III. Qualitätsmodernisierung –Aufgaben und Techniken

• 1. Ansatzpunkte für eine Qualitätsmodernisierung
• 2. Der optimale Mitarbeiter – ein Idealbild
• 3. Organisatorische Verbesserung
  • 3.1 Konzentration auf zentrale ministerielle Aufgaben
  • 3.2 Größere Organisationseinheiten (Referate), flachere Hierarchien, flexiblere Organisationsformen
• 4. Personalentwicklung und Personalmanagement
  • 4.1 Sorgfältige Personalauswahl
  • 4.2 Vermeidung von Burning-Out- und Scheuklappeneffekten: Rotation
  • 4.3 Fortbildung
• 5. Referatscharta als neue Arbeitsgrundlage
  • 5.1 Zum Inhalt
  • 5.2 Umgang mit der Referatscharta – Anpassung und Aktualisierung
  • 5.3 Förmliche Verfahren zur Erhöhung der Verbindlichkeit
  • 5.4 Die Arbeit mit der Referatscharta als „Ort der Erneuerung"
• 6. Arbeitsmethoden der Qualitätsmodernisierung
  • 6.1 Kosten-/Nutzenanalyse
  • 6.2 Verringerung von Folgekosten – Folgekostenberichte
  • 6.3 Zeitmanagement
• 7. Verbesserungen der Informationsgrundlagen für politische Entscheidungen
  • 7.1 Die Bedeutung – einige Folgerungen
    • 7.1.1 Informationen – ein ganz besonderes politisches Gut
    • 7.1.2 Hohe Kosten der Informationsbeschaffung gerechtfertigt
    • 7.1.3 Informationspolitik als Instrument der politischen Auseinandersetzung
  • 7.2 Möglichkeiten zur Verbesserung der Informationsgrundlagen
    • 7.2.1 Eine Informations- und Zukunftskommission
    • 7.2.2 Stärkung der Stellung der Referatsleiter bei der Informationsbeschaffung
• 8. Technokratische Vorschläge zur Qualitätsmodernisierung unbefriedigend

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III. Qualitätsmodernisierung –
Aufgaben und Techniken

1. Ansatzpunkte für eine Qualitätsmodernisierung

Wie erwähnt, muß, entsprechend den komplexen Ursachen, eine Qualitätsmodernisierung in verschiedenen Bereichen ansetzen:

• Organisation (Hierarchie), Personalrekrutierung und -management,
• Arbeitsmethoden, insbesondere Informationsbeschaffung und -aufbereitung,
• Kreativität, Methodenwissen und Rollenverständnis.

2. Der optimale Mitarbeiter – ein Idealbild

Aus der Kritik typischer Qualitätsmängel und der Beschreibung ihrer Ursachen ergibt sich in der Umkehrung die Darstellung eines optimalen Mitarbeiters bzw. eines Anforderungsprofils. Als Folge der typischen Anforderungen sollte der optimale Mitarbeiter demnach

• trotz der langjährigen Gewöhnung an sein Arbeitsfeld offen für Veränderungen der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sein,
• trotz längerer Zuständigkeit für eine Regelung die eigenen Arbeitshypothesen und Analysen immer wieder neu kritisch reflektieren,
• trotz der erforderlichen hohen Detailkenntnis den Blick für den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Zusammenhang sowie für den Stellenwert seines Arbeitsfeldes behalten,
• trotz der erforderlichen Zusammenarbeit mit einer Klientel und der Abhängigkeit von Informationen aus dieser Richtung in der Analyse und Wertung unabhängig bleiben,
• trotz der Nähe zur politischen Entscheidung und entsprechender Gratifikationen aus dem politischen Raum eine hohe fachliche und persönliche Unabhängigkeit wahren,
• trotz der im politischen Prozeß angelegten, immer wiederkehrenden Irrationalitäten beharrlich auf eine rationale Analyse seines Arbeitsfeldes drängen,
• trotz der Verpflichtung auf eine rationale Analyse ein enormes Gespür für die politische Verpflichtungen des Ministers und der Staatssekretäre behalten.

Es liegt auf der Hand, daß es den idealen Ministeriumsmitarbeiter nicht gibt. Ziel einer Modernisierungsstrategie muß es jedoch sein, die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, daß derart kreative, kooperative, kommunikative, wissenschaftlich solide und politisch sensible Mitarbeiter mit hohem fachlichen Engagement und Stehvermögen nicht nur eingestellt und entsprechend geschult werden, sondern auch durch die internen Bedingungen und Abläufe im Ministerium gefördert werden.

3. Organisatorische Verbesserung

3.1 Konzentration auf zentrale ministerielle Aufgaben

Ministerien sind zu groß. Im Laufe der Zeit wurden ständig Jahresringe neuer Aufgaben angelagert, ohne das alte Politiken „getötet" oder auf nachgeordnete Behörden ausgelagert werden konnten. Reduzierung auf die politischen Kernaufgaben würde auch automatisch zu einer Reduzierung des Personals und der Referate führen. Die Kommunikation untereinander und mit der politischen Ebene würde verbessert. Es wäre relativ ein-

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fach, z.B. die jährlichen Kontakte (schriftlich und mündlich) von einzelnen Referenten mit der Leitung aufzulisten und die ministeriumsrelevanten Außenbeziehungen zu erfassen. Unabhängig davon läßt sich anhand der Geschäftsverteilung abschätzen, welche Aufgaben auf Dauer in einem Ministerium angesiedelt werden müssen. Dabei würde sich zeigen, wie sehr sich die Kommunikation der Minister auf bestimmte Arbeitsfelder und Organisationseinheiten konzentriert. Man darf diesen Indikator natürlich nicht überbewerten. Bestimmte Aufgaben treten über lange Zeit in eine Art politischen Winterschlaf, um dann plötzlich wieder virulent zu werden. Dennoch ist eine Strategie der Auslagerung und der Senkung der Fertigungstiefe nützlich und kann erhebliche Entlastungen mit sich bringen. Parallel dazu würden die Bundesoberbehörden natürlich vergrößert (Umweltbundesamt, Bundesgesundheitsamt, Bundeskartellamt, Bundesvermögensverwaltung, Bundeswehrverwaltung mit diversen Dienststellen, Bundesforschungsanstalten, Bundesaufsichtsämter).

Wenn es sich um eine reine Regelanwendung mit politisch und wirtschaftlich unbedeutenden Ermessensspielräumen und um Routinefälle (d. h. klare Informationslage) handelt, ist eine Ausgliederung fast zwingend. Die Arbeitsabläufe in einer solchen Behörde sind weitgehend standardisierbar und mit einfachen betriebswirtschaftlichen Controlling-Methoden durch das verantwortliche Ministerium steuerbar. Im Regelfall sind die Leistungen der Bundesoberbehörden jedoch Unikate. Wenn über Einzelfälle zu entscheiden ist (z. B. Genehmigung eines Atomkraftwerkes) oder der Informationsbedarf für die Regelanwendung sehr stark schwankt (z. B. Nachweis von Preisabsprachen in der Bauwirtschaft durch das Bundeskartellamt), ist die Leistungserstellung nicht standardisierbar. Solche Behörden können nur durch ein Aufsichtsgremium gesteuert werden, das zwar Kostendruck ausübt, aber gleichzeitig auf die Qualität der Leistungserstellung achtet.

Eine Konzentration der Ministerien auf Politikberatung und Politikvorbereitung bringt keine direkte Entlastung, in der einzelnen Aufgabe jedoch Entlastung für die Organisation insgesamt. Die Komplexität wird reduziert. Die Leitung wird von organisatorischen Aufgaben entlastet. Die Zahl der Mitzeichnungen gehen zurück. Koordinierung wird vereinfacht. Besprechungen werden mit weniger Teilnehmern durchgeführt. Angesichts des hohen Unterhaltungswerts interner Sitzungen und erst recht von Ressortbesprechungen besteht eine ständige Neigung, dabeisein zu wollen, was der Arbeit nicht dienlich ist. Entlastung von reinen Verwaltungsfunktionen hat auch im Rahmen einer qualitätsorientierten Modernisierungsstrategie Bedeutung. Im Gegensatz zu den stärker zentralistisch geprägten Ländern (Frankreich, Großbritannien) ist das Ausgliederungspotential auf nachgeordnete Behörden in Bonner Ministerien allerdings eher gering einzuschätzen. Dies gilt auch, weil einige Vollzugsaufgaben mit politisch wichtigen Koordinierungsfunktionen zwischen den Bundesländern einhergehen. Dennoch dürfte bei der Analyse der einzelnen Bundesministerien noch ein z. T. erhebliches Auslagerungspotential festzustellen sein. Die Analyse des Verkehrsministeriums durch Eichhorn/Hegelau bestätigt diese Einschätzung. Grundlage konkreter Auslagerungsempfehlungen müssen in jedem Fall genaue Analysen des Aufgabenbestandes einzelner Ministerien sein. Anhaltspunkte für die Vorgehensweise bei solchen Untersuchungen bietet die Kriterienliste bei Eichhorn/Hegelau. [ Vgl. Peter Eichhorn und Hans Joachim Hegelau, 1993, a. a. O., S. 19.]

So wichtig eine Strategie der Senkung der Fertigungstiefe ist, so sehr muß vor einer Überschätzung gewarnt werden. Auslagerung von Aufgaben bedeutet nicht, daß Verantwortungen verschwinden. Sie werden nur auf relativ selbständige Organisationseinheiten übertragen, die nach wie vor einer Kontrolle bedürfen. Es entstehen allerdings „Zwischenverantwortungen" in selbständigen Organisationen, die insbesondere auch auf ihre Effizienz hin überprüft werden können. Allein dies ist von Vorteil und erleichtert Effizienz und Qualitätskontrolle.

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3.2 Größere Organisationseinheiten (Referate), flachere Hierarchien, flexiblere Organisationsformen

Solche Organisationsreformen werden seit langem aus Gründen der Effizienz und Qualitätssteigerung gefordert. Sie gehen von der Erfahrung aus, daß in kleinen Referaten Scheuklappeneffekte besonders leicht auftreten, daß die Kapazitätsauslastung sehr ungleichmäßig ausfällt und z. B. überhöhte Kapazitätsreserven vorgehalten werden müssen, weil Spitzenbelastungen zu erwarten sind, ohne daß die Reserven für andere Organisationseinheiten nutzbar wären. Insgesamt kommt es durch eine Vergrößerung der Referate zu einem Abbau der Komplexität der Entscheidungswege und Arbeitsläufe. Es entsteht ein höheres Maß an Eigenverantwortung und somit auch eine verbesserte Motivation. Zu Lasten strenger vertikal-hierarchischer Anordnungsbeziehungen sollen die horizontalen Kooperationsbeziehungen gestärkt werden: „From hierarchy to participation and teamwork." [ Vgl. David Osborne and Ted Gabler: Reinventing Govern ment. Reading, Mass. 1992.] Hintergrund dieser Forderungen bilden die positiven Erfahrungen in Unternehmen. Auch dieser Strategiestrang erfüllt sowohl die Bedingungen einer Effizienz- wie einer qualitätsorientierten Modernisierung.

Die Vergrößerung von Referaten stellt nur eine von mehreren Möglichkeiten dar, um kooperative Arbeits- und Organisationsformen zu entwickeln. Eine einfache, in Ministerien nur selten geübte Technik bleibt die Bildung von Projektgruppen, die auf Zeit bestimmte Aufgaben erfüllen. Ihre Mitglieder bleiben in andere Organisationseinheiten integriert, erfüllen jedoch eigenverantwortlich Aufgaben in einer Projektgruppe. Neben dem Effizienzgewinn werden unterschiedliche Gesichtspunkte von Anfang an in die Überlegungen eingebracht. Die Rückkoppelung in andere, entsendende Organisationen wird einfacher. Geichzeitig arbeiten die Mitglieder in mehreren Organisationen und werden unabhängiger.

Als wirksame Methode der Verkürzung und Vereinfachung von Informations- und Entscheidungswegen wird seit Jahren der Verzicht auf die Unterabteilungsleiterebene diskutiert. [ Vgl. Peter Eichhorn und Hans Joachim Hegelau, 1993, a. a. O., S. 21; Frieder Naschold, 1993, a.a.O., S. 77.] Gemessen an den Veränderungen in der Privatwirtschaft wäre eine solche Reform längst überfällig. Änderungen, die in der Privatwirtschaft in wenigen Jahren durchgesetzt werden, brauchen in Ministerien Jahre der Erörterung, weil vested interests bestehen und weil solche Veränderungen nicht isoliert durchgesetzt werden können. In der Praxis hat der Unterabteilungsleiter eine doppelte Vertretungsfunktion gegenüber dem Abteilungsleiter einerseits und den Referatsleitern andererseits. Notwendig wird die Vertretung des Abteilungsleiters, um z. B. terminliche Engpässe zu überbrücken oder eine ergänzende Qualifikation einzubringen.

Wegen des starren Laufbahnprinzips und der geringen Flexibilität bei der Personaleinsatzplanung kommt es immer wieder zu „Burning-Out-Effekten" bei Referatsleitern. Wenn jemand im Alter von 45 nach Jahren der Tätigkeit im Referat zum Referatsleiter aufsteigt und damit meist das Ende seiner Karriere erreicht, kann es nicht verwundern, wenn das Engagement bis zur Pensionsgrenze in vielen Fällen nachläßt. Auch bei Ausfällen dieser Art übernimmt der Unterabteilungsleiter vielfach eine kompensierende Rolle.

Der Wegfall der Unterabteilungen ist vor diesem Hintergrund wahrscheinlich nur möglich und sinnvoll, wenn gleichzeitig die Zahl der Referate reduziert wird. Möglich wäre eine Zusammenfassung von zwei bis drei bisherigen zu einem neuen Referat. [ Damit riskiert man allerdings einen erheblichen Beförderungsstau bei den Referenten und erzeugt möglicherweise Frustration. ] Damit einhergehen müßte eine Aufwertung der Referatsleiterposition, damit die Vertretungsfunktion in Richtung auf den Abteilungsleiter stärker von dieser Ebene aus wahrgenommen werden kann. In der gegenwärtig sehr starren Organisationsstruktur erscheint die Kapazitätsreserve einer Unterabteilungsleiterebene jedoch erforderlich. Insofern sind die

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Widerstände gegen eine Abschaffung auf der Basis der bisherigen Erfahrungen veständlich. Im Rahmen einer umfassenden Reform könnte darauf verzichtet werden.

4. Personalentwicklung und Personalmanagement

4.1 Sorgfältige Personalauswahl

Die wichtigste und einfachste Antwort auf die Qualitätskritik lautet: „gutes Personal". Gutes Personal setzt wiederum eine sehr sorgfältige Auswahl und eine langfristig orientierte Personalentwicklung voraus. Angesichts der Abhängigkeit der Qualität der Leistungen von Ministerien von der persönlichen Initiative, dem Fachwissen, dem Engagement und der meist lebenslangen Beschäftigung der einzelnen Mitarbeiter, kann eine Auswahl nicht sorgfältig genug getroffen werden. Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß die Mobilität der Mitarbeiter von Ministerien, insbesondere im höheren Dienst, gering ist. Gemessen daran sind die Auswahlverfahren in der Regel zu wenig sorgfältig. Kündigungen in den Probezeiten sind selten, allein schon deshalb, weil in einem verrechtlichten, formalisierten System Vorgesetzte, die eine Kündigung erreichen wollen, einen erheblichen Zeitaufwand auf sich nehmen müssen, ganz abgesehen von den Konflikten mit Personalrat und anderen Zuständigen im Ministerium. Es ist deshalb meist bequemer, auch weniger geeignete Mitarbeiter einfach „mitzuschleppen".

Die einzelnen Ressorts sind bei der Einstellung von Personal autonom. Dennoch wäre es möglich, strenge gemeinsame Standards durch Kabinettsbeschluß oder aufgrund einer Änderung der GGO zu realisieren und gleiche Auswahl- und Testverfahren, inklusive Testperioden, anzuwenden. In der Tendenz geht es darum, die Testperioden zu verlängern und den Beurteilenden eine leichtere Objektivierung bei der Formulierung von Beurteilungen zu ermöglichen. Das bedeutet insbesondere, daß Situationen zu vermeiden sind, in der derjenige, der über die Einstellung (mit)entschieden hat, nach der Probezeit auch durch seine Leistungsbeurteilung über eine Weiterbeschäftigung entscheidet. Beispielhaft könnten folgende Regelungen gelten:

• Einstellung unter Beteiligung nach einem ressortübergreifenden Verfahren, nach strengem Eignungstest, wobei auch die Dienste einer zentralen Beurteilungskommission in Anspruch genommen werden können.
• Einstellungstests mit gleichem Anspruchsniveau für alle Einzustellenden.
• Zweijährige Testbeschäftigung in verschiedenen Organisationseinheiten bei halbjähriger Beurteilung.

Die zweijährige Testbeschäftigung in verschiedenen Organisationseinheiten, wobei Abordnungen zwischen den Ressorts möglich sein sollten, käme den Traineeprogrammen gleich, die viele Großunternehmen für Universitätsabsolventen entwickelt haben. In einer Bank durchläuft ein Trainee mehrere wesentliche Funktionen und wird mehrmals unabhängig beurteilt. Wichtig wäre, daß in einer solchen Traineezeit die Heterogenität der Ministeriumsaufgaben, die Vielfalt der Arbeitsfelder und Methoden wirklich ins Bewußtsein dringen. Die Traineeperiode wäre zu begleiten von einer kritischen Abfrage über das Gelernte, die gesammelten Erfahrungen und ihre Verwertung. Es geht nicht nur darum, daß die jeweiligen Vorgesetzten ein Urteil formulieren, es geht auch darum, das Tempo von Lernprozessen und die Fähigkeit, sich in unterschiedlichen Bereichen zu orientieren, durch einen neutralen Beobachter ständig zu registrieren und zu kontrollieren. Erst nach zwei Jahren sollten Entscheidungen über eine dauerhafte Weiterbeschäftigung im Ministerium erfolgen. Dort, wo es nicht zu einer dauerhaften Einstellung kommt, wäre dem einzelnen Mitarbeiter eine Position in einer nachgeordneten Behörde anzubieten, wenn es nicht schon innerhalb der ersten sechs Monate zu einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses kommt.

4.2 Vermeidung von Burning-Out- und Scheuklappeneffekten: Rotation

Hier geht es nicht in erster Linie um Fragen der Einsatzbereitschaft. Eine hohe Einsatzbereitschaft ist bei Ministeriumsmitarbeitern in den verantwortlichen politiknahen Funktionen allein

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als Folge der wiederkehrenden hohen Belastungen meist gegeben. Wichtiger, weil kritischer zu beurteilen, bleibt eine intellektuelle Wachheit und Neugier, die unerläßlich ist, weil ständig neue Probleme auftauchen oder neue Methoden des Arbeitens und Analysierens angewandt werden müssen. Die intellektuellen Kreativitätsenergien oder die Bereitschaft, Neues zu lernen, erlahmen viel schneller als die Bereitschaft, durch hohen Arbeitseinsatz Perioden der Arbeitsanspannung zu überstehen. Deshalb kommt allen Techniken, die darauf abzielen, Kreativität zu wecken und Bereitschaft, Neues zu lernen, eine besondere Bedeutung zu.

Die unvermeidbar hohe Spezialisierung in Ministerien kann leicht zu einem Verlust des Relevanzgefühls gegenüber dem eigenen Arbeitsfeld führen. Gegen die typischen Scheuklappeneffekte muß systematisch angegangen werden. Die wohl einfachste Technik wäre eine ständige Rotation bzw. ein wiederkehrender Wechsel zwischen Fachbereichen. Solche Rotationen sind immer wieder gefordert worden. Sie sind allerdings teuer, denn als Folge müßte man ständig mit einem gewissen Anteil nicht eingearbeiteter Mitarbeiter rechnen. Eine systematische Rotation wird im Ergebnis einen etwas höheren Personalbestand und damit höhere Kosten der Ministerialbürokratie erzwingen. Dennoch sollten Rotationen stärker praktiziert werden.

4.3 Fortbildung

Die Ministerien bieten ständig Fortbildung an. Allerdings beziehen sich diese Angebote i.d.R. auf allgemeine Querschnittsfunktionen: Verhandlungsführung, Personalführung, Computerwissen – die Palette der Maßnahmen ist breit gefächert. Demgegenüber werden z. B. in Banken sehr viel speziellere Fortbildungen angeboten, die sich detailliert an den Aufgaben am einzelnen Arbeitsplatz orientieren und durch entsprechende Programme auch ein „learning by doing" in der Arbeit anregen. Solche Expertenprogramme und ein ähnliches systematisches Lernen am Arbeitsplatz gibt es in Ministerien kaum. Während Großunternehmen der Privatwirtschaft schon über interne Fernsehprogramme, die vor allem der Fortbildung dienen sollen, nachdenken, bleiben Mitglieder von Ministerien doch stärker auf sich selbst gestellt. Man muß allerdings berücksichtigen, daß die Heterogenität der Aufgaben und der Analysemethoden es erschweren, referatsspezifische Lernprogramme zu entwickeln. Möglich ist allerdings für Referatsgruppen mit ähnlichen Funktionen, z. B. die Anwendung von Kosten-Nutzen-Analysen oder Wirkungsanalysen von Instrumenten systematisch zu erproben. Dennoch sind speziellen Lernprogrammen aufgrund der Heterogenität der Ministeriumsaufgaben Grenzen gesetzt. Bei dem Versuch, referatsbezogene Fortbildungsmaßnahmen zu organisieren, entsteht ein fließender Übergang in eine allgemeine Überprüfung der Effizienz der Organisation und der Arbeitsmethoden. Ein solcher „Organisations-TÜV" wäre gesondert zu organisieren.

5. Referatscharta als neue Arbeitsgrundlage

5.1 Zum Inhalt

Jedes Referat bleibt für spezifische Bereiche und Instrumente zuständig und braucht allein deshalb ein hohes Maß von Selbstkontrolle, weil es fachlich weitgehend autonom agiert und – anders als im Privatsektor – kein ständiger Innovationsdruck besteht. Für eine ständige Erneuerung des Wissens, der Arbeitsmethoden und auch zur Auffrischung der Motivation ist ein routinemäßig anwendbares Instrumentarium zu schaffen.

Schlüsselelement dieser Bemühungen sollte eine explizit formulierte Referatscharta sein, die mehr ist als ein Geschäftsverteilungsplan. Darin wären materiell zu definieren und einer Bewertung zu unterziehen:

• die Ziele und Aufgabenfelder der Referatstätigkeit; dabei sind offizielle Interpretationen und eigene Einschätzungen nebeneinanderzustellen,
• die intendierten Wirkungen und die nicht intendierten Nebenwirkungen der eingesetzten Instrumente,

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• die Adressaten, ihre Wertungen, Interessen und Bedürfnisse; dabei ist zwischen solchen zu unterscheiden, die sich automatisch durchsetzen, und solchen, die politisch gegen Interessen anderer Gruppen abgestüzt werden müssen,
• die im Referat erzeugten Produkte bzw. erbrachten Leistungen und ihre Qualitätsmerkmale,
• die eigenen Kompetenzen und Instrumente in den Aufgabenfeldern,
• die Wirkungshypothesen und eine Bewertung der Relevanz der eigenen Tätigkeit,
• die Kosten des Instrumenteneinsatzes für den Staat und für die Bürger bzw. die Wirtschaft,
• die Wissensbestände und Datengrundlagen der eigenen Arbeit,
• eine Verflechtungsanalyse, die verdeutlicht, zu welchen Politikbereichen besonders enge Beziehungen bestehen,
• die Kosten des Referats,
• das Selbstverständnis gegenüber Öffentlichkeit und Politik,
• die wichtigsten Erfolge und Mißerfolge seit der letzten Überprüfung; dabei sind zwischen allgemeinen politischen Konstellationen und der spezifischen Einflußmöglichkeit des Referats zu unterscheiden.

Die Referatscharta wäre weit mehr als ein Geschäftsverteilungsplan, weil – bezogen auf die Zuständigkeiten, die sie ausfüllenden Tätigkeiten, ihre beabsichtigten Wirkungen und ihre internen und externen Kosten – qualitativ und quantitativ dargestellt würde, welche Rolle dem Referat im eigenen Selbstverständnis zukommt oder zukommen sollte. Im Ergebnis erfordert die explizite Formulierung einer solchen Referatscharta, sich über die eigenen Aufgaben und den Erfolg bzw. die Qualität der erbrachten Leistungen bewußt Klarheit zu verschaffen und dabei Wirkungshypothesen explizit zu formulieren und zu begründen.

5.2 Umgang mit der Referatscharta – Anpassung und Aktualisierung

Eine solche detaillierte fachliche Referatscharta muß in einer Grundlagenarbeit einmal festgelegt und kann dann ständig fortgeschrieben werden. Dazu sind zu jedem Bereich detaillierte Fragen zu formulieren, deren Antworten unter Umständen zeitgebunden sind und die sich im Zeitablauf inhaltlich verändern. Jedes Referatsmitglied ist berechtigt, zu dieser Referatscharta Hypothesen oder auch Fragen zu formulieren, die zunächst nicht unbedingt beantwortet werden müssen, die jedoch in periodischen Überprüfungen systematisch angegangen werden. Eine systematische Auflistung der Wissens- und Informationsbestände, der Informationsquellen, der Wirkungshypothesen und der Wirkungsdefizite wird das informelle learning-by-doing automatisch in seiner Qualität verändern, weil Veränderungen deutlich ins Bewußtsein gehoben werden.

Die Formulierung einer solchen Referatscharta ist natürlich zunächst Aufgabe des Referates und des Referatsleiters selbst. Allerdings ist hierbei eine externe Beratung, Unterstützung und Kontrolle notwendig, um gleichmäßige Standards zu sichern und die eingetretenen Scheuklappen- und Gewöhnungsprozesse zu kompensieren. Dies gilt auch für die Fortschreibung und Anpassung, die im mehrjährigen Abstand erfolgen sollte. Das Grundproblem bei der Fortentwicklung der eigenen Arbeitsgrundlagen bleibt auch hier die zu geringe Distanz gegenüber dem eigenen Aufgabenfeld, die zu geringe Distanz gegenüber den Interessenten und auch eine zu geringe Kritikfähigkeit gegenüber der Tätigkeit, der man sich verbunden fühlt.

Angesichts dieser völlig verständlichen und im Prinzip auch nicht abänderbaren Situationen bleibt nur der Weg, Referate von Zeit zu Zeit zu einem Prozeß der kritischen Auseiandersetzung mit dem eigenen Arbeitsfeld zu verpflichten. Gestützt auf die Referatscharta wird systematisch überprüft,

• ob sich die Relevanz der Tätigkeit und der Ziele durch Veränderungen der Gesellschaft oder der politischen Wertungen verschoben haben,

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• ob Wirkungsveränderungen in den eigenen Instrumenten eingetreten sind oder insbesondere, ob bisher getroffenen Maßnahmen an Wirkung verloren haben,
• ob der Aufwand, der im privaten Sektor entsteht, vertretbar ist und wie er verringert werden kann,
• ob Arbeitstechniken noch hinreichend effektiv und effizient sind,
• ob das Informationssystem, die formellen und informellen Informationsquellen noch adäquat bzw. verbesserungsfähig sind,
• ob das Referat in der Vergangenheit, gestützt auf die Charta, seine Rolle im politischen Prozeß optimal ausgefüllt hat.

5.3 Förmliche Verfahren zur Erhöhung der Verbindlichkeit

Es liegt auf der Hand, daß die externen Moderatoren und Anreger für eine solche kritische Überprüfung eine verantwortungsvolle und spezialisierte Aufgabe erhalten. Von Fall zu Fall könnten auch externe Experten hinzugezogen werden. Wahrscheinlich wäre es sinnvoll, einen Arbeitsstab Qualitäts- und Effizienz-Controlling beim Staatssekretär zu installieren, dessen Aufgabe darin besteht, gegenüber den Fachreferaten als externer Kritiker und Anreger zu wirken.

Eine wichtige Frage bei jeder Runde der Überprüfung lautet, inwieweit sind die Aufgaben, so wie sie erfüllt werden, noch zeitgemäß. Inwieweit gilt dies für die praktizierten Lösungen.

Angesichts der Heterogenität der Aufgaben werden sich bei der expliziten Formulierung von Wirkungshypothesen erhebliche Schwierigkeiten ergeben. Selbst mit Unterstützung externer Experten wird es schwierig sein, eindeutige Regeln und Hypothesen mit Autorität zu formulieren. In der kritischen Auseinandersetzung mit Referatsmitgliedern wird auch festgestellt werden, inwieweit Wissenslücken in methodischer Hinsicht bestehen und inwieweit Privattheorien im eigenen Arbeitsfeld entwickelt wurden, um Wissenslücken zu überbrücken. Als Ergebnis einer Selbstanalyse einzelner Referate könnte das Controlling-Team zum Abschluß eine „Vertragsverhandlung" zwischen Referat- und Abteilungsleiter initiieren. Hierbei würden die Informationslücken, Wissenslücken und konzeptionellen Defizite fixiert und Weiterbildungsprofile und Anpassungsmaßnahmen festgelegt und gegebenenfalls budgetiert werden.

Die Unverbindlichkeit eines anregenden, aber konsequenzenlosen Brainstormings muß in jedem Fall vermieden werden. Konkrete Ergebnisse sind nachprüfbar festzuschreiben. Ein solches aufwendiges Verfahren scheint angesichts der Bedeutung und der Hebeleffekte, die Ministeriumstätigkeit auslöst, durchaus vertretbar. Für die Politikberatung und die Umsetzung haben die sich ständig einschleichenden Qualitätsdefizite höchst problematische Konsequenzen. Unter dem ständig bestehenden Zeitdruck können die Veränderungen nicht mehr aufgearbeitet, nachvollziehbar dargestellt und die daraus sich ergebenden Probleme mit kreativen Lösungsvorschlägen beantwortet werden. Nur eine bewußte Verbesserung der eigenen Wissensbasis, die extern abgestützt wird und für die Zeit zur Verfügung gestellt wird, kann vor solchen Überforderungen schützen. Burning-Out-Effekte sind ein Phänomen aller Organisationen mit weithin lebenslanger Beschäftigung. Gerade weil sie mit fast sturer Regelmäßigkeit auftreten, müssen sie auch mit routinemäßig wirkenden Methoden bekämpft werden.

Das vorgeschlagene fachliche Durchchecken darf nicht als Ersatz der Prüfungen durch Rechnungshöfe interpretiert werden. Es ist weniger Kontrolle, sondern mehr Kreativitätstraining. Die dabei angewandten Techniken können z. T. in Anlehnung an Techniken entwickelt werden, die in der Privatwirtschaft schon existieren. Dennoch erfordert die spezielle Situation der Ministerien eigene Antworten, die nicht über Nacht erarbeitet werden können.

5.4 Die Arbeit mit der Referatscharta als „Ort der Erneuerung"

Man darf die Aufstellung und Anpassung der Referatscharta nicht als einen rein intellektuellen Analyse- und Denkprozeß verstehen. Es geht auch um eine emotionale Auseinandersetzung

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der Mitarbeiter mit ihren Aufgaben, mit den Kollegen und Vorgesetzten. Die Arbeit an der Charta bedeutet ein Herausreißen aus der Routinearbeit, ein sich Absondern in einer Klausuratmosphäre. Externe Animatoren und Anreger wirken mit. Sie erbringen einen intellektuellen Input und werden auch Techniken einsetzen, die ein Klima der offenen und kritischen Auseinandersetzung fördern. Eine spezielle Form und Technik kann nicht abstrakt entwickelt werden. Hier müssen Erfahrungen gesammelt werden. Die Erarbeitung und Fortschreibung der Charta ist ein Ort der Erneuerung. Die optimale Lösung der Aufgabe kann nur in Zusammenarbeit zwischen externen Spezialisten und beteiligten Mitarbeitern gefunden werden.

6. Arbeitsmethoden der Qualitätsmodernisierung

Die Einführung einer Referatscharta, in der das Grundverständnis des eigenen Handelns niedergelegt ist, kann als spezielle Arbeitsmethode interpretiert werden. Im folgenden sind einige Techniken in Erinnerung gerufen, die zwar auch Teil jeder Effizienzmodernisierung sind, die jedoch gleichzeitig eine hohe Relevanz für eine Qualitätsmodernisierung haben.

6.1 Kosten-/Nutzenanalyse

Die Bundeshaushaltsordnung fordert die Anwendung von Kosten-/Nutzenanalysen, wenn wesentliche Entscheidungen anstehen. Kosten-/ Nutzenanalysen sind als Technik seit langem bekannt. Die Schwierigkeit besteht darin, in jedem Einzelfall eine kreative Anwendung zu ermöglichen, weil sich im Einzelfall meist zeigt, daß die Schemata nicht funktionieren. Für die Praxis der Ministerien werden fast immer politische Kosten-/Nutzenanalysen gefordert, bei denen ökonomische Wirkungen mit gesellschaftlichen und politischen Wirkungsanalysen verknüpft werden. Noch wichtiger ist, daß eine Bereitschaft besteht, die Ergebnisse solcher Überlegungen im politischen Entscheidungsprozeß zu akzeptieren. Hier besteht ein erheblicher Engpaß, denn viele Politiker agieren nach dem Motto: „Ich lasse mir meine politischen Meinungen nicht durch Kosten-/Nutzenanalysen zerstören". Das in Diskussionen mit Bürgern oder in der Öffentlichkeit gewonnene Urteil gilt als gefestigter und relevanter als ein Urteil, das auf kritischer Wertung und Gewichtung aller Fakten nach rationaler Abwägung zustande gekommen ist. [ Am Beispiel der Einwanderung ist besonders deutlich geworden, wie ein zentrales Thema durch zersplitterte Zuständigkeiten auch in seiner Verarbeitung nur partiell und nicht umfassend genug zur Kenntnis genommen wird und auch, ob diese Zersplitterung klar überwunden werden kann. Wahrscheinlich bleibt nur der Ausweg, an geeigneter Stelle – in der Bundesregierung oder dem Parlament zugeordnet – eine integrierende Analysekapazität zu schaf fen, die sich systematisch um Zukunftsfragen bzw. um Wirkungen wichtiger staatlicher Maßnahmen kümmert. Eine solche Zukunftskommission oder – um den schwedischen Ausdruck zu gebrauchen – ein Sekretariat für Zukunftsfragen, würde sich von der spezialisierten Ministerialverwaltung dadurch unterscheiden, daß sie systematische, vorausschauende Wirkungsanalysen und Fortschreibungen gesellschaftlicher Trends vornimmt, um Veränderungen rechtzeitig zu erfassen. Versuche dieser Art sind im mer wieder unternommen worden. Der holländischen Re gierung steht ein solcher „think tank" zur Verfügung. Mit reduziertem Anspruch wurde ein solcher „think tank" beim britischen Premierminister ins Leben gerufen. Sowohl in Großbritannien als auch in den USA haben sich konservative „think tanks" gebildet, die ihre Ergebnisse in politische Entscheidungs - und Vorbereitungsgremien eingeben. ]

6.2 Verringerung von Folgekosten – Folgekostenberichte

Die Folgekostendebatte ist nicht neu. Bisher wurden jedoch zu wenig Konsequenzen gezogen. Für die Ministerialbürokratie stellt sich die Frage, ob nicht bei größeren Vorhaben, ähnlich wie bei den Preisniveaueffekten, die nach Stabilitäts- und Wachstumsgesetz aufgelistet werden müssen, auch Folgekosten nach Möglichkeit vorausgeschätzt werden müssen. Allein der systematische Versuch wäre nützlich, obwohl man vermuten kann, daß in vielen Fällen keine ausreichenden Beurteilungsmaßstäbe verfügbar sind. Durch Kabinettsbeschluß ließe sich festlegen, daß die Folgekosten vorher festgelegter Politiken während einer längeren Zeit in verschiedenen Ressorts untersucht und auf ihre Verringerung hin überprüft werden. Eine solche Strategie geht von der Erfahrung aus, daß die Öffentlichkeit bei typischen Strukturproblemen oft nur sehr schwer zu sensibilisieren ist. Das Thema der Folgekosten taucht sporadisch als Einzelnachricht in den Medien auf. Es erzeugt, an-

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ders als etwa die monatlichen Daten über Arbeitslosigkeit, keinen ständigen Strom von Informationen. Strukturelle Probleme dieser Art erhalten nur wenig Aufmerksamkeit. Demgegenüber könnte eine konzertierte Aktion, nach der sich zahlreiche Fachorganisationen jeweils in ihren Bereichen auf das Thema konzentrieren, durch wiederkehrende Berichte allmählich die Schwelle kritischer Aufmerksamkeit erreichen. Im Ergebnis wird eine breitere Unterstützung möglich. Minister oder Politiker, die sich am Thema engagieren, können bei Erfolgen davon ausgehen, daß ihre Nachrichten in einem vorbereiteten Umfeld besser aufgenommen werden. Zahlreiche, nur langfristig lösbare Themen werden von Politikern deshalb kaum in Angriff genommen, weil sie einen hohen Zeit- und Energieverbrauch hervorrufen mit dem Ergebnis, daß nach langer Zeit vielleicht eine isolierte positive Nachricht entsteht. Da ein einzelner Fachpolitiker jedoch davon ausgehen kann, daß ein bestimmtes Thema schon vorbereitet und aufbereitet ist, steigt auch der Anreiz, Zeit und Energie zu investieren. Die Verwaltung kann engagiert mitziehen, weil sich Erfolgserlebnisse abzeichnen.

6.3 Zeitmanagement

Voraussetzung jedes wirksamen Zeitmanagements sind Zeitaufschreibungen. Jeder Mitarbeiter und jeder Organisationsleiter braucht systematische Informationen darüber, welcher Zeitaufwand von wem für welche Aufgaben verbraucht wird. Dabei können schon grobe Kategorien (Ministerschreiben, Mitzeichnungen innerhalb der Abteilung, innerhalb des Ressorts usw., Beantwortung von Bürgerbriefen, Kommunikation mit Interessenvertretern, Informationsbeschaffung, Arbeit an wichtigen Projekten wie z. B. Gesetzesnovellen, großen Anfragen oder Verwaltungsvereinbarungen, …) Transparenz schaffen helfen. Eine Transparenz des Zeitbudgets wird eine Diskussion darüber auslösen, welche Aufgaben reduziert werden können, weil sie – gemessen an ihrer Bedeutung – zu viel Zeit benötigen. Erst wenn eine solche Transparenz besteht, ist eine Strategie der effizienteren Zeitverwendung möglich. Solche technischen Verbesserungen in der Zeitverwendung bedeuten noch keine Qualitätsverbesserungen. Sie bringen allerdings Entlastungen und schaffen mehr Spielraum und erlauben es, Zeitbudgets für wichtige Aufgaben besser abzuschirmen und freizuhalten.

7. Verbesserungen der Informationsgrundlagen für politische Entscheidungen

7.1 Die Bedeutung – einige Folgerungen

7.1.1 Informationen – ein ganz besonderes politisches Gut

Informationen zu politischen Aufgaben und Handlungsfeldern sind die Voraussetzung jeder funktionsfähigen Demokratie. In einer Gesellschaft mit immer spezielleren Politiken und Interessen wird ein korrektes Informations- und Bewertungssystem von politischen Maßnahmen zur Voraussetzung abgewogener Entscheidungen, bei der die unterschiedlichen Interessen und Gruppen angemessen zur Geltung kommen. Gegenwärtig beobachtet man viel zu häufig, daß spezialisierte Interessen ihre die Allgemeinheit belastenden Sonderwünsche um so leichter durchsetzen, je weniger die Belastungseffekte bekannt und öffentlich diskutiert werden. Spezielle Gruppen werden dabei immer hemmungsloser in der Behauptung von Negativwirkungen. Angesichts der Komplexität der Materie in den unterschiedlichen Politikbereichen werden mangels anderer Informationsquellen die Interessenten selbst häufig zur wichtigsten Informationsquelle. Als Gegengewicht braucht die politische Öffentlichkeit und brauchen die Parlamente detaillierte und verläßliche Informationen, die aus einer Position der Unabhängigkeit und Neutralität formuliert werden. Eine solche Informationsbeschaffung muß systematisch organisiert werden. Insbesondere muß sichergestellt werden, daß die richtigen Fragen rechtzeitig gestellt werden und die gefundenen Antworten allen zur Verfügung stehen.

Bei der Frage der Informationsbeschaffung entstehen neue Probleme der Gewaltenteilung. Die klassische Vorstellung der Rollenverteilung zwischen Parlament und Regierung geht von der Erwartung aus, Regierungen entwickeln Vorschläge (Budget, Gesetzesnovellen und Entwür-

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fe), und diese Vorstellungen werden im Parlament erörtert und bewertet. Dabei wird stillschweigend unterstellt, daß der einzelne Parlamentarier über ausreichendes Wissen verfügt, um die anstehenden Vorschläge zu beurteilen. In der Wirklichkeit treten immer häufiger Situationen auf, in denen Informationen erst in einem kosten- und zeitaufwendigen Prozeß beschafft werden müssen. Die Regierung hat es vielfach in der Hand, einen mehr oder weniger ausreichenden Ressourcenaufwand zu betreiben, um die Informationen bereitzustellen. Informationen sind darüber hinaus nicht wertfrei. Man kann unterschiedliche Erhebungen vornehmen. Die Parlamentarier können durch Hearings oder Enqueten eigene Informationsbeschaffungen starten. Dies gelingt bei Langfristthemen oder bei Themen mit besonderer Dringlichkeit. Viele Entscheidungen fallen unter Zeitdruck mit unzureichenden Informationen. Die Regierung hat es vielfach in der Hand, den Umfang und die Detailliertheit von Informationen zu beeinflussen. Damit entsteht ein Ungleichgewicht zwischen Regierung und Parlament, das um so größer wird je mehr Informationen ad hoc erabeitet werde müssen, weil es keine (ausreichenden) routinemäßig verfügbaren Daten gibt.

7.1.2 Hohe Kosten der Informationsbeschaffung gerechtfertigt

Im privaten Sektor werden vor jeder wichtigen Investition oder Organisationsänderung umfangreiche Recherchen angestellt, um die Risiken zu senken, die Gewinnchancen zu eruieren und die Wirkungen der vorgesehenen Veränderungen zu prognostizieren. Vor der Planung eines neuen Automodells, der Eröffnung eines Hotels oder dem Start einer neuen Fabrik stehen detaillierte Marktforschungen oder Standortanalysen. Gemessen an dem privaten Aufwand für Informationsbeschaffung für relativ unbedeutende Vorgänge sind die öffentlichen Aufwendungen für Maßnahmen, die Millionen Menschen tangieren, oft winzig. Die ständig betriebene Wirkungsforschung ist kümmerlich. Dabei ergeben sich hohe Verbesserungsmöglichkeiten in ganz unterschiedlichen Bereichen:

• Die Vereinfachung und didaktische Verbesserung von Formularen (von der Einkommenssteuererklärung bis hin zur Wohngeldbeantragung) kann Millionen Stunden bei den Adressaten einsparen helfen und viel Ärger vermeiden.
• Ständig werden spezialisierte Regelungen unter Veränderung der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure bis hin zu Vermessungsingenieuren, Notaren, Zahnärzten oder Sachverständigen vorgenommen. Mitnehmerprogramme, bei denen Investitionen angeregt, die ohnehin getätigt werden, gehören zur alltäglichen Erfahrung. Die allgemeine Öffentlichkeit ist an solchen spezialisierten Veränderungen kaum beteiligt. Die Interessenten, die zuständigen Ministerien und einige Fachpolitiker bleiben unter sich.

Mehr Informationen über die Wirkungen von Maßnahmen können zu wirksameren Lösungen führen, und auch die Beurteilungsgewichte verschieben.

7.1.3 Informationspolitik als Instrument der politischen Auseinandersetzung

Bei der Informationsbeschaffung geht es allerdings nicht um einen wertfreien, wissenschaftlichen Vorgang. Information ist ein wichtiges Gut in der politischen Auseinandersetzung. Regierungen können Informationsdefizite nutzen, um bestimmte Maßnahmen leichter durchsetzen zu können. Sie können insbesondere auch verhindern, daß die Ministerien detailliert problematische Informationen über geplante Politiken bereitstellen. Eine solche Strategie, die Ministeriumskapazitäten mit ihrem vielfältigen Monopolwissen einseitig nutzt, kann man als legitime Teilstrategie und Begleiterscheinung einer kontroversen Auseinandersetzung in der Öffentlichkeit ansehen. Man kann allerdings auch die Auffassung vertreten, daß Information ein zu wichtiges Gut ist, als daß Informationsbereitstellung bei wichtigen Themen nach relativ beliebigen taktischen Interessen erfolgen sollte. Es ist verständlich, daß die jeweiligen Befürworter von Maßnahmen die positiven Wirkungen über-

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treiben und die negativen gar nicht oder schwächer darstellen. Dazu sind Oppositionen und entgegenstehende Interessen da. Sie kompensieren die Einseitigkeit einer Regierungsinformation durch ergänzende Informationen. Dieses Interessen- und Konkurrenzspiel wird allerdings häufig und erheblich verzerrt, wenn die Regierung weitgehend allein über Ressourcen verfügt, um entscheidende Informationen bereitzustellen. Eine taktische Regierungsposition kann dann durch Außenstehende nicht relevant kritisiert werden, weil die entsprechenden Informationen fehlen. Auch hier kann man die Auffassung vertreten, dies sei das gute Recht einer Regierung, weil die Negativwirkungen eines Tages sichtbar werden und die Wähler die Chance haben, Regierungen abzuwählen. Eine solche Position ist, bezogen auf allgemein relevante Maßnahmen, sicherlich vertretbar. Im Alltag der Politik kommt es jedoch immer mehr zu spezialisierten Aktivitäten, die nur kleine Gruppen betreffen und die für die Wahlentscheidungen der Allgemeinheit keinerlei Relevanz haben. In der Summe können solche Entscheidungen jedoch ein erhebliches Gewicht erhalten. Es läßt sich deshalb auch die Gegenposition vertreten, daß in solchen Fällen ein geregeltes Verfahren der Informationsbeschaffung organisiert werden sollte, um Einseitigkeiten im politischen Durchsetzungsprozeß zu vermeiden. Angesichts der schwachen oder überhaupt nicht gegebenen Sanktionsmöglichkeiten durch Wahlen, sollte versucht werden, die Transparenz der Entscheidungsprozesse zu erhöhen und relevante Wirkungs- oder Kosteninformationen systematischer bereitzustellen. Wo immer möglich, sollte kalkulierte Nichtinformation als Instrument der politischen Durchsetzung unterbunden werden. Es ist leicht, solche Grundsätze zu formulieren, jedoch schwierig, sie in der Praxis umzusetzen.

7.2 Möglichkeiten zur Verbesserung der Informationsgrundlagen

7.2.1 Eine Informations- und Zukunftskommission

Um die genannten Lücken zu schließen, könnte eine Analysekapazität mit einem hohen Grad von Autonomie aufgebaut werden. Sie könnte beim Parlament „aufgehängt" sein. Ihre Aufgaben wären:

• Integrative Zukunftsanalysen, die insbesondere versuchen, die Defizite der zersplitterten Analysetätigkeit vom Ministerium zu kompensieren.
• Schließen von ad-hoc-Lücken der Informationsbeschaffung in Phasen hoher Beanspruchung von Ressortkapazitäten im Laufe eines politischen Entscheidungsprozesses.
• Schließen von Informationslücken, die bewußt aus taktischen Gründen zur Durchsetzung von Zielen zugelassen oder herbeigeführt werden.
• Eine solche Kommission würde sich jedoch langfristig orientieren und sich von Zukunftskommissionen, wie sie z. B. in Holland bestehen, dadurch unterscheiden, daß sie auch ad hoc auf aktuelle, sehr kurzfristige Anfragen reagieren kann. Dies hätte den Vorteil, daß die gewisse Weltfremdheit und Abgehobenheit, die solchen Think Tanks sonst anhaften, eher überwunden würden.
• Bei der Organisation sind folgende Fragen zu entscheiden: Wer steuert und kontrolliert die Kommission? Wer kann ad hoc spezifische Analysen anstoßen? Wie wird im Kontroversfall entschieden, wenn bestimmte Informationen von einer beteiligten Gruppe für notwendig, von anderen als überflüssig angesehen werden? Wie wird sichergestellt, daß die Kommission ausreichend finanziert wird? Es liegt auf der Hand, daß eine politisch so bedeutsame Einrichtung durch ein überparteiliches Gremium, zusammengesetzt aus Parlamentariern, Ministeriumsvertretern, Wissenschaftlern und Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens kontrolliert werden muß. Hier ergeben sich Analogien zu den Rundfunkräten.

Analysen können einmal aus dem Parlament durch Parlamentsbeschlüsse insgesamt, daneben aber auch auf Antrag einzelner Fraktionen erfolgen. Hier muß auch kleinen Fraktionen die Möglichkeit gegeben werden, spezielle Fragen anzugehen. Es bestehen gewisse Analogien zur

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Einsetzung von Untersuchungsausschüssen. Die Kommission hätte darüber hinaus selbst das Recht, durch autonome Entscheidungen Informationen und Analysen in Gang zu setzen oder nach außen zu beauftragen. Gerade bei Langfristanalysen kommt es nicht darauf an, daß die Kommissionskapazitäten in der Lage sind, alle Aufgaben selbst zu übernehmen. Dies wäre z. T. kontraproduktiv, weil nicht davon ausgegangen werden kann, daß die Kommission jeweils auf dem letzten Stand des Analysewissens steht.

Man darf von einer solchen Institution keine Wunder erwarten. Allerdings kann eine politische Analysekapazität, die sich auf relevante politische Fragen konzentriert, durchaus zur Qualitätsverbesserung der Informationsgrundlagen und damit u. U. auch zur Qualität der politischen Entscheidungen beitragen. Wichtig ist die Vielfalt der Anstöße aus dem Parlament, aus den Ministerien, aus der Kommission selbst. Falls die Kommission tatsächlich Autorität und Achtung und durch eine kluge Informationspolitik auch in den Medien Vertrauen gewinnt, ergäben sich positive Rückwirkungen auf den politischen Entscheidungsprozeß und auch auf die Informationspolitik der Regierung. Die Ressorts gerieten unter Konkurrenzdruck, die Flexibilität der Analysekapazitäten in kritischen Phasen würde erhöht. Schließlich würden die Medien eine Unterstützung in ihrer Kontrollaufgabe erfahren, weil sie bessere Informationsgrundlagen erhielten.

7.2.2 Stärkung der Stellung der Referatsleiter bei der Informationsbeschaffung

Als weitere Variante könnte man den Referatsleitern in den Ministerien das Recht zugestehen, in der Vorbereitung von Gesetzgebung oder politischen Programmen – falls nach ihrem fachlichen Urteil die Informationsgrundlagen nicht ausreichen – entsprechende Informationen zu beschaffen. Diese erforderliche Analysekapazität Ressortforschung wird in der Regel mager dimensioniert. Für kurzfristig auftretenden Be-

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darf stehen keine Mittel zur Verfügung, weil ex ante festgelegte Jahresprogramme die Forschungsressourcen binden. Angesichts der Vielfalt der Gesetzgebungsmaßnahmen und der unterschiedlichen Vorbereitung von politischen Programmen empfiehlt es sich, Referatsleitern, die für die konkrete politische Entscheidungssituation eine unzureichende empirische Datenbasis nachweisen, das Recht zuzugestehen, Ressourcen für gezielte Forschung anzufordern. Hierzu wäre ein Verfügungsfonds zu schaffen, auf den der Referatsleiter auf Antrag nach Prüfung durch ein unabhängiges Gremium Zugriff erhalten kann. Regelungen dieser Art würden die Stellung der Verwaltung im politischen Entscheidungsprozeß stärken.

Ein Antrag auf Forschungsmittel zur Aufklärung von spezifischen Fragestellungen würde hohe Aufmerksamkeit erzielen, weil damit implizit deutlich gemacht wird, daß die gegebenen Entscheidungsgrundlagen nicht ausreichen. Es bleibt die Frage, ob man davon ausgehen kann, daß solche Rechte in Anspruch genommen werden. Statt langer Spekulationen bleibt darauf zu verweisen, daß es gerade unter Referatsleitern zahlreiche höchst qualifizierte Experten mit hoher Unabhängigkeit gibt, die sich für eine möglichst kompetente Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen engagieren. Ein solches Antragsrecht würde die Stellung des Referatsleiters aufwerten und von Fall zu Fall durchaus die Chance bieten, einzelne Themen aufgrund von speziellen Erhebungen besser aufbereitet zu bearbeiten. Auch hier gilt wieder: Kein einzelnes Instrument wirkt umfassend. Es kann immer nur darum gehen, „Punkte" für eine möglichst hohe Qualität der Entscheidungsvorbereitung gut zu machen.

8. Technokratische Vorschläge zur Qualitätsmodernisierung unbefriedigend

Die Auflistung verschiedener Vorschläge zur Qualitätsmodernisierung machen deutlich, wie schwer es ist, Veränderungen dieser Art mit ein paar technokratischen Instrumenten zu erreichen. Die Effizienzmodernisierung hat es da einfacher. Sie will Ressourceneinsparungen erwirtschaften. Dafür gibt es vor allem im Privatsektor Beispiele und Analogien. Es gibt einfache Erfolgsmaßstäbe. Entsprechende Anregungen fehlen naturgemäß bei der Qualitätsmodernisierung. Hier muß in einem originären staatlichen Bereich, in dem der Wettbewerb als Antrieb fehlt und die Adressaten der Maßnahmen sich oft nur vermittelt durch organisierte Interessen melden, ein eigenes Qualitätsbewußtsein und -wissen erarbeitet und ständig wach gehalten werden. Dies wird nur gelingen, wenn die Politiker dies als eine Schlüsselstrategie begreifen, weil nur so vermieden werden kann, daß ein ständig wachsendes Unbehagen über die Ergebnisse von Politik weiter wuchert. Solange tagtäglich deutlich wird, wie unzulänglich und leichtfertig Politiken mit riesigen Kostenfolgen gestartet werden, ohne daß die Beteiligten wissen, welche Wirkungen zu erwarten sind, wird das Unbehagen an der Politik weiterwuchern. Es muß mit großer Ernsthaftigkeit demonstriert werden, daß die Politikvorbereitung seriöser wird. Es muß jeweils deutlich werden, daß gemessen an den Problemen und Aufgaben das Optimum gefunden wurde. In dieser Suche nach wirksameren Lösungen hat eine wache und kreative Bürokratie eine wichtige Rolle als Partner der Politik. Diese Rolle setzt eine hohe Kompetenz voraus, die ständig trainiert und verbessert werden muß. Von dieser systematischen ständigen Verbesserung sind die Ministerien noch weit entfernt. Es bleibt dem Einzelnen, seiner persönlichen Energie und seinem persönlichen Talent überlassen, seine Arbeitsfelder systematisch ständig kritisch zu überprüfen. Dabei sind die Bedingungen äußerst ungünstig. Ständig kommen aktuelle und dringliche Aufgaben und Anfragen. Man wird zugeschüttet mit dem „Klein Klein" der Alltagsarbeit. Unter den geltenden Arbeitsbedingungen und den üblichen Rollenverteilungen werden die Potentiale der Ministerien nicht optimal entwickelt und genutzt – zum Schaden der Qualität ihrer Leistungen.