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TEILDOKUMENT:
I. Kommunalpolitik zwischen Staatsreform und municipalismo
Für die Projekte der Friedrich-Ebert-Stiftung in Lateinamerika standen kommunalpolitische Themen lange Zeit im Schatten makroökonomischer und sozialpolitischer Fragestellungen von nationaler Bedeutung. Selbst die Kooperationen im Rahmen von Projekten der Regionalentwicklung waren eher Kinder des Zentralismus. Dies war auch gerechtfertigt, solange die Regionen [ Die mittlere Ebene in Lateinamerika wird unterschiedlich als departamento , provincia , region , etc. bezeichnet. Hier wird zur Vereinfachung der Begriff Region verwendet.] und Gemeinden, zum Teil trotz verfassungsrechtlicher Autonomie und weitreichender Kompetenzen, durchweg entmündigte Instanzen hochzentralisierter politischer und wirtschaftlicher Systeme waren. Noch bis zur Mitte der 80er Jahre lag der Anteil der Gemeinden an den gesamten Staatsausgaben in den meisten Ländern bei weniger als 5%.
Die Regionalisierungspolitiken der 60er und 70er Jahre, die ganz Lateinamerika mit Corporaciones de Desarrollo Regional überzogen, und zahlreiche Projekte der integrierten ländlichen Entwicklung änderten nichts am Hauptproblem im ländlichen Raum - dem Mangel an physischer und sozialer Infrastruktur. Auch in den rasch wachsenden Städten war die Lage nicht besser. Seltener konnten sich wirtschaftlich starke lokale und regionale Interessen, wie im Fall São Paulos, Guayaquils oder der Kaffeeregionen in Kolumbien, gegen den Zentralstaat durchsetzen.
Bereits Ende der 70er Jahren führte jedoch die Krise des zentralistischen Planungsmodells der importsubstituierenden Industrialisierung und ihrer Auswirkungen auf die Staatshaushalte zu immer häufigeren und zum Teil gewalttätigen Protesten in den Regionen. In vielen Ländern gehörten paros civicos - zumeist mit Straßensperren verbundene Proteste von Gemeinden oder ganzer Regionen - zum Alltag: sie waren vielfach die einzige Möglichkeit, den Staat zur Bereitstellung von öffentlicher Infrastruktur zu bewegen und hielten einen latenten lokalen und regionalen Patriotismus gegen die Zentrale am Leben.
Mit dem Ende des cepalinischen Modells [ Dies bezieht sich auf ein Konzept der CEPAL (Comision Economica Para America Latina y El Caribe bzw. der ECLAC-Economic Commission for Latin America and the Caribbean of the United Nations), die den Ansatz der importsubstituierenden Industrialisierung von Ende der sechziger Jahre bis Ende der achtziger Jahre vertraten, bezgl. des Nachfolgemodells siehe „Social Equity and Changing Pro duction Patterns. An Integrated Approach", Santiago de Chile, 1992.] , das über dreißig Jahre lang die Entwicklung Lateinamerikas prägte, öffnen sich ab Mitte der 80er Jahre - im Sonderfall Chile 10 Jahre früher und noch unter anderen politischen Vorzeichen - gleichsam die Schleusen der aufgestauten Entwicklungshemmnisse. Zehn Jahre später lassen sich heute einige Konturen dieses Prozesses, der wohl eher noch an seinem Anfang steht, beschreiben:
* Die wirtschaftlichen Akteure öffnen sich den internationalen Märkten und befreien sich aus der Vormundschaft (auch dem Schutz) des Staates; für die Unternehmen werden Marktfähigkeit und ISO 9000 [ ISO 9000 ist eine weltweite Norm des Deutschen Instituts für Normung (DIN) und der Internationalen Organisation für Normung (ISO) v.a. für das Qualitäts manage ment im internationalen Austausch von Gütern und Dienstleistungen; die DIN EN ISO 9000 ist inzwischen weiterentwickelt worden zur DIN EN ISO 14000, wobei die beim Qualitätsmanagement eingeführten Prinzipien der Systemnormung auch auf das Umweltmanagement angewendet werden.] wichtigere Referenzpunkte als Staatsaufträge und Zolltarife. Vor allem: Allokationsentscheidungen orientieren sich an Standortvorteilen und nicht mehr an zentralstaatlichen Vorgaben über regionale Entwicklungsprioritäten.
* Bei anhaltender Haushaltskrise führt die abnehmende wirtschaftliche Interventionsfähigkeit des Zentralstaates (das heißt auch seine geringere Fähigkeit zur Gewährung von Arbeitsplätzen, sozialer Sicherung und Privilegien) zu einer Erosion seiner politischen Legitimität [ Ein Indikator für diese Entwicklung ist der immer größere Abstand zwischen öffentlichen Gehältern und privaten Löhnen.] . Die in nahezu allen Ländern eingeleitete Staatsreform ist damit auch ein Versuch zur Relegitimierung des - von teuren und problematischen Funktionen entlasteten, schlankeren, effizienteren und dezentralisierten - Staates. Nur: der schwierige Verzicht von Parlamenten und Ministerien auf die Macht zur öffentlichen Mittelzuweisung verursacht Verzögerungen und Verwerfungen, die heute das Bild der Staatsreform (auch der Dezentralisierung) in vielen Ländern prägen.
* Etwa zwei Drittel der lateinamerikanischen Bevölkerung leben heute in Städten, die Redemokratisierung hat die sozialen und politischen Spielräume erweitert und die marktwirtschaftliche Öffnung hat die wirtschaftlichen Handlungsträger differenziert. Dies sind die wesentlichen Zutaten für die Herausbildung von Zivilgesellschaften - die Wiederentdeckung des Bürgers - deren Diskurs sich von der revindikativen Protestkultur der „traditionellen" NRO und der politischen Linken absetzt: pragmatisch und an Lösungen orientiert propagieren sie den Gemeinwohlcharakter des Eigennutzes: der Weg zur Lebensqualität führt über ein funktionierendes Transportsystem, saubere Umwelt und sozialen Ausgleich [ Beispielsweise die Initiative Viva Rio , ein Zusammenschluß von NROs und Bürgern v.a. im wohl habenderen Süden Rio de Janeiros, die zusammen mit der Stadt- und Landesverwaltungen das Konzept einer policia comunitaria („Bür ger polizei") zur Erhöhung der Sicherheit in den Stadtvierteln entwickelte und imple mentierte.] . Sie fordern und fördern die Zusammenarbeit mit problemnahen öffentlichen Instanzen und das heißt zunehmend auch mit den Gemeindeverwaltungen.
* Waren die Gemeinden im klientelistischen Modell weitgehend funktionslose Beschäftigungsagenturen lokaler politischer Eliten, so sehen sie sich heute einem doppelten Erwartungsdruck ausgesetzt. Die Zentralstaaten haben in einigen Fällen 20% [ u.a. Brasilien, Kolumbien, Venezuela] und mehr der Staatseinnahmen und vielfältige Kompetenzen (s.u.) auf die Gemeinden übertragen und fordern im Gegenzug rationale Ausgabenpolitik und effiziente Leistungen. Die Bürger fordern die Lösung einer Vielzahl aufgestauter Probleme, die sich häufig der „Regierbarkeit" durch die örtlichen Instanzen entziehen.
Unter diesem Druck beginnt sich - noch punktuell und wenig breitenwirksam - eine Revolution in der Verwaltungskultur zu vollziehen: ineffiziente Hierarchien [ Der Gouverneur des Bundesstaates Rio de Janeiro zur Notwendigkeit der Ver waltungsreform: „Wir tun so, als würden wir sie bezahlen, und die tun so, als würden sie arbeiten"] weichen flexibleren und professionelleren Entscheidungsstrukturen, die sich gegenüber anderen Akteuren (NROs und Bürgerinitiativen, Unternehmen, etc.) öffnen und ihnen auch traditionell dem Staat reservierte Kompetenzen übertragen: auf die Privatisierung der Politik folgt die Politik der Privatisierung.
Verschiedene Projekte der Friedrich-Ebert-Stiftung in Lateinamerika haben sich je nach den Gegebenheiten vor Ort auf diese Entwicklungen eingestellt und dabei ihre Prioritäten je nach Positionierung ihrer Partner in diesem komplexen Prozeß bzw. entsprechend der politischen Konjunktur vor Ort gewählt.
Schwerpunkte der Kooperationsmaßnahmen sind seit ca. Mitte der 80er Jahre:
• die Unterstützung zentralstaatlicher oder nationaler Instanzen bei der Formulierung der Dezentralisierungspolitiken als Teil der Staatsreformen (Kolumbien, Venezuela, Bolivien, Chile); in einem Fall Maßnahmen mit Pilotcharakter in konkreten Gemeinden (Kolumbien: Plan Pacifico);
• die Förderung von Gemeindeverbänden als Interessenvertretung der Kommunen gegenüber den Zentralregierungen und als „Dienstleistungszentren" gegenüber ihrern Mitglieden (Kolumbien, Chile, indirekt Brasilien);
• die Beratung von Kommunalverwaltungen und/oder Bürgerinitiativen, NROs und anderen sozialen Organisationen bei der Lösung von Problemen durch Methoden partizipativer Planung (Chile, Brasilien, Kolumbien, Bolivien);
• die Unterstützung politischer Partner bei der Formulierung und Implementierung innovativer - d.h. in der Regel partizipativer - kommunalpolitischer Ansätze sowohl auf der Ebene der Gesamtpartei (Chile, Brasilien) oder in konkreten Gemeinden (Brasilien: Porto Alegre, Rio Branco u.a.; Chile: Rancagua; Uruguay: Montevideo; Argentinien: Rosario);
• die Unterstützung der Diskussion über Möglichkeiten und Grenzen kommunaler Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung, auch als Beitrag zur Herausbildung einer Kultur der Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Instanzen (Brasilien, Chile);
• Themenspezifische Maßnahmen (Umweltschutz, Frauenförderung, Kommunikation) in Form von Seminaren und Studien (Chile, Brasilien, Bolivien, Ecuador);
• Die Förderung des Erfahrungsaustauschs über erfolgreiche und/oder innovative Projekte unter Gemeinden (Brasilien, Chile).
So unterschiedlich und ohne roten Faden diese Maßnahmen auf den ersten Blick erscheinen mögen, so haben sie doch einen gemeinsamen Hintergrund in den Dezentralisierungspolitiken, die - je nach Land mit unterschiedlicher Intensität - die politischen Systeme in Lateinamerika heute grundlegend verändern und neben den wirtschaftspolitischen Reformen das Ziel verfolgen, den Subkontinent für den globalen Standortwettbewerb fit zu machen. Es lohnt sich also trotz der Gefahr zu großer Vereinfachung, einige Merkmale dieser Dezentralisierungsprozesse zu benennen.
- Dezentralisierung erscheint als geeignetes Instrument zur Lösung eines dreifachen Dilemmas: (a) Abbau des überdimensionierten zentralstaatlichen bürokratischen Apparats zur Herstellung eines „schlanken Staates" entsprechend der neoliberalen Vision, (b) Entlastung des Staatshaushalts von kostenintensiven und ineffizient verwalteten Funktionen (Grundbildung, Gesundheit, kommunale Infrastruktur, u.a.) und © Auffangen des politischen Legitimitätsverlusts durch höhere lokale und regionale Autonomie [ Das Marketing der Dezentralisierung bedient sich natürlich anderer Lockrufe: Demokratisierung und lokale Autonomie, Bürgernähe und Partizipation , Effizienz und Kontrolle, etc., Versprechen, die in vielen Fällen noch auf Erfüllung warten. ] .
- In Brasilien (Redemokratisierung), Kolumbien (Krise der inneren Sicherheit) und Venezuela (Krise des politischen Systems) wurden die Dezentralisierungspolitiken von einer Situation extremer Schwäche des Zentralstaates begleitet; dies führte dazu, daß lokale und regionale Eliten den Prozeß wesentlich beeinflußten [ In Brasilien und Kolumbien über die Verfassungsgebenden Versammlungen; in Venezuela über die Wahl der Gouverneure.] und hohe automatische Zuweisungen aus dem Staatshaushalt durchsetzten, ohne daß in jedem Fall eine Kostenrechnung entsprechend der Aufgabenverteilung vorgenommen wurde.
- Diese in der Fachliteratur als „revenue driven decentralization" bezeichnete Entwicklung führt v.a. in den genannten Ländern zu Haushaltsungleichgewichten, die in der Praxis dadurch ausgeglichen werden, daß der Zentralstaat im Rahmen einer insgesamt unklaren Aufgabenverteilung die Finanzierung bestimmter Funktionen reduziert oder einstellt und damit die regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften zwingt, Mittel für dieselben Aufgaben bereitzustellen [ Typische Fälle sind die Finanzierung der Grundschulen und Krankenhäuser in Venezuela und Brasilien. In beiden Fällen ist nach der Verfassung (Brasilien) bzw. dem Dezentralisierungsgesetz (Venezuela) die Übertragung auf Gemeinden und/oder Regionen vorgesehen, jedoch nicht vollzogen. Da der Zentralstaat diese Sektoren unterfinanziert, müssen Kommunen und Regionen mit eigenen Mitteln einspringen, so daß die Dezentralisierung zwar effektiv, aber „chaotisch" und unter hohen Effizienzverlusten stattfindet.] .
• Insgesamt vollzieht sich die Dezentralisierung teils überstürzt, indem sie den Gemeinden kurzfristig eine Fülle von Aufgaben zuweist, ohne dafür die institutionellen Voraussetzungen zu schaffen, teils wird sie verzögert, indem Sektorministerien und Parlamente an Steuerungs- und Finanzierungsprivilegien festhalten, die dem Dezentralisierungsprinzip widersprechen. Dies führt häufig zu Funktionsüberlagerungen, Ineffizienzen und Korruption in den Verwaltungen.
- Der theoretische Anspruch, die Aufgabenverteilung so vorzunehmen, daß möglichst geringe externe Effekte entstehen, läßt sich in der Praxis kaum verwirklichen. Dies begründet die Notwendigkeit geeigneter vertikaler und horizontaler Abstimmungs- und Koordinierungsmechanismen unter den Gebietskörperschaften (einschließlich Aufsichts- und Kontrollfunktionen), die in Lateinamerika bisher nur schwach ausgebildet sind. Auch zwischen den Extremen Brasilien und Chile [ Als einzigem Land der Welt sind in Brasilien die Gemeinden (autonome) Mitglieder der Födera ton; in Chile unterliegen sie einer engen Staatsaufsicht.] weist kaum ein Land ein vernünftiges Verhältnis zwischen lokaler Autonomie und nationaler Integration auf.
• Nahezu alle Dezentralisierungspolitiken in Lateinamerika suchen ihre politische Legitimation in der Erweiterung der Demokratie nicht nur über Direktwahlen von Bürgermeistern und Gouverneuren, sondern auch über verschiedene Formen direkter Bürgerbeteiligung. In den meisten Fällen sehen gesetzliche Bestimmungen die Gründung und Beteiligung verschiedener territorialer Instanzen vor: Juntas de Vecinos, Consejos de Desarrollo, Comités de Vigilancia, Juntas Administradoras Locales, u.v.a.m. Die Erfahrungen mit diesen Instrumenten - die ihre populistisch-korporativistische Herkunft häufig nicht verleugnen können - sind allerdings bisher wenig überzeugend:
• Zumeist sind die Kompetenzen gegenüber dem Gemeinderat nicht klar genug abgegrenzt, insbersondere im Hinblick auf Haushaltsentscheidungen.
• Unklare bzw. unzureichende Kompetenzen führen in der Regel rasch dazu, daß die Bürger diese Partizipationsmöglichkeiten nicht wahrnehmen und/oder sie parteipolitisch instrumentalisiert werden.
• Funktionale oder schwach organisierte Interessen (Frauen, Kultur, Senioren u.a.) werden von territorialen Instanzen nur schwer erfaßt, die „schweigende Mehrheit" überhaupt nicht.
• Kleinräumige Mitbestimmungsstrukturen führen leicht zur Fragmentierung (z.B. der lokalen Investitionen) bzw. dazu, daß sie nur einen kleinen Teil der anstehenden Probleme erfassen.
Die genannten Probleme umreißen nur teilweise die Schwierigkeiten, mit denen sich die Dezentralisierungspolitiken in Lateinamerika konfrontiert sehen. Sie weisen jedoch darauf hin, daß ihre Formulierung und Umsetzung das politisch-institutionelle und territoriale Machtgefüge grundlegend verändert. Die Umverteilung der Macht mobilisiert Widerstände im Zentralstaat und neue Kräfte in Regionen und Gemeinden, deren Zusammentreffen eine Fülle von funktionalen, institutionellen und fiskalischen Ungereimtheiten erklären, die heute noch die Schwächen der Dezentralisierung ausmachen.
Obwohl die politische und institutionelle Feinabstimmung in vielen Fällen noch aussteht, zeigt sich bereits, daß die Dezentralisierung in Lateinamerika mehr ist als nur eine „technische" Neuverteilung von Posten, Aufgaben und Haushaltsmitteln: sie ist Teil einer institutionellen Revolution, an deren Ende komplexere, differenziertere und wettbewerbsintensivere politische Syteme stehen können, die ein höheres Maß an Effizienz und Bürgernähe erzielen.
Nirgendwo zeigen sich die kurzfristigen Risiken und langfristigen Chancen dieser Entwicklung deutlicher als vor Ort in den Städten und Gemeinden. Nachdem in den meisten Ländern die zweite oder dritte Generation direkt gewählter Bürgermeister im Amt ist, die gesetzlichen Rahmenbedingungen zur Aufgabenverteilung Gestalt angenommen haben und die Finanzsituation, wenn nicht besser, so doch übersichtlicher geworden ist, beginnen - seit sehr kurzer Zeit - auch die Kommunalverwaltungen, sich den Herausforderungen der Dezentralisierung zu stellen.
Dies vor allem in bezug auf:
• ihr Rollenverständis gegenüber einer von oben verordneten Dezentralisierung, die ihnen eine Fülle neuer Aufgaben, v.a. im Bereich der physischen und sozialen Infrastruktur übertragen hat im Verhältnis zum Wunsch nach einer lokalen Identität mit eigenen Prioritäten und eigenem Wirkungskreis;
• ihre Leistungskraft gegenüber steigenden Ansprüchen der Bürger im Rahmen einer teils überzogenen, teils halbherzigen Zuweisung von Aufgaben und Finanzmitteln, die ein hohes Maß an Innovationsfähigkeit und Kreativität erfordern.
In den meisten Ländern haben sich die Gemeinden bisher nicht oder nur schwach als nationale Akteure herausgebildet; die bestehenden Kommunalverbände sind in der Regel als Lobby nur wenig wirksam. Hier liegt eine hohe Priorität auch für die internationale Zusammenarbeit. Dagegen gibt es immer mehr Beispiele für erfolgreiche und kreative kommunalpolitische Arbeit, die in den betroffenen Gemeinden die Verwaltungskultur nachhaltig verändert.
Die kommunalpolitische Zusammenarbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung kann und soll dazu beitragen, diese Erfahrungen zu konsolidieren und für andere verfügbar zu machen.
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