilt auch für Fami-

liennachzug außerhalb bestehender Rechtsansprüche des Ausländergesetzes.

Bei den Aufnahmequoten findet eine Anrechnung der Zuwanderung durch Familiennachzug, Wiederkehroptionen nach dem Ausländergesetz aufgrund der Vorjahresstatistik statt. Eine Quotierung ist hier wegen bestehender Rechtsansprüche nicht möglich.

Der Zugang von Aussiedlern ist trotz Art. 116 Abs. 1 GG ebenfalls steuerbar. Dies hat der Gesetzgeber durch die Neuregelungen im BVFG gezeigt.

Der Zugang von Saisonzuwanderern, Gastarbeitnehmern, Werkvertragsarbeitnehmern bereitet beim Zugang wenig Probleme. Er ist gesetzlich geregelt und kontingentiert. Allerdings könnte der Zugang und der Aufenthalt erweitert werden (z.B. durch Heirat mit Deutschen usw.).

6. Die Aufnahmebereitschaft der inländischen Bevölkerung sowie die Integrationsbereitschaft der Zuwanderer sind Voraussetzung für die erfolgreiche Gestaltung eines umfassenden Einwanderungskonzeptes.

7. Illegale Zuwanderung kann auch durch ein geordnetes Konzept nicht völlig beseitigt, wohl aber verhindert oder zumindest eingedämmt werden. Dieses Einwanderungskonzept muß durch Rückübernahmevereinbarungen ergänzt werden.

8. Ein Konzept, das nicht auf die Ursachen der Wanderungsbewegungen eingeht, wird keinen Erfolg haben. Die Regelung von Zugang, Einreisevoraussetzungen und Status allein stellt keine wirkungsvolle Zuwanderungspolitik dar.

9. Notwendig ist in diesem Zusammenhang eine Koordination von Maßnahmen der Außen-, Entwicklungshilfe- und Wirtschaftspolitik sowie eine Zusammenarbeit auf internationaler Ebene und insbesondere im europäischen Rahmen.

10. Wanderungsbewegungen innerhalb der EU- und anderen EWR-Staaten bleiben bei diesem Konzept unberücksichtigt, weil sie nicht steuerbar und durch die Freizügigkeitsregelungen einer Kontingentierung nicht zugänglich sind.

11. Trotz der europa- und weltweiten Dimension von Migrationsbewegungen empfiehlt es sich, insbesondere in Anbetracht der Tatsache, daß ein europäisches Einwanderungskonzept in naher Zukunft nicht verwirklicht werden kann, ein Einwanderungsgesetz für die Bundesrepublik Deutschland zu erarbeiten und zu verabschieden.