Einwanderungskonzeption für die Bundesrepublik Deutschland .

FES

TEILDOKUMENT:

Bernd Hof:
Zuwanderungsbedarf der BundesrepublikDeutschland

Bernd Hof
Zuwanderungsbedarf der Bundesrepublik
Deutschland

1. Vorbemerkung

Niemand wird erwarten, daß sich für die Bundesrepublik Deutschland ein Zuwanderungsbedarf so einfach und allgemeingültig ableiten läßt, wie es die Überschrift auf den ersten Blick vermittelt. Wer dies dennoch für möglich hält, der müßte zumindest die Grundlinien der künftigen Entwicklung kennen. Er müßte wissen, wie die politischen Entscheidungsträger auf diesen oder jenen Verlauf reagieren. Schließlich käme es darauf an, welches Maß an Andersartigkeit die aufnehmende Gesellschaft zulassen kann, welche Integrationsleistungen sie aufbringen will und welchen Integrationswillen die Zuwanderer mitbringen. Da all dies im voraus niemand weiß, ist der wahre Zuwanderungsbedarf nicht zu bestimmen. Es gibt allerdings einige erkennbare Grunddaten, die die Diskussion über seine Höhe beflügeln. Dazu gehört zuallererst die Schrumpfung der Inlandsbevölkerung und damit auch des Arbeitskräftepotentials. Dennoch, es hängt von der jeweiligen Sichtweise ab, welche Rückschlüsse daraus für das mögliche Ausmaß an Zuwanderung gezogen werden.

Um so wichtiger ist es, die Auseinandersetzung darüber in sachlichen Bezügen zu halten. Eine aktuelle Mitteilung der EG-Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament leistet dazu einen bemerkenswerten Beitrag, in dem sie die Grundbedingungen für die aus ökonomischen Motiven erfolgte Zuwanderung in die Staatengemeinschaft so beschreibt (EG-Kommission, 1994, 23): „Eine langfristige Strategie auf dem Gebiet der beschäftigungsorientierten Zuwanderung wird zwangsläufig der Wirtschaftsentwicklung und der Lage am Arbeitsmarkt Rechnung zu tragen haben. … Auch die Auswirkungen der demographischen Entwicklungen sind bei einer langfristigen Strategie zu berücksichtigen. Eine aufmerksame Beobachtung der Tendenzen ist daher erforderlich, um die Aufnahmepraxis immer wieder an neue Erfordernisse anzupassen. Dabei ist zu unterscheiden zwischen kurzfristigen, konjunkturbedingten Entwicklungen einerseits und strukturellem Wandel andererseits, um eine genaue Prognose der langfristig zu erwartenden Entwicklung von Beschäftigungsangebot und Nachfrage aufstellen zu können". Auch wenn eine genaue, das heißt eine wahre Prognose kaum abgegeben werden kann, stecken diese wenigen Sätze das Umfeld künftiger Zuwanderungsbedarfe hinreichend ab: Konjunktur und Struktur auf der einen, Arbeitsmarkt und Demographie auf der anderen Seite liefern nun einmal die entscheidenden Orientierungspunkte für langfristig tragfähige Strategien. Man hat nicht den Eindruck, daß in allen Mitgliedstaaten der Union die Dinge ähnlich nüchtern gesehen werden.

Dennoch – so sehr das ökonomisch abgeleitete Beziehungsgefüge auch überzeugt, ist die Frage nach seiner Bedeutung berechtigt, wenn ein daraus abgeleiteter Bedarf von der tatsächlichen Entwicklung überrollt wird. Ein Beispiel dafür ist die europäische Wanderungswelle, die Ende der achtziger Jahre einsetzte. Allein in den Jahren 1988 bis 1992 registrierte die Europäische Union einen Nettowanderungssaldo von knapp 4,2 Millionen Personen. Davon entfielen rund zwei Drittel auf die Bundesrepublik Deutschland. Innerhalb der Staatengemeinschaft wurde sie mit einem Wanderungsüberschuß von knapp 2,7 Millionen Personen zum zentralen Einwanderungsland. Es ist unstrittig, daß die Bundesrepublik diesen Zuwanderungsbedarf nicht hatte. Um so notwendiger ist es, diese Einwanderungswelle zumindest in ihren globalen Auswirkungen zu verfolgen, bevor Aussagen zu künftigen Bedarfen gemacht werden.

2. Zur Wanderungsbewegung 1988/93

Im früheren Bundesgebiet nahm die Bevölkerung zwischen 1988 und 1993 von 61,7 auf 65,7 Millionen Personen zu. Der Anstieg war ausschließlich das Ergebnis der Zuwanderung. Zudem hatte die natürliche Bevölkerungsentwicklung auch in diesen Jahren ein negatives Vorzeichen, denn ohne Nettozuwanderung wären 1993 in den Grenzen des alten Bundesgebietes nur 61,4 Millionen Menschen gezählt worden. Einschließlich des einheimischen Geburtendefizits ergibt sich zum tatsächlichen Bevölkerungsstand eine Differenz von 4,3 Millionen Personen (Tabelle 1).

Tabelle 1:
Bevölkerung und Erwerbspersonen 1988 und 1993 für Westdeutschland
Tatsächliche Entwicklung und Fortschreibungsergebnisse ohne Berücksichtigung der Wanderungssalden

Die Altersstruktur wurde durch die Nettozuwanderung so verändert:

• Im Alter von bis zu 20 Jahren nahm die Bevölkerung um rund 1,3 Millionen Personen zu.

• Die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter stieg durch den Wanderungsüberschuß um 2,7 Millionen Personen und

• die Bevölkerungsgruppe der über 60jährigen leicht um gut 300.000 Personen.

Im Gegensatz dazu steht das Ergebnis im Fall des ausgeglichenen Wanderungssaldos: gewachsen wäre nur noch die alte Bevölkerung, nicht mehr die junge und auch die Bevölkerung im Alter zwischen 20 und 60 Jahren hätte leicht abgenommen.

Bei den Erwerbspersonen ist die Bilanz der Wanderungswirkungen ähnlich (Tabelle 1). Zwischen 1988 und 1993 stieg in den alten Bundesländern ihre Zahl von rund 30,1 Millionen auf rund 32,5 Millionen. Verbindet man nun die zwischen 1988 und 1993 gestiegene Erwerbsbeteiligung mit der ohne Berücksichtigung von Wanderungen fortgeschriebenen Bevölkerung, dann hätte es im alten Bundesgebiet 1993 lediglich 30,4 Millionen Erwerbspersonen gegeben. Die Differenz von gut zwei Millionen Personen im Vergleich zur tatsächlichen Entwicklung mißt die arbeitskräftepotentialerhöhende Wirkung der gesamten Zuwanderung 1988/93. Dieses zusätzliche Potential wurde am Arbeitsmarkt nachfragewirksam, als dort im Jahr 1988 bereits 2,2 Millionen Arbeitslose registriert waren. Das deutet auf erste Überforderungen hin, denn ein Wachstumstempo, das bis 1993 zur Vollbeschäftigung geführt hätte, ist nicht vorstellbar.

Im Inland gab es weiteren Potentialdruck durch Veränderungen des Erwerbsverhaltens. Das inländische Erwerbspersonenangebot veränderte sich folgendermaßen (Tabelle 2): Die altersstrukturellen Verschiebungen der nach außen abgeschotteten Erwerbsbevölkerung lösten zunächst einen Potentialrückgang um 541.000 Personen aus. Dem standen die Veränderungen im Erwerbsverhalten mit einem Anstieg um 708.000 Personen gegenüber. Das ist allein Ergebnis der gestiegenen Frauenerwerbsbeteiligung, die für sich genommen zu einem Potentialanstieg von reichlich einer Million geführt hätte. Faßt man alle Veränderungen zusammen und stellt die nicht zuteilbaren Veränderungen (Mischkomponente) in Rechnung, ergibt sich per saldo ein Anstieg um 340.000 Personen, der aus der internen Potentialentwicklung heraus als zusätzliche Nachfrage am Arbeitsmarkt in Erscheinung trat (Tabellen 1 und 2). Wahrscheinlich wäre die verhaltensbedingte, interne Zunahme ohne den Zuwanderungsdruck von außen erheblich größer ausgefallen, weil im Zuge des wiedervereinigungsbedingten Beschäftigungsbooms nichtbeschäftigte Personen der Stillen Reserve aktiviert worden wären. In welchem Umfang, läßt sich kaum bestimmen.

Tabelle 2:
Komponenten der Veränderung des Erwerbspersonenangebots 1988/93 ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Nettozuwanderung

Eine umfassende Analyse müßte über die Entwicklung des Erwerbspersonenpotentials hinaus die gesamtwirtschaftlichen Wachstums- und Beschäftigungswirkungen der Zuwanderung herausarbeiten. Dazu wäre ein Modell erforderlich, das die Zuwanderer nicht nur als Nachfrager und Verbraucher einstuft, sondern darüber hinaus auch zuverlässig Antworten auf die Frage gibt, in welchem Ausmaß die Konsumausgaben tatsächlich aus Beschäftigungsverhältnissen heraus über selbstverdientes Einkommen oder aus öffentlichen Sozialhaushalten finanziert wurden. Das wird sich kaum klären lassen, denn weder die Übersiedler aus den alten in die neuen Bundesländer, noch die deutschstämmigen Aussiedler werden in der Beschäftigtenstatistik gesondert erfaßt. Einzelanalysen allerdings deuten darauf hin, daß es für die Aussiedler nicht einfach war, in Deutschland beruflich Fuß zu fassen (Koller, 1993). Vergleichsrechnungen lassen den Schluß zu, daß die für Aussiedler geschätzten Arbeitslosenquoten die der ausländischen Arbeitnehmer übertreffen. Schließlich führen Analysen zur regionalen Arbeitsmarktentwicklung zu der Vermutung, daß die Arbeits-amtsbezirke mit den höchsten Zuwanderungsquoten 1988/92 im nachfolgenden Konjunkturabschwung auffälligere Arbeitsmarktverschlechterungen präsentierten als Regionen ohne hohen Zuwanderungsdruck (Hof, 1992).

Aus all diesen Gründen können die mit dem RWI-Konjunkturmodell 1992 geschätzten positiven Effekte der Zuwanderungswelle 1988/91 keinen Anspruch auf Allgemeingültigkeit erheben. In neueren Berechnungen wird ausdrücklich darauf hingewiesen (Gieseck, 1994, 55), daß

• die für 1992 ermittelten gesamtwirtschaftlichen Effekte nicht ohne weiteres in die Zukunft fortgeschrieben werden,

• die Auswirkungen von Zuwanderungen auf die deutsche Volkswirtschaft in Größenordnung und Vorzeichen entscheidend von der jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Situation abhängen,

• die abgeschwächte konjunkturelle Situation schon 1992 die Beschäftigungschancen der Zuwanderer spürbar vermindert hat,

• die Auswirkungen auf Sozialprodukt und Beschäftigung nur etwa ein Drittel der skizzierten Effekte ausmachen, wenn die von der Zuwanderung ausgehenden Impulse nur aufgrund staatlicher Transferzahlungen entstehen

• und daß durch eine höhere Arbeitslosigkeit die öffentlichen Haushalte eher belastet werden als daß sie von der Zuwanderung profitieren würden.

Diese Ergebnisse mahnen zur Vorsicht bei der Beurteilung, ob Zuwanderung am inländischen Arbeitsmarkt komplementäre oder konkurrierende Arbeitsmarktbeziehungen auslöst. Weitere Rückschlüsse lassen sich aus der berufsspezifischen Arbeitsmarktentwicklung 1988 bis 1993 ziehen. Konkurrierende Arbeitsmarktbeziehungen, sei es durch Zuwanderung von außen, sei es durch interne berufliche Mobilität, sind zu vermuten, wenn in Berufsbereichen

• die Arbeitslosigkeit trotz zunehmender Beschäftigung steigt,

• der Beschäftigungsanstieg größer ist als der absolute Rückgang der Arbeitslosigkeit

• und wenn sich diese absoluten Veränderungen auch in der berufsspezifischen Arbeitslosenquote niederschlagen.

Global gilt: Selbst in der Rezession Mitte 1993 gab es noch knapp 1,9 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigte mehr als Mitte 1988. Die registrierte Arbeitslosigkeit hingegen lag im Herbst 1993 um knapp 190.000 Personen höher als fünf Jahre zuvor. Dieser globale gesamtwirtschaftliche Befund findet sich im Bereich der Fertigungsberufe ebenso wie in allen technischen Berufen sowie in einer Vielzahl von Dienstleistungsberufen (Tabelle 3). Er streut mithin über sektorspezifische Berufsbereiche wie über die Ebenen unterschiedlicher Qualifikation von den Ingenieuren bis hin zu den Reinigungsberufen.

Das Reaktionsmuster Beschäftigungsanstieg größer als absoluter Arbeitslosenrückgang tritt in verschiedenen, der Bautätigkeit zugehörigen Berufen auf, bei Kaufleuten, den Gesundheits- und Sozialberufen sowie bei den Gästebetreuern (Tabelle 3).

Diese allgemeinen Feststellungen können unter Verwendung der berufsgruppenspezifischen Arbeitslosenquoten weiter differenziert werden. Die These zuwanderungsbedingter Verdrängungseffekte erhärtet sich so in Reaktionsmuster 1 überall dort, wo es bereits 1988 eine überdurchschnittliche Arbeitslosenquote gab und wo diese bis 1993 weiter gestiegen ist. Drei Berufsbereiche fallen heraus:

• die Warenprüfer und Versandfertigmacher vom Durchseher bis zum Verschnürer und vom Altpapier- bis zum Steinsortierer,

• die Lagerverwalter, Lager- und Transportarbeiter vom Bodenaufseher bis zum Packmeister und vom Handelshilfsarbeiter bis zum Zettelverteiler sowie

• die Ordnungs- und Sicherheitsberufe vom Begleitschutz bis zur Terminal-Aufsicht, vom Aufseher bis zum Waschraumwärter, vom Hausdiener bis zum Wagenwaschplatz-Wärter.

Tabelle 3:
Veränderungsmuster von sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung und registrierter Arbeitslosigkeit zwischen 1988 und 1993 (Beschäftigte: Jahresmitte, Arbeitslose: Ende September)

Ansätze für zuwanderungsbedingte Verdrängungseffekte dürften im Reaktionsmuster 1 auch dort zu finden sein, wo die Arbeitslosenquote zwischen 1988 und 1993 zwar unterdurchschnittlich blieb, aber entgegen der gesamtwirtschaftlich unveränderten Quote zunahm. Auf diese Weise werden qualifizierte Berufsbereiche auffällig:

• Schlosser, Mechaniker und Elektriker mit einem Quotenanstieg auf über 7%,

• die gesamte Palette der technischen Berufe, vor allem Ingenieure, Chemiker, Physiker und Mathematiker, mit einem Anstieg auf knapp 8%

• die Verkehrsberufe vom Berufskraft- bis zum Taxifahrer und vom Binnenschiffer bis zum Vollmatrosen mit einer Zunahme der Arbeitslosenquote auf 7,7%.

Schließlich hat sich im Bereich der Holzverarbeitung und in den Reinigungsberufen die überdurchschnittliche Arbeitslosenquote nicht verändert.

Auf der anderen Seite fallen in Reaktionsmuster 2 Berufsbereiche heraus, die auf komplementäre Wirkungen der Zuwanderung hindeuten. Etwa in den breit gestreuten Bauberufen oder in den weiten Bereichen der Gesundheitsdienstberufe. In beiden Segmenten hätte sich der Beschäftigungsanstieg ohne Nettozuwanderung so wahrscheinlich nicht realisieren lassen.

Diese Ergebnisse der berufsbezogenen Verlaufsanalyse decken sich offenkundig mit neueren Untersuchungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zu den Beschäftigungschancen von Aussiedlern nach Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen (Koller, 1995). Strukturiert nach dem im Herkunftsland ausgeübten Beruf hatten die Elektriker mit 88% die höchsten Beschäftigungsquoten. Es folgten die Schlosser, die Mechaniker und die zugehörigen Berufe mit 78%. Demgegenüber konnte nur jeder zweite Aussiedler mit einer Berufsausbildung in den Organisations-, Verwaltungs- und Büroberufen eine Beschäftigung finden. Kaum besser war das Ergebnis bei den Warenkaufleuten. Aber drei von vier Aussiedlern mit einem Abschluß in einem Verkehrsberuf mündeten in Beschäftigung ein. Bei den Ingenieuren, Chemikern, Physikern und Mathematikern waren es 70%. Auch bei den Technikern und den technischen Sonderfachkräften lag die Quote mit 63% immer noch recht hoch. Schließlich fanden zwei von drei Aussiedlern in den Gesundheitsdienstberufen einen Arbeitsplatz. Mit statistischen Feinanalysen dieser Art ist es also durchaus möglich, den Beschäftigungschancen zugewanderter Personen nachzuspüren. Um so mehr könnte die systematische Sammlung und Auswertung der Erfahrungen, die bei der Eingliederung von Aussiedlern gewonnen wurden, für die weitere Ausgestaltung der Zuwanderung genutzt werden.

Eine wichtige Schlußfolgerung aus den zurückliegenden Arbeitsmarktergebnissen ist die breite Ausstrahlung der Zuwanderung auf Branchen und Qualifikationen mit konkurrierenden, aber auch mit komplementären Wirkungen. Die Beschreibung des künftigen Zuwanderungsbedarfs im ganzen sollte von dem Grundkonsens getragen sein, am Arbeitsmarkt Verdrängungseffekte mit negativen sozialen Wirkungen zu vermeiden, gleichzeitig aber die Chancen für Zuwanderung aufzuzeigen. Natürlich hat diese rein ökonomische Betrachtung Grenzen. Denn im weltweiten Maßstab kann sich kein Land den humanen Verpflichtungen entziehen, die die internationale Migration auslöst. Wie also stellt sich der ausschließlich an ökonomischen Kriterien orientierte Zuwanderungsbedarf der Zukunft für die Bundesrepublik Deutschland unter kurzfristig konjunkturellen wie unter längerfristig strukturellen Gesichtspunkten dar? Dieser Frage wird man nie ausweichen können. Konjunktureller Anpassungsbedarf und längerfristige Notwendigkeiten sind stets ausgewogen in Beziehung zu setzen.

3. Zielprojektion oder Status quo-Prognose?

Zunächst muß der künftige Zuwanderungsbedarf auf dem Hintergrund der zurückliegenden Wanderungswelle gesehen werden, die keine einzige Prognose vorauszusehen imstande war. Andererseits wurden im Gefolge der politischen Veränderungen in Osteuropa Zuwanderungsströme erwartet, die bislang ausgeblieben sind. Allerdings stieg die Zahl der illegalen Zuwanderungen an. Insgesamt gilt: Wanderungsströme sind aus sich heraus nicht zu prognostizieren. Aber es wird einen anhaltenden Zuwanderungsdruck auf die industrialisierten Regionen Westeuropas geben. Um die rein quantitative Deckung eines Zuwanderungsbedarfes von außen wird man sich deshalb nicht kümmern müssen. Aber die Mitgliedstaaten der Europäischen Union hätten grundsätzlich auch die Möglichkeit, regionale Ar-beitskräftelücken durch verstärkte interne Mobilität auszugleichen. Denn noch unterscheiden sich die demographisch bedingten Verlaufspfade des Arbeitskräftepotentials in den EU-Ländern erheblich voneinander. Den Schrumpfungsprozessen in Deutschland und Italien stehen in den übrigen Ländern noch über Jahre hinweg aufwärtsgerichtete Trendlinien des Arbeitskräfteangebotes gegenüber (Hof, 1993). Die Erfolgsaussichten einer Steigerung der regionalen Mobilität der EU-Bürger sind nach bisherigen Erfahrungen gering. Der Wegfall der alten Süd-Nord-Wanderung mag damit erklärt werden, daß die regionalpolitischen Zielsetzungen der Union ja gerade darauf gerichtet waren, die ökonomischen Perspektiven in den weniger entwickelten Ländern spürbar zu verbessern. Insoweit dies gelang, entfielen gleichzeitig die ökonomisch begründeten Abwanderungsmotive. Für die Bundesrepublik Deutschland läßt sich zeigen, daß die Ausländerzuwanderung der letzten Jahre in erster Linie aus Ländern kam, die nicht der Europäischen Union angehören.

Unterstellt man also ein latent vorhandenes Zuwanderungspotential aus den die Union umgebenden Regionen, bleibt die Frage zu klären, welchen Weg die Union als Gesamtheit oder die einzelnen Mitgliedstaaten gehen wollen. Einige grundlegende Entscheidungsfelder sollen für die Bundesrepublik Deutschland angedeutet werden. Welchen Weg will sie gehen,

• den der Rentnerverwöhnung oder den der Familienförderung,

• den der arbeitsmarktorientierten Maximalausschöpfung des inländischen Erwerbspotentials oder den des bildungs-, sozial- und kulturpolitischen Fortschritts,

• den der individualisierten Innenschau oder den der weltoffenen Außenschau,

• den des weitgehend gleichberechtigten Familienarbeitszeitbudgets oder den der zuteilenden Teilzeitgesellschaft,

• den der nach innen gerichteten intoleranten Gesellschaft oder den Weg in eine Gesellschaft, die Andersartigkeit zuläßt und schließlich anerkennt?

Es ist vor allem der letzte Punkt, der deutlich macht, daß es nicht nur um wirtschafts- und gesellschaftspolitische Entscheidungen geht. Eine Gesellschaft, die sich auf eine ständige Nettozuwanderung einrichtet, wird sich den Fragen der Toleranz auf vielen Ebenen stellen müssen. Das Vermögen, Andersartigkeit zuzulassen, kann die Politik nicht zuteilen. Aber sie kann es fördern durch transparente Zuwanderungspolitik. Dennoch stellt es sich nicht von heute auf morgen ein, sondern es ist zuallererst Ergebnis individueller Wachstumsprozesse. Die Aufnahme der Wanderungswelle 1988/93 stimmt für die weitere Entwicklung insgesamt hoffnungsvoll, auch wenn die aus ihr resultierenden Integrationsaufgaben noch nicht gelöst sind. Dabei geholfen hat sicher die 30jährige Wanderungserfahrung der alten Bundesländer, beginnend mit dem Zustrom der Arbeitnehmer aus den südlichen Ländern der Europäischen Gemeinschaft.

Dennoch wird sich jede Gesellschaft Klarheit darüber verschaffen müssen, welche Größenordnungen künftiger Wanderungsströme nach innen keine Überforderungen auslösen, sei es im ökonomischen Bereich oder sei es im Zusammenleben der Menschen. So sehr die einzelnen Individuen der Gemeinschaft zu verantwortlichem Handeln aufgefordert sind, so sehr ist es die Aufgabe des Staates, seine übergeordnete Funktion zum Wohl des Ganzen auszufüllen. Das bedeutet: Die Verpflichtung für eine verträgliche Weiterentwicklung der Gesellschaft im Inneren beinhaltet auch, die Zuwanderung nach einem Maß zu gestalten, das den Arbeitsmarkt nicht den Spielregeln der Gütermärkte unterwirft, sondern seine wettbewerbspolitische Ausnahmesituation anerkennt. Gefordert werden keine neuen Schutzbestimmungen, die die Zumutung der Konsequenzen des eigenverantwortlichen Tuns wegzunehmen und auf die Gesellschaft zu übertragen versuchen. Aber Zuwanderung kann nicht so weit zugelassen werden, daß sich in der Bundesrepublik Arbeitsmärkte ausbreiten, die ihr Wachstum einem Lohn-Dumping größeren Stils verdanken.

Die Anforderungen an den Zuwanderungsbedarf der Zukunft erwachsen mithin aus dem in der Bundesrepublik erreichten hohen Produktivitätsniveau. Es stellt Anforderungen an ein hohes Motivationsniveau. Es richtet sich aber auch an die Qualifikation, hier vor allem an Zuwanderer, die im Zuge des weiter voranschreitenden technischen Fortschritts in den industriellen Bereichen eine Beschäftigungsmöglichkeit suchen. Weniger stringent wird diese Forderung sein müssen, wenn es um Beschäftigungsfelder geht, die im expansiven Dienstleistungssektor etwa in Kombination mit einer alternden Bevölkerung in den sozialen Bereichen entstehen. Der Marsch in die Informationsgesellschaft wiederum setzt entsprechend hohe Qualifikationsanforderungen voraus. Aber Telekommunikation kann Wanderungsentscheidungen überflüssig machen, weil die Tätigkeit am Heimatort möglich ist.

Ob Ziel oder Status quo-Prognose – der künftige Zuwanderungsbedarf muß sich an dem mittlerweile erreichten Niveau des wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Fortschritts der Bundesrepublik Deutschland messen. Fortentwicklung ist das Ziel. Deshalb wird zunächst zu klären versucht, wieviele der derzeit in den Grenzen des Bundesgebietes ansässigen Menschen künftig eine Beschäftigung suchen. Anschließend wird die Frage zu beantworten sein, mit welcher Arbeitsplatzentwicklung am Standort Bundesrepublik Deutschland zu rechnen ist. Beide Arbeitsmarktseiten führen schließlich zum konjunkturellen Zuwanderungsbedarf auf mittlere Sicht und zu seiner strukturellen Dimension in der längerfristigen Perspektive.

4. Weiterentwicklung der Erwerbslandschaft

In den erwerbsbiographischen Entwürfen der alten Bundesländer gibt es drei langfristig dominierende Trends. Das ist bei den jüngeren Erwerbspersonen die anhaltend steigende Bildungsbeteiligung, besonders ausgeprägt bei den unter 20jährigen Erwerbspersonen. Aber sie findet sich auch bei den 20- bis 25jährigen Männern und ist eher uneinheitlich bei den Frauen dieser Altersgruppe. Der zweite gesicherte Trend findet sich am oberen Rand der Erwerbspyramide in Form des immer weiter vorverlegten Übergangs in den Ruhestand. Zählten in den sechziger Jahren noch drei von vier Männern im Alter zwischen 60 und 65 Jahren zu den Erwerbspersonen, war es Anfang der neunziger Jahre nur noch jeder dritte. Im Vergleich dazu nahm die Erwerbsquote der Frauen in dieser Altersgruppe nur geringfügig ab – von 25% in den Sechzigern auf gut 10% Anfang der neunziger Jahre. Hier ist die Tendenz zuletzt sogar wieder leicht steigend. Der dritte dominierende Trend ist schließlich die steigende Erwerbsbeteiligung der Frauen in den mittleren Altersgruppen. Was ist von all dem in die Zukunft verlängerbar und welche Veränderungen wird es in den neuen Bundesländern geben?

Im Westen deuten die jüngsten Daten der Mikrozensuserhebungen auf einige bemerkenswerte Veränderungen hin, die mit der konjunkturellen Entwicklung im Zusammenhang stehen. Bedingt durch die Rezession ist die Erwerbsbeteiligung der jungen Jahrgänge zuletzt spürbar zurückgegangen. Das deutet darauf hin, daß der Arbeitskräftenachwuchs als Reaktion auf die schlechten Beschäftigungsbedingungen zumindest vorübergehend noch länger im Ausbildungssystem verbleibt. Gleichzeitig kehren die über 55jährigen Männer durch den Eintritt in den Ruhestand dem Arbeitsmarkt verstärkt vorzeitig den Rücken. Denn der bis 1990 zwischenzeitliche Anstieg der Erwerbsquoten dieser Altersjahrgänge ging nach 1992 deutlich wieder zurück. Die Frauen hingegen melden, abgesehen von der gestiegenen Bildungsbeteiligung in den jungen Jahrgängen, unverändert steigende Erwerbswünsche an. Das belegt, mit welcher Macht die Frauen unabhängig von der konjunkturellen Situation auf den Arbeitsmarkt drängen. Insgesamt nahm 1994 in den alten Bundesländern die Zahl der Erwerbspersonen nicht mehr zu, sondern verharrte in etwa auf dem Niveau des Vorjahres.

Anders verlaufen die aktuellen Trends in den neuen Bundesländern. Dort bildet sich die Erwerbsbeteiligung von den ehedem sozialistisch überhöhten Niveaus bei Männern wie bei Frauen zurück. Wie weit sich dies in die Zukunft fortsetzen wird, ist vor allem bei den Frauen eine schwierig zu beantwortende Frage, die unter anderem von den Beschäftigungserwartungen entschieden wird. Unabhängig vom Geschlecht fällt 1994 im Blick auf die Altersgruppen bei den über 55jährigen erwartungsgemäß ein Anstieg auf. Für diese Jahrgänge laufen die arbeitsmarkt- und rentenpolitischen Begleitaktionen Zug um Zug aus. Aufgrund dieses Kohorteneffektes nahm bereits 1994 die Erwerbsquote der Männer im Alter zwischen 55 und 60 Jahren von 39,5 auf 52,4% zu und die der Frauen von 26,4 auf 41,4%. Der Kohorteneffekt wird also zu weiterhin steigenden Erwerbsquoten führen, aber die vor der Wende erreichten Niveaus werden in diesen Altersgruppen voraussichtlich nicht wieder erreicht. Insgesamt wurden in den neuen Bundesländern 1994 wieder mehr Erwerbspersonen gezählt als ein Jahr zuvor, obwohl die Erwerbsbevölkerung nur geringfügig zugenommen hatte. Das sind die Veränderungen am aktuellen Rand.

4.1. Männer

Langfristig bewegen sich die Männer in eine Erwerbslandschaft, die bereits an anderer Stelle für das Jahr 2020 entworfen wurde (Hof, 1993, 100ff. u. 299). Der Weg dorthin orientiert sich an folgenden Zielvorgaben, die je nach Intensität in eine obere und eine untere Variante führen (Tabellen 4 a und 4 b):

• Die jüngeren Jahrgänge setzen den Trend sinkender Erwerbsneigung bis zum Ende der neunziger Jahre fort. Danach schwenkt die Erwerbsneigung in eine Phase kontinuierlicher Zunahme ein, die mit veränderten Bildungsstrukturen und verbesserten Beschäftigungschancen begründet wird. Diese Perspektive erfordert eine ständige Ausdehnung des Ausbildungsplatzangebotes, denn auch ohne Berücksichtigung von Nettozuwanderung steigt die Bevölkerung im Alter von 15 bis 20 Jahren bis zum Jahr 2007 unentwegt an, insgesamt um rund eine halbe Million. Aber die hohen Niveaus der achtziger Jahre werden bei weitem nicht wieder erreicht.

• In der Altersgruppe der 20- bis 25jährigen sind die Verlaufsformen zeitversetzt ähnlich, so daß auch hier bis 2000 von einem weiter leicht fallenden und anschließend von einem steigenden Erwerbsquotentrend ausgegangen wird. Diese Verlaufsform gilt auch für die Altersgruppe der 25- bis 30jährigen.

• In den mittleren Altersgruppen hingegen wird von einer leichten Erwerbsquotensenkung ausgegangen, die nur die Richtung andeuten soll, daß sich künftig auch Männer für die Familienphase zwecks Kinderbetreuung aus dem Erwerbsprozeß zurückziehen.

• Im Vergleich dazu werden die Auswirkungen des Rentenreformgesetzes 1992 von erheblicher Bedeutung sein. Allerdings stellt sich die Frage, ob sich die gesetzlich gewünschte Verlängerung der Lebensarbeitszeit tatsächlich am Arbeitsmarkt umsetzen läßt. Wünschenswert wäre dies nicht nur aus rentenpolitischen Gesichtspunkten. Wenn die Bevölkerung bei guter Gesundheit zunehmend älter wird, werden mehr Menschen freiwillig länger im Erwerbsprozeß bleiben wollen als dies zur Zeit der Fall ist, sei es auch nur in Teilzeitbeschäftigung. Kurzfristig hingegen wird man davon ausgehen können, daß in der jetzt lau-fenden Konjunkturphase der vorgezogene Ruhestand weiterhin als personalpolitisches Instrument genutzt wird, um auf diese Weise Entlassungsdruck in jüngeren Jahrgängen zu vermeiden. Auch wird man Reaktionen auf das Rentenanpassungsgesetz in Rechnung stellen müssen, die wahrscheinlich in den Jahren vor seinem in Kraft treten zu vermehrten Rentenzugängen führen werden.

Deshalb geht bis zum Jahr 2000 die Erwerbsquote der 55- bis 65jährigen noch geringfügig zurück. Nach dem Jahr 2000 setzt der Anstieg ein, der die Erwerbsquoten der 55- bis 60jährigen auf 85% im Jahr 2020 anhebt. Das wären rund 5 Prozentpunkte mehr als Mitte der neunziger Jahre. In der Altersgruppe der 60- bis 65jährigen wird im Jahr 2020 nach dem hier vorgelegten Entwurf in der oberen Variante jeder zweite einen Erwerbswunsch signalisieren, in der unteren 42 von hundert. Mitte der neunziger Jahre hingegen war es nur jeder dritte. Mithin wird langfristig als Folge des Rentenreformgesetzes eine beträchtliche Zunahme erwartet, die auf das Niveau Mitte der siebziger Jahre zurückführt. Aber eine Rückkehr zu den Erwerbsquoten Mitte der sechziger Jahre von rund 75% wird ausgeschlossen, denn unter wettbewerbspolitischen Gründen wäre es keine adäquate Strategie, die sinkenden Nachwuchszahlen durch eine noch stärkere Anhebung der Alterserwerbstätigkeit ausgleichen zu wollen.

Die im Jahr 2020 in den alten Bundesländern erreichte Erwerbslandschaft (Tabelle 4 b) wird als Durchschnittswert für Gesamtdeutschland betrachtet und somit auch auf die neuen Bundesländer übertragen. Das bedeutet dort im Verlauf eine generelle Absenkung der Erwerbsneigung in allen Jahrgangsstufen bis zum Alter von 54 Jahren. In den darüber liegenden Jahrgängen wird die Erwerbsneigung im Vergleich zum aktuellen Stand hingegen zunehmen.

4.2. Frauen

Weitaus entscheidender für die künftigen Entwicklungslinien des Arbeitskräfteangebots wird die Frauenerwerbsbeteiligung sein. Auch dabei wird ein Erwerbsentwurf übernommen, der an anderer Stelle im europäischen Vergleich schon einmal ausgearbeitet wurde (Hof, 1993, 100ff., 302). Danach werden bis zum Jahr 2020 in den alten Bundesländern zwar noch nicht die Erwerbsniveaus der dänischen Frauen erreicht, die zusammen mit den schwedischen Frauen die höchsten Quoten in der Union realisieren. Aber die Erwerbsbeteiligung in den mittleren Altersjahrgängen liegt in der oberen Variante doch deutlich über 80% und in der unteren reicht sie bis dahin (Tabellen 4 a und 4 b). Das wäre gegenüber dem Basisjahr ein wesentlicher Fortschritt. Welche Arbeitszeitformen dahinter stehen, braucht an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt zu werden. Die Zielorientierung einer deutschen Erwerbslandschaft der Zukunft nimmt jedoch kein Maß am aktuellen holländischen Entwurf einer zuteilenden Teilzeitgesellschaft, sondern am französischen Entwurf, mit einer ausgeprägt gleichberechtigten Beteiligung am Erwerbsleben, die es beiden Ehepartnern erlaubt, sich gleichzeitig in Familie und Beruf zu verwirklichen.

Für die Bundesrepublik setzt der französische Weg allerdings voraus, daß sich die Familienpolitik den infrastrukturellen Aufgaben widmet, die im familiären Umfeld erledigt werden müssen – vom garantierten Kindergartenplatz über verläßliche Schulzeiten bis zum Ausbau von Ganztagsschulen in langfristiger Orientierung. Bleibt bei dem erwarteten Erwerbsniveau eine solche Umorientierung aus, würde der Konflikt zwischen Beschäftigung und Familie entweder durch noch weniger Geburten gelöst, oder er würde weiterhin auf dem Rücken der geborenen Kinder ausgetragen. Eine andere Reaktion macht wenig Sinn. Denn nachdem die Frauen schon längst gleichberechtigt am Bildungssystem teilnehmen, ist es allzu natürlich, wenn sie das erworbene Wissen anschließend in Erwerbstätigkeit umsetzen wollen, statt es in einer längeren Phase der Nichtbeschäftigung mehr oder weniger abzuschreiben.

Nicht nur im internen Zuwanderungszusammenhang sind die frauen- und familienpolitischen Themen für eine verträgliche Weiterentwicklung der deutschen Gesellschaft von zentraler Bedeutung. Während sich die Mehrzahl der EU-Staaten erst allmählich mit schrumpfenden Bevölkerungszahlen vertraut machen muß, befindet sich die Bundesrepublik Deutschland schon länger in einer Situation, in der die Bevölkerungsentwicklung immer weniger vom demographisch-relevanten Verhalten der Inländer abhängt, sondern immer mehr von der Zahl der Zugezogenen aus dem Ausland (Kommission Demographischer Wandel, 1994, 53).

Dieses Grunddilemma ist zu bedenken, wenn unabhängig von der Konjunktur von unentwegt steigender Frauenerwerbsneigung ausgegangen wird. Im einzelnen bedeutet das für beide Varianten:

• In der Altersgruppe der 15- bis 25jährigen wird sich die Erwerbsneigung wie bei den Männern zunächst noch bis 2000 zurückbilden, um dann wieder leicht anzusteigen.

• In allen übrigen Altersjahrgängen nimmt die Erwerbsneigung durchgängig zu.

Die so im Jahr 2020 erreichten Erwerbsniveaus werden gleichfalls als Durchschnittswert auf die neuen Bundesländer übertragen. Dort bedeutet dies:

• Die Erwerbsneigung der jungen Altersjahrgänge geht aufgrund der schwierigen Ausbildungssituation zunächst zurück und nimmt danach längerfristig wieder zu.

• In den mittleren Altersjahrgängen der 30- bis 55jährigen werden sich die ehedem hohen Erwerbsniveaus zurückbilden.

• Bei den Frauen im Alter darüber wird ebenso wie bei den Männern die Erwerbsneigung künftig wieder steigen.

Damit sind die Zielvorgaben der künftigen Erwerbsbeteiligung komplettiert (Tabellen 4 a und 4 b). Nach der konjunkturellen Anpassung schlagen die längerfristigen Trends durch, die nach dem Jahr 2000 einer oberen und einer unteren Variante folgen.

Tabelle 4a:
Entwicklung des Erwerbsverhaltens von Männern und Frauen nach Altersgruppen in den alten Bundesländern 1994 bis 2000 sowie 2010 und 2020 in der unteren (u.V.) und der oberen Variante (o.V.)

Tabelle 4 b:
Entwicklung des Erwerbsverhaltens von Männern und Frauen nach Altersgruppen in den neuen Bundesländern 1994 bis 2000 sowie 2010 und 2020 in der unteren (u.V.) und der oberen Variante (o.V.)

5. Zur natürlichen Bevölkerungsentwicklung

Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß die künftige Entwicklung in Deutschland in hohem Maße von der Außenwanderung abhängig ist. Da die Wanderung in den hier präsentierten Überlegungen die strategische Variable darstellt, kommt es nach der Beschreibung der künftigen Erwerbsbeteiligung auf die Entwicklung der aktiven Bevölkerung im Alter zwischen 15 und 75 Jahren an. Ihre Fortschreibung reagiert von 1995 aus gesehen auf Veränderungen der Geburtenziffern frühestens ab dem Jahr 2010. Weil sich Veränderungen in der Sterblichkeit hauptsächlich bei den über 60jährigen auswirken, sind Variationen der Lebenserwartung im direkten Arbeitsmarktzusammenhang weniger bedeutend, sehr wohl für die natürliche Bevölkerungsentwicklung.

In den alten Bundesländern wird bis zum Ende des Projektionszeitraumes die Nettoreproduktionsrate unverändert gelassen. Sie liegt derzeit bei 67%. Das bedeutet: Zum Ersatz der nachwachsenden Müttergenerationen fällt das Geburtenniveau um ein Drittel zu niedrig aus. Anders verhält sich die Entwicklung in den neuen Bundesländern. Sie werden das westdeutsche Niveau voraussichtlich erst im Jahr 2015 wieder erreichen. Dieser Nachlauf erklärt sich aus den Spätwirkungen spürbarer Verhaltensänderungen nach 1989: In den neuen Bundesländern sank die Nettoreproduktionsrate bis 1993 auf 37%. Dieser massive Geburtenrückgang ist eine Reaktion auf die wiedervereinigungsbedingten Veränderungen im familiären Umfeld. Nur ein kleiner Teil dieses Geburtenausfalls dürfte später nachgeholt werden. Gleichzeitig wird sich die altersstrukturelle Verteilung der Geburtenziffern hin zu einem höheren Alter der Mütter verschieben. Beide Effekte lassen erwarten, daß die Geburtenziffern erst sehr spät wieder Anschluß an das westliche Niveau finden werden (Birg und Flöthmann, 1993; Münz, 1994 sowie Hof, 1994 a).

Die künftige Entwicklung der Sterblichkeit muß gleichfalls nach alten und neuen Ländern getrennt betrachtet werden. Sie wird unter der Annahme gezeichnet, daß im Jahr 2020 in Deutschland insgesamt eine Lebenserwartung erreicht wird, die den heute in Japan gemessenen Werten entspricht. Das bedeutet bei den Männern einen Anstieg von derzeit 72 auf 76 Jahre und bei den Frauen von 79 auf 84 Jahre. Steigende Lebenserwartung und niedriges Geburtenniveau bewirken kräftige Verschiebungen in der Al-tersstruktur der inländischen Bevölkerung mit unabänderlicher Tendenz zur Überalterung. Ohne Nettozuwanderung werden die Deutschen des Jahres 2020 im Durchschnitt knapp 48 Jahre alt sein nach durchschnittlich 40 Jahren 1995. Damit stellen sie die älteste Bevölkerungsgruppe der Europäischen Union. Das bedeutet zugleich auch, daß das deutsche Humankapital rascher altert als in allen anderen Ländern.

6. Annahmen zu den Wachstums- und Produktivitätsmustern

Um so plausibler erscheint es, wenn von einer rückläufigen Bevölkerungsentwicklung langfristig negative Auswirkungen auf die Wachstumsperspektiven einer Region erwartet werden. Das jedenfalls läßt sich aus der aktuellen Diskussion über die spürbaren Bevölkerungsrückgänge in ländlich strukturierten Gebieten der neuen Bundesländer ableiten. Dort wird es immer schwieriger, funktionsfähige regionale Arbeits- und „Versorgungsmärkte" aufrechtzuerhalten (BfLR, 1994). Bei zugleich spürbar sinkenden Nachwuchsjahrgängen deutet sich an, was in Verlängerung aus der natürlichen Bevölkerungsentwicklung heraus für immer mehr Gebiete in Westdeutschland langfristig zu erwarten wäre.

Auch in den alten Bundesländern hat es eine solche Diskussion bereits gegeben (Felderer, 1989). Das war im Verlauf der achtziger Jahre, als dort die Bevölkerung schrumpfte und die Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts bescheidener ausfielen (Buttler, 1992). Im historischen Vergleich sah das für die frühere Bundesrepublik so aus: Zwischen 1960 und 1974 wuchs die Bevölkerung jahresdurchschnittlich um 0,8%, das Bruttosozialprodukt um 4,0%. In den Jahren danach bis 1985 nahm die Bevölkerung im Trend um knapp 0,2% pro Jahr ab. Die Wachstumsrate des Bruttosozialproduktes ging auf 1,9% zurück. Im internationalen Vergleich fällt im Vergleichszeitraum 1974/85 auf, daß über die Bundesrepublik hinaus Länder mit Bevölkerungsstagnation ausgesprochen niedrige Wachstumsraten des Bruttosozialproduktes aufzuweisen hatten, Länder mit wachsender Bevölkerung dagegen hohe. Zur ersten Gruppe gehören Belgien, Österreich, die Schweiz und Großbritannien, zur zweiten Gruppe Kanada, die USA, Australien und Japan. Auch wenn der Zusammenhang statistisch gesehen sehr eng ist, soll keinem Bevölkerungswachstum das Wort geredet werden, zumal die Bezüge differenzierter diskutiert werden müßten, etwa die Frage des steigenden Pro-Kopf-Einkommens bei sinkender Bevölkerung, die Ausgleichsfunktion des technischen Fortschritts mit seinen positiven Produktivitätseffekten oder der Ersatz einer fehlenden Inlands- durch höhere Auslandsnachfrage. Erstrebenswert wäre vielmehr eine Stabilisierung der Bevölkerungszahlen: Denn nach vorne gerichtet deutet Bevölkerungsschrumpfung auf die Gefahr sich selbst verstärkender Abwärtsprozesse hin. Es kann ein labiles Investitionsklima entstehen, wenn sich die Unternehmen auf eine ständig schrumpfende Zahl heimischer Konsumenten und parallel dazu auf ein ständig sinkendes und gleichzeitig alterndes Arbeitskräftepotential einstellen müssen. Offene und zunehmend global organisierte Märkte veranlassen die Erweiterungsinvestitionen dorthin zu wandern, wo die gesamten Umfeldperspektiven günstiger sind. In den Regionen hingegen, wo sich der Bevölkerungsrückgang verstärkt fortsetzt, wird es immer schwieriger, eine Rezession über eine Belebung der Investitionstätigkeit zu überwinden (Schneider, 1990, 560).

Wenn also der Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Bevölkerungsentwicklung in beide Richtungen nicht von der Hand zu weisen ist, wäre für die vorauseilende deutsche Entwicklung die Durchdringung eines Modellentwurfs notwendig, der von ständig schrumpfender Bevölkerung und damit zugleich auch ständig schrumpfendem Arbeitskräftepotential ausgeht. Weil dafür die empirische Erfahrung fehlt, gibt es ein solches Modell derzeit nicht, denn noch laufen die Wirkungsketten über positive Trendverläufe. Die hier und da beschriebenen Entwicklungspfade, nach denen künftig Vollbeschäftigung bei gleichzeitig kräftigen Beschäftigungsrückgängen erreicht wird (Grütz, 1993 und Eckerle, 1995), sind wahrscheinlich nur schematische Denkmodelle und keine ernsthaft diskutierten Szenarienentwürfe. Jedenfalls fehlt für die Jahre nach 2010 eine eingehende Beschreibung der Umbruchsituation, die durch folgenden Wechsel gekennzeichnet ist: Einer über 65 Jahre dauernden Phase mit steigendem oder stagnierendem Erwerbspersonenangebot und dazu parallelen Bevölkerungsverläufen folgt eine Phase mit dauerhaft schrumpfendem Arbeitskräfteangebot bei gleichfalls rückläufiger Bevölkerung. Es müßte erst ein Modell entwickelt werden, das die Konsequenzen dieser Umbruchsituation zuverlässig beschreibt. Das Ergebnis, der Übergang münde in eine harmonische Vollbeschäftigungssituation ein, scheint aus heutiger Sicht jedenfalls die geringsten Eintrittswahrscheinlichkeiten zu besitzen.

Folgt man dieser Einschätzung, sollte in Deutschland alles unternommen werden, das Tempo der intern angelegten Talfahrt von Bevölkerung und Arbeitskräften zu bremsen, damit es nicht zu sich selbst verstärkenden Abwärtsprozessen kommt. Da selbst eine nachhaltige Geburtenbelebung den Bevölkerungsrückgang nicht mehr verhindern kann (Hof, 1993, 309), bleibt im Verbund aus purem Eigeninteresse die Zuwanderung als Möglichkeit übrig, den Wachstumsverlauf der Produktion von einer schrumpfenden Einwohnerzahl freizuhalten. Aber auch Zuwanderung löst die Probleme nicht im Selbstlauf. So wird sie etwa die Alterungstendenz nicht stoppen können. Sie kann diesen Prozeß aber immerhin dämpfen (Hof, 1993, 160). Dauerhaft wachstumswirksame Zuwanderung setzt erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt voraus. Die Anforderungen dafür werden steigen, denn im industriellen Bereich sind die weniger anspruchsvollen Arbeitsplätze weggefallen. Zudem wird man sich in sektoraler Betrachtung darüber im klaren sein müssen, daß die Industrie der Zukunft kaum mehr zu den Beschäftigungsträgern zählen wird. Es wäre viel gewonnen, wenn das Verarbeitende Gewerbe insgesamt die Zahl der Beschäftigten im Trend um weniger als einen halben Prozentpunkt pro Jahr zurücknimmt. Die verbleibenden Arbeitsplätze werden weiterhin in immer geringerem Umfang unterdurchschnittlich Qualifizierten zur Verfügung stehen. Die Produktionsprozesse verändern sich rascher, neue Tätigkeiten entstehen und verlangen höhere Beweglichkeit.

Ein solches Bild zeichnen einschlägige Vorausberechnungen zur Entwicklung der Tätigkeiten nach Qualifikation (Prognos, 1989). Sie kommen im Ergebnis zu einer Beschäftigungslandschaft der Zukunft, die mit steigenden Anforderungen an die Qualifikation der Beschäftigten aufwarten wird. Das fordert die Schul- und Ausbildungssysteme heraus. Man kann einer solchen Perspektive allerdings entgegenhalten, daß auch weniger Qualifizierte in hochkomplizierten Produktionsprozessen durchaus Beschäftigungschancen haben können. Dies wird der Fall sein, wenn die Benutzeroberflächen im Zuge der weiteren Entwicklung einfacher gestaltet und damit auch weniger begabten Beschäftigten problemlos zugemutet werden können.

Die Hoffnung auf dauerhafte Beschäftigungsmehrung richtet sich an die Dienstleistungsbereiche der Wirtschaft. Aber auch sie verändern ihr Gesicht. Beraten, organisieren, managen, forschen und entwickeln werden sich zu Tätigkeitsfeldern mit steigender Bedeutung entwickeln. Auch das Betreuen im Miteinander einer alternden Bevölkerung bekommt einen höheren Stellenwert mit steigenden Beschäftigungszahlen. So finden sich in den weiten Bereichen der Dienstleistungen auch Beschäftigungsfelder für weniger qualifizierte Mitarbeiter. Bei weiter steigendem Wohlstand der Beschäftigten in den hochproduktiven Sektoren der Industrie, der Kommunikation und der Information ist dies ohnehin vorstellbar. Sie werden verstärkt Dienstleistungen in Anspruch nehmen. Schließlich wird es auch in Zukunft Tätigkeitsfelder geben, die von Einheimischen weitgehend gemieden werden. Aber anders als früher wird man sich auch darauf einstellen müssen, daß die Wirtschaft qualifizierten Beschäftigungsbedarf artikuliert, für den es auf dem inländischen Arbeitsmarkt keine Deckung gibt.

Kann diese durch Zuwanderung gewonnen werden und breitet sich überdies am Standort Deutschland ein Klima aus, in dem Veränderungen immer weniger als Bedrohung erlebt, sondern zunehmend als Chance erkannt und genutzt werden, bleiben offensive Wachstumsmuster mit reger Investitionstätigkeit im Inland möglich. Diese Vorwärtsstrategie bestimmt die Produktivitäts- und Wachstumsziffern, die unter konjunkturellen sowie unter längerfristigen Perspektiven in die Modellrechnung eingegangen sind (Tabelle 5).

Vier Anmerkungen zur Vorgehensweise:

Um dem regionalen Wachstumsprozeß in seiner Ost-West-Orientierung gerecht zu werden, wird die Trennung zwischen den alten und den neuen Bundesländern auch in der Entstehungsrechnung beibehalten.
Da das Basisjahr der Modellrechnung nach unten verzerrt ist, enthält das Modell bis zum Jahr 2000 eine Konjunkturfigur. Dafür wurden die zur Zeit vorliegenden Prognosen für 1996 verwendet. Für die Jahre bis 2000 diente die mittelfristige Zielprojektion der Europäischen Kommission (1995) zur Orientierung.
Der Aufschwung endet im Jahr 2000. Für die Jahre danach folgt die ökonomische Entwicklung bis zum Jahr 2020 einem durchschnittlichen Wachstums- und Produktivitätstrend.
In den neuen Bundesländern wird mit hohen, strukturell bedingten Produktivitätsfortschritten gerechnet. Gegen Ende des Prognosezeitraums werden sie das Produktivitätsniveau der alten Bundesländer annähernd erreicht haben.

Die Kombinationen (Tabelle 5) basieren auf einem dienstleistungsorientierten Entwicklungsmuster, das sich an amerikanische oder japanische Muster anlehnt. Aber das für Deutschland typische Standortgefüge mit exportorientierter Industriestruktur wird keinesfalls aufgegeben, sondern durch die Anbindung qualitativ hochwertiger Dienstleistungen ergänzt. Diese Perspektive beschreibt den spezifisch innertertiären Wandel hochentwickelter Länder hin zu Leistungsangeboten der Information und der Kommunikation. Der Fortschritt der Arbeitsproduktivität wird sich auch in den vor uns liegenden Jahren nicht autonom beschleunigen. Dafür gibt es keinen historischen Beleg. Deshalb zeichnet sich das gesamtwirtschaftliche Wachstum auch infolge des tertiären Strukturwandels durch eine hohe Beschäftigungsintensität aus. Weil die typischen Merkmale des deutschen Standorts beibehalten werden, ist die künftige Arbeitsplatzentwicklung im Vergleich zu den dynamischen Beschäftigtentrends der Vereinigten Staaten eher gemäßigt.

In den alten Bundesländern wird das Beschäftigungsniveau über den gesamten Konjunkturzyklus 1992/2000 hinweg jahresdurchschnittlich um 0,4% ansteigen. Im vorausgegangenen Zyklus 1980/92 waren es noch 0,7% gewesen. Dieser konjunkturelle Entwurf stützt sich auf umfangreiche Regressionsrechnungen, die unter Einschluß der Kapitalstockentwicklung durchgeführt wurden (Hof, 1994 b, 139 ff.). Für den Beschäftigungsverlauf bleibt Voraussetzung, daß sich die Lohnentwicklung in die engeren Produktivitätsspielräume einfügt. Langfristig wird eine jährliche Erwerbstätigenzunahme von 0,5% erwartet. Der geringfügig höhere Ansatz als im Zyklus 1992/2000 leitet sich aus der verstärkten Hinwendung zum weniger produktiven Dienstleistungssektor ab.

Tabelle 5:
Eckdaten zur realen Entstehungsrechnung der gesamtwirtschaftlichen Produktion 1994 bis 2020

Bruttoinlandsprodukt¹⁾

Arbeitsproduktivität²⁾

Erwerbstätige

Veränderungen in Prozent

Alte Bundesländer

1994

2,3

3,6

–1,3

1995

2,4

1,9

0,5

1996

3,0

1,8

1,2

1997

3,5

1,7

1,8

1998

2,8

1,5

1,3

1999

2,6

1,4

1,2

2000

1,5

1,2

0,3

1992/2000

2,0

1,6

0,4

2000/2020

2,0

1,5

0,5

Neue Bundesländer

1994

9,2

8,0

0,8

1995

9,5

8,0

1,5

1996

8,5

6,5

2,0

1997

8,0

7,7

0,3

1998

8,0

7,7

0,3

1999

8,0

7,7

0,3

2000

8,0

7,7

0,3

1992/2000

8,1

7,8

0,3

2000/2020

4,2

4,0

0,2

Bundesrepublik Deutschland

1994

2,9

3,7

–0,8

1995

3,0

2,3

0,7

1996

3,5

2,2

1,3

1997

3,9

2,4

1,5

1998

3,3

2,2

1,0

1999

3,2

2,1

1,0

2000

2,2

1,9

0,3

1992/2000

2,6

2,2

0,4

2000/2020

2,3

1,8

0,5

1) In Preisen von 1991
2) Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Erwerbstätigen
Quelle: Eigene Berechnungen.

In den neuen Bundesländern wird sich das hohe Wachstumstempo in den kommenden Jahren fortsetzen, und die 1994 erreichte Trendwende in Richtung Beschäftigungsaufbau wird als stabil angesehen. Auch über das Jahr 2000 hinaus werden die Produktivitäts- und Wachstumsziffern deutlich höher liegen als im Westen. Wenn im Osten bis zum Jahr 2020 das Produktivitätsniveau des Westens erreicht sein soll, dann bedeutet dies eine jährliche Zunahme des Bruttoinlandsprodukts je Erwerbstätigen von 4%. Dies ist keine unrealistische Perspektive. Daraus könnte sich dann ein jährlicher Beschäftigungszuwachs von 0,2% ergeben.

Für Deutschland insgesamt ergibt sich langfristig ein jährliches Wachstum von 2,3% und ein Produktivitätsfortschritt von 1,8%. Infolgedessen nimmt die Zahl der Erwerbstätigen im Trend pro Jahr um einen halben Prozentpunkt zu. Dies mögen einige als optimistische Perspektive einordnen. Unrealistisch ist sie nicht. Sie wurde aus einem internationalen Querschnittsvergleich sowie aus eingehenden Vergangenheitsanalysen gewonnen. Wie dem auch sei – in jedem Fall stellt sie eine bewußte leistungsorientierte Weiterentwicklung des Standorts Deutschland dar und keine Anpassung an vermeintlich „gottgegebene" Datenänderungen mit negativen ökonomischen Ausstrahlungen. Kann sich die Gesellschaft für die hier gezeichnete Vorwärtsstrategie nicht entscheiden, hätte dies Konsequenzen – nicht nur für das Ausmaß der Zuwanderung, auch für die ökonomische Entwicklung in Deutschland.

Mit den vorgelegten Entwürfen zur Bevölkerungs-, Erwerbspersonen- und Wirtschaftsentwicklung ist die Arbeitsmarktbilanz entschieden. Es kommt jetzt darauf an, ob nach 2000 die Beschäftigungsperspektiven in die Erwerbslandschaft der oberen oder der unteren Variante führen. Zunächst jedoch wird zu beantworten sein, welche Arbeitsmarktbilanz der konjunkturelle Aufschwung im Jahr 2000 hinterläßt.

7. Der konjunkturelle Zuwanderungsbedarf bis 2000

Die Sichtweisen dieser Aufschwungphase sind von der Zuversicht getragen, daß sich die spürbaren Auftriebstendenzen im weiteren Verlauf des Jahres 1995 fortsetzen und dies trotz Aufwertung der D-Mark und trotz der an beschäftigungspolitischen Zielen gemessen zu hohen Lohnab-schlüsse. Erforderlich dafür ist allerdings eine merkliche Verlagerung von der Auslandsnachfrage zur inländischen Investitionsgüternachfrage. Wird sich überdies der private Verbrauch bei aufgehellter Beschäftigungsperspektive erholen, könnte sich im Westen der Aufschwung nach altbekanntem Muster fortsetzen. Denkbar ist natürlich auch eine andere Perspektive. Angenommen, die Belastungen des Jahres 1995 führen 1996 zu einer merklichen Wachstumsabschwächung. Dann wären Korrekturen am Beschäftigungspfad unausweichlich. Diese konjunkturelle Unsicherheit verdeutlicht: Jeder vorab ermittelte Zuwanderungsbedarf muß in Feinabstimmung immer wieder mit der tatsächlichen Entwicklung konfrontiert werden.

Das gilt in erhöhtem Maße für Ostdeutschland, wo die strukturellen Anpassungsprozesse noch andauern. Aber konjunkturelle Auftriebskräfte, die in eine sich selbst tragende Entwicklung einmünden, sind auch nicht mehr zu übersehen. Insofern wird das Wachstumstempo auf hohem Niveau bleiben. Dennoch muß berücksichtigt werden, daß die wirtschaftliche Entwicklung und das hohe Einkommensniveau nach wie vor von hohen Finanztransfers aus den alten Bundesländern gespeist werden.

Konfrontiert man in einem ersten Schritt das aus dem konjunkturellen Zusammenspiel von Produktion und Produktivität (Tabelle 5) resultierende Beschäftigungsniveau des Jahres 2000 mit dem Arbeitskräfteangebot, das aus den beschriebenen Veränderungen der Erwerbsneigung resultiert, das aber ab 1995 keinen Wanderungseinflüssen unterliegt (Tabelle 6), dann errechnet sich am Ende des Konjunkturzyklus im Jahr 2000 für die Bundesrepublik Deutschland ein Unterbeschäftigungsvolumen von knapp 2,5 Millionen Personen. Dieses Unterbeschäftigungsvolumen könnte sich erfahrungsgemäß in 1,6 Millionen registrierte Arbeitslose und in eine Stille Reserve von 900.000 Personen aufteilen. Damit wäre die Arbeitslosenquote in Deutschland auf 4,4% gesunken, was durchaus als Vollbeschäftigung interpretiert werden kann.

Regional blieben die Arbeitsmärkte jedoch im Ungleichgewicht. In den alten Bundesländern würde der Wanderungsansatz von Null Arbeitsmarktengpässe auslösen, in den neuen Bundesländern nicht. Dort würde die registrierte Arbeitslosigkeit bis zum Jahr 2000 auf 959.000 Personen zurückgehen, in Westdeutschland hingegen auf 650.000. Das entspräche im Westen einer Quote von nur noch 2%, nachdem im Jahr 1994 die Quote noch bei 8,3% gelegen hatte. In Ostdeutschland wäre ein Quotenrückgang von 14,7 auf 12,3% zu erwarten.

Aufgrund der strukturellen Probleme am westdeutschen Arbeitsmarkt, die sich besonders in der hohen Zahl an Langzeitarbeitslosen ausmachen lassen, ist ein solcher Quotenrückgang schlichtweg ausgeschlossen. Mithin würde der Aufschwung in Personalengpässe hineinlaufen und an Schwung verlieren, es sei denn, die westdeutsche Beschäftigungsdynamik könnte auf steigende Pendlerzahlen oder auf weitere Abwanderungen aus den neuen Bundesländern zurückgreifen. Regionalpolitisch kann dies jedoch kaum erwünscht sein, denn eine Verschärfung der Schieflage zwischen Ost und West wäre unausweichlich.

Abgesehen davon, daß alle Migrationserfahrungen wegen der im Laufe der Zeit entstandenen Netzwerke gegen einen ausgeglichenen Wanderungsansatz sprechen, wird sich folglich mit zunehmender Dauer des Aufschwungs ein eigenständiger konjunktureller Zuwanderungsbedarf von innen heraus entwickeln, von dem nur ein kleiner Teil auf die neuen Bundesländer entfällt. Angenommen wird zwischen 1995 und 2000 ein jährlicher Nettowanderungssaldo von 250.000 Personen, von denen 220.000 in die alten und 30.000 in die neuen Bundesländer wandern (Annahme 2 in Tabelle 6).

Unterwirft man nun im zweiten Schritt diese Bevölkerungszuwanderung der im Inland realisierten Erwerbsneigung, gäbe es in Westdeutschland im Jahr 2000 insgesamt gut 32,1 Millionen Erwerbspersonen (Tabelle 6), immer noch 374.000 weniger als 1994. Allerdings hätte sich ohne Nettozuwanderung ein Rückgang um 1,2 Millionen Personen ergeben, der ausschließlich auf die Schrumpfung der Erwerbsbevölkerung entfällt, denn die Veränderungen im Erwerbsverhalten (Verhaltenskomponente) entwickeln bis 2000 kein Gegengewicht: Die verhaltensbedingte Abnahme bei den Männern (–151.000) entspricht absolut in etwa der Zunahme bei den Frauen (165.000).

Tabelle 6:
Arbeitsmarktbilanzen 1994 – 2000

Annahme 1: ausgeglichene Wanderungssalden ab 1995
Annahme 2: Nettozuwanderung von 250.000 Personen (Bevölkerung) pro Jahr ab 1995, davon jeweils 230.000 in die alten und 30.000 in die neuen Bundesländer

1992

1994

2000

Annahme 1

Annahme 2

in 1000 Personen

Alte Bundesländer

Erwerbspersonen

32345

32504

31343

32130

Erwerbstätige im Inland

29452

28617

30435

30435

abz. Pendlersaldo¹⁾

–346

–350

–300

–300

Erwerbstätige Inländer

29106

28267

30135

30135

Unterbeschäftigungsvolumen

3239

4237

1208

1995

Registrierte Arbeitslose

1808

2556

674

1114

Stille Reserve

1431

1681

534

881

nachrichtl. Arbeitslosenquote²⁾

5,8

8,3

2,0

3,6

Neue Bundesländer

Erwerbspersonen

8301

8185

8111

8233

Erwerbstätige im Inland

6368

6262

6540

6540

zuz. Pendlersaldo¹⁾

365

350

300

300

Erwerbstätige Inländer

6751

6612

6840

6840

Unterbeschäftigungsvolumen

1550

1573

1271

1393

Registrierte Arbeitslose

1170

1142

959

1051

Stille Reserve

380

431

312

342

nachrichtl. Arbeitslosenquote²⁾

14,8

14,7

12,3

13,3

Bundesrepublik Deutschland

Erwerbspersonen

40646

40689

39454

40363

Erwerbstätige im Inland

35838

34879

36975

36975

zuz. Pendlersaldo¹⁾

19

0

0

0

Erwerbstätige Inländer

35857

34879

36975

36975

Unterbeschäftigungsvolumen

4789

5810

2479

3388

Registrierte Arbeitslose

2978

3698

1633

2165

Stille Reserve

1811

2112

846

1223

nachrichtl. Arbeitslosenquote²⁾

7,7

9,6

4,4

5,5

1) ab 1994 nur zwischen den neuen und den alten Bundesländern
2) in Prozent der erwerbstätigen Inländer plus registrierte Arbeitslose
Quelle: Eigene Berechnungen.

Im realistischen Zuwanderungsfall wirft die Erwerbspersonenschätzung für Westdeutschland im Jahr 2000 ein Unterbeschäftigungsvolumen von knapp zwei Millionen Personen aus. Dies könnte sich zu rund 1,1 Millionen auf die registrierte Arbeitslosigkeit und zu knapp 900.000 auf die Stille Reserve verteilen. Daraus resultiert eine Arbeitslosenquote von 3,6%. Sie läge etwas über jenem Wert, der 1980 im Endjahr des damaligen Aufschwungs als Anteil der registrierten Arbeitslosen an den Erwerbspersonen gemessen worden war (3,2%).

Auch in den neuen Bundesländern reagiert die Arbeitsmarktbilanz sichtbar auf die Zuwanderung. Die registrierte Arbeitslosigkeit liegt im Jahr 2000 um 100.000 und die Arbeitslosenquote mit 13,3% um einen Prozentpunkt höher als im Fall ohne Nettozuwanderung. Anders als im Westen ist es im Osten die positive Verhaltenskomponente mit 125.000 Personen, die dem demographisch bedingten Rückgang (–173.000) entgegensteht. Verhaltensbedingt steigt im Zeitraum 1995 bis 2000 das Erwerbspotential der Männer (113.000) und weniger das der Frauen (12.000).

Für die Bundesrepublik Deutschland ergibt sich aus all dem dies: Zuwanderung unterstellt, würden im Jahr 2000 knapp 2,2 Millionen Arbeitslose registriert (Tabelle 6). Das wären 1,5 Millionen weniger als 1994. Mithin hätte der Konjunkturaufschwung den Arbeitsmarkt spürbar entlastet, vorausgesetzt, die Zuwanderer können den konjunkturellen Beschäftigungsbedarf tatsächlich decken. Ob dies mit der derzeitigen Zuwanderungssteuerung über den Asylkompromiß und über die vereinbarte Aussiedlerzuwanderung tatsächlich so friktionsfrei möglich ist, läßt sich kaum abschließend beantworten. Zumindest haben die Studien zur Integration der zugewanderten Aussiedler gezeigt, wie sehr es der arbeitsmarktpolitischen Begleitung in Form von Qualifizierungskursen bedarf, um die berufsspezifischen Beschäftigungsquoten zu verbessern.

Als Fazit kann festgehalten werden: Der konjunkturelle Zuwanderungsbedarf für den Zeitraum 1995 bis 2000 wird netto auf eine Größenordnung von 250.000 pro Jahr geschätzt. Bewußt wurde ein gleichbleibender Saldo angenommen, obwohl bis 1997 auch in Westdeutschland die Arbeitslosigkeit noch hoch sein wird (1997: 1,5 Millionen). Zum einen ist jede aufnehmende Gesellschaft überfordert, einen Zuwanderungsbedarf in jährlich schwankenden Größenordnungen zu steuern. Zum anderen entspricht ein Nettowanderungssaldo von einer Viertel Million in etwa der erwarteten Zuwanderung deutschstämmiger Aussiedler aus Osteuropa. Darauf hat sich die Politik verständigt. Alles in allem flankiert dieser globale Bedarf den Konjunkturaufschwung und läßt zugleich einen erheblichen Arbeitslosenrückgang zu. Er vermeidet Überforderungen im Inneren, die darüber hinausgehende Zuwanderungen zwangsläufig auslösen würden. Er stünde auch der steigenden Frauenerwerbsneigung nicht im Wege. Bricht indes die Konjunktur 1996 wider Erwarten ein und liegt das Beschäftigungsniveau des Jahres 2000 nicht höher als zur Zeit, müßte eine Einwanderungspolitik, die das Vollbeschäftigungsziel im Inneren nicht aus den Augen verliert, einen Einwanderungsstopp beschließen. Bleibt es andererseits bei der gezeichneten Beschäftigungsperspektive – und dafür gibt es gute Gründe –, wird der politische Entscheidungsdruck zwar gemindert, aber nicht beseitigt. Denn der Familiennachzug der ausländischen Bevölkerung hält an. Auch deshalb bleibt die Bundesrepublik in der Situation, unter arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten den Zustrom von außen auf den konjunkturellen Zuwanderungsbedarf zu begrenzen.

Tabelle 7:
Bevölkerungsentwicklung in Deutschland 1994 – 2000

Annahme 1: ausgeglichene Wanderungssalden ab 1995
Annahme 2: Nettozuwanderung von 250.000 Personen (Bevölkerung) pro Jahr ab 1995, davon jeweils 220.000 in die alten und 30.000 in die neuen Bundesländer

Alte
Bundesländer

Neue
Bundesländer

Deutschland

in Millionen

Annahme 1

1994

66,1

15,5

81,6

2000

65,8

14,9

80,7

Annahme 2

2000

67,2

15,1

82,3

Quelle: Eigene Berechnungen.

Diese Nettozuwanderung von 250.000 Personen pro Jahr hielte auch den Bevölkerungszuwachs in engen Grenzen (Tabelle 7): In den alten Bundesländern ergäbe sich ein Anstieg um 1,1 Millionen auf 67,2 und in den neuen Ländern ein Rückgang auf 15,1 Millionen Personen. Für die Bundesrepublik resultiert daraus eine Zunahme um 700.000 auf 82,3 im Jahr 2000 statt eines Rückgangs auf 80,7 Millionen im Falle ohne Nettozuwanderung ab 1995.

8. Der strukturelle Zuwanderungsbedarf nach 2000

Löst man sich von der konjunkturellen Betrachtung und geht zur längerfristigen Perspektive über, rückt die Bevölkerungsentwicklung mit ihren Ausstrahlungen auf den Wachstumsverlauf in den Vordergrund. Angenommen wurde eine jahresdurchschnittliche Zunahme des realen Bruttosozialproduktes von knapp 2½ % (Tabelle 5). Mit Bevölkerungsschrumpfung wäre dieser Pfad dauerhaft nicht vereinbar. Eine solche Entwicklung kann man indes auch getrost ausschließen, denn der internationale Migrationsdruck wird nicht zulassen, daß in Deutschland ein Bevölkerungsvakuum entsteht. Es sei denn, die ökonomischen Perspektiven verschlechtern sich so drastisch, daß Arbeitsplätze massenhaft wegfallen und die Gesellschaft in eine hoffnungslose Überalterung hineinwächst. Auch wenn dieses Krisenszenario wenig wahrscheinlich ist, in jedem Fall gilt es gegenzusteuern, um den längerfristigen Wachstumspfad zu halten, der einen jährlichen Erwerbstätigenaufbau von einem halben Prozent beinhaltet.

Konfrontiert man diesen Erwerbstätigentrend mit den beiden Varianten zum Erwerbsverhalten, muß mit zunehmendem zeitlichen Horizont variantenunabhängig von steigenden Zuwanderungszahlen ausgegangen werden. Deshalb wird der Prognosezeitraum aufgeteilt und zunächst die obere Variante vorgestellt.

Bis 2010 sind dort zur Befriedigung der Beschäftigungsnachfrage Nettozuwanderungssalden erforderlich, die sich in den alten Bundesländern auf 270.000 pro Jahr belaufen. Für die neuen Bundesländer wird eine Größenordnung von 30.000 angenommen. Für die Arbeitsmarktbilanz 2000 bis 2010 heißt dies folgendes (Tabelle 8):

• In den alten Bundesländern bliebe in diesen Jahren das Ausmaß der registrierten Arbeitslosigkeit im Durchschnitt bei gut einer Million. Das entspräche einer Arbeitslosenquote von knapp 3½ %.

• In den neuen Bundesländer wäre ein Rückgang der registrierten Arbeitslosigkeit erst nach dem Jahr 2005 zu erwarten. Die Arbeitslosenquote sinkt von 13% in 2000 auf 10% im Jahr 2010.

• In der Bundesrepublik Deutschland würde die registrierte Arbeitslosigkeit um die Zwei-Millionen-Grenze pendeln. Die Arbeitslosenquote ginge von 5,2% im Jahr 2005 auf 4,7% fünf Jahre später zurück.

Das sind die Ergebnisse der oberen Erwerbsvariante. Setzt sich statt dessen die untere Erwerbsvariante durch, müßten die Nettowanderungssalden auf 350.000 pro Jahr in den alten Ländern und auf 40.000 pro Jahr in den neuen Ländern ansteigen, wenn bei unverändertem Beschäftigungsverlauf ähnliche Arbeitsmarktergebnisse erreicht werden sollen. Für die Bundesrepublik läge der jährliche Wanderungssaldo mithin um 90.000 Personen höher als im Ergebnis der oberen Erwerbsvariante (Tabelle 9). Die Arbeitslosenquoten wären in etwa identisch.

Da spätestens ab dem Jahr 2010 die altersstrukturellen Verschiebungen in der Bevölkerung an Dynamik gewinnen und das Arbeitskräftepotential demographisch bedingt spürbar zurückgeht, wird der strukturelle Zuwanderungsbedarf zunehmen müssen. In der oberen Variante steigt er in Westdeutschland von 270.000 auf 300.000 und in Ostdeutschland von 30.000 auf 50.000.

Trotz dieses Anstiegs ließen sich in den neuen Bundesländern beachtlich bessere Arbeitsmarktergebnisse erzielen. Dort läge die Arbeitslosenquote im Jahr 2015 bei nur noch 6,3% (Tabelle 8). Für die Folgejahre bis 2020 signalisiert die Arbeitslosenquote mit 2,2% eine Überbeschäftigungssituation. Insofern hat das Ergebnis nur rechnerische Bedeutung. Aber es macht deutlich, wie rasch die Arbeitsmarktbilanz auch durch die Verknappung bei den Erwerbspersonen in ein besseres Ergebnis hineinläuft. Die Zahl der Erwerbspersonen nimmt von 7,6 Millionen im Jahr 2015 auf knapp 7,2 Millionen im Jahr 2020 ab.

Demgegenüber mündet in den alten Bundesländern die obere Erwerbsvariante mit der Nettozuwanderung von 300.000 Personen pro Jahr gegen Ende des Projektionszeitraums in eine Stabilisierung des Arbeitskräftepotentials ein. Anders als im Osten wäre es hier die aufsteigende Beschäftigungstendenz, die im Auslauf zu einer Überbeschäftigungssituation mit einer Arbeitslosenquote von 1,7% führt.

Tabelle 8:
Arbeitsmarktbilanzen 1994 – 2020 (obere Erwerbsvariante ab 2000)

Tabelle 9:
Arbeitsmarktbilanzen 1994 – 2020 (untere Erwerbsvariante ab 2000)

Die Ergebnisse der unteren Erwerbsvariante sehen so aus (Tabelle 9). Zwischen 2010 und 2020 steigen die Nettowanderungssalden auf 400.000 in den alten und auf 50.000 in den neuen Bundesländern. Dieser strukturelle Zuwanderungsbedarf folgt dem Gedanken des „Austauschens in Toleranz" (Hof, 1993). Er schöpft das inländische Erwerbspotential weniger stark aus und gibt Beschäftigung an Zuwanderer ab. Somit bliebe mehr Raum für produktive Bildung und Ausbildung sowie für kindgerechte Familienkonzepte. In diesem Sinn könnte eine etwas höhere, aktiv gestaltete Einwanderung dem bildungs- und sozialpolitischen Fortschritt dienlich sein. Denn auch diese Wanderungsbewegung fügt sich bis zum Jahr 2015 in eine realistische Arbeitsmarktverbesserung ein. In Deutschland sinkt die Arbeitslosenquote auf 3½ %. Doch im darauffolgenden Jahrfünft bis 2020 würden die höheren Nettowanderungssalden nicht ausreichen, die Arbeitskräftenachfrage aus der unteren Erwerbsvariante heraus zu befriedigen. Die Arbeitslosenquote sinkt auf einen Wert von 1,5% im Jahr 2020.

Damit weisen beide Erwerbsvarianten für das Endjahr unrealistische Arbeitsmarktbilanzen aus. Wertlos sind sie deshalb nicht, unterstreichen sie doch den steigenden Handlungsbedarf in der Umbruchphase nach 2010 mit drastischem Rückgang der Inlandsbevölkerung, der sich schon heute zuverlässig ableiten läßt.

Als Fazit können für den strukturellen Zuwanderungsbedarf folgende Größenordnungen genannt werden: Bis zum Jahr 2010 liegen die Nettowanderungssalden je nach Erwerbsvariante zwischen 300.000 und 390.000 Personen. Nach dem Jahr 2010 steigen sie auf eine Größenordnung zwischen 350.000 und 450.000 Personen.

Beide Wanderungsannahmen lösen keine beunruhigende Bevölkerungsentwicklung aus. In der oberen Erwerbsvariante mit den jeweils niedrigeren Nettowanderungssalden stellt sich eine insgesamt stabile Bevölkerungsentwicklung ein, die im Westen bis zum Jahr 2010 leicht ansteigt und danach bis 2020 leicht zurückgeht, in Ost und West zusammengenommen auf 81,7 Millionen. Das wäre das Niveau des Jahres 1994 (Tabelle 10). In der unteren Erwerbsvariante hingegen bewirken die höheren Nettowanderungssalden ein durchgängiges Bevölkerungswachstum auf 83,9 Millionen Personen im Jahr 2020, ebenfalls keine beunruhigende Entwicklung. Der Alterungsprozeß würde gemildert. Das Durchschnittsalter stiege nicht auf 48 Jahre (ohne Nettozuwanderung), sondern auf rund 46 Jahre in den beiden Zuwanderungsvarianten.

Tabelle 10:
Bevölkerungsentwicklung in Deutschland 1994 – 2020

– obere Erwerbsvariante ab 2000 mit jährlichen Nettowanderungssalden (Bevölkerung) von:

1995-2000: 250.000, davon 220.000 alte und 30.000 neue Bundesländer

2000-2010: 300.000, davon 270.000 alte und 30.000 neue Bundesländer

2010-2020: 350.000, davon 300.000 alte und 50.000 neue Bundesländer

Alte
Bundesländer

Neue
Bundesländer

Deutschland

in Millionen

1994

66,1

15,5

81,6

2000

67,2

15,1

82,3

2005

67,7

14,9

82,6

2010

67,7

14,8

82,5

2015

67,6

14,7

82,3

2020

67,3

14,4

81,7

– untere Erwerbsvariante ab 2000 mit jährlichen Nettowanderungssalden (Bevölkerung) von:

1995-2000: 250.000, davon 220.000 alte und 30.000 neue Bundesländer

2000-2010: 390.000, davon 350.000 alte und 40.000 neue Bundesländer

2010-2020: 450.000, davon 400.000 alte und 50.000 neue Bundesländer

Alte
Bundesländer

Neue
Bundesländer

Deutschland

in Millionen

1994

66,1

15,5

81,6

2000

67,2

15,1

82,3

2005

68,1

15,0

83,1

2010

68,6

14,9

83,5

2015

69,0

14,8

83,8

2020

69,4

14,5

83,9

Quelle: Eigene Berechnungen.

9. Schlußfolgerungen für die Politik

Kehrt man in die Gegenwart zurück, zeigen die teilweise noch ungelösten Aufgaben der Integration zurückliegender Wanderungswellen, wie notwendig jede weitere Nettozuwanderung einer konzentrierten Begleitung bedarf. Hier eine Verständigung zu finden, fällt um so leichter, je offener sich die gesellschaftlichen Gruppen mit ihren unterschiedlichen Standpunkten und Sichtweisen zu einer sachlichen Auseinandersetzung zusammenfinden. Das fördert die Transparenz nach innen wie nach außen, denn den allgemeingültigen Zuwanderungsbedarf gibt es nicht. Für die einen erwächst er aus politischer Überzeugung, für die anderen aus ökonomischen Motiven. Andere sehen die reiche Bundesrepublik Deutschland in humaner Verantwortung. Ziel dieser Auseinandersetzungen müßte die Verständigung über das Machbare sein, letztendlich die Verabschiedung eines Einwanderungsgesetzes, das sich über die hier diskutierten ökonomischen Kriterien auch zur humanen Verantwortung bekennt. Das derzeitige Ausländerrecht wird den künftigen Anforderungen nicht gerecht: Statt weiterhin den Ausnahmefall zu regeln, müßte künftig eine Regelzuwanderung gesteuert werden. Das belegen alle Szenarienentwürfe lebhaft. Um was es dabei geht, läßt sich mit einem Bild aus der Seemannssprache untermalen: Steuerung ist notwendig, bevor das Wasser sich kräuselt (Hof, 1994 c). Einwanderungspolitische Steuerung kehrt im ökonomischen Teil das Eigeninteresse heraus und mutet sich auch nach außen zu. Das schützt vor Enttäuschungen. Es fordert die Integrationsbereitschaft der Zuwanderer bis hin zum Erwerb der deutschen Sprache. Es fordert über die Toleranz hinaus aber auch ihre Anerkennung durch die aufnehmende Gesellschaft.

Die Bundesrepublik Deutschland ist unstrittig wanderungserfahren, aber die Integrationskonzepte von gestern taugen nicht für den Wurf nach vorne. Die im Zuge dieser Analyse entwickelten konjunkturellen und strukturellen Zuwanderungsbedarfe haben die klare Zielsetzung, daß die zuwandernden Menschen dauerhaft in die Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland integriert werden. Rotation ist nicht das Ziel. Vom Volumen her erscheint diese Aufgabe lösbar, denn im alten Bundesgebiet lag zwischen 1960 und 1990 die Nettozuwanderung bei 250.000 Personen pro Jahr. Überträgt man diese Relation auf die Bundesrepublik Deutschland von heute, so entspräche dies bei der größeren Bevölkerungszahl einer jährlichen Nettozuwanderung von annähernd 350.000 Personen. Dennoch – die Wanderung der Zukunft wird in ihrem ökonomisch begründeten Teil voraussichtlich höhere Anforderungen an die Qualifikation stellen. Aber sie ist, und das sei nachhaltig betont, in ihrem quantitativen Umfang auch schlichtweg zur Füllung der demographischen Lücke notwendig. Die Frauen allein schaffen im Arbeitskräftepotential den Ausgleich jedenfalls nicht. Weitreichende Folgewirkungen in die Sozialsysteme ließen sich durch Zuwanderung abfedern.

Deutlich geworden ist dabei aber auch, daß der konjunkturelle Zuwanderungsbedarf bis zum Jahr 2000 eine strikte Begrenzung verlangt. Die hier abgeleitete Größenordnung von 250.000 wird Überforderungen auslösen, wenn die tatsächliche Konjunkturentwicklung in ihrer Dynamik hinter dem angenommenen Verlauf zurückbleibt. Dann müßte die Politik schon frühzeitig zu erkennen geben, wieviel Menschen am Standort Bundesrepublik Deutschland zur Vollbeschäftigung geführt werden sollen. Auch die langfristige Entwicklung befreit sie von dieser Entscheidung nicht. Der Zuwanderungsdruck wird anhalten, und nach dem Jahr 2010 läuft seine strukturelle Komponente in steigende Größenordnungen hinein, je nach Ausschöpfungsgrad des inländischen Erwerbspotentials auf Werte zwischen 350.000 und 450.000 Personen pro Jahr.

Entworfen wurden die Zuwanderungsbedarfe mit dem Ziel einer verträglichen Fortentwicklung am Standort Bundesrepublik Deutschland, die mit einem motivierten und hochqualifizierten Arbeitskräftepotential voranschreitet und so die altbewährte Standortstärke eines effizienten Humankapitals weiter nutzt und weiter ausbaut. Zuwanderung kann die altersstrukturell bedingt mangelnde Regeneration des Humankapitals mildern. Aber beseitigen kann sie sie nicht. Deshalb lassen die internen Veränderungen auf lange Sicht einen Humankapital-, nicht jedoch einen Sachkapitalmangel erkennen.

Für ein effizientes Humankapital wäre die Zuwanderung aktiv nach transparenten Regeln zu gestalten, wohlwissend, daß das Vermögen, Andersartigkeit zuzulassen, nicht gleich verteilt ist, nicht über die Menschen und damit auch nicht über die Regionen. Dieses Vermögen ist am ehesten dadurch zu stärken, daß die Zuwanderung insgesamt konkurrierende Arbeitsmarktwirkungen ausschließt und dafür komplementäre Wirkungen entfaltet. Das schließt berechtigte und ernst zu nehmende Ängste in der Zuwanderungsgesellschaft weitgehend aus. So wäre es leichter, einen offensiven Modernisierungskurs weniger als Bedrohung, dafür um so mehr als Chance zu sehen. In diesem Sinn gilt es, die Fraktion der Mutigen im austauschenden Miteinander zu stärken, statt in einer wenig transparenten Situation durch Zuwarten Krisenängste zu nähren.

Dazu könnte ein Einwanderungskonzept einen wichtigen Beitrag leisten, das sich am kanadischen Entwurf im weitesten Sinne orientiert. Wesentliche Bestandteile einer solchen Regelung wären:

• der aus regelmäßigen Bevölkerungs- und Arbeitsmarktprognosen abgeleitete mittelfristige Zuwanderungsbedarf,

• Umsetzung dieses Bedarfs in eine ökonomische Kategorie mit klaren Anforderungen an Sprachvermögen und Qualifikation,

• Umsetzung in humane Kriterien wie das der Familienzusammenführung,

• Berücksichtigung der bevorzugten Behandlung deutschstämmiger Aussiedler aus Osteuropa.

Anhand dieser Grobgliederung wird für die Bundesrepublik der Versuch unternommen, den konjunkturellen Zuwanderungsbedarf in eine Wanderungsmatrix umzusetzen, die den immer wieder genannten Hauptzuwanderungsgruppen gerecht wird. Das sind die deutschstämmigen Aussiedler, Ausländer aus Staaten, die nicht der Europäischen Union angehören und schließlich die anerkannten Asylbewerber. Diese drei Gruppen teilen sich in aktiv Arbeitsuchende, in mit- beziehungsweise nachreisende Familienangehörige sowie in die Gruppe der Rentner. Der unter konjunkturellen Gesichtspunkten abgeleitete Nettozuwanderungsbedarf von jährlich 250.000 bis zum Jahr 2000 zwingt nun zu einer zahlenmäßigen Beschränkung. Betroffen davon kann zunächst nur das Kontingent der deutschstämmigen Aussiedler sein. Denn wenn man es unverändert ließe und keine Abwanderung annimmt, wäre der Bedarf gedeckt. Nach der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland ist eine Reduzierung des Aussiedlerkontingents ohne weiteres möglich, im Extremfall sogar bis auf Null (Wollenschläger in diesem Heft).

Dieser Rechtsauffassung folgend, wird die Zuwanderung deutschstämmiger Aussiedler auf 125.000 pro Jahr begrenzt, um Raum zu bekommen für Zuwanderung von Nicht-EU-Bürgern. Dieses Ausländerkontingent soll auf netto 110.000 Personen begrenzt werden. Die Zahl der anerkannten Asylbewerber wird auf eine Größenordnung von 15.000 Personen geschätzt. Damit wäre das konjunkturelle Zuwanderungskontingent aufgefüllt. Es teilt sich auf in (Tabelle 11):

• 137.000 Arbeitskräfte,

• 56.000 Kinder im Alter von bis zu 15 Jahren,

• 52.000 mitreisende Familienangehörige im Alter zwischen 15 und 65 Jahren (Frauen, Jugendliche in schulischer Ausbildung) sowie in

• 5.000 Rentner, die allein der Gruppe deutschstämmiger Aussiedler zugeordnet werden.

Die Aufteilung nach Altersgruppen sowie nach Erwerbs- und Nichterwerbspersonen erfolgte anhand der empirisch gemessenen Struktur Anfang der neunziger Jahre. Die daraus abgeleiteten Quoten wurden ja auch in den Modellrechnungen verwendet.

Entsprechend der eingangs vorgestellten Arbeitsmarktanalyse hätten die 137.000 Erwerbspersonen Beschäftigungschancen in den Gesundheitsdienstberufen, in den Tätigkeitsfeldern der Dienstleistungskaufleute sowie in den Organisations-, Verwaltungs- und Büroberufen. Weite Bereiche der Bauwirtschaft können ebenso genannt werden. Dies sind weit überwiegend Tätigkeiten, die eine berufliche Qualifizierung voraussetzen. Die Annäherung an das Vollbeschäftigungsziel mit einem wirksamen Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit verbietet eine weitere Zuwanderung beruflich nichtqualifizierter Personen. Erst wenn intern dieses benachteiligte Arbeitsmarktsegment an Bedeutung verliert, entsteht ein neuerlicher Zuwanderungsbedarf auch für weniger qualifizierte Tätigkeiten. Ein Bedarf dafür ist langfristig vorhanden.

Man mag diese Matrix ablehnen. Aber sie zwingt zur Klarheit und verdeutlicht, was jede weitere Zuwanderung am Arbeitsmarkt auslöst, die darüber hinausginge. Denn für alle Zuwanderungsgruppen gilt: Wirksame und dauerhafte Integration setzt eine ausreichende Versorgung mit Arbeit voraus. Für das, was der Arbeitsmarkt nicht verkraften kann, müßte die Politik die Verantwortung übernehmen. Deshalb sollte ein Einwande-rungsgesetz auch die Möglichkeit eröffnen, aus konjunkturellen Gründen vorübergehend einen Einwanderungsstopp zu verhängen.

Tabelle 11:
Eine arbeitsmarktorientierte Wanderungsmatrix im Konjunkturzusammenhang 1995/2000

Nichterwerbspersonen

Zusammen

Erwerbspersonen

Familienangehörige

Rentner

unter 15
Jahre

15 – 65
Jahre

in 1000 Personen

deutschstämmige Aussiedler

60

35

25

5

125

Ausländer aus Nicht-EU-Staaten

65

20

25

0

110

Anerkannte Asylbewerber

12

1

2

0

15

Zusammen

137

56

52

5

250

Quelle: Eigene Berechnungen.

Ein solches Gesetz bedarf nicht nur umfangreicher Vorarbeiten im rechtlichen Teil. Seine Anwendung stellt auch höhere Anforderungen an die Arbeitsmarktstatistik. Notwendig ist ein geschlossenes Informationssystem aus einem Guß, das mit den Schwierigkeiten aufräumt, die derzeit die Erstellung einer stimmigen Arbeitsmarktbilanz so erschweren. Alles in allem gilt: Nachdem die frühere Bundesrepublik über 20 Jahre hinweg mehr oder weniger schweigend vor leeren Wiegen gestanden hat, sollte das größer gewordene Deutschland nach vorne gerichtet nicht auch noch 20 Jahre die Augen vor den altersstrukturellen Verschiebungen des zurückliegenden Geburtendefizits verschließen. Es gilt zu handeln.

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