• Reformen im administrativen Bereich
  
  • Die Reformpläne des Generalsekretärs

Reformen im administrativen Bereich

Die Defizite im organisatorischen Bereich der VN werden nicht selten von Kritikern als Anknüpfungspunkt herangezogen, um die Weltorganisation grundsätzlich in Frage zu stellen. Aber auch im Interesse einer effektiveren und handlungsfähigeren VN-Organisation müssen Mängel identifiziert werden, um behoben werden zu können.

Am gravierendsten fällt die unübersichtliche Organisationsstruktur ins Gewicht. Die VN-Bürokratie ist daher schon des öfteren als „Non-System" charakterisiert worden, dem eine zentrale Steuerungsinstanz fehlt. Die außerordentliche Komplexität sowie die extreme Fragmentierung innerhalb des Sekretariats und der diversen Spezialorgane und Programme hat einen einzigartigen administrativen Dschungel hervorgebracht, in dem unklare Verantwortlichkeiten, Doppelarbeit und Überschneidungen herrschen. Bei der Durchführung der zahlreichen Aktivitäten der VN-Programme und Sonderfonds in Bereichen wie Gesundheitsvorsorge, Flüchtlings- und Katastrophenhilfe, Wahlbeobachtung usw. agieren verschiedene Organisationseinheiten oft innerhalb desselben Landes, ohne gegenseitige Abstimmung oder gemeinsame Planung. Alle bisherigen Versuche, die Koordination innerhalb dieser diffusen Strukturen nachhaltig zu verbessern, sind gescheitert. Mit den Jahren hat sich innerhalb des VN-Systems eine ad hoc Arbeitsweise entwickelt, die keinem übergeordneten Plan folgt. Statt dessen wird jeweils auf konkrete Bedürfnisse und Initiativen reagiert. Effizienzeinbußen werden zudem von einem hypertrophen Regelwerk, überlangen Entscheidungswegen und einer im allgemeinen unzureichenden vertikalen und horizontalen Kommunikation innerhalb der Organisation hervorgerufen.

Eine der problematischsten Folgen dieser historisch gewachsenen Strukturen ist die inkonsistente Vermengung der beiden grundsätzlichen Kategorien von VN-Aktivitäten. Während die normativen Tätigkeiten die Festlegung von internationalen Standards, die Informationsbeschaffung und die Erarbeitung programmatisch-konzeptioneller Zielbeschreibungen umfassen, soll im operativen Bereich die Durchführung von Aktivitäten gemäß der etablierten Normen, Standards und Prozeduren erfolgen. Teile der VN-Organisation, die wie das VN-Entwicklungsprogramm (UNDP) ursprünglich primär technisch-operativ ausgerichtet waren, haben über die Jahre zunehmend planerische und Normensetzungsfunktionen übernommen. Umgekehrt haben Abteilungen wie das Department for Development Support and Management Services (DDSMS), die in der Hauptsache programmatische Arbeit leisten sollten, einen nicht unerheblichen operativen Organisationszweig ausgebildet. Im Umweltbereich haben derlei Doppelstrukturen dazu geführt, daß innerhalb der VN mindestens drei unterschiedliche Definitionen des Begriffs sustainable development parallel im Umlauf sind und Anwendung finden.

Negativ auf die Effektivität des VN-Systems hat sich darüber hinaus die organisatorische Trennung zwischen den VN-Hauptorganen und den 14 Sonderorganisationen ausgewirkt. So sind WHO, FAO, UNESCO oder ILO völkerrechtlich selbständig und genießen rechtliche sowie praktische Autonomie. Die Sonderorganisationen haben ihre eigenen Verfassungen, eigene Leitungsorgane und sind finanziell unabhängig. Um die Koordination zwischen den Sonderorganisationen und den VN zu verbessern, wurden durch „relationship agreements" formalisierte Kommunikationskanäle und Beratungsmechanismen geschaffen. Ohne rechtliche Autorität der VN über die Sonderorganisationen werden jedoch Doppelarbeit, konkurrierende und sich teilweise widersprechende Aktivitäten in der VN-Familie nicht zu vermeiden sein.

Besonders augenfällig ist dies im Wirtschafts- und Sozialbereich des VN-Systems. Organisationen aus beiden Kategorien der VN-Familie – VN-Organe und die Sonderorganisationen – engagieren sich auf dem Gebiet der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. Die Doppelstruktur zwischen dem Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) und den angegliederten zwölf Kommissionen und elf subsidiären Spezialorganen (wie UNDP, UNEP, UNICEF oder UNHCR) einerseits und die von der rechtlichen Autorität der VN unabhängigen Sonderorganisationen (wie die Bretton Woods Institutionen, UNIDO oder FAO) andererseits hat institutionelle Überschneidungen und damit zwangsläufig eine Duplikation der Funktionen, Interessenkonflikte und Konkurrenzverhalten hervorgerufen. Insbesondere hat es in der Vergangenheit zwischen den VN-Spezialorganen und den Bretton-Woods-Institutionen immer wieder entwicklungspolitische Differenzen gegeben, die – da ungelöst – inkompatible konzeptionelle Ansätze zur Folge hatten. Obwohl seit Jahren auf dieses grundsätzliche Problem hingewiesen wird, ist es wegen der gegebenen Interessenlagen unwahrscheinlich, daß der gegenwärtige Reformprozeß diese Situation entscheidend verbessert.

Die Reformpläne des Generalsekretärs

Vor dem Hintergrund einer extrem schwierigen Konsensfindung unter den Mitgliedstaaten werden sich die Reformen größtenteils auf jene Maßnahmen beschränken müssen, die unterhalb von Verfassungsänderungen durchgeführt werden können. Um dies zu leisten, wurde Kofi Annan bei seiner Wahl mit einem starken Mandat für die Reform des VN-Sekretariats und der subsidiären Organe ausgestattet. Seit seiner Amtseinführung hat der neue Generalsekretär den Reformprozeß deutlich beschleunigt. Treibende Kraft sind sicherlich die in erster Linie von den USA verursachten Finanzprobleme der VN. Allerdings wird seitens des Generalsekretariats immer wieder betont, daß Annan auch ohne den Druck aus Washington Reformen für dringend erforderlich erachtet, um die Relevanz der Weltorganisation zu erhöhen.

Noch im Januar hat Annan den kanadischen Geschäftsmann Maurice Strong zum obersten Koordinator der VN-Reform berufen. Dessen Expertengruppe erarbeitete in enger Abstimmung mit dem Generalsekretär umfassende Vorschläge zur Neugestaltung der internen VN-Strukturen. Die Logik der Reform soll grundsätzlich zwei Prinzipien folgen: zum einen die Konsolidierung der organisatorischen Strukturen, um die Fragmentierung der VN zu beheben, und zum anderen die Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen in ausgewählten Bereichen, um Entscheidungswege und -zeiten zu verkürzen.

Unter die Rubrik Konsolidierung fällt die Zusammenlegung von Organisationssegmenten, die sachverwandte Dienstleistungen erbringen, bislang aber potentielle Synergieeffekte nur unzureichend genutzt haben. Die Konsolidierung zielt aber auch darauf ab, eine Entflechtung von programmatisch-konzeptionellen und technisch-operativen Funktionen zu erreichen. Innerhalb des VN-Sekretariats sollen primär die policy-making Aufgaben angesiedelt werden, während die technisch-praktische Durchführung vorrangig den Spezialorganen und Programmen zugewiesen wird. Eng damit verbunden ist die gleichzeitige Stärkung der Entscheidungsbefugnisse der jeweilig Verantwortlichen vor Ort, um flexibel und sachgerecht auf die Erfordernisse im Einsatzgebiet reagieren zu können. Vom Generalsekretariat wird betont, daß eine solche Dezentralisierung der Kompetenzen von einer Intensivierung des Informationsaustausches zwischen beiden Ebenen begleitet werden muß. Nur wenn entsprechende Kommunikationskanäle bestehen, könne sichergestellt werden, daß Erfahrungen, die bei der Umsetzung von Projekten gemacht werden, in die Planung künftiger Aktivitäten einfließen.

Das Reformpaket, dessen zwei Teile der Generalsekretär der Öffentlichkeit am 17. März und am 16. Juli präsentierte, wird nach Annans Worten zu einer „stillen Revolution" innerhalb der VN führen. Die Reformen, die der Generalsekretär angekündigt bzw. bereits eingeleitet hat, stehen allesamt im Zeichen einer schlankeren und sparsameren aber auch effizienteren Verwaltung. Die Reformvorschläge umfassen Rationalisierungsmaßnahmen im Sekretariat und auf der Ebene der Programme und Fonds, die Fusion von ganzen Abteilungen und die Zusammenfassung von Entscheidungsebenen und -gremien. Ziel des Reformprogramms ist es, eine Konsolidierung und verbesserte Integration der VN herbeizuführen, die Führungsstrukturen innerhalb der Organisation zu straffen und eine neue Managementkultur zu verankern. Zu den wichtigsten Maßnahmen gehören:

Stärkere Fokussierung der VN auf die vier Schlüsselbereiche: Frieden und Sicherheit, Wirtschaft und Soziales, Entwicklungshilfe, humanitäre Aufgaben. Menschenrechtsfragen werden als Querschnittsaufgabe verstanden und sollen daher in allen vier Bereichen Berücksichtigung finden. Dieser Aufgabenstruktur entsprechend wurden bereits im Januar 1997 für jeden Bereich Exekutivausschüsse eingerichtet, in denen alle Abteilungen, Spezialorgane und Sonderfonds, die in den jeweiligen Feldern Aktivitäten durchführen, vertreten sind. Durch diese Bündelung soll eine verbesserte Integration sachverwandter und interdependenter Aufgaben gewährleistet werden.

Schaffung eines regierungsähnlichen Kabinetts (Senior Management Group), in dem neben dem Generalsekretär die Leiter der vier Hauptbereiche der VN sowie weitere Schlüsselbereiche der Organisation vertreten sind. Dieses Kabinett wird etwa ein Dutzend hochrangige Beamte umfassen. Außerdem soll eine strategische Planungsgruppe eingerichtet werden, die den Generalsekretär und sein Kabinett berät.

Zusammenlegung der Aktivitäten des Sekretariats im Wirtschafts- und Sozialbereich. Die Funktionen von bisher drei Abteilungen werden in einer zusammengefaßt (Department of Economic and Social Affairs), um größere Kosteneffektivität und eine bessere Nutzung der Ressourcen in diesem Bereich zu erzielen. Außerdem soll eine UN Development Group (UNDG) geschaffen werden, die alle Programme und Sonderfonds im Bereich der Entwicklungshilfe – UNDP, UNICEF und UNFPA – umfaßt. Verschmolzen werden jedoch nur die Leitungsgremien; auf der operativen Ebene sollen die Programme selbständig bleiben. Aufgelöst wird hingegen das Department of Humanitarian Affairs (DHA). Seine Funktionen sollen anderen Organen zugeordnet werden, u.a. bei einem neu einzurichtenden Emergency Relief Coordinator und beim UNHCR.

Auf nationaler Ebene wird jeweils ein einziges VN-Büro unter der Leitung eines Koordinators (Resident Coordinator) eingerichtet, bei dem die Aktivitäten aller Spezialorgane und Sonderfonds zusammenlaufen und der die VN gegenüber staatlichen Stellen und NGOs vertritt. Damit soll eine zusammenhängende Struktur auf der Länderebene erreicht werden. Die Mitglieder der VN-Familie werden künftig unter einer einzigen Flagge in sogenannten „VN-Häusern" auftreten.

Verstärkung der Bemühungen zur Bekämpfung von Drogenkriminalität, des organisierten Verbrechens und des internationalen Terrorismus durch die Einrichtung des Office of Drug Control and Crime Prevention in Wien.

Konzentration aller technischen Einheiten, die den Konferenzbetrieb unterstützen, in einer Konferenz-Abteilung (Department of General Assembly Affairs and Conference Services) und die Neugestaltung der Öffentlichkeits- und Pressearbeit der VN.

Neben der organisatorischen Umstrukturierung sind ferner Maßnahmen im Management der VN geplant. Dazu gehört die Delegierung von mehr Verantwortung auf die mittlere Managementebene, aber auch auf die technisch-operativen Einheiten in den Einsatzgebieten. Vereinfacht werden sollen das interne Regelwerk, Vorschriften und Bestimmungen.

Zu den Zielsetzungen, die vom Generalsekretär vorgegeben wurden, gehört nicht zuletzt die Reduzierung der Ausgaben der VN. So wird angestrebt, den Verwaltungsanteil am regulären VN-Haushalt von gegenwärtig 38 auf 25 Prozent bis zum Jahre 2001 zu senken. Neben den bereits aufgeführten Maßnahmen, die sich positiv auf die Kostenstruktur der VN auswirken sollen, ist die Streichung von weiteren 1182 Posten – noch unter Generalsekretär Boutros-Ghali wurden 1996 etwa 1000 Stellen gekürzt – in der VN-Verwaltung (auf insgesamt 8839) vorgesehen. Dies soll überwiegend durch die Nichtbesetzung freiwerdender Posten erreicht werden. Weitere Personalreduzierungen würden, so die Auffassung der meisten mit den internen Strukturen der VN vertrauten Experten, die Arbeitsfähigkeit des Sekretariats ernsthaft gefährden.

Die durch die Reformmaßnahmen erzielten Einsparungen sollen den Aktivitäten der VN im Wirtschafts- und Sozialbereich zugute kommen. Dazu wird – die Unterstützung der Generalversammlung vorausgesetzt – ein Sonderkonto eingerichtet werden, um die „Reformdividende" den Programmen und Sonderfonds zur Verfügung zu stellen. Bis zum Jahre 2002 will man so 200 Millionen US-Dollar im Verwaltungssektor einsparen.

Neben den Reformen, die den unmittelbaren Geschäftsbereich des Generalsekretärs betreffen, umfaßt das Reformpaket auch Vorschläge, die sich direkt an die Mitgliedstaaten richten bzw. einen Beschluß der Generalversammlung voraussetzen. Folgende Reformen möchte der Generalsekretär von der Generalversammlung und den Regierungen umgesetzt sehen:

Einrichtung eines Beitragsfonds, der mit einem Startkapital von 1 Milliarde US-Dollar die VN weniger anfällig bei spät oder nicht entrichteten Beitragszahlungen machen soll. Diese Maßnahme ist eine Reaktion auf die Finanzierungspolitik der USA gegenüber den VN und ist - da politisch nicht umsetzbar - eher als taktisches Manöver zu sehen, um den Dialog mit den Mitgliedstaaten über die Zahlungsmoral zu führen.

Einführung eines ergebnisorientierten Haushaltsprinzips. Dadurch wären die verschiedenen VN-Organe gezwungen, bestimmte von der Generalversammlung erlassene Vorgaben zu erfüllen. Über die detaillierte Mittelverwendung würde hingegen innerhalb des Sekretariats entschieden, was sich positiv auf die Flexibilität der VN auswirken würde.

Einrichtung des Postens eines stellvertretenden Generalsekretärs und einer Reform-Kommission bei der Generalversammlung, die das VN-System als Ganzes kritisch untersuchen soll. Insbesondere soll die Beziehung zwischen den VN und den Sonderorganisationen neu gestaltet werden.

Reduzierung der Agenda der Generalversammlung durch eine klarere Prioritätensetzung, um einem begrenzteren Themenspektrum mehr Aufmerksamkeit widmen zu können, und die Einführung eines „Verfalldatums" für Beschlüsse und Maßnahmen, die die Generalversammlungen erlassen.

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Entwicklung von verläßlichen Arrangements bei der Stellung von Truppen für Peacekeeping-Operationen durch einzelne Mitgliedstaaten.

Es versteht sich, daß die vom Generalsekretär präsentierten Reformvorschläge nicht auf ungeteilte Zustimmung unter den Mitgliedstaaten oder innerhalb des VN-Systems stießen. Noch vor der offiziellen Bekanntgabe des zweiten Teils des Reformpakets gingen die Behördenleiter von UNICEF, UNFPA und WFP an die Öffentlichkeit, um gegen die geplante Schaffung der UNDG und einigen anderen Maßnahmen zu protestieren. Neben der organisationsinternen Opposition fallen die Widerstände seitens der Mitgliedstaaten weitaus stärker ins Gewicht.

Bei den Auseinandersetzungen um die administrativen Reformen verläuft die grundsätzliche Konfliktlinie zwischen dem Norden und dem Süden ähnlich wie bei der Debatte um die SR-Erweiterung. Die Industrienationen, die gut drei Viertel des regulären Haushalts bestreiten, haben wiederholt ihr deutliches Interesse an Kostenreduktion und der Eliminierung von Doppelausgaben signalisiert. Von den Entwicklungsländern werden hingegen die Forderungen nach Einsparungen nicht nur mit großer Skepsis aufgenommen, sondern provozieren zum Teil heftigsten Widerstand gegen Verwaltungsreformen aller Art. Fusionen und Verschlankungen werden häufig als Angriff auf die Interessen des Südens interpretiert; hinter dem propagierten Ziel der Effizienzsteigerung wird eine verdeckte Agenda vermutet, die ein verringertes entwicklungspolitisches Engagement der Industrienationen widerspiegelt. Verschärft wird dieser Nord-Süd-Konflikt durch das permanente Drängen der USA auf radikale Kürzungen, die nicht selten ohne politisches Fingerspitzengefühl erhoben werden. Eine Verhärtung der Fronten war die Folge.

Der Generalsekretär stand also von Anfang an vor der schier unlösbaren Aufgabe, mit seinem Reformprogramm den US-Kongreß zu einer verbesserten Kooperation zu bewegen, die Interessen der Entwicklungsländer dabei nicht zu vernachlässigen und diese Staaten davon zu überzeugen, daß die Reformmaßnahmen nicht dem Prinzip eines rücksichtslosen „down-sizing" folgen, sondern letztlich die Wirksamkeit der VN verbessern sollen.

Erste Reaktionen aus Washington auf Annans Reformpaket waren wenig verheißungsvoll. So war aus dem Umfeld von Senator Helms zu vernehmen, daß die präsentierten Maßnahmen im Prinzip nichts veränderten. Andere Kongreßmitglieder sprachen schlicht von „nicht akzeptablen" Vorschlägen. Von der US-Regierung wurde zumindest signalisiert, daß das Reformpaket in die richtige Richtung weist.

Das Schicksal der Reformen hängt von mehreren Faktoren ab. Zum einen wird der Generalsekretär Durchsetzungskraft gegenüber dem Beharrungsvermögen innerhalb der Organisation beweisen müssen. Dabei ist es für Kofi Annan sicherlich vorteilhaft, daß er als langjähriger VN-Beamter mit den internen Interessenlagen und Empfindlichkeiten bestens vertraut ist und daher unter den Mitarbeitern auf viel guten Willen stößt. Standhaftigkeit wird notwendig sein, um die Versuche von Regierungen abzuwehren, bestimmte ihren Interessen nahestehende Abteilungen und Posten innerhalb der VN zu erhalten bzw. mit ihren eigenen Leuten zu besetzen. Zum anderen wird es von den Mitgliedern der VN abhängen, ob sie dem Reformpaket die nötige Unterstützung zukommen lassen werden. Politische Beobachter gehen davon aus, daß es schwierig sein wird, in der Generalversammlung Konsens über die Reformen herzustellen.