Bonusregelung
für
Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen
Dr. Manfred
Fischedick, Prof. Dr. Peter Hennicke
Wuppertal Institut
für Klima, Umwelt, Energie GmbH
unter Mitarbeit
von Dr. Norbert Krzikalla (BET) Aachen
ISBN 3-86077-858-7
Herausgeber:
Albrecht Koschützke
Stabsabteilung
der Friedrich-Ebert-Stiftung
Copyright
1999 by Friedrich-Ebert-Stiftung
Godesberger
Allee 149, 53175 Bonn
Umschlag:
Pellens Kommunikationsdesign GmbH, Bonn
Druck:
Druckerei Plump GmbH, Rheinbreitbach
Printed
in Germany 1999
Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung
1 Ausgangssituation
und Prämissen
2 Grundprinzip der Bonusregelung
3 Ausgestaltung der
Bonusregelung (Grundmodell)
3.1 Festlegung des
Bonus
3.2 Finanzierung der
Bonusregelung
3.2.1 Wettbewerbsneutrale
Umlage der Zusatzkosten für den Bonus über einen Netzaufschlag
3.2.2 Steuerfinanzierte
Lösung:
3.3 Geltungsbereich
der Bonusregelung
4 Differenzierte Ausgestaltung
der Bonusregelung
5 Finanzierungsbedarf
6 Rechtliche Aspekte
(Behandlung Stromimporte)
7 Bonusregelung als
Übergangsregelung
8 Fazit
Zusammenfassung
Bonusregelung
für Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen
Infolge der Liberalisierung
der Strommärkte und der hiermit verbundenen deutlichen Senkung
der Strompreise gerät die Kraft-Wärme-Kopplung KWK zunehmend
unter enormen Wettbewerbsdruck und steht vielerorts vor der Existenzfrage.
Dies gilt heute nicht mehr nur für die kommunale KWK, wo bereits
mehr als 15 % der Anlagen seit der Energierechtsreform vor allem im
mittleren Leistungsbereich außer Betrieb genommen wurden, sondern
zunehmend auch für industrielle KWK-Anlagen mit durchschnittlichen
Außerbetriebnahmen von derzeit rund 200 MW/Monat. Diese hocheffizienten
Kraftwerke werden stillgelegt und durch ökologisch bedenkliche
Heizwerke ersetzt. Die bisher ergriffenen energiepolitischen Maßnahmen
(z. B. Ökologische Steuerreform) konnten diese Tendenzen nur unzureichend
verlangsamen, nicht aber stoppen. Dies ist auch nicht von der weiteren
Marktentwicklung zu erwarten. Die bestehenden Überkapazitäten
werden zwar sukzessive abgebaut, dennoch wird es voraussichtlich in
den nächsten drei bis fünf Jahren keine steigenden Strompreise
geben.
Aus Gründen
des Klimaschutzes muß dieser Trend aber nicht nur schnell und
so nachhaltig wie möglich gestoppt werden, sondern es müssen
auch weitere Anreize für den Ausbau der KWK geschaffen werden.
Über Szenarioanalysen läßt sich ableiten, daß
bis zum Jahr 2010 mindestens eine Verdoppelung des KWK-Anteils an der
Stromerzeugung als Beitrag zum Klimaschutz und zum Atomausstieg notwendig
ist. Eine Zielsetzung, die u. a. auch im Strategiepapier der EU-Kommission
zur Förderung der KWK beschrieben wird.
Von verschiedener
Seite wurden Instrumente entwickelt, um die Wettbewerbsposition der
KWK zu stärken, und deren Umsetzung eingefordert. Dies gilt vor
allem auch für die Einführung von Quoten und die Forderung
nach einer sofortigen Stromsteuerbefreiung der KWK. Über beide
Instrumente besteht trotz des hohen Handlungsdrucks aufgrund verschiedenartiger
Vorbehalte sowie rechtlicher Gesichtspunkte (EU, GATT) derzeit kein
energiepolitischer Konsens. Vor diesem Hintergrund ist der hier aufgeführte
Vorschlag der Umsetzung eines technologiespezifischen und ökologisch
ausgerichteten Bonussystems als zusätzliche Option zu verstehen,
die das politische Handlungsspektrum erweitert.
Die Bonusregelung
geht dabei von der Grundprämisse aus, daß sich die KWK als
hocheffiziente Art der Stromerzeugung unter fairen Wettbewerbsbedingungen
behaupten soll und durchsetzen kann. Diese fairen Marktchancen sind
aber in der derzeitigen Übergangszeit aufgrund ungleicher Ausgangs-
und Startbedingungen nicht gegeben.
Das Grundprinzip
der Bonusregelung läßt sich wie folgt darstellen: Der KWK-Betreiber
verkauft im Rahmen des Bonusmodell seinen KWK-Strom auf dem freien Markt,
erhält aber zusätzlich bei der Netzeinspeisung einen fixen
Bonus vom Netzbetreiber. Zur Finanzierung dieses Bonus wird vergleichbar
der Stromsteuer beim Letztverbraucher proportional zur Stromabnahme
aus dem Netz von den Netzbetreibern ein Netzaufschlag erhoben. Dieser
Netzaufschlag wird zentral ermittelt und hieraus resultierende unterschiedliche
Belastungen der Netzbetreiber im Rahmen eines nationalen Ausgleichsverfahrens
wettbewerbsneutral ausgeglichen.
Die erreichbare
Gesamtvergütung ist im Gegensatz zum Stromeinspeisungsgesetz (StrEG)
für erneuerbare Energien hierbei nicht fix vorgegeben, und die
Implementierung einer Abnahmepflicht ist nicht vorgesehen. Das Risiko,
den Strom auch absetzen zu können, bleibt demnach beim Betreiber,
kann aber über die Höhe des Bonus gesteuert werden.
Es wird vorgeschlagen
den Bonus so auszurichten, daß für durchschnittlich (gute)
KWK-Anlagen kostenorientierte Preise resultieren, für ineffiziente
Anlagen aber keine Kostendeckung erreicht wird. Der Bonus bestimmt sich
deshalb aus der Differenz zwischen einem definierten kostenorientierten
Vergütungssatz, der an den langfristigen Grenzsystemkosten der
Stromerzeugung in KWK-Anlagen (inkl. Wärmegutschrift) ausgerichtet
werden kann, und an einem die realen Bedingungen repräsentierenden
Referenz-Marktpreis. Beide Größen sollten möglichst
unter Beteiligung der betroffenen Verbände festgelegt werden.
Der Geltungsbereich
der hier vorgeschlagenen Bonusregelung bezieht sich auf jede Form der
KWK-Stromeinspeisung in das Netz zur Belieferung von Letztverbrauchern.
Dies gilt unter der Voraussetzung von Unbundling (rechnerische
Trennung zwischen Stromerzeugung und Transport/Verteilung) auch für
die Einspeisung aus kommunalen KWK-Anlagen in stadtwerkeigene Netze.
Einbezogen werden zudem nur effiziente KWK-Anlagen, die mindestens die
für die Erreichung der Mineralölsteuerbefreiung im Rahmen
der Ökosteuerreform definierten Anforderungen erfüllen.
Für die Eigenerzeugung
von KWK-Strom kann ebenfalls ein Bonussystem konzipiert werden, wobei
als Bezugsbasis für die Festlegung des Bonus in aller Regel von
deutlich höheren Vergleichspreisen (die Eigenerzeugung konkurriert
mit dem Strombezug und nicht mit der Stromerzeugung in Großkraftwerken)
ausgegangen werden kann.
Aufgrund unterschiedlicher
Voraussetzungen muß der Bonus zumindest nach Leistungsgröße
und ggf. Energieträger differenziert werden. Aus Gründen der
Vereinfachung sollte hingegen eine Unterscheidung zwischen Alt- und
Neuanlagen entfallen. Anlagen, die älter sind als 19 Jahre, sollte
aber nur noch ein um den Fixkostenanteil reduzierter Bonus gewährt
werden. Weitergehende Vereinfachungen sind ebenso denkbar (z. B. energieträgereinheitlicher
Bonus bei einer zusätzlichen Gewährung von Umrüstungshilfen,
chargenweise Gewährung des Bonus). Diese müßten hinsichtlich
der mit ihnen verbundenen Mitnahmeeffekte vor einer Einführung
ebenso überprüft werden wie die Möglichkeiten einer stärkeren
ökologischen Ausrichtung durch eine Staffelung der Bonussätze
nach ökologischen Kriterien.
Bei antizipierten
heutigen Marktpreisen für Strom frei Kraftwerksgrenze von 3,5 Pf/kWh
und der Annahme, daß im Rahmen der Verbändevereinbarung zur
Netzbenutzung Gutschriften für die dezentrale Stromeinspeisung
auf der Basis real erreichter Netzkosteneinsparungen beschlossen werden,
resultiert für die Netzeinspeisung aus KWK-Anlagen ein Bonus von
0,7 Pf/kWh für Großanlagen und bis zu 6,9 Pf/kWh für
Kleinstanlagen. Für die Eigenerzeugung liegen die entsprechenden
Werte in der Mehrzahl zwischen 1,0 Pf/kWh und 3,0 Pf/kWh. Bei maßgeblichen
Veränderungen der Marktverhältnisse müssen die Bonussätze
entsprechend dynamisch angepaßt werden (in der Regel sollte für
Neuanlagen einmal jährlich eine Neufestlegung erfolgen).
Aufgrund des vorgeschlagenen
nationalen Umlageverfahrens auf die Netzkosten ist das Bonussystem wettbewerbsneutral.
Überproportional belastete Netzbetreiber erhalten über einen
Ausgleichsfonds einen Lastenausgleich. Denkbar ist aber grundsätzlich
auch eine Finanzierung der zusätzlichen Aufwendungen aus dem Ökosteueraufkommen.
Erste überschlägige Rechnungen für die Finanzierung des
Bonussystem führen zu jährlichen Belastungen von 1,0 bis 1,6
Mrd. DM/a. Dies entspräche einem allgemeinen Netzaufschlag von
rund 0,2 Pf/kWh bzw. einer Erhöhung der Stromsteuer von etwa 0,5
Pf/kWh.
Unter den genannten
Voraussetzungen führt das Bonussystem zu einer Verbesserung der
Wettbewerbsposition bestehender effizienter KWK-Anlagen und zu zusätzlichen
Anreizen, bei bestehenden Anlagen Produktivitätsverbesserungen
(d. h. Ertüchtigungen und/oder Umrüstungen) durchzuführen
sowie aufgrund der verbesserten Planungs- und Investitionssicherheit
neue KWK-Anlagen zu errichten. Ein allgemeiner Bestandsschutz für
alle KWK-Anlagen wird mit der vorgeschlagenen Regelung nicht implementiert.
Das Bonussystem
ist u. E. damit geeignet, mittelfristig die aus Klimaschutzgründen
notwendigen Weichen für die Sicherung und den weiteren Ausbau der
KWK zu stellen. Aus Klimaschutzgründen - dies zeigen einschlägige
Szenariobetrachtungen - ist mindestens eine Verdopplung der KWK-Stromerzeugung
bis zum Jahr 2010 notwendig. An dieser Zielrichtung muß sich auch
das Bonussystem orientieren und bei erkennbarer Abweichung von der Zielrichtung
ggf. eine Nachjustierung erfolgen.
Zielsetzung des
Bonussystem ist die Erweiterung des politischen Handlungsspielraums
gegenüber den bisher vorliegenden Vorschlägen. Es ist als
Alternative, nicht als Konkurrenz zu diesen zu sehen. Sollten z. B.
die gegenüber einer Quotenregelung diskutierten Bedenken schneller
als hier antizipiert wurde beseitigt werden können, d. h. vor allem
die EU-rechtlichen Fragestellungen, die Behandlung von KWK-Stromimporten,
die Vermeidung von Mitnahmeeffekten und die stärkere Einbeziehung
ökologischer Kriterien, könnte grundsätzlich auch direkt
eine Quotenregelung umgesetzt werden. Ansonsten ist das Bonusmodell
geeignet, einen friktionsfreien Übergang zu einer späteren
Quotenlösungen oder alternativen Optionen zu ermöglichen,
die dann zwischenzeitlich umsetzungsreif weiterentwickelt werden könnten.
Die Implementierung
eines derartigen Bonusverfahrens eröffnet zudem die Chance, eine
Lösung zu implementieren, die mit den Vorschlägen zur Modifizierung
des StrEG kompatibel sind, und vergleichbare Instrumente perspektivisch
auch für die Energie-/Stromeinsparung einzusetzen. Hierdurch dürften
sich auch rechtliche Fragen sowie die Verhandlungen mit der EU über
die Anerkennung eines derartigen Modells vereinfachen.
Letztlich ist aber
auch bis zu einer möglichen Verabschiedung eines Bonussystems -
auch aufgrund des noch bestehenden Detaillierungs- und Diskussionsbedarfes
- ein nicht vernachlässigbarer Zeitaufwand notwendig. Deshalb muß
neben einem deutlichen politischen Signal, daß Regelungen in Vorbereitung
sind, zusätzlich über kurzfristig wirksame Maßnahmen
für die KWK nachgedacht werden (z. B. Erhöhung der Bagatellgrenze,
Klärung der Behandlung von Contracting-Anlagen im Rahmen der jetzt
anstehenden zweiten Stufe der Ökologischen Steuerreform, kurzfristige
Investitionshilfen).
Bonusregelung
für Kraft-Wärme-Kopplung
- 1 Ausgangssituation
und Prämissen
Infolge der Liberalisierung
der Strommärkte und des hiermit verbundenen deutlichen Rückgangs
der Strompreise gerät die Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) zunehmend
unter enormen Wettbewerbsdruck und steht vielerorts vor der Existenzfrage.
Dies trifft insbesondere den mittleren Leistungsbereich (0,7 - 100 MW).
An verschiedener Stelle sind heute schon laufende KWK-Anlagen zugunsten
von Alternativangeboten verdrängt worden, einige Anlagen von Stadtwerken
zugunsten eines Strombezugs stillgelegt bzw. ihre Stillegung angekündigt
worden (z. B. Stadtwerke Bremen, München), Kraftwerke zurückgefahren
worden (z. B. Stadtwerke Duisburg) oder ursprüngliche Ausbau- bzw.
Ersatzplanungen nicht vollständig realisiert worden (z. B. Stadtwerke
Düsseldorf). Zudem sind in der Zwischenzeit Planungen, umweltpolitisch
sinnvolle Modernisierungen oder Brennstoffumstellungen bei existierenden
KWK-Anlagen durchzuführen, zeitlich verschoben worden. Ebenso hat
es im Bereich der industriellen KWK zum Teil Stillegungen effizienter
KWK-Anlagen gegeben, wobei der notwendige Prozeßdampf (Prozeßwärme)
nun über einfache Heizwerke bereitgestellt wird. Der Wettbewerbsdruck
für die KWK nimmt auch in diesem Sektor mittlerweile dramatisch
zu. Derzeit ist von Stillegungen im Bereich der industriellen KWK von
rund 200 MW/Monat auszugehen.
Im Energiewirtschaftsgesetz
zum Schutz der KWK vorgegebene Regelungen (z. B. § 6: Einschränkung
der Durchleitungspflicht) haben sich in der Praxis (bundeskartellrechtliche
Verfahren) bisher als weitgehend wirkungslos erwiesen. Die von der Bundesregierung
darüber hinaus ergriffenen Maßnahmen haben zwar zu verstärkten
Anreizen für die KWK geführt, konnten die o. g. Trends jedoch
nicht kompensieren. Teilweise kompensierenden Effekt hatte z. B. die
Befreiung effizienter KWK-Anlagen (Jahresnutzungsgrad > 70 %) von
der Mineralölsteuer (auch der bestehenden) im Rahmen der Ökologischen
Steuerreform sowie die Nichtbelastung kleiner Eigenerzeugungs- und Gemeinschaftsanlagen
(elektrische Leistung < 0,7 MW) mit der Stromsteuer.
Vor diesem Hintergrund
wird zur Absicherung der Wettbewerbsfähigkeit der KWK und zur Schaffung
zusätzlicher Anreize für die Errichtung neuer KWK-Anlagen
die Einführung eines technologiespezifischen und ökologisch
ausgerichteten Bonussystems empfohlen.
Die Empfehlung leitet
sich dabei maßgeblich auch aus den Erfahrungen in anderen Ländern
mit heute hohen KWK-Anteilen an der Stromerzeugung ab (z. B. Niederlanden,
Finnland, Dänemark). Der Ausbau der KWK war hier in der Regel auf
eine Kombination unterschiedlicher staatlicher Maßnahmen zurückzuführen
und führte in den genannten Ländern zu Stromerzeugungsanteilen
von mehr als 40 % (im Vergleich zu rund 12 % in Deutschland). Als erfolgreich
erwiesen sich dort vor allem flexible, den jeweiligen energiewirtschaftlichen
Rahmenbedingungen angepaßte Regelungen, wozu insbesondere auch
Investitionszuschüsse (z. B. Niederlande, Dänemark: hier auch
als Hilfe zur Umrüstung von bestehenden Heizwerken auf Heizkraftwerke)
und Einspeisevergütungen (in den Niederlanden richteten sich diese
nach den jeweils vermiedenen Bezugskosten; in Dänemark wird den
KWK-Anlagen eine aus der CO2-Komponente der Energiesteuer
finanzierter Zuschuß von derzeit 1,8 Pf/kWh gewährt) zu zählen
sind. Heute sind in Folge der fortschreitenden Liberalisierung der Strommärkte
auch in diesen Ländern die Wachstumstendenzen zum Teil gebremst
worden. In einigen Ländern denkt man daher intensiv über die
Durchsetzung restriktiverer ordnungsrechtlicher Maßnahmen nach
(z. B. Niederlande, Großbritannien: Beschränkung der Neubaumöglichkeiten
im Bereich der Stromerzeugung sowie großer wärmebereitstellender
Anlagen auf KWK-Anlagen, d. h. Neubauverbot von Kondensationskraftwerken).
Mit dem hier vorgelegten
Bonussystem soll das politische Handlungsspektrum um eine zusätzliche
Option erweitert werden. Bisher liegt mit Quotenmodellen erst ein ausformulierter
Vorschlag zur Stärkung der Rolle der KWK vor (vgl. Traube-Vorschlag:
erzeugerseitiges Quotenmodell; Apfelstedt-Vorschlag: letztverbraucherseitiges
Quotenmodell). Die Umsetzung eines derartigen Quotenmodells wird mittlerweile
zwar von unterschiedlicher Seite eingefordert (z. B. VKU, FGBHKW, verschiedene
Energieagenturen), energiepolitischer Konsens herrscht in dieser Frage
aufgrund verschiedenartiger Vorbehalte bisher allerdings nicht vor.
Im Mittelpunkt der Kritik stehen vor allem EU-rechtliche Fragen (Öffnung
des Quotenmodells für KWK-Stromimporte) sowie die Befürchtung,
im beträchtlichen Umfang Mitnahmeeffekte zu erzeugen. Zudem wird
die Meinung vertreten, Quotenmodelle seien in Zeiten sich sehr schnell
und im starken Umfang verändernder Märkte zu starr, zu langfristig
ausgerichtet und könnten nicht hinreichend flexibel reagieren.
Der hier erarbeitete
Vorschlag eines Bonussystems ist vor diesem Hintergrund als Übergangslösung
zu verstehen und soll den notwendigen Handlungsspielraum schaffen, um
im Rahmen einer gesamtsystemaren mittel- bis langfristig orientierten
Energie- und Klimapolitik (die auch die anderen energiepolitischen Handlungsfelder
miteinbezieht) alternative Modelle zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit
der KWK umsetzungsfähig zu machen. Das Bonussystem kann dabei z.
B. auch dazu genutzt werden, einen friktionsfreien Übergang in
ein Quotensystem zu ermöglichen.
Im Hinblick auf
die Anforderungen, die sich gerade an die KWK im Rahmen verstärkter
Klimaschutzbemühungen ergeben (im allgemeinen wird davon ausgegangen,
daß sich der Anteil der KWK aus Klimaschutzgründen mindestens
verdoppeln muß), muß die Zielrichtung energiepolitischen
Handelns insbesondere auch auf den Ausbau der KWK ausgerichtet sein.
Vor diesem Hintergrund kann die hier dargestellte Bonusregelung nur
Teil eines zeitlich gestuften Handlungskatalogs sein, der sich zusammensetzt
aus
- kurzfristigen Reaktionsmöglichkeiten
zur Stärkung der KWK (z. B. Erhöhung der Bagatellgrenze,
Klärung der Behandlung von Contracting-Anlagen im Rahmen der
jetzt anstehenden 2. Stufe der Ökologischen Steuerreform, kurzfristige
Investitionshilfen)
- der mittelfristigen Stärkung
der KWK durch ein Bonussystem
- dem längerfristig möglichen
friktionsfreien Übergang auf ein Quotensystem.
Nur über diese
Zielvorgabe können eine hinreichende Planungssicherheit erreicht
und die für den Ausbau der KWK notwendigen Investitionsanreize
gegeben werden.
Obwohl die KWK in
der öffentlichen Debatte im überwiegenden Maße positiv
wahrgenommen wird, fehlt ihr doch die weitgehende Zustimmung, die die
erneuerbaren Energien in der Gesellschaft haben. Darüber hinaus
ist die Größenordnung des in KWK erzeugten Stroms heute um
etwa den Faktor 10 höher als die nach Stromeinspeisungsgesetz vergütete
Stromeinspeisung auf der Basis erneuerbarer Energien. Damit werden insbesondere
die EltVU, die einen hohen Anteil von Kondensationskraftwerken aufweisen,
mit besonderer Sensibilität auf Neuregelungen im Bereich KWK achten.
Vor diesem Hintergrund muß eine Bonusregelung vor allem
- kommunizierbar sein,
- gut begründet und
- wettbewerbsneutral ausgestaltet
werden,
- schnell und handlungsfähig
umgesetzt werden können,
- möglichst geringen Verwaltungsaufwand
erfordern sowie
- im Sinne eines aus Klimaschutzgründen
notwendigen weiteren Ausbaus der KWK vor allem auch Anreize für
den Neubau von KWK-Anlagen setzen (Zielrichtung: Ausbau der Stromerzeugung
in KWK statt Bestandsschutz).
Darüber hinaus
müssen Regelungen im KWK-Bereich kompatibel sein mit den ohnehin
notwendigen Veränderungen im Bereich erneuerbare Energien (in den
politischen Debatten zeichnet sich diesbezüglich eine Umlagefinanzierung
zur Erhaltung des Stromeinspeisungsgesetzes mit nationalem Ausgleichsfonds
ab). Zudem muß verhindert werden, daß mit solchen Regelungen
ineffiziente Kraftwerke gefördert werden und der Eindruck von Dauersubventionierung
entsteht.
- 2 Grundprinzip
der Bonusregelung
Grundprinzip jedes
Bonusmodells ist der Versuch, für KWK-Anlagen aufgrund ihrer
ökologischen Vorteile einen Ausgleich zwischen dem Marktpreis
und den tatsächlich entstehenden Kosten zu finden. Dieser Ausgleich,
der als Anreizmechanismus für eine möglichst hohe Stromerzeugung
aus KWK-Anlagen auf die kWh bezogen werden sollte, kann auf verschiedene
Arten erreicht werden. Je nach Modell ergeben sich für den Erzeuger
dabei unterschiedliche Sicherheiten bezüglich der Absetzbarkeit
des erzeugten Stroms und des hierfür erzielbaren Preises. Die
höchste Betriebs- und Investitionssicherheit für den Betreiber
resultiert aus einem klassischen Einspeisevergütungsmodell
mit Vorrang(-abnahme)pflicht für KWK-Strom..
Nach diesem Ansatz
wird den Betreibern der KWK-Anlagen ein fixer kWh-bezogener Vergütungssatz
für die Stromeinspeisung gewährt. Dieser setzt sich zusammen
aus einem von zentraler Stelle festzulegenden Referenzmarktpreis und
einem Bonus. Beide werden dem Betreiber zunächst vom Netzbetreiber
ausgezahlt. Während der Bonus, vergleichbar den vorliegenden
Vorschlägen für die Modifizierung des Stromeinspeisungsgesetzes
für erneuerbare Energien (vgl. DLR, Wuppertal Institut 1999),
über ein nationales Ausgleichsverfahren auf die Netzkosten wettbewerbsneutral
umgelegt wird (Netzaufschlag), wird der KWK-Strom selber über
den Netzbetreiber proportional zur Stromabgabe an die Letztverbraucher
im jeweiligen Netzgebiet an die Stromhändler/EltVU zum vorher
festgelegten Marktpreis verkauft.
Dieser Verteilungsmechanismus
wird nur dann funktionieren, wenn eine Vorrangpflicht und damit Abnahmepflicht
für KWK-Strom im Energiewirtschaftsgesetz implementiert wird.
Diese Möglichkeit sieht die EU-Binnenmarktrichtlinie zwar explizit
vor, dennoch dürfte dies aufgrund der ggf. notwendigen Gesetzesänderungen
ein eher zeitintensiver Weg sein. Darüber hinaus ist erheblicher
Widerstand seitens der Energiewirtschaft zu erwarten, da es hier zwar
zu einer wettbewerbsneutralen nationalen Umlage des Bonus kommt, aber
die Abnahmepflicht von den spezifischen lokalen Bedingungen abhängt.
Trotz der zumindest auf regionaler Ebene vergleichsweise ausgeglicheneren
Verteilung von KWK-Anlagen läge eine dem derzeitigen Stromeinspeisungsgesetz
vergleichbare Situation vor, die zu Klagen von EltVU (Erzeugerseite)
führen könnte. Dies gilt trotz der Tatsache, daß die
resultierenden ungleichen regionalen Belastungen - vollständiges
Unbundling und Weitergabe über die Netzkosten unterstellt
- bei den Letztverbrauchern und nicht bei den EltVU anfallen.
Zur Vermeidung
von Ungleichverteilungen könnte auf der Basis des zuvor dargestellten
Verfahrens auch der gesamte Vergütungssatz (nicht nur der Bonus)
bereits auf der Ebene der Netzbetreiber umgelegt werden. Für
die erneuerbaren Energien wird eine derartige komplette Umlage präferiert,
da hierdurch eine möglicherweise strittige Bestimmung der vermiedenen
Kosten für die EltVU nicht notwendig ist. Die von den Netzbetreibern
auf diese Art vollständig vergütete Strommenge muß
dann proportional zu der von den Letztverbrauchern nachgefragten elektrischen
Arbeit kostenfrei der Stromabgabe "beigemischt" werden.
Grundsätzlich
sind vergleichbare Regelungen auch für das hier dargestellte
Bonussystem möglich. Im Vergleich zu den erneuerbaren Energien
wäre hierdurch aber eine um etwa eine Größenordnung
höhere Strommenge betroffen, wodurch sich ein entsprechend höherer
Netzaufschlag ermitteln würde. Aus Akzeptanzgründen ist
die Umsetzung einer derartigen Regelung wenig wahrscheinlich. Da Ungleichbehandlungen
wie zeitintensive Umsetzungsverfahren aber soweit möglich auf
jeden Fall ebenso vermieden werden sollten, wird hier eine andere
Regelung, ein reines Bonussystem, vorgeschlagen.
Der KWK-Betreiber
verkauft im Rahmen des Bonusmodell seinen KWK-Strom auf dem freien
Markt, erhält aber zusätzlich bei der Netzeinspeisung einen
fixen Bonus vom Netzbetreiber, der von diesem in einem nationalen
Ausgleichsverfahren auf die Netzkosten umgelegt werden kann (Netzaufschlag).
Bei diesem Modell verbleibt das Risiko, den Strom auch absetzen zu
können, beim Betreiber, kann aber durch eine entsprechende Wahl
des Bonus gesteuert werden. Die erreichbare Gesamtvergütung ist
im Gegensatz zum Stromeinspeisungsmodell nicht fix vorgegeben, sondern
betreiberabhängig von den von ihm erzielten Marktpreisen.
Der Geltungsbereich
der hier vorgeschlagenen Bonusregelung bezieht sich auf jede Form
der KWK-Stromeinspeisung in das Netz zur Belieferung von Letztverbrauchern.
Dies gilt unter der Voraussetzung von unbundling (Trennung zwischen
Stromerzeugung und Transport/Verteilung) z. B. auch für die Einspeisung
aus kommunalen KWK-Anlagen in stadtwerkeigene Netze.
Für die darüber
hinausgehende Eigenerzeugung von KWK-Strom kann ebenfalls ein Bonussystem
konzipiert werden, wobei in aller Regel von deutlich höheren
Vergleichspreisen ausgegangen werden muß.
- 3 Ausgestaltung
der Bonusregelung (Grundmodell)
Zur Sicherung der
Wettbewerbsfähigkeit von KWK-Anlagen muß der Bonus so ausgerichtet
werden, daß für durchschnittliche KWK-Anlagen kostenorientierte
Preise resultieren, für ineffiziente Anlagen aber dennoch ausreichend
Anreize bestehen, für diese durch Ertüchtigung/Umrüstung
eine Produktivitätssteigerung zu erzielen. Der Bonus muß
daher die Differenz zwischen einem zu definierenden kostenorientierten
Vergütungssatz und einem ebenfalls festzulegenden Referenz-Marktpreis
abdecken. In der Übersicht ergibt sich damit folgendes Tableau
für die Bestimmung des Bonussatzes je kWh (Netzeinspeisung, frei
ab Kraftwerk):
+ durchschnittlicher
Marktpreis (durchschnittlicher Referenzpreis für Stromerzeugung,
Strombeschaffung) ab Kraftwerk
|
+ wettbewerbsneutraler
Bonus (Öko- und Netzbonus) ->differenziert
|
= kostenorientierter
Vergütungssatz für KWK-Strom
|
In der Diskussion
ist derzeit auch, statt des hier vorgeschlagenen kostenorientierten
Vergütungssatzes einen Referenzmarktpreis mit Zeitbezug vor Eintritt
der Implikationen der Liberalisierung (z. B. 01.01.98) als alternative
obere Bemessungsgrenze für die Festlegung des Bonus zu wählen.
Hierdurch könnten zwar die vorher nicht im Detail für die
KWK abzusehenden Auswirkungen der Liberalisierung (deutliche Preissenkungen)
im wesentlichen aufgefangen werden. Durch den hieraus resultierenden
einheitlichen Bonus über alle Leistungsklassen entstünden
aber keine zusätzlichen Anreize für den Ausbau der KWK in
den Leistungsbereichen, die schon vor der Liberalisierung unter schwierigen
Wettbewerbsbedingungen standen. Insofern wäre eine solche Regelung
zwar als Bestandsschutz für existierende Anlagen geeignet, nicht
aber als Anreizsystem für den aus Klimaschutzgründen notwendigen
Ausbau der KWK.
Kostenorientierter
Vergütungssatz
Für den kostenorientierten
Vergütungssatz wird für Altanlagen eine Orientierung an der
unteren Hälfte der realen Stromgestehungskosten von bestehenden
KWK-Anlagen und für Neuanlagen eine Orientierung an den langfristigen
Grenzsystemkosten vorgeschlagen.
Wählt man diese
Vorgehensweise, erhalten Anlagen, die auf dieser Preisbasis nicht kostendeckend
arbeiten können, einen erhöhten Anreiz zur Effizienzsteigerung.
Die Festlegung des kostenorientierten Vergütungssatzes, d. h. der
oberen Bemessungsgrenze für die Ermittlung des Bonus, muß
für jede Anlage am Anfang einmal für die gesamte Laufzeit
der Regelung vorgegeben werden, um eine hinreichende Betriebs-/Investitionssicherheit
zu erzielen.
Durchschnittlicher
Marktpreis
KWK-Anlagen konkurrieren
auf dem Wettbewerbsmarkt z. B. mit Kondensationskraftwerken, anderweitiger
Eigenerzeugung und Stromimporten aus dem Ausland. Vor diesem Hintergrund
muß als Ausgangspunkt der Regelung ein durchschnittlicher Marktpreis
der Stromerzeugung (aller stromerzeugenden Anlagen inkl. Bezug auf Basis
der Gesamtkosten) bestimmt werden (als Systemgrenze gilt die Stromabnahme
am Kraftwerk). Idealerweise würde sich hierzu ein sich nach freien
Marktkräften an einer Börse bildender Preis eignen. Da dies
in Deutschland aufgrund des andersartigen Börsenkonzeptes kurzfristig
nicht erfolgen kann und generell, d. h. auch in den anderen Ländern
für den Stromverkauf im Mittel- und Grundlastbereich heute nur
wenige Informationen über funktionsfähige Börsensysteme
vorliegen, müssen zunächst andere Mechanismen zur Bestimmung
eines adäquaten Referenzpreises herangezogen werden. Dabei ist
von vornherein einzukalkulieren, daß jede Form der Festlegung
eines durchschnittlichen Marktpreises von den Marktteilnehmern kritisiert
und als zu hoch oder zu niedrig abgelehnt werden könnte. Vor diesem
Hintergrund wird vorgeschlagen, die betroffenen Verbände (d. h.
insbesondere VDEW, VKU, VIK und FGBHKW) in die Bestimmung des Marktpreises
mit einzubeziehen. Der als durchschnittlich angesetzte Marktpreis sollte
sich dabei orientieren
- an den derzeitigen realen Marktpreisen
- den langfristigen Systemgrenzkosten
der Stromerzeugung und
- zugleich aber den potentiellen
Käufern genügend hohe Anreize zum Kauf von KWK-Strom geben
(d. h. er muß sich eher an der unteren Grenze der Bezugskosten
von Stromhändlern orientieren).
Mit einer solchen
Regel kann zwar nicht vermieden werden, daß KWK-Anlagen von den
heute flächendeckend auftretenden Dumpingangeboten/Kampfpreisen
unterboten werden, wohl aber die Wahrscheinlichkeit erhöht werden,
den erzeugten Strom in diesem Fall an anderer Stelle an interessierte
Käufer absetzen zu können. Ohnehin obliegt es dem Verantwortungsbereich
des Kartellamtes, Dumpingkonditionen nachzugehen (z. B. Öko-Strommarkt).
Ein Restrisiko tragen
nach diesem Modellvorschlag in jedem Fall die Anlagenbetreiber (z. B.
Stadtwerke), die andererseits durch die Gewährung des Bonus gegenüber
der derzeitigen Wettbewerbssituation deutlich verbesserte Rahmenbedingungen
erhalten. Insofern stellt das Bonusmodell keine Nachteilausgleichsregelung
dar, sondern ein zielorientiertes Anreizsystem für den Ausbau der
KWK-Stromerzeugung.
Für die Stromeigenerzeugung
in KWK-Anlagen ist eine andere Bezugsbasis für die Bestimmung des
Bonus zu wählen. Die Eigenerzeugung konkurriert mit dem Strombezug
von Stromerzeugern/-händlern. Trotz dieses in aller Regel deutlich
höheren Vergleichspreises ist unter den veränderten Rahmenbedingungen
auch eine Stärkung der Wettbewerbsposition der Eigenerzeugung notwendig.
Während in der Vergangenheit bei kleinen Anlagen mit Strombezugspreisen
von deutlich mehr als 20 Pf/kWh noch günstige Bedingungen für
die Errichtung von KWK-Anlagen vorlagen, sind mittlerweile auch im Bereich
der kleineren Kunden (z. B. Tarif- und Gewerbekunden) deutliche Preissenkungen
auf bis zu 15 Pf/kWh an der Tagesordnung. Darüber hinaus treten
heute auch hier vermehrt Dumping- und Kampfpreisangebote auf. Die Orientierungsmarke
für die Bestimmung des Bonus muß sich dementsprechend an
den heute erreichbaren (günstigsten) Strombezugsangeboten ausrichten.
Die notwendigen
Größen für die Bestimmung der Höhe des Bonus können
in bezug auf die Altanlagen durch eine Umfrage bei den Kraftwerksbetreibern
(z. B. unter Federführung der VKU) sowie bei den Herstellern ermittelt
werden. Da diese Größen zeitlich veränderbar sind (z.
B. auch der der Bestimmung des Bonus zugrundeliegende Ansatz für
den Marktpreis), muß die Möglichkeit einer zeitnahen Anpassung
des Bonussystems an die sich verändernden Marktverhältnisse
vorgesehen werden (dynamische Regelung). Um eine Dauersubventionierung
zu vermeiden, ist die Bonusregelung darüber hinaus zeitlich zu
begrenzen und in bezug auf das anvisierte Marktziel (z. B. Verdopplung
des KWK-Stroms bis 2010) anzupassen.
Ziel der Bonusregelung
ist es jedoch nicht, den KWK-Betreibern jegliches unternehmerisches
Risiko zu nehmen. Dies gilt z. B. auch für mögliche Steigerungen
der Inputkosten (z. B. Erdgaspreise), die bei der Entscheidung über
eine Investition dem Betreiber bekannt waren. Dementsprechend sind die
Bonusregelungen zwar den dynamischen Bedingungen im Neuanlagenbereich
anzupassen. Bei den Altanlagen ist jedoch nur im begrenzten Umfang eine
Anpassung an Veränderungen der unteren Bemessungsgrenze (d. h.
Marktpreis) notwendig, während die obere Bemessungsgrenze unverändert
bleibt. Der für die einzelnen KWK-Anlagen einmal gewährte
prinzipielle Ausgleich zwischen Marktpreis und geplanten Stromgestehungskosten
bleibt damit für die Laufzeit der Bonusregelung unverändert
und garantiert eine hinreichende Betriebs- und Investitionssicherheit.
Für das Stromeinspeisungsgesetz
sind Vorschläge entwickelt worden, die ein wettbewerbsneutrales
Umlageverfahren der anfallenden Kosten vorsehen. Das Grundprinzip kann
auf die Bonusregelung übertragen werden und ist nachfolgend skizziert:
- Die Netzbetreiber zahlen dem
Betreiber für den eingespeisten Strom aus KWK-Anlagen einen zuvor
festgelegten Bonussatz (dies gilt z. B. auch für die Einspeisung
in das stadtwerkeeigene Netz; die Nachweispflicht für die erfolgte
Stromerzeugung in KWK liegt beim Betreiber)
- Die Netzbetreiber leiten den
Strom an Lieferanten von Letztverbrauchern (z. B. Stromhändler,
EltVU) weiter, die hierfür einen mit dem Betreiber ausgehandelten
Preis zahlen (die bisher unverbindliche Regelung der Vergütung
nach Verbändevereinbarung wird dadurch aufgehoben)
- Beim Weiterverkauf des
Stroms erhält der Käufer direkt das Verwendungsrecht für
diesen Strom.
- Die Netzbetreiber melden
die ihnen entstehenden Zusatzkosten (d. h. in diesem Fall die Bonuszahlungen)
bei einer Ausgleichsstelle an, diese werden dort zusammengeführt
und auf jeden einzelnen Netzbetreiber verteilt (d. h. an dieser Stelle
übernimmt die Ausgleichsstelle einen monetären Ausgleich
zwischen den Netzbetreibern; als Verteilungsschlüssel kann die
Stromabgabe an die Letztverbraucher herangezogen werden).
- Die Netzbetreiber geben die Zusatzkosten
an die Letztverbraucher über die Erhebung eines wettbewerbsneutralen
Netzaufschlages (proportional zur abgenommenen Strommenge)
weiter. Der Netzaufschlag, der von der Ausgleichsstelle bestimmt werden
kann, wird - vergleichbar dem Verfahren bei der Stromsteuer - nur
an einer Stelle berechnet (d. h. bei der Abgabe an die Endverbraucher).
Doppelbelastungen werden so vermieden, die reine Stromdurchleitung
durch das Netz (ohne Abgabe an einen Stromverbraucher) wird nicht
zusätzlich belastet.
- Die Abwicklung der Ausgleichszahlungen
sowie des resultierenden Netzaufschlages kann (z. B. in Zusammenhang
mit der Umsetzung einer Netzzugangsverordnung) von einem unabhängigen
Netzsystemoperator oder aber von einer anderen damit von den Netzbetreibern
beauftragten Institution unter staatlicher Kontrolle erfolgen.
Notwendige Voraussetzung
für dieses Verfahren ist ein funktionierendes Unbundling,
d. h. eine rechnerische Trennung in den Unternehmen zwischen der Seite
der Stromerzeugung und der Stromverteilung/-transport sowie des Stromhandels.
Unter diesen Bedingungen können beispielsweise Stadtwerke sowohl
als Verkäufer (mit den festgelegten Bonussätzen) als aber
auch als Käufer (zu Marktpreisen) auftreten und den marktgerechten
Absatz ihres KWK-Stroms sicherstellen.
- 3.2.2 Steuerfinanzierte
Lösung
Alternativ zu einer
Finanzierung durch einen Netzaufschlag besteht auch die Möglichkeit
einer Deckung der entstehenden Kosten aus dem Ökosteueraufkommen.
Grundsätzlich liegt auch hiermit eine verursachergerechte Zuordnung
der Aufwendungen vor, jedoch mit einer unterproportionalen Beteiligung
des produzierenden Gewerbes. Der Vorteil dieser Regelung ist, daß
hierdurch gleichzeitig eine Finanzierung der Bonuszahlung für die
Eigenerzeugung realisiert werden kann, diese aber auf der anderen Seite
- im Gegensatz zu Netzaufschlägen - auch an der Finanzierung beteiligt
wären. Diese könnte ansonsten nur bei einer deutlichen Ausweitung
der Aufgaben der Ausgleichsstelle der Netzbetreiber in das Netzaufschlagmodell
einbezogen werden. Für die Umsetzung der steuerfinanzierten Lösung
ist hingegen von vornherein ein Anknüpfen an die derzeitige Praxis
der Erhebung und Rückerstattung für KWK-Anlagen im Rahmen
der Ökologischen Steuerreform sinnvoll. Bisherige Schwierigkeiten
in der konkreten Abwicklung wären natürlich zuvorderst zu
beheben. Der Nachteil ist, daß das Bonussystem in das komplizierte
Ökosteuersystem und dessen Fortschreibung integriert werden müßte,
was u. U. zeitintensiv und möglicherweise weniger akzeptanzfähig
ist.
- 3.3 Geltungsbereich
der Bonusregelung
Die Bonusregelung
bezieht sich wie dargestellt sowohl auf die Netzeinspeisung als aber
auch auf die Stromeigenerzeugung. Nur hierdurch kann das gesamte Marktpotential
der KWK einbezogen werden. Die Berücksichtigung der Eigenerzeugung
erfolgt dabei auch vor dem Hintergrund, daß insbesondere im Bereich
der Objektversorgungen (Eigenerzeugung oder Quasi-Eigenerzeugung in
Contractinganlagen) sowie der industriellen KWK die größten
Zubaumöglichkeiten für die KWK zu sehen sind.
Generell muß
die Bonusregelung auf effiziente KWK-Anlagen begrenzt werden. Als Mindestkriterien
können hier bspw. die gültigen Regelungen für die Steuerrückerstattung
der Ökosteuer (Mindestjahresnutzungsgrad von 70 %) herangezogen
werden. Besser wären aber modifizierte Regelungen auch im Rahmen
der ÖSR, da die Vorgabe eines Mindest-Jahresnutzungsgrades im MinöStG
nicht ausreicht, um einen effizienten KWK-Betrieb sicherzustellen. Die
Steuerbefreiung ist zur Förderung von KWK-Anlagen gedacht, nicht
zur Steuerumgehung in Heizwerken mit marginaler Stromerzeugung oder
Kraftwerken mit zu vernachlässigender Wärmeauskopplung. Entsprechende
Modifikationsvorschläge werden im Anhang dargestellt.
Notwendig ist eine
Eingrenzung auf die tatsächlich in ökologisch vorteilhafter
Koppelproduktion erzeugte Strommenge. Während sich diese bei vielen
KWK-Anlagen direkt und proportional aus der bereitgestellten Wärmemenge
ergibt (KWK-Stromerzeugung in Gegendruck-Heizkraftwerken, Blockheizkraftwerke
mit einem Freiheitsgrad, d. h. mit festem Verhältnis von Stromerzeugung
zu Wärmeauskopplung), ist dies bei Entnahme-Kondensationskraftwerken
(KWK-Anlagen mit zwei Freiheitsgraden) nicht der Fall. Bei letztgenannten
Anlagen besteht immer auch die Möglichkeit, einen Teil des Stroms
als Kondensationsstrom, d. h. unabhängig von der Wärmebereitstellung,
zur Verfügung zu stellen.
Als Hilfsmittel
für die Feststellung des in Koppelproduktion bereitgestellten Stroms
kann eine Stromkennzahl herangezogen werden, die vom Kraftwerksbetreiber
ebenso wie die ausgekoppelte Wärmemenge nachgewiesen werden muß.
Für KWK-Anlagen mit einem Freiheitsgrad ergibt sich die Stromkennzahl
direkt aus der Anlagenauslegung. Für Anlagen mit zwei Freiheitsgraden
kann sie pragmatisch auf einen Wert von z. B. 0,6 (entspricht etwa dem
Mittelwert derartiger Anlagen) festgelegt werden. Höhere Verhältnisse
können in Ausnahmefällen anerkannt werden. Sie sind aus den
Vorjahresergebnissen abzuleiten und in jedem Einzelfall vom Betreiber
nachzuweisen sowie zu überprüfen (dabei handelt es sich in
Deutschland allerdings um eine begrenzte Anzahl von Anlagen). Der Bonus
wird dann für das Produkt aus ausgekoppelter Wärmemenge und
Stromkennzahl gezahlt.
Letztlich umfaßt
die Bonusregelung den gesamten Leistungsbereich der KWK. Obwohl bisher
vor allem KWK-Anlagen im mittleren Leistungsbereich gefährdet sind,
wird hier keine Begrenzung des Bonussystems auf diesen Bereich vorgeschlagen.
Maßgeblich ist hierfür die Erkenntnis, daß zunehmend
auch größere kommunale KWK-Anlagen vor der Existenzfrage
stehen.
- 4 Differenzierte
Ausgestaltung der Bonusregelung
Nach den zuvor getroffenen
Annahmen und vorgeschlagenen Regelungen muß die Festlegung des
Bonus ggf. gestaffelt werden nach ökologischen Kriterien, nach
verschiedenen Leistungsklassen und den verwendeten Primärenergieträgern.
Darüber hinaus muß ggf. zwischen Alt- und Neuanlagen sowie
der Eigenerzeugung und der Netzeinspeisung unterschieden werden. Zu
betonen ist dabei, daß sich die Gewährung eines Bonus generell
rechtfertigen läßt
- durch die vermiedenen externen
Kosten der Stromerzeugung in KWK-Anlagen (aus diesem Grund ist eine
zusätzliche ökologische Differenzierung des Bonussystems
sinnvoll),
- durch die verringerte Inanspruchnahme
der Netze in Bezug auf Transport und Verteilung aufgrund des dezentralen
Charakters der KWK (aus diesem Grund ist eine leistungsspezifische
und einspeisepunktspezifische Differenzierung des Bonus sinnvoll),
- als teilweiser Ausgleich der
unterschiedlichen wettbewerblichen Ausgangsbedingungen. Während
große EltVU heute auf der Basis von Überkapazitäten,
die mit Zustimmung der Preisaufsicht der Länder vor Aufhebung
des Gebietsschutzes gebildet werden konnten, mit Dumpingpreisangeboten
(z. T. unterhalb der Grenzkosten) auf dem Markt agieren und Strom
z. B. aus KWK-Anlagen verdrängen und diese Angebote z. T. auch
aus Anlagegewinnen der Rückstellungen aus dem Kernenergiebereich
mitfinanzieren können, haben insbesondere kleinere Unternehmen
der Energiewirtschaft diese Möglichkeit nicht.
- bei Altanlagen als Ausgleich
für die durch die Energierechtsreform geänderten Geschäfts-
und Kalkulationsgrundlagen für KWK-Strom.
Differenzierung
zwischen Alt- und Neuanlagen
Für Alt- und
Neuanlagen ist aufgrund der unterschiedlichen Kostenstruktur grundsätzlich
eine Unterscheidung sinnvoll. Die Differenzierung kann rückwärtsgerechnet
erfolgen, d. h. ausgehend von der für die Wettbewerbsfähigkeit
ermittelten anzulegenden Bemessungsgrenze.
Während die
Festlegung der Bemessungsgrenze für Neuanlagen mit der Orientierung
an den langfristigen Systemgrenzkosten vergleichsweise einfach ist,
kann für die Festlegung der Bemessungsgrenze für den Bonus
für Altanlagen - unter der Zielsetzung der Erreichung einer kostenorientierten
Vergütung - eine Orientierung an der unteren Hälfte der realen
Stromgestehungskosten von bestehenden KWK-Anlagen erfolgen. Dieser Wert
markiert den Maximalwert der anlegbaren Kosten. Er kann aber nicht für
jede Anlage angelegt werden, da die Implikationen der Liberalisierung
der Energiemärkte im besonderen Maße diejenigen Anlagen treffen,
für die bisher noch keine bzw. nur eine geringfügige Rückerwirtschaftung
des investierten Kapitals möglich war. Hier besteht insbesondere
die Notwendigkeit "stranded investments" vorzubeugen.
Da es aufgrund des hohen Aufwandes nicht möglich erscheint, für
jede Anlage eine detaillierte buchhalterische Analyse bezüglich
der bereits erfolgten Abschreibungen vorzunehmen, wird hier eine pragmatische
Vorgehensweise vorgeschlagen. Der Bonus wird für Altanlagen
aufgesplittet in einen fixkostenbezogenen und variablen Anteil.
Während der variable Anteil unabhängig vom Anlagenalter jeder
KWK-Anlage zu gewähren ist, wird der Fixkostenanteil unter der
pragmatischen Annahme eines linearen Abschreibungszeitraums von 19 Jahren
nur für jüngere Anlagen gewährt. Außer der Erfassung
des Inbetriebnahmezeitpunktes der Anlage sind damit keine aufwendigen
Datenerfassungen und -kontrollen notwendig.
Mit der Festlegung
der Bemessungsgrenze auf die "kostengünstigere Hälfte"
heute bestehender Anlagen könnte insbesondere dem Argument und
der Befürchtung (vor allem aus dem industriellen Umfeld) entgegengewirkt
werden, daß durch den kostenorientierten Vergütungsansatz
jede, d. h. auch die schlechteste Anlage gefördert wird und damit
die Stärkung der KWK in jedem Fall zu höheren Strompreisen
führen muß. Im Gegenteil dient das Instrument der Bonusregelung
dazu, eine für die KWK schwierige Marktphase zu überwinden
und damit den Weiterbetrieb der aus volkswirtschaftlicher Sicht zu großen
Teilen effektiven KWK-Anlagen sicherzustellen.
Die notwendigen
Angaben für die Konzeption einer Bonusregelung für Altanlagen
erfordert eine systematische Betreiberumfrage mit allen hiermit verbundenen
Unschärfen. Aus pragmatischen Gründen und zur Vereinfachung
des Modellansatzes wird hier deshalb vorgeschlagen, generell eine
Gleichbehandlung zwischen Alt- mit Neuanlagen durchzuführen,
wobei älteren Anlagen (Betriebsdauer > 19 Jahre) nur ein Bonus
zur Abdeckung der variablen, jüngeren Anlagen der gesamte Bonus
zur Verfügung gestellt werden müßte. Damit bleibt der
Rationalisierungsdruck in weiten Bereichen der Altanlagen bestehen und
ist auch wünschenswert. Investitionen in Kraftwerke, die gegenüber
den heutigen Rahmenbedingungen für den Neubau von KWK-Anlagen spezifisch
deutlich höher liegen, werden damit durch die Bonusregelung nicht
geschützt. Der Ausgleich derartiger "stranded investments"
ist auch nicht die Zielrichtung der Bonusregelung, sondern das Ziel
ist, die Effizienz und den Anteil der KWK-Anlagen zu erhöhen.
Nach den oben dargestellten Beispielrechnungen würde dies bedeuten,
daß den Altanlagen (Betriebsdauer > 19 Jahre) kein Bonus
mehr gewährt werden müßte. Für kleine BHKW ist
die Regelung ohnehin wenig relevant, da sie kaum Betriebszeiten von
19 Jahren erreichen werden.
Staffelung nach
Primärenergieträgern/Technologien
Die Konkurrenzfähigkeit
der KWK ist in entscheidendem Maße heute auch vom Primärenergieträgereinsatz
abhängig. Darüber hinaus begründet sich eine nach Energieträgern
unterschiedliche Bonusregelung durch den verschiedenartigen erreichbaren
CO2-Minderungseffekt. Gaskraftwerke erreichen nicht nur technologisch
bedingt höhere Wirkungsgrade, sondern bereits der Energieträger
Erdgas weist gegenüber Steinkohle eine um (bezogen auf den Energieinhalt)
rund 40 % geringere Kohlenstoffintensität auf.
Über eine energieträgerspezifische
Unterscheidung der Bonussätze kann ein Anreiz für die Umrüstung
von alten z. T. ineffizienten Kohleanlagen auf Gas-GUD-Kraftwerke gegeben
werden. Daß dies erfolgreich möglich ist, hat die Umrüstung
des Rheinhafendampfkraftwerks 4 in Karlsruhe gezeigt. Dies entspräche
auch der allgemeinen ökologischen Zielsetzung eines Bonussystems
und würde den Eindruck vermeiden, daß hiermit eine Dauersubventionierung/ein
dauerhafter Wettbewerbsschutz für ineffiziente Kraftwerke implementiert
werden soll. Gegebenenfalls könnte eine dritte Unterscheidungsstufe
eingeführt werden, die moderne effiziente Kohleanlagen besser stellt
als ältere Anlagen mit einem schlechteren Wirkungsgrad.
Wie die späteren
Zahlenbeispiele zeigen, würde sich bereits dadurch eine energieträgerspezifische
Unterscheidung implementieren lassen, daß lediglich ein einheitlicher,
nur nach Leistungsklassen differierender Bonus gewährt wird. Für
Kohle-Kraftwerke würde dadurch die Orientierung an der kostenorientierten
Vergütung bei der Bestimmung der Bonushöhe entfallen, die
Komplexität des Modells aber verringert werden und klare ökologische
Anreize gesetzt werden. Flankiert werden könnte dies durch einen
zusätzlichen (begrenzten) Investitionszuschuß, d. h. einen
Anreiz für die Umrüstung von alten Kohlekraftwerken. Diese
Umrüstungshilfe kann zwar prinzipiell entsprechend dem Bonus als
Umlage wettbewerbsneutral über einen Netzaufschlag finanziert werden,
sollte aber vorrangig aus Steuermitteln getragen werden.
Staffelung nach
Leistungsgröße
Die nach Abzug der
Wärmegutschrift resultierenden Stromgestehungskosten von KWK-Anlagen
sind stark abhängig von den installierten Leistungen. Aus diesem
Grund erscheint eine differenzierte Ausgestaltung der Bonusregelung
nach Leistungsklassen sinnvoll.
Unterscheidung
nach Betreiber
Um die Regelung
übersichtlich und praktikabel zu halten, wird keine explizite Unterscheidung
zwischen öffentlichen (z. B. kommunalen), industriellen und privatwirtschaftlichen
(in aller Regel dezentralen) KWK-Anlagen empfohlen. Implizit erfolgt
die Unterscheidung ohnehin über die nach Größenklassen
gestaffelte Bonusregelung und die Unterscheidung zwischen Eigenerzeugung
und Netzeinspeisung.
Bei der Bestimmung
des Bonus ist zudem zu beachten,
- daß in die Berechnung der
Stromgestehungskosten eine Wärmegutschrift zu anlegbaren Preisen
eingeht (hierbei ist auch der Einfluß der Ökosteuer zu
beachten, die Wärme aus KWK-Anlagen gegenüber alternativen
Möglichkeiten der Wärmebereitstellung besserstellt);
- daß sich die Stromgestehungskosten
je Leistungsklasse in der Regel immer an der oberen Leistungsbandbreite
orientieren (für kleinere Anlagen ergibt dies einen Anreiz zur
Kostensenkung);
- daß die Besserstellung
der KWK bei der Besteuerung des Energieträgers Erdgas hier nicht
berücksichtigt worden ist, da diese Begünstigung in der
nächsten Stufe der Ökologischen Steuerreform voraussichtlich
auch für effiziente reine Stromerzeugungsanlagen auf Gasbasis
(GUD-Kraftwerke mit einem elektrischen Jahresnutzungsgrad (bezogen
auf Hu)) eingeführt werden wird;
- daß die Einordnung von
Neuanlagen auf der Basis von Referenzanlagen (d. h. für typische
Einsatzbedingungen) erfolgt, die im UBA/BMU-Gutachten "Instrumente
zum Klimaschutz in einem liberalisierten Energiemarkt unter besonderer
Berücksichtigung der KWK" (Wuppertal Institut u. a. 1999)
definiert worden sind;
- ob und ggf. in welcher Höhe
für die Netzeinspeisung aus dezentralen Anlagen im Rahmen der
modifizierten und voraussichtlich zum 01.01.2000 in Kraft tretenden
Verbändevereinbarung von den Netzbetreibern eine monetäre
Gutschrift zum Ausgleich der geringeren Netzbelastung gewährt
wird;
- daß eine betriebswirtschaftliche
Betrachtungsweise zugrundegelegt wurde. Als wesentliche Parameter
sind diesbezüglich festzuhalten.
- Wärmegutschrift
39,8 DM/MWh (inkl. 6,8 DM/MWh zurechenbar für die Brennstoffsteuer
der alternativen Wärmebereitstellung)
- Abschreibungszeitraum
10 Jahre bei kleineren und etwa die halbe Lebensdauer bei mittleren
(d. h. 12 Jahre) und größeren Anlagen (d. h. 15 Jahre)
- ein Zinssatz
von 8,9 %
- die Berücksichtigung
von Wartungs-, Verwaltungs-, Versicherungs- und Personalkosten
- die Zugrundelegung
eines finanzmathematischen Durchschnitts der Brennstoff- kosten
(1997 bis 2010) basierend auf einer aktuellen Energieträgerpreisprognose
Nach Tabelle 1 ergeben
sich unterschiedliche, zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit
notwendige Vergütungsleistungen. Diese lassen sich in erster Linie
durch die Vermeidung externer Kosten (Öko- oder Umweltbonus), in
zweiter Linie aber auch durch die Vermeidung von Netzkosten begründen.
Bezüglich der
externen Kosten liegen sehr stark voneinander abweichende Meinungen
vor. Vielfach wird die untere Bandbreite der externen Kosten der Stromerzeugung
mit 2 bis 3 Pf/kWh angegeben.
Auch in bezug auf
die im Rahmen der modifizierten Fassung der "Verbändevereinbarung
über Kriterien zur Bestimmung von Netzbenutzungsentgelten für
elektrische Energie" vorgesehene Weitergabe von Netzkosteneinsparungen
an dezentrale Kraftwerke liegen bisher noch keine offiziellen Angaben
vor. Modellrechnungen der BET Aachen führen zu dem Ergebnis, daß
die Netzgutschrift für die Vermeidung
- des Hochspannungsnetzes in der
Größenordnung von 0,6 Pf/kWh
- des Mittelspannungsnetzes in
der Größenordnung von 1,28 Pf/kWh und
- des Niederspannungsnetzes in
der Größenordnung von 3,57 Pf/kWh
liegen müßte.
Die genannten Werte korrespondieren dabei sehr gut mit Abschätzungen,
die im bereits zitierten laufenden UBA/BMU-Gutachten zu KWK seitens
des Bremer Energie Instituts unternommen wurden (vgl. Tabelle 1).
Tabelle
1 Netzkosteneinspareffekt von dezentralen KWK-Anlagen im Vergleich
zu zentralen Großkraftwerken in Pf/kWh für verschiedene
Referenzkraftwerke (1 bei Einspeisung in das Hochspannungsnetz)
|
BHKW
(50
kW)
|
BHKW
(2*200
kW)
|
BHKW
(2*1.000
kW)
|
GUD
(20
MW)
|
GUD
(100
MW)
|
vermiedener
Netzkosten (zzgl. 50 % Kürzung des externen Leistungsbezugs)
|
2,5
|
1,3
|
1,3
|
1,3/0,71
|
0,7
|
vermiedener
Netzkosten (zzgl. 100 % Kürzung des externen Leistungsbezugs)
|
3,2
|
1,8
|
1,8
|
1,8/1,01
|
1,0
|
Sollte es zu einer
derartigen Besserstellung der dezentralen KWK bei der Netzbenutzung
kommen, ist diese bei der Bestimmung des darüber hinaus notwendigen
Bonus für die KWK zu berücksichtigen. In jedem Fall, d. h.
hinsichtlich der Kommunikation des Bonusmodells in der Öffentlichkeit,
ist der allein aus netztechnischen Gründen gerechtfertigte Bonus
für eine Netzkosteneinsparung von dem darüber hinaus notwendigen
Öko-Bonus streng zu trennen.
Vor diesem Hintergrund
ist nachfolgend ein Vorschlag für die konkrete Ausgestaltung des
Bonussystems aufgeführt. Dabei wird zunächst ausgehend von
dem zuvor diskutierten Grundansatz (Festlegung des Bonus auf der Basis
kostenorientierter Vergütungssätze) aufgezeigt, wie hoch die
resultierende Kostendifferenz für die einzelnen Anlagen ist (vgl.
Tabelle 2, Zeile: resultierende Kostendifferenz).
Auf der Basis dieser
Analyse ergibt sich eine resultierende Kostendifferenz von 0,7 bis 12,23
Pf/kWh, wodurch die maximale Grenze der Bonussätze bestimmt ist.
Derartig hohe Bonussätze lassen sich energiepolitisch voraussichtlich
nicht umsetzen. Darüber hinaus erscheint eine weitere Vereinfachung
des Systems notwendig. Vor diesem Hintergrund wird eine von der resultierenden
Kostendifferenz abweichende Festlegung des Bonus vorgeschlagen (vgl.
Tabelle 2, Zeile: Vorschlag Bonus). Dabei sind drei Gesichtspunkte der
zuvor geführten Diskussion aufgegriffen worden:
- Gleichbehandlung von Alt- und
Neuanlagen (für Altanlagen entfällt ab einem Alter von mehr
als 19 Jahren der Fixkostenanteil)
- Gleichwertige Bonuszahlungen
für Kohle- und Gaskraftwerke (bei bestehenden Kohlekraftwerken,
jedoch verbunden mit dem Vorschlag, eine Umrüstungshilfe zu implementieren)
- Für kleine KWK-Anlagen erfolgt
eine Begrenzung der oberen Bemessungsgrundlage für die Bestimmung
des Bonus auf einen Maximalwert. Hierdurch soll ein verstärkter
Anreiz für die kosteneffizientere (und durch andere Maßnahmen
z. T. schon gestärkte) Eigenerzeugung induziert werden. Eine
Schlechterstellung gegenüber der heutigen Situation soll aber
nicht erzeugt werden, so daß als maximale Bemessungsgrenze 14
Pf/kWh vorgeschlagen werden, ein Wert, der an der oberen Grenze der
derzeit nach Verbändevereinbarung KWK für die KWK gezahlten
Einspeisevergütung liegt. Im Gegenzug dazu ist zu überlegen,
ob den kleinen Einspeisern (z. B. < 1,0 MW) dann nicht doch ein
Vorrangrecht (implementiert als Aufnahmepflicht) gewährt werden
muß. Hierdurch würde auch dem Umstand Rechnung getragen,
daß Betreiber von kleinen Anlagen in aller Regel keine Marktmacht
haben und insofern beim freien Verkauf des KWK-Strom schlechtere Ausgangsbedingungen
haben.
Auf dieser Grundlage
können auch weitere prinzipiell sinnvolle Verbesserungen oder zielorientierte
Anreizsysteme im vorgenannten Sinne abgeleitet werden (z. B. stärkere
Anlehnung an ökologische Kriterien: Substitutionswirkungsgradmethode,
Berücksichtigung unterschiedlicher Auslastungen).
Die den Tabellen
zugrundeliegenden Annahmen für die Stromgestehungskosten orientieren
sich an der unteren Bandbreite der Kosten und sind in diesem Sinne als
tendenziell eher zu niedrig anzusehen. Als anrechenbarer Erzeugerpreis
(Vollkosten an der Kraftwerksgrenze) wird heute kurzfristig von durchschnittlich
3,5 Pf/kWh ausgegangen,. Bis zum Jahr 2005 erhöht sich der Marktpreis
aufgrund der Marktberuhigung und der Abnahme der Überkapazitäten
auf 4,5 bis 5 Pf/kWh, woraus ggf. sukzessive sinkende Bonussätze
resultieren.
Außerdem muß
hier noch einmal auf die Vorläufigkeit der Angaben hingewiesen
werden. Dies gilt vor allem hinsichtlich der noch unklaren Regelungen
der Verbändevereinbarung sowie einer intensiveren Abstimmung der
zugrundegelegten Kostenannahmen mit den beteiligten Institutionen und
Verbänden. Eine detaillierte Erfassung und Diskussion der Kostenstrukturen
ist vor Verabschiedung der Bonusregelung in jedem Fall angezeigt.
Ebenso ist auf die Schwierigkeit hinzuweisen, allgemeingültige
leistungsklassenspezifische Gutschriften für die Netzkosteneinsparung
anzugeben. Die hieraus resultierende Gutschrift hängt anlagenspezifisch
z. B. von den Vollaststunden (bei der unten aufgeführten Rechnung
ist netzseitig von 5.000 h/a ausgegangen worden) der realen Einspeisestelle
sowie der Reservebestellung ab.
Tabelle 2 zeigt,
daß eine leistungsbezogene Abgrenzung der Bonuszahlung einen erhöhten
Aufwand erfordert. Vor diesem Hintergrund kann auch erwogen werden,
die Bonuszahlung für jede Anlage chargenweise durchzuführen.
Für Gaskraftwerke würde dies (Annahme 5.000 Vollaststunden)
z. B. zu einer Bonuszahlung für Neuanlagen führen von
- 6,9 Pf/kWh für die 1. bis
2.500.000. erzeugte kWh
- 4,7 Pf/kWh für die 2.500.001
bis 25.000.000. erzeugte kWh
- 1,7 Pf/kWh für die 25.000.001
bis 100.000.000. erzeugte kWh
- 1,0 Pf/kWh für die 100.000.001
bis 500.000.000. erzeugte kWh
- 0,7 Pf/kWh für jede über
die 500.000.001 hinausgehende kWh
Gleichzeitig würde
diese Regelung auch zu einer formalen Gleichbehandlung großer
und kleiner Anlagen führen. Ungewollte Leistungsbegrenzungen (nach
dem leistungsbezogenen Ansatz besteht für Investoren aufgrund abnehmender
Bonushöhe ein negativer Anreiz zur Leistungssteigerung, wenn die
Grenze einer Leistungsklasse erreicht ist) könnten so vermieden
werden. Allerdings ergeben sich hiermit für Großkraftwerke
nicht unbeträchtliche Mitnahmeeffekte, da sie für die ersten
erzeugten kWh eine Vergütung erhalten, die sie für den wettbewerbsfähigen
Betrieb nicht benötigen. Aus diesem Grund muß die in diesem
Fall zu gewährende Vergütungshöhe gegenüber den
in Tabelle 2 ausgewiesenen Werten korrigiert werden. Diese Korrektur
ist hier zunächst noch nicht durchgeführt worden.
Tabelle 2 Bonus in
Pf/kWh für die Netzeinspeisung (Beispielrechnung: Basis 2000)
in
MW
|
<
0,05
|
0,05-0,7
|
0,7-5,0
|
5,0-20,0
|
20-100
|
>100
|
|
Gas
|
Gas
|
Gas
|
Gas
|
Kohle
|
Gas
|
Kohle
|
Gas
|
Kohle
|
Stromgestehungskosten
-
Neuanlagen
davon
Fixkostenanteil
|
19,3
10,86
|
11
- 14,3
6,0-7,76
|
9,51
5,40
|
6,5
3,72
|
k.
A.
|
5,1
2,5
|
7,5
7,154
|
4,8
|
7,0
|
anrechenbarer
Marktpreis
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
3,5
|
Netzgutschrift2
|
3,57
|
1,28-3,57
|
1,28
|
1,28
|
1,28
|
0,6
|
0,6
|
0-0,63
|
0-0,63
|
resultierende
Kostendifferenz
|
12,23
|
9,52
|
4,72
|
1,72
|
|
1,0
|
3,4
|
0,7-1,3
|
2,9-3,5
|
Vorschlag
Bonus
Umrüstungshilfe
Anlagen
älter 19 a
|
6,9
1,4
|
6,2-6,9
-
|
4,7
-
|
1,7
-
|
1,7
*
-
|
1,0
-
|
1,0
*
-
|
0,7
-
|
0,7
*
-
|
1
unter Zugrundelegen von Kommunalgas 2 Annahme gemäß
modifizierter Verbändevereinbarung 3 die obere Grenze
gilt nur, sofern keine Einspeisung in Höchstspannungsnetze erfolgt
4 hoher Anteil resultiert aus sehr hohem Wärme- zu Stromverhältnis
und damit hoher Wärmegutschrift
Aus Gründen
der Vereinfachung sollte dennoch, d. h. trotz nicht vollständig
verhinderbarer Mitnahmeeffekte, eine derartige chargenweise Bonusregelung
gewählt werden. Diese Regelung trägt zudem der Tatsache Rechnung,
daß nicht alle Anlagen gleichermaßen ausgelastet sind. KWK-Anlagen,
die unter Zugrundelegen von Tabelle 2 aufgrund ihrer Leistung z. B.
eine Vergütung von 1,72 Pf/kWh bekommen würden, könnten
so bei einer geringeren Auslastung zunächst von dem höheren
Chargensatz der unteren Leistungsklassen profitieren.
Für die Eigenerzeugung
ergibt eine erste Bestimmung des jeweils erforderlichen Bonus das in
Tabelle 3 skizzierte Bild. Für die Ermittlung ist dabei zu berücksichtigen,
daß gegenüber der Netzeinspeisung ein anderer Bezugspreis
vorzugeben ist und für kleine Anlagen eine Bevorzugung bereits
bei der Stromsteuer erfolgt. Gegebenenfalls ist zusätzlich einzubeziehen,
daß KWK-Anlagen gegenüber der dezentralen Wärmebereitstellung
in reinen Erdgas- oder Ölheizungen aufgrund der Befreiung von der
Mineralölsteuer weitere Vorteile aufweisen. Die anzurechnenden
Steuervorteile unterscheiden sich dabei für produzierendes und
nicht produzierendes Gewerbe.
Tabelle
3 Bonus in Pf/kWh für die Eigenerzeugung (Beispielrechnung:
Basis 2000)
|
<
0,05 MW
|
0,05
- 0,7 MW
|
0,7
- 5,0 MW
|
>
5 MW
|
|
kein
prod. Gewerbe
|
prod.
Gewerbe
|
kein
prod. Gewerbe
|
prod.
Gewerbe
|
kein
prod. Gewerbe
|
prod.
Gewerbe
|
kein
prod. Gewerbe
|
prod.
Gewerbe
|
Stromgestehungs-kosten
|
19,3
|
19,3
|
11
- 14,3
|
11-
14,3
|
9,5
|
9,5
|
6,5-7,5
|
6,5-7,5
|
anlegbarer
Bezugspreis
|
15,0
|
15,0
|
7,5
- 15
|
7,5-15
|
7,5
|
7,5
|
6
|
6
|
Öko-Strombefreiung
|
2,0
|
0,4
|
2,0
|
0,4
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Vorteil
durch Mineralölsteuerbefreiung gg. dez. Wärmebereitstellung
|
1,38
|
0,87
|
1,38
|
0,87
|
0,83
|
0,52
|
0,83
|
0,52
|
resultierender
Bonus (gerundet)
|
0,9
|
3,0
|
0
-3,4
|
0-5,5
|
1,2
|
1,5
|
0-0,7
|
0-1,0
|
Nach
Tabelle 3 ermittelt sich der erforderliche Bonus mit wenigen Ausnahmen
auf eine Größenordnung von unterhalb 3,5 Pf/kWh, die gesamte
Bandbreite liegt zwischen 0 Pf/kWh und maximal 5,5 Pf/kWh. Dabei wird
bereits in der Aufstellung deutlich, daß zwischen den einzelnen
Anlagen beträchtliche Kostenunterschiede bestehen können.
Neben dem Bezugspreis sind dabei aufgrund der hohen Leistungsbreite
der heute verfügbaren Anlagen sowie der unterschiedlichen Einsatzcharakteristik
in der Regel auch die resultierenden Stromgestehungskosten einzelfallabhängig.
Vor diesem Hintergrund wäre eigentlich eine individuelle anlagenbezogene
Bestimmung des zu gewährenden Bonus zielführend. Eine Vorgehensweise,
wie sie beispielsweise in den Niederlanden gewählt wird. Hier wird
für Anlagen unterhalb 2 MW, für deren Stromeinspeisung eine
Abnahmepflicht besteht, vom zuständigen Ministerium individuell
die vom abnehmenden Unternehmen zu zahlende Einspeisevergütung
festgelegt. Bei der Vielzahl von betroffenen Anlagen in Deutschland
kann aber auch pragmatisch eine lineare Abhängigkeit der Bonuszahlung
von der Leistung als gute Näherungslösung implementiert
werden. Die Notwendigkeit, zwischen produzierendem und nicht produzierendem
Gewerbe zu unterscheiden, bleibt aber.
- 5. Finanzierungsbedarf
Für die Bestimmung
der erforderlichen Fördermittel zur Abdeckung des Bonusmodells
ist eine detaillierte Vorgabe des derzeitigen Nutzungsstandes der
KWK notwendig. Aufgrund statistischer Mängel ist dies derzeit
nicht möglich. Ansatzweise lassen sich die notwendigen Finanzmittel
aber aus nachfolgender Aufstellung des Nutzungsstandes abschätzen
(vgl. Tabelle 4).
Geht man zusätzlich
davon aus, daß 90 % der Industriestromerzeugung im verarbeitenden
Gewerbe Eigenstromerzeugung ist, mindestens die Hälfte der öffentlichen
Anlagen auf dem Energieträger Erdgas basiert, ermittelt sich
unter Zugrundelegen eines mittleren Bonus von 1,5 Pf/kWh (2,5 Pf/kWh)
ein Finanzvolumen von etwa 0,5 Mrd. DM/a (0,8 Mrd. DM/a). Hieraus
resultiert ein zur Finanzierung eines bundesweiten Ausgleichsfonds
ausreichender Netzaufschlag von rund 0,1 Pf/kWh (0,17 Pf/kWh).
Unterstellt man eine ökosteuerfinanzierte Regelung ermittelt
sich hieraus ein Stromsteueraufschlag von etwa 0,25 Pf/kWh (0,4
Pf/kWh).
Der zusätzlich
für die Eigenerzeugung aufzubringende Netzaufschlag dürfte
noch einmal in etwa vergleichbarer Größenordnung
liegen.
Geht man davon
aus, daß es zu keiner oder im Vergleich zu den getroffenen Annahmen
deutlich geringeren Gewährung einer Gutschrift zur Abdeckung
der Netzkosteneinsparungen im Rahmen der Verbändevereinbarung
kommt, resultiert eine zusätzliche Belastung in mindestens etwa
noch einmal der gleichen Höhe.
Unter klimapolitischen
Gesichtspunkten erscheint bis zum Jahr 2010 eine Verdopplung des Anteils
der KWK an der Stromerzeugung notwendig. Unterstellt man hier zunächst,
daß dieser im wesentlichen durch eine derartige Bonusregelung
initiiert würde, ermittelt sich eine maximale Belastung im Rahmen
eines Netzaufschlag durch den Bonusansatz zwischen rund 0,2 Pf/kWh
(Ökobonus von 1,5 Pf/kWh) und etwa 0,6 Pf/kWh (Ökobonus
2,5 Pf/kWh zuzüglich Bonus für Netzkosteneinsparung). Genauere
Angaben sind erst durch detaillierte Analysen von Bestand und Vorgabe
von Ausbauszenarien möglich.
Im Vergleich dazu
liegt der notwendige Netzaufschlag für die Absicherung der Mehrkosten
durch das StrEG bei den erneuerbaren Energien heute bei ca. 0,05 Pf/kWh,
bei einer angestrebten Verdoppelung des Anteils erneuerbarer Energien
würde sich dieser auf rund 0,2 Pf/kWh erhöhen.
Tabelle
4 Stromerzeugung in KWK-Anlagen in Deutschland (Stand 1997) nach Statistiken
der AGFW, VDEW, FG BHKW und VIK)
|
Leistung
in MWel
|
Stromerzeugung
in GWhel
|
öffentliche
KWK
davon
in BHKW (Motoren) ausgewiesen
davon
in Biogas-BHKW ausgewiesen
davon
in BHKW (Gasturbinen) ausgewiesen
|
11.254
420
226
1.067
|
26.415
1.893
1.130
1.191
|
industrielle
KWK (nur
verarb. Gewerbe)
davon
Bergbau
davon
in BHKW (Motoren) ausgewiesen
davon
Gasturbinen ausgewiesen
|
10.114
2.480
143
1.319
|
41.150
11.350
495
7.851
|
Summe
|
21.368
|
67.565
|
zusätzlich
BHKW nach ASUE-Statistik
damit
insgesamt BHKW (rechnerisch)
|
1.400
2.262
|
7.000
10.518
|
- 6 Rechtliche
Aspekte (Behandlung Stromimporte)
Auf die rechtlichen
Aspekte kann hier nur verkürzt eingegangen werden. Zunächst
erscheint es sinnvoll, auf die prinzipiellen Unterschiede des hier dargestellten
Netzaufschlagmodells und des Kohlepfennigs hinzuweisen, der seit 1996
nicht mehr erhoben werden darf. Bei beiden erfolgt bzw. erfolgte eine
Finanzierung über die Anhebung der Strompreise. Im Unterschied
zum Bonusmodell richtet sich der Kohlepfennig, da er nach Auffassung
der Gerichte primär als Strukturhilfe verstanden werden muß,
mit dem Stromverbraucher an den falschen Adressaten. In bezug auf die
Förderung der KWK und die damit mögliche Reduzierung externer
Kosten hingegen ist der Stromverbraucher gemäß des Verursacherprinzips
der richtige Ansprechpartner, und dies insbesondere dann, wenn er proportional
zu seiner Stromnachfrage zahlungspflichtig ist.
Europarechtlich
stehen für die Bonusregelung entsprechend der Diskussion um das
Stromeinspeisungsgesetz (StrEG) Fragen der Einordnung als Beihilferegelung
im Mittelpunkt des Interesses. Die EU-Kommission, die gemäß
dem Subsidiaritätsprinzip unterschiedliche, die jeweiligen charakteristischen
Gegebenheiten berücksichtigende Länderförderprogramme
grundsätzlich akzeptiert, lehnt dabei Beihilfen nicht kategorisch
ab. Gängige Praxis der EU-Kommission ist es, diese unter bestimmten
Voraussetzungen zu genehmigen (zeitliche Beschränkung, degressive
Ausgestaltung). Zur Vermeidung europarechtlicher Verfahren ist es daher
in jedem Fall ratsam, sich an den Anforderungen der EU-Kommission nach
Kostendegression und zeitlicher Beschränkung zu orientieren.
Nach einem Rechtsgutachten
von Professor Koch aus dem Jahr 1998 kann ohnehin in bezug auf das StrEG
und damit auch auf vergleichbare netzaufschlagfinanzierte Förderinstrumente
nicht von Beihilferegelungen gesprochen werden, da
- mangels Einsatzes staatlicher
Finanzmittel nicht eine Subvention im verfassungsrechtlich relevanten
Sinne vorliegt (dementsprechend auch keine finanzverfassungsrechtliche
Maßstäbe angesetzt werden können)
- sachgerecht ist, die Netzbetreiber
im liberalisierten Energiemarkt abnahme- und zahlungspflichtig zu
machen (Grundrechtsverstöße in diesem Zusammenhang also
nicht gegeben sind)
- die Pflichtvergütungen des
eingespeisten Stroms durch den Netzbetreiber an den sog. Dritterzeuger
eine reine Berufsausübungsregelung darstellt, demzufolge abgabenrechtliche
Fragen nicht entstehen und
- es sich (als indirekte Umweltschutzauflage)
um einen verhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit
der EltVU handelt, der mit der Berufs- und Eigentumsfreiheit der Unternehmen
(die Eigentumsfreiheit schützt gemäß Art. 14 GG nicht
vor der Auferlegung einer Geldleistungspflicht) sowie mit dem Gleichheitsgrundsatz
(bei einer Umlage der Kosten auf die Netzebene sind alle Erzeuger
gleichermaßen davon betroffen) vereinbar ist.
Im Gegensatz dazu
beharrt die Energiewirtschaft basierend auf einem Gutachten von Professor di
Fabio in bezug auf das StrEG auf der Auffassung, daß dieses gegen
die Berufsfreiheit der Netzbetreiber verstößt, indem es einen
Eingriff in die Dispositionsfreiheit der Unternehmen darstellt. Im übertragenden
Sinne würde dies auch für die zuvor dargestellten KWK-bezogenen
Ausgleichsmechanismen auf Netzbetreiberebene gelten. Mit seiner Argumentation
ignoriert di Fabio aber u. E. die nach EnWG vorgeschriebene klare Trennung
zwischen Erzeuger- und Verteilerebene (unbundling), denn zur
Zahlung verpflichtet sind ausschließlich die quasimonopolisierten
Netzbetreiber. Di Fabio sieht im StrEG trotzdem einen unverhältnismäßigen
Eingriff in das Eigentum der Stromunternehmen am Netz und an den Kraftwerken.
Abschließend
zu den europarechtlichen Fragen ist anzumerken, daß hier generell
alle in der Diskussion befindlichen Maßnahmen zur Stärkung
der Wettbewerbsposition der KWK vor vergleichbaren Problemen stehen.
Dies gilt insbesondere auch für die Quotenregelung und das Bonussystem
(bei dem der Bonus von der Struktur her als Zertifikat mit fixem Kaufpreis
eingeordnet werden kann).
Die weitestgehende
Einschätzung über das Verfassungsrecht hinausgehender Aspekte
liefert Apfelstedt in seiner Beurteilung des SPD-Entwurfs zur Änderung
des StrEG (Apfelstedt 1998, persönliche Mitteilungen 1999). Für
das hier dargestellte Bonusmodell lassen sich daraus nachfolgende Erkenntnisse
ableiten:
- Ein gesetzlich bestimmter Netzaufschlag
könnte nach deutschem Recht als Abgabe eingestuft werden (Umweltlenkungs-
oder -finanzierungsabgabe). Diese sind dann vergleichsweise unproblematisch,
wenn es zu einem zweckgebundenen Rückfluß an die Verbraucher
(z. B. zur Finanzierung eines Öko-Stromeinkaufs) kommt. Bei einer
abgabenbasierten Finanzierung/Bezuschussung der Stromerzeugung ergibt
sich daher möglicherweise ein Konflikt zwischen dem europäischen
Warenverkehrsrecht (Gleichstellungsgrundsatz) und dem deutschen Finanzverfassungsgesetz
(in Deutschland erhobene Abgaben dürfen nicht Anlagen im Ausland
finanzieren). Demgegenüber schließt das Gutachten von Professor
Koch abgabenrechtliche Probleme aus, da es das StrEG und damit auch
vergleichbare Regelungen als Berufsausübungsregelungen einstuft.
- Die EU bezeichnet bonusartige
Zahlungen als Festprämiensysteme und hält sie im Sinne der
Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie grundsätzlich für
geeignet, schränkt diese Eignung aber bis zu dem Zeitpunkt ein,
wo eine kritische Marktgröße erlangt worden ist. Gegenüber
festen Vergütungssätzen im Rahmen von Stromeinspeisungsmodellen
verweist die EU-Kommission aber ausdrücklich auf den stärker
wettbewerbsorientierten Charakter von Prämienregelungen (also
z. B. Bonusregelungen).
Die derzeitigen
Gespräche des BMWi mit der EU-Kommission weisen darauf hin, daß
eine Bonusregelung mindestens für einen Übergangszeitraum
(von bis zu 5 Jahren) von der EU akzeptiert werden könnte.
Ungleichbelastungen
und rechtliche Fragen in bezug auf die dargestellten Modelle bestehen
darüber hinaus vor allem
- in der Möglichkeit, daß
sich Stromerzeuger und -verbraucher der Mitfinanzierung
entziehen können, wenn sie eigene Leitungen bauen (paralleler
Leitungsbau nach § 13 (1) EnWG) oder Strom selber erzeugen
- in der Gefahr, daß der
überwiegende Anteil der Zusatzaufwendungen auf die kleinen
Verbraucher überwälzt wird und
- in bezug auf einen nennenswerten
Abfluß der Mittel in das benachbarte Ausland (Import von
KWK-Strom).
In den bisher noch
unzureichend entflochtenen Strommärkten kann der Verweis auf eine
bestehende Konkurrenz durch parallelen Leitungsbau von den EltVU u.
U. dazu genutzt werden, Netzumlageverfahren zu behindern. In der Praxis
ist allerdings zu erwarten, daß parallele Netzerrichtungen eher
die Ausnahme bleiben. Zudem ist unwahrscheinlich, daß der bei
einer Verteilung auf die Stromkunden verbleibende geringe Netzaufschlag
den ausschlaggebenden Grund für den parallelen Leitungsbau darstellt.
Schließlich können sich auch industrielle und sonstige Eigenerzeuger
den netzseitigen Aufschlägen entziehen. U. E. ist dies aber verfassungsrechtlich
unbedenklich, zumal die Eigenerzeuger andererseits von der Bonusregelung
auch nicht profitierten. Zudem entspricht diese Vorgehensweise auch
der gängigen Praxis bei der Ökosteuererhebung, die ebenfalls
für die Eigenerzeugung (hier allerdings bis zu einer Bagatellgrenze
von 0,7 MW) nicht erhoben wird.
Hinsichtlich der
Vorbeugung von ungerechter Lastenverteilungen zwischen Tarif- und Sondervertragskunden
ist die weitere Entflechtung von Erzeugungs- und Transport- sowie Verteilungsebene
eine unbedingte Voraussetzung für die Umsetzung der hier dargestellten
Vorschläge. Dies gilt ebenso für die getrennte Ausweisung
der umgelegten Kosten für die Erfüllung der durch das Bonussystem
entstehenden Belastungen. Für jeden Kunden muß nachvollziehbar
sein, in welchem Maße er von seinem Stromlieferanten zusätzlich
belastet wird und inwieweit sich diese zusätzlichen Belastungen
auf die Bonuszahlung oder ggf. auf eine sonstige fehlende Preisdeckung
für die Erzeugung von KWK-Strom zurückführen lassen.
Sind die Gründe offengelegt, verfügt der Kunde über eine
sachgerechte Entscheidungsbasis für die Frage, ob er aus diesem
Grund seinen Versorger wechselt. Diese Gefahr kann u. E. vor diesem
Hintergrund als eher gering angesehen werden.
Letztlich ist zu
hinterfragen, inwieweit durch die Gewährung eines Bonus die KWK-Stromerzeugung
tatsächlich im Inland gestärkt wird. Abgesehen von abgabenrechtlichen
Problemen ist nicht zu vermeiden, daß prinzipiell auch die Einspeisung
von KWK-Strom aus ausländischen Anlagen aus Gleichheitsgründen
in den Genuß der Bonuszahlungen kommen müssen, auch wenn
dies bei der jetzigen Regelung des StrEG keine gängige Praxis ist.
Damit besteht zumindest grundsätzlich die Gefahr, daß fehlende
Vergütungsregelungen im benachbarten Ausland dazu genutzt werden,
KWK-Strom in Deutschland zu günstigeren Konditionen abzusetzen.
Zu diskutieren wäre in diesem Zusammenhang, ob dies billigend in
Kauf genommen werden kann oder ob gegebenenfalls rechtliche Möglichkeiten
bestehen, den Import von KWK-Strom ganz oder zumindest teilweise auszuschließen.
Vergleichbar der
Diskussion um die Quotenregelung könnte im EU-Rahmen hierzu u.
U. die Gleichwertigkeitstheorie bzw. der Reziprozitätsgrundsatz
genutzt werden. Danach könnte es zu keiner Lieferung von KWK-Strom
aus Ländern mit geringerer Umweltnorm kommen, d. h. in denen vergleichbare
Regelungen fehlen oder in denen keine adäquaten Marktöffnungsbedingungen
vorliegen. Eine Lieferung könnte zudem ausgeschlossen werden, wenn
sich durch diese Handlung die Umweltbedingungen (Umweltintensität)
in diesem Land verschlechtern. KWK-Stromimport wäre dann praktisch
nur noch auf der Basis von Neubauten im Ausland für den Export
möglich, was im ökologischen Sinne nicht abzulehnen wäre.
Eine eindeutige
Bewertung der vorgebrachten Vorschläge und deren rechtlicher Umsetzbarkeit
ist hier nicht durchführbar. Diesbezüglich sind weitere Untersuchungen
notwendig. Dies betrifft zum einen die Identifikation rechtlicher Optionen,
um eine gerichtsfeste Implementierung der vorgenannten Vorschläge
zu ermöglichen. Zum anderen ist zu bedenken und in Vorgesprächen
gegebenenfalls vorzuklären, ob trotz der vorgebrachten rechtlichen
Bedenken eine Umsetzung der Vorschläge auch deshalb nicht auszuschließen
ist, weil es möglicherweise vor dem Hintergrund der umweltpolitischen
Belange und des Übergangscharakters zu einer wohlwollenden Beurteilung
der zuständigen Organe des Landes kommen kann (Bundesverfassungsgericht,
Kartellbehörde).
Grundsätzlich
könnte in Erweiterung von §6 EnWG (Aufforderung an den Netzbetreiber
zum Verkauf des aufgenommenen Stroms aus erneuerbaren Energien) auch
eine gesetzlich u. U. untermauerte, dem Grunde nach aber freiwillige
Vereinbarung der Netzbetreiber eine schnelle und einfach umsetzbare
Lösung zur Finanzierung des Bonusmodells darstellen. Hierzu müßte
den Netzbetreibern z. B. im Rahmen von §4 StrEG Gleichbelastung zugesichert
werden und ihnen die Möglichkeit gegeben werden, in eigener Regie
ein transparentes Ausgleichsverfahren auszuhandeln. Sollte dieses selbstorganisierte
Verfahren scheitern, kann in zweiter Linie eine (zuvor bereits erarbeitete)
gesetzliche Regelung greifen. Zu prüfen ist diesbezüglich
allerdings, inwieweit eine derartige freiwillige Erhebung eines Netzaufschlags
durch die Netzbetreiber unter Bezugnahme auf das Quasimonopol der Netzbetreiber
auf kartellrechtliche Probleme stößt.
- 7 Bonusregelung
als Übergangsregelung
Vor dem Hintergrund
der Folgen der Liberalisierung der Strommärkte und der Anknüpfungsmöglichkeiten
an die Diskussionen um das Stromeinspeisungsgesetz besteht in bezug
auf die KWK ein hoher Handlungsbedarf. Kurzfristig erscheint insbesondere
- ein effektiver Bestandsschutz
der kommunalen KWK-Anlagen
- eine Aufrechterhaltung der dynamischen
Entwicklung der dezentralen und der industriellen KWK
unter Vermeidung
von Mitnahmeeffekten notwendig. Mittel- bis langfristig ist hingegen
der verstärkte Ausbau der KWK das vordringlichste Ziel, um die
sich aus Szenarioanalysen unter Klimaschutzgesichtspunkten abzeichnende
Anforderung nach einer Verdopplung des KWK-Beitrags bis zum Jahr 2010
erfüllen zu können.
Beruhend auf der
Annahme, daß sich eine Quotenregelung kurzfristig nicht durchsetzen
läßt, sind die zuvor abgeleiteten Empfehlungen entstanden.
Ihnen liegen dabei folgende Überlegungen zugrunde: Ein netzaufschlag-
und/oder ökosteuerfinanziertes befristetes Bonussystem
- ist kompatibel zu den vergleichbaren
Vorschlägen für eine wettbewerbsneutrale Modifikation des
Stromeinspeisungsgesetzes sowie mögliche zukünftige Maßnahmen
zur Stärkung der rationellen Energieanwendung;
- orientiert sich an Marktpreisen
und legt die Mehrkosten verursachergerecht auf die Stromverbraucher
um;
- minimiert Mitnahmeeffekte durch
die Festlegung der oberen Bemessungsgrenze für die Bonusermittlung
an kostenorientierten Vergütungssätzen;
- ermöglicht flexible Anpassungen
an die sich derzeit dynamisch ändernden Marktverhältnisse
(Bonusregelungen sind insofern auch weniger starr als Quotensysteme
und ermöglichen hiermit auch eine schnelle Reaktion auf Mitnahmeeffekte);
- setzt Anreize zur Ertüchtigung/Umrüstung
bereits bestehender Anlagen und enthebt bestehende Anlagen nicht dem
Rationalisierungsdruck;
- führt zu keiner versteckten
Dauersubventionierung;
- erhält für private
Betreiber weiterhin Anreize, in KWK-Anlagen zu investieren;
- stärkt die Selbstvermarktungschancen
von Überschußstrom und gibt damit Anreize für die
neuen Ökostrommärkte;
- kann für die besonders unter
Wettbewerbsdruck stehenden KWK-Anlagen (zeitlich befristet) einen
wesentlichen Beitrag zum Bestandsschutz leisten;
- schafft zugleich aber auch Anreize
zum Neubau von KWK-Anlagen bzw. der Umrüstung bestehender Heizwerke
in Heizkraftwerke;
- unterstellt, daß eigengenutzter
Strom durch die Ökosteuer z. T. bereits begünstigt und ohnehin
unter anderen Wettbewerbsbedingungen zu betrachten ist (die Eigenstromerzeugung
konkurriert mit den Strombezugskosten, die höher sind als die
reinen Stromerzeugungskosten in Kondensationskraftwerken).
Die Bonusregelung
sollte auf jeden Fall zeitlich befristet eingeführt werden und
spätestens in fünf Jahren grundsätzlich überprüft
werden. Zu diesem Zeitpunkt ist zu erwarten, daß die vorhandenen
Überkapazitäten zumindest teilweise abgebaut sind, Dumpingpreisangebote
damit nachlassen und auch Kondensationsstrom wieder zu Vollkosten auf
dem Markt angeboten werden muß. Dies wird die Wettbewerbsfähigkeit
der kommunalen, dezentralen und industriellen KWK ebenso stärken
wie die vielerorts rückläufigen Abschreibungen für die
Fernwärmenetze, die mittel- bis langfristig (auf der Kalkulationsbasis
dann nur noch variabler Kosten) höhere Gewinne versprechen.
Nach dieser Übergangszeit
ist darüber hinaus zu erwarten, daß die derzeitige Phase
nur rudimentären Wettbewerbs abgeschlossen ist und damit die Voraussetzungen
zur Umsetzung von alternativen Lösungen (z. B. Quotenlösung)
gegeben sind. Dabei ist von entscheidender Bedeutung, daß bei
der Umsetzung der Bonusregelung bereits festgelegt wird, welche Anschlußregelung
präferiert wird. Nur bei einem Planungshorizont von deutlich
mehr als fünf Jahren wird man die für den Ausbau der KWK notwendigen
Investitionen induzieren können. Parallel zu der Implementierung
und Laufzeit des Bonussystems sollten daher auch alternative Anreizregelungen
für die KWK (z. B. Quote, KWK-Gebot bei Neubau von stromerzeugenden
Anlagen) umsetzungsreif weiterentwickelt werden. Dies betrifft insbesondere
- die Handhabbarkeit
- die Überprüfbarkeit
(Zertifizierungssystem)
- die Begrenzung der Notwendigkeit
staatlicher Interventionen (z. B. bei Unterschreiten von Untergrenzen
für den Zertifikatspreis)
- mögliche funktionsfähige
Sanktionsmechanismen
- die Verringerung potentialbedingter
Wettbewerbsnachteile
- die Berücksichtigung der
realen Kostenstrukturen und die Begrenzung von Mitnahmeeffekten (die
bei einer marktorientierten Zertifikatspreisbestimmung unweigerlich
dadurch auftreten, daß wissentlich billige Anbieter, z. B. große
KWK-GUD-Anlagen, über die Erreichung ihrer Wettbewerbsfähigkeit
hinaus den Preisspielraum voll ausschöpfen werden)
- die Absicherung der Begrenzung
auf KWK-Stromimporte aus Ländern, die ebenfalls über Quotenregelungen
oder ähnliche Regelungen verfügen sowie vergleichbare Marktöffnungsbedingungen
aufweisen und
- die Sicherstellung, daß
auch unter einem Quotensystem Betriebs- und Investitionssicherheit
für kleine und mittelgroße KWK-Anlagen bestehen (insbesondere
für Betreiber, die ihren Strom nicht in erster Linie selber vermarkten
wollen), das verfügbare private Kapital zum Ausbau der KWK also
genutzt werden kann.
Vorstellbar ist
auch, daß die Bonusregelung bei weiter sukzessiver Anhebung
der Ökosteuer(strom-)sätze in wenigen Jahren durch eine
allgemeine Befreiung der KWK-Stromerzeugung, soweit dies EU- und
GATT-rechtlich zulässig ist, ganz oder zumindest teilweise ersetzt
werden kann.
Grundvoraussetzung
für die Stärkung der Rolle der KWK im Wettbewerbsmarkt ist
zudem die Durchführung einer breiten Öffentlichkeitskampagne.
Insgesamt scheint die Kraft-Wärme-Kopplung - gemessen an ihrer
Bedeutung und im Gegensatz etwa zu den erneuerbaren Energien - in der
Öffentlichkeit unter einem Wahrnehmungsdefizit zu leiden. Dies
hat einerseits Auswirkungen auf die Umsetzung der erschließbaren
Potentiale (insbesondere im kommunalen und teilweise auch im industriellen
Bereich). Andererseits führt diese Situation dazu, daß die
Kraft-Wärme-Kopplung auch oder gerade aufgrund fehlenden öffentlichen
Drucks auf der politischen Agenda eher nachrangig behandelt wird. Vor
diesem Hintergrund sollte eine möglichst breit angelegte und zielgruppenorientierte
Informationskampagne für alle wesentlichen Akteursgruppen durchgeführt
werden, bei der bereits in einer frühen Phase möglichst viele
Gruppen (verstärkend) eingebunden werden können.
Im Gegensatz zu
anderweitigen Vorschlägen zur Stärkung der KWK (z. B. Quotenregelungen,
Neubauverbot von Kondensationskraftwerken) erscheint der Zeitbedarf
für die Umsetzung einer Bonusregelung deutlich geringer. Maßgeblich
ist hierfür der ohnehin bestehende Handlungsbedarf hinsichtlich
der wettbewerbsneutralen Ausgestaltung des Stromeinspeisungsgesetzes
für erneuerbare Energien. Die Chance, zeitgleich oder im direkten
Anschluß hierzu kompatible Regelungen für die KWK zu implementieren
und damit in diesem zweiten wichtigen klimapolitischen Strategiebereich
eine ökologische Flankierung zu erreichen, sollte nicht leichtfertig
aufs Spiel gesetzt werden. Aufgrund der schwierigen deutschen und vor
allem auch europäischen Rechtslage setzt man sich unter dieser
Voraussetzung, d. h. mit diesem einheitlichen Verfahren, auch nicht
der Gefahr aus, an mehreren Fronten gleichzeitig angegriffen zu werden.
Vieles spricht vor
diesem Hintergrund zudem dafür, die Möglichkeiten der wettbewerbsneutralen
Umlage auch für die Stärkung des dritten Hauptstrategieelementes
für den Klimaschutz, der rationellen Energieanwendung, zu nutzen.
Entsprechende Konzepte der wettbewerbsneutralen Ausschreibung von Stromeinsparmaßnahmen
auf der Basis eines netzaufschlagfinanzierten Fonds liegen bereits vor
(vgl. auch die Praxis in Dänemark und Großbritannien und
Wuppertal Institut 1999).
Die vorgeschlagene
Bonusregelung kann einen entscheidenden Beitrag für einen Erhalt
der Wettbewerbsfähigkeit der KWK in Deutschland und als Anreizsystem
für die verstärkte Nutzung der KWK leisten. Bei dem hier vorliegenden
Vorschlag handelt es sich zunächst um eine Grobkonzeption einer
solchen Bonusregelung. Vor dem endgültigen Erlaß eines Bonussystems
sind in jedem Fall detailliertere Einzelanalysen notwendig,
- in denen die Kostenstrukturen
der KWK (inkl. Netzzusammenhänge) noch einmal eingehend diskutiert
werden
- in denen die Wirkung auf die
verschiedenen KWK-Anlagen an Hand von Praxisbeispielen im einzelnen
bestimmt werden (inkl. Aufzeigen von Sonderfällen)
- in denen die angesprochenen Ergänzungen
(z. B. Einbeziehung des Substitutionswirkungsgradprinzips) weiterentwickelt
und diskutiert werden
- in denen der Übergangszeitraum
zu einem Quotenmodell (friktionsfreier Übergang) und damit die
langfristige Orientierung ausgestaltet wird
- und in denendie vorgeschlagenen
Vereinfachungen verifiziert werden hinsichtlich der hiermit verbundenen
Mitnahmeeffekte.
Die weiteren Untersuchungen
dienen demnach zunächst dem besseren Verstehen der Detailwirkungen
des Modells und bieten damit die grundlegende Basis vereinfachende/stärker
pauschalierende Lösungen des Bonussystems zu implementieren.
Letztlich sollte
überprüft werden, ob eine Stärkung der KWK auch von
der Wärmeseite her erfolgen kann (z. B. Bonus je kWh Wärmebereitstellung).
Hierdurch könnten u. U. die aufgeführten stromorientierten
Probleme (z. B. mit EU-rechtlichen Fragestellungen) umgangen werden.
Literatur:
(Apfelstedt
1998): Apfelstedt, G.; Verfassungsrechtliche Beurteilung der Vergütungsregelungen
zwischen Stromverbrauchern und Drittinvestoren für die Einspeisungen
nach dem Stromeinspeisungsgesetz und für den Lastenausgleich
im Sinne des SPD-Entwurfs, Wiesbaden, 04.12.1998
(DLR,
Wuppertal Institut 1999): DLR, Wuppertal Institut u. a.; Klimaschutz
durch erneuerbare Energien, Zwischenbericht, Studie im Auftrag des
BMU/UBA, März, 1999
(Traube
1998): Traube, K. u. a.; Quoten-/Zertifikatsmodell zur Förderung
des Ausbaus der Elektrizitätserzeugung in Kraft-Wärme-Kopplung,
ZNER, Heft 2, 1998, S. 25ff
(Wuppertal
Institut 1999): Wuppertal Institut, Stellungnahme der Abteilung
Energie zur Entwicklung des Strommarktes, Wuppertal, September 1999
(Wuppertal
Institut u. a. 1999): Wuppertal Institut u. a.; Instrumente zum
Klimaschutz in einem liberalisierten Energiemarkt unter besonderer
Berücksichtigung der KWK, Studie im Auftrag des BMU/UBA (in
Bearbeitung)
Anhang:
Potentielle Möglichkeiten
der Verhinderung von Mitnahmeeffekten/Mißbräuchen bei der
Steuerbefreiung für KWK-Anlagen
Um "Steuerschlupflöcher"
in bezug auf die Handhabung der (Mineralöl-)Steuerbefreiung zu
schließen, wäre es sinnvoll:
- entweder zusätzlich zu der
Forderung eines minimalen Jahresnutzungsgrades von 70 % eine auf das
Jahr bezogene Mindest-Stromkennzahl von 0,5 (insbesondere bei Neuanlagen)
vorzugeben, um bei wärmegeführten Anlagen einen adäquaten
Stromerzeugungsanteil zu erreichen; bei KWK-Anlagen mit Kondensationsteil
muß zudem in jedem Fall sichergestellt werden, daß nur
der Anteil des eingesetzten Mineralöls, Gas etc. von der Steuer
freigestellt wird, der dem KWK-Anteil der Gesamtanlage entspricht
(s. dazu auch Geltungsbereich der Bonusregelung),
- oder für alle stromerzeugenden
Anlagen einen auf das Jahr bezogenen Mindest-Substitutionswirkungsgrad
von 70 % festzuschreiben, über den für alle Anlagen (mit
oder ohne Wärmekopplung) eine einheitliche Bewertungsbasis geschaffen
wird und adäquate Mindest-vorgaben sowohl für reine Kondensationsanlagen
(z.B. für moderne GUD-Kraftwerke) als auch für die Wärmeauskopplung
geschaffen werden.
Der Substitutionswirkungsgrad
ist direkt vergleichbar mit dem Wirkungsgrad von herkömmlichen
reinen stromerzeugenden Kraftwerken (vgl. nachstehende Formel).
h
el
h
Subst = --------------------
1-
(h ges-h
el)/ h Ek
mit: h
Subst = Substitutionswirkungsrad
h
el = elektrischer Wirkungsgrad
h
ges = gesamter Nutzungsgrad
h
Ek = Nutzungsgrad eines
durchschnittlichen Heizungskessels
Mit dem Hilfsmittel
des Substitutionswirkungsgrades könnte auch in Bezug auf eine Bonusregelung
eine ökologisch orientierte Staffelung implementiert werden, wobei
zugleich Anreize für eine Steigerung des elektrischen und des gesamten
Jahresnutzungsgrades (vgl. Formel) verbunden wären. Entsprechende
Kriterien und Grenzwerte für diesen Substitutionswirkungsgrad wären
zu entwickeln.
Denkbar wäre
in diesem Sinne z. B. die Gewährung eines Basisbonus bei Erreichen
eines Jahressubstitutionswirkungsgrades von 70 %, der dann mit zunehmender
Qualität der Anlage sukzessive ansteigt oder eines um einen Mittelwert
bei 70 % Substitutionswirkungsgrad bei Einhalten eines Mindestwertes
von 60 % nach oben und unten abweichenden Bonus.
© Friedrich
Ebert Stiftung | Redaktion | November
1999