2. Lösungsansätze im Rahmen des UN-Mandats

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2. Lösungsansätze im Rahmen des UN-Mandats

Die Grundlage für das UN-Mandat in Kosovo ist die Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats vom 10. Juni 1999. [ Resolution 1244 (1999) , Adopted by the Security Council at its 4011 th meeting, on 10 June 1999. , 23.03.2000.] Mit ihrer Annahme wurde ein Zustand beendet, bei der ein internationaler Militäreinsatz zur Durchsetzung „des„ Völkerrechts ohne Legitimierung durch den UN-Sicherheitsrat stattgefunden hatte, weil dafür keine Zustimmung Rußlands und Chinas zu gewinnen war. Das Mandat gilt für einen Zeitraum von 12 Monaten, verlängert sich jedoch automatisch, wenn der Sicherheitsrat nicht anders entscheidet (Abs. 5; 19).

Die Resolution erteilt das Mandat für eine internationale Sicherheitspräsenz (KFOR) zur Zeit unter Leitung General Juan Ortuños und eine Zivilpräsenz (UNMIK) unter der Leitung eines Sondergesandten des UN-Generalsekretärs (Special Representative of the Secretary General, SRSG) zur Zeit Bernard Kouchner. Um die Weltorganisation zu entlasten und andere wichtige

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Akteure mit einzubeziehen, wurde für die Zivilpräsenz die Konstruktion von vier funktionalen Verwaltungs-„Säulen„ unter der Leitung verschiedener multilateraler Organisationen gewählt, die jeweils unter der Leitung eines Stellvertreters des Sondergesandten stehen (vgl. Abbildung 1).

Weiterhin bekräftigt die Resolution die Souveränität und territoriale Integrität der Bundesrepublik Jugoslawien sowie den Grundsatz der KSZE-Schlußakte, daß Änderungen des völkerrechtlichen Status nur im Einvernehmen aller beteiligten völkerrechtlichen Subjekte möglich sein sollen. Das UN-Mandat hat dementsprechend zum Ziel, Kosovo eine „substantielle Autonomie innerhalb der Bundesrepublik Jugoslawien„ zu ermöglichen, bis eine endgültige politische Lösung gefunden wird (Abs. 10; 11).

Abbildung 1: Militärisches und ziviles UN-Mandat

Für eine Unabhängigkeit Kosovos gibt es unter diesen Bedingungen nur eine einwandfreie Variante: die völkerrechtliche Anerkennung mit Zustimmung Jugoslawiens, die aber zur Zeit völlig ausgeschlossen ist. Da die UN-Resolution 1244 lediglich die territoriale Integrität Jugoslawiens, nicht aber Serbiens proklamiert, würde auch ein Zusammenbruch Jugoslawiens der durch den Austritt Montenegros aus der Bundesrepublik gegeben wäre einen größeren politischen Spielraum für die Unabhängigkeit schaffen. Auch die jugoslawische Führung nimmt diese Möglichkeit offenbar als Achillesferse der gegenwärtigen Regelung wahr und versucht deshalb nachzubessern. So sieht ein von Belgrad vorgelegter Vertragsentwurf zur Errichtung eines Gemeinsamen Koordinationskomitees zwischen Jugoslawien und UNMIK vor, die „südserbische Provinz Kosovo und Metohija„ nicht nur als integralen Bestandteil der Bundesrepublik Jugoslawien, sondern zugleich

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„als integralen Bestandteil der Republik Serbien„ in einem völkerrechtlichen Abkommen mit der UN zu verankern. [ Draft Agreement Between the Federal Republic of Yugoslavia and the United Nations on the Establishment of a Joint Coordination Committee, 24 April 2000, Article 2(4).]

Die von vielen Kosovo-Albanern geforderte Variante, Kosovo wie Slowenien, Kroatien, Bosnien-Herzegowina, Makedonien und möglicherweise Montenegro als eine Nachfolgerepublik Jugoslawiens anzuerkennen, stößt weiterhin auf erhebliche Vorbehalte. Die Regionen Kosovo und Vojevodina hatten zwar in der jugoslawischen Verfassung von 1974 einen Status erhalten, der sie weitgehend mit den Republiken gleich stellte sowohl hinsichtlich ihrer inneren Konstitution (eigene Verfassung, Parlament, Regierung, Rechtswesen u.a.) als auch ihrer Rolle im Gesamtstaat (gleichberechtigte Beteiligung in allen wichtigen Bundesorganen). Gleichzeitig blieben sie Teileinheiten Serbiens, und es war die Änderung der serbischen Republiksverfassung, die Milosevic und seinen Anhängern 1989 als Hebel zur Abschaffung der Autonomie der beiden Regionen diente sowohl mit Hilfe einer skrupellosen Einschüchterungspolitik durch Massenmobilisierung und Polizeimaßnahmen als auch durch das Ausnutzen rechtlicher Spielräume bis hin zum klaren Rechtsbruch.

Auch wenn man den Autonomiestatus von 1989 wiederherstellen könnte, würde dies kein Recht Kosovos auf Separation bedeuten, da die nach 1989 international politisch durchgesetzte Kompromißformel lautet, im Interesse der Stabilität und des Friedens nur vormaligen Teilrepubliken das Selbstbestimmungsrecht zu gewähren, nicht jedoch weiteren autonomen Untereinheiten. [ Vgl. Egbert Jahn: „Nie wieder Krieg! Nie wieder Völkermord!„ Der Kosovo-Konflikt als europäisches Problem. Forschungsschwerpunkt Konflikt- und Kooperationsstrukturen in Osteuropa an der Universität Mannheim: Untersuchungen des FKKS 23/1999, S. 10 12.] Ein Abweichen von diesem Prinzip oder gar eine weitergehende Resolution des Sicherheitsrats stößt nicht nur bei Rußland (mit seinem Tschetschenien-Konflikt) und China (mit seiner fortgesetzten Ein-China-Politik) auf ganz grundsätzlichen Widerstand, sondern durchaus auch bei westlichen Staaten, die einen Präzedenzfall für ethnische Konflikte weltweit oder sogar im eigenen Land befürchten.

Teilung Kosovos?

Da die internationale Präsenz bisher nicht in der Lage war, die in der Resolution 1244 geforderten „Bedingungen für ein friedliches und normales Leben aller Einwohner Kosovos zu gewährleisten„, wurde vor allem in Deutschland und den USA wiederholt eine Teilung Kosovos in die Diskussion gebracht; andere NATO-Staaten redeten weniger darüber, sondern lassen durch ihr konkretes Verhalten vor Ort gewisse Sympathien für diese Option erkennen. Die Teilungsdebatte ist jedoch Sprengstoff für die Stabilisierungsversuche der internationalen Gemeinschaft.

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Seit der Rückkehr von über 800 000 vertriebenen albanischen Kosovaren im Sommer 1999 sind rund 200 000 Serben, aber auch Roma und andere Minderheiten zu Opfern einer Welle von Gewalt und Vertreibungen geworden, die nicht nur aus Rachegefühlen, sondern auch aus einem tief verankerten ethnischen Nationalismus der albanischen Kosovaren gespeist ist. Ein Großteil der Kosovo-Serben floh zunächst nach Innerserbien oder aber in die wenigen kompakten Enklaven v.a. in das nördlich gelegene Gebiet Mitrovica sowie in die zentralen Gebiete um Gracanica und Kosovo Polje. Von dort wurden ihrerseits die verbliebenen Albaner vertrieben.

Abbildung 2: Ethnische Karte Kosovos

Inzwischen sind innerhalb Kosovos weitgehend „reine„ ethnische Enklaven entstanden (vgl. Abbildung 2). Über 100 000 Kosovaren gelten als „intern vertrieben„. Auch wenn programmatisch an einer Rückkehr aller Flüchtlinge festgehalten wird, versuchen KFOR und UN-Polizei gegenwärtig vorrangig, weitere Vertreibungen zu vermeiden und die Sicherheit von Minderheiten an ihren jetzigen Wohnorten zu gewähren. Damit ist heute schon knapp die Hälfte der rund 46 000 KFOR-Truppen vorrangig beschäftigt.

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Eine Teilung würde jedoch bedeuten, erstmals davon abzugehen, nur territorial bereits definierte Teilrepubliken von Bundesstaaten als unabhängig anzuerkennen, und statt dessen Grenzen nach ethnischen Gesichtspunkten neu zu ziehen. Damit ist die Teilungsoption geeignet, die inter-ethnische Balance in ganz Südosteuropa in Frage zu stellen und zumindest den nationalistischen Teilen der Albaner in Makedonien, Montenegro und im übrigen Serbien, aber auch den Serben in Bosnien-Herzegowina und Montenegro das falsche Signal zu geben, nämlich daß das Prinzip der ethnischen Neuordnung in Südosteuropa nun endgültig akzeptiert und dementsprechend zur Vollendung zu bringen ist.

Auch für die ethnischen Beziehungen innerhalb Kosovos bieten die verschiedenen Teilungsvarianten nicht jene eleganten Lösungen, die sich ihre Befürworter erhoffen. So würde eine Teilung entlang der heute bestehenden Siedlungsgrenzen zwischen den Albanern und den in fünf größeren und einigen kleineren Enklaven lebenden Serben einen „palästinensischen Flickenteppich„ mit den entsprechenden Sicherheitsproblemen schaffen. Alternativ dazu könnte die größte serbische Enklave, das direkt an Innerserbien grenzende Gebiet nördlich von Mitrovica, abgeteilt werden. Wenn man die ethnische Logik dieser Abtrennung zu Ende denkt, würde sie wahrscheinlich einen Bevölkerungsaustausch zwischen den im Nordteil verbliebenen Kosovo-Albanern und den Kosovo-Serben der übrigen Enklaven nach sich ziehen.

Die politische Führung der Mitrovica-Serben um den selbst ernannten Bürgermeister Oliver Ivanovic scheint inzwischen mit Hilfe von Provokationen und Eskalationen letztere Option voranzutreiben. Das „Opfer„ der übrigen Enklaven wird dabei offenbar ins Kalkül gezogen. Belgrad unterstützt dieses Vorhaben, indem es teilweise durch Anreize, teilweise durch Druck die systematische Rückkehr der nach Innerserbien geflohenen Kosovo-Serben betreibt und damit versucht, siedlungspolitische Fakten zu schaffen.

Die Motivation für diese Politik ist zweifach: Zum einen hat die jugoslawische Elite Interesse an den im Nordteil gelegenen Buntmetallbergwerken des Trepca-Kombinats. Zum anderen kann der Konflikt mit den Kosovo-Albanern aus innenpolitischen Gründen zu jedem opportunen Zeitpunkt eskaliert werden, da die Albaner jeden Vorstoß in Richtung einer Teilung als Versuch interpretieren, Kosovo seiner wirtschaftlichen Basis zu berauben. Ein Vorantreiben dieser Option durch internationale Akteure ist dazu geeignet, die sattsam bekannnten Auseinandersetzungen in Mitrovica zu eskalieren und den mühsam erreichten Status quo zu gefährden.

Ausgestaltung der „substantiellen Autonomie„

Die zentrale Kontroverse im Rahmen des UN-Mandats kreist um die Frage, was „substantielle Autonomie„ konkret bedeutet. Es überrascht wenig, daß Jugoslawien hier die restriktivste Position vertritt. In einem Memorandum zur Umsetzung der Resolution 1244 unterstrich die jugoslawische Bundesregierung, daß eine lokale Autonomie „entsprechend internationaler Standards„ vor allem sprachliche und kulturelle Rechte der Minderheiten sowie lokale Verwaltungskompetenzen umfaßt. Dagegen habe der Gesamtstaat weiterhin unbedingt die Einheitlichkeit des Ordnungsrahmens für Unternehmenstätigkeit, des Grenzregimes, des Binnenmarkts, der Finanzverfassung, der

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Währung, des Erfassungs- und Melderegimes, des Rechtssystems und der Erfüllung aller internationalen Verpflichtungen zu gewähren. [ Memorandum of the Government of the Federal Republic of Yugoslavia on the Implementation of UN Security Council Resolution 1244 (1999), Art. I.4. In: Review of International Affairs (Belgrade) No. 1085 86/1999, S. VIII IX.] Da sie sich mit diesen Positionen in der Praxis nicht durchsetzen konnte, hat die jugoslawische Regierung inzwischen mit Unterstützung Chinas mehrfach den Abzug von KFOR und UNMIK aus dem Kosovo gefordert.

Die internationalen Standards sind allerdings nicht annähernd so eindeutig wie von Jugoslawien unterstellt. Vielmehr läßt sich erkennen, daß Autonomieregelungen in der Vergangenheit sehr unterschiedlich ausgestaltete Einzelfallösungen waren, [ Vgl. Hans-Joachim Heintze: Wege zur Selbstverwirklichung des Selbstbestimmungsrechts der Völker innerhalb bestehender Staaten. In: Hans-Joachim Heintze (Hg.): Selbstbestimmungsrecht der Völker Herausforderung der Staatenwelt . Bonn: Dietz Verlag, 1997, S. 22 23.] die wie das Verhältnis der Republik Tatarstan zur Russischen Föderation zeigt teilweise viel weiter gingen als im jugoslawischen Memorandum beschrieben. [ Vgl. Valentin Michajlov: Tatarstan: Jahre der Souveränität. Eine Kurze Bilanz. In: Osteuropa 4/1999, S. 366 - 386.]

Auch die Grundsätze für Autonomieregelungen in der EU, die in der 1998 vom Europäischen Parlament verabschiedeten Resolution zur Regionalpolitik der Gemeinschaft und zur Rolle der Regionen zum Ausdruck kommen, sehen vor, daß Regionen innerhalb einer nationalen Rechtsordnung den höchstmöglichen institutionellen Status erhalten sollen. [ Zit. nach Markku Suksi: Rechtliche Regelung der Autonomie. Die autonomen Ålandinseln und weitere europäische Beispiele. In: Hans-Joachim Heintze (Hg.): Selbstbestimmungsrecht der Völker Herausforderung der Staatenwelt . Bonn: Dietz Verlag, 1997, S. 226.] Für ein autonomes Kosovo wäre dies der Status einer dritten Republik Jugoslawiens neben Montenegro und Serbien.

Rechtsetzung und Verfassung

Im Rahmen des UN-Mandats wird die Autonomie inzwischen weitergehend definiert als ursprünglich vorgesehen und zwar aufgrund der praktischen Probleme des Quasi-Protektorats. So legte der UN-Sondergesandte in seiner Regulation Nr. 1 vom 25. Juli 1999 dem ersten UNMIK-Gesetzgebungsakt zunächst fest, daß im Kosovo jenes Recht anzuwenden sei, welches am 24. März 1999 Geltung hatte, es sei denn, es widerspreche internationalen Menschenrechtsstandards oder der Erfüllung des UN-Mandats. Diese Entscheidung stieß auf heftigen Widerstand der Kosovo-Albaner, und insbesondere der neu berufenen Richter und Staatsanwälte, weil sie als grundsätzliche Akzeptanz der jugoslawischen Unrechtspraxis nach 1989 interpretiert wurde. [ Vgl. Elmar Pichl: Kosovo „Kriegsrecht„, Faustrecht und UN-Recht. Rechtliche Aspekte des Wiederaufbaus. In: Südosteuropa 11 12/1999, S. 654 659.]

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Im Dezember 1999 wurde eine Kompromißlösung gefunden, nach der grundsätzlich jenes Recht angewandt wird, das vor der Abschaffung der Autonomie 1989 in Kraft war. Spätere Versionen des jugoslawischen Rechts gelten nur für jene Fälle, die weder vom Recht im Rahmen des alten Autonomiestatus noch von den neuen UNMIK-Regulationen erfaßt werden. [ Vgl. UNMIK: Bringing Peace to Kosovo. UNMIK at nine months. , 14.03.2000.]

Inzwischen hat der UN-Sondergesandte über 60 Regulationen erlassen, die den Autonomiestatus unter UN-Mandat rechtlich ausgestalten. So wurden internationale Währungen als offizielle Zahlungsmittel neben dem jugoslawischen Dinar zugelassen. Seitdem findet ein Großteil der privaten und staatlichen Zahlungen in DM statt. Zur Finanzierung des Kosovo-Budgets wurden die Grundzüge eines Steuer-, Abgaben- und Zollwesens geschaffen, das die geplanten Ausgaben in Höhe von 430 Mio. DM im Haushaltsjahr 2000 zu rund 50 % decken soll.

Dagegen wird die im Rahmen der UN-Resolution 1244 durchaus mögliche Beratung einer Autonomieverfassung für Kosovo mit Skepsis betrachtet, da hiervon die Bedrohung des mühsam erreichten Status quo durch ein erneutes Aufwallen der Unabhängigkeitsbestrebungen befürchtet wird. Der UN-Sondergesandte ist deshalb inzwischen eher geneigt, einen „Kontrakt„ zwischen den wichtigsten gesellschaftlichen Gruppen zu schließen, um damit Umfang und Grenzen der Selbstverwaltung, aber auch die Rechte der Minderheiten im Kosovo konsensual zu vereinbaren.

Eigentumsfragen

Die Resolution 1244 weist der UNMIK die Aufgabe zu, das jugoslawische bzw. serbische Staatseigentum im Kosovo zu verwalten. Nur zögerlich tastet sich die internationale Verwaltung an die ungeklärten Eigentumsverhältnisse heran, die ein entscheidendes Hindernis der wirtschaftlichen Entwicklung sind. Das Problem besteht vor allem darin, eindeutig zwischen Staats-, Privat- und dem für Jugoslawien typischen „sozialen„ Belegschaftseigentum zu unterscheiden. Nach 1989 haben einige schwer zu beurteilende Eigentumstransfers stattgefunden, bei dem die profitabelsten kosovarischen Unternehmen in staatliches, privates oder gemischtes Eigentum unter Beteiligung jugoslawischer, teilweise aber auch ausländischer, Unternehmen überführt wurden wie das Beispiel des umstrittenen Trepca-Kombinats zeigt. [ Vgl. International Crisis Group: Trepca: Making Sense of the Labyrinth. ICG Balkans Report No 82, 26 November 1999.]

Mit der Eigentumsfrage verbunden ist die Managementfrage. So konkurrieren in allen größeren Betrieben bis zu drei verschiedene Betriebsleitungen um das Recht, die Geschäfte übernehmen zu dürfen: (i) die nach 1989 entlassene albanische Leitung aus der Autonomiezeit, (ii) das danach eingesetzte serbische Management und (iii) eine abermals albanische, oft von der Kosovarischen

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Befreiungsarmee UÇK (s.u.) plazierte neue Betriebsleitung. Da es keine rechtliche Klärung gibt, ist die Übernahme der Betriebe oft eine Machtfrage.

Um wenigstens mittelfristig Planungssicherheit für wirtschaftliches Handeln zu schaffen, wird nun erstmals ein größeres Unternehmen in 10-Jahres-Pacht vergeben. Von einer allgemeinen Lösung ist UNMIK auch aufgrund einer starken personellen Unterbesetzung noch weit entfernt. Im Energiebereich hat UNMIK darüber hinaus erstmals Verträge für ein internationales Management vergeben, das jedoch bei fast allen kosovarischen Parteien auf einhellige Ablehnung stößt, weil sie sich in wesentlichen Entscheidungen übergangen fühlen.

Lediglich für den Bereich des Wohneigentums sind inzwischen ein Direktorat für Wohn- und Eigentumsfragen sowie eine Kommission zur Klärung offener Eigentumsansprüche geschaffen worden (Housing and Property Directorate and Claims Commission). Obwohl diese Institutionen erst am Anfang ihrer Arbeit stehen, könnten sie unter Umständen als Modell auch für gewerbliches Eigentum dienen.