2 Projets de réforme

• 2.1 Amélioration de la capacité d'innovation et renforcement des ressources humaines
• 2.2 Amélioration des chances d'accès à l'emploi des personnes peu qualifiées
• 2.3 La recomposition des familles et la crise de l'emploi, deux défis pour la politique d'intégration sociale
• 2.4 Un mode de vie et une économie en accord avec l'environnement

[numéro de la page: 20]

2
Projets de réforme

2.1 Amélioration de la capacité d'innovation et renforcement des ressources humaines

La Commission a fondé sa réflexion sur l'idée qu'en Allemagne, l'emploi et le niveau de vie dépendraient toujours essentiellement à l'avenir de la compétitivité internationale du secteur des technologies de pointe. Elle s'est donc demandé en priorité quelles caractéristiques du système et du fonctionnement des entreprises étaient soit des atouts à préserver soit des faiblesses à éliminer afin que l'Allemagne conserve la position de force qu'elle détient jusqu'ici sur le marché mondial et fasse reculer un sous-emploi dont l'étendue devient menaçante. La Commission s'est concentrée sur le rapport entre innovation, croissance et ressources humaines, en tenant compte des influences liées à l'infrastructure (et notamment à l'administration publique).

Au cours des dernières décennies, le modèle allemand s'est appuyé, dans le secteur des technologies de pointe, sur quatre piliers étroitements liés les uns aux autres: des activités fondées sur un savoir-faire technologique de haut niveau (par exemple la chimie, la construction automobile, la construction mécanique), une absence de centralisation des travaux scientifiques et de la recherche, un fort réservoir de travailleurs qualifiés et un système de formation dual à l'excellente réputation.

Ce secteur économique est aujourd'hui menacé par toute une série d'évolutions que l'on peut résumer par l'expression «nouveau type de changement structurel», qui désigne essentiellement trois tendances:

• non seulement le transfert des activités créatrices de valeur ajoutée et d'emploi des activités de production vers les activités de service observé depuis des décennies se poursuit aujourd'hui à vitesse accélérée, mais le poids croissant des services liés à l'information et à la communication aboutissent en outre à en modifier les accents. Par ailleurs, les progrès de l'informatisation entraînent une imbrication de plus en plus étroite entre processus de production (industriels) et processus de prestation de services (en rapport avec l'activité industrielle).

[numéro de la page: 21]

• Autre évolution: les avancées technologiques permanentes qui ont jusqu’ici dominé le paysage s'accélèrent fortement, tandis que les entreprises doivent être de plus en plus capables de réaliser certaines innovation de base. Cette tendance va de pair avec le rôle de plus en plus important joué par les nouvelles formes d'acquisition du savoir fondées sur la coopération et l'interdisciplinarité.
• Troisième tendance: il s'agit de ce nouveau type d'activités économiques dont débattent scientifiques et hommes politiques sous le vocable de «mondialisation». Les processus de mondialisation actuels se caractérisent par le fait que tous les maillons de la chaîne de création de valeur -de la fabrication en machine jusqu'à la recherche et au développèrent - peuvent en principe se situer et se déplacer à n'importe quel endroit du monde en fonction de critères d'optimisation du rendement et d la possibilité de bénéficier d'avantages compétitifs.

La Commission estime que trois domaines sont essentiellement soumis, du fait de ces évolutions structurelles, à des frictions auxquelles elle tent de proposer des solutions : la chaîne de l'innovation, bloquée; la qualification et la formation, qui font l'objet de nouvelles exigences; enfin, l'offre de services publics.

Le secteur des technologies de pointe de notre économie national est confronté sur la scène internationale à une concurrence particulièrement vive. La Commission est d'avis que la meilleure façon d'y maintenir sa place consiste pour la République Fédérale d'Allemagne à conserver à l'avenir une «chaîne de l'innovation» qui se distingue nettement des système en vigueur dans les autres pays. Elle considère comme une impasse l'idée selon laquelle les structures de la République Fédérale d'Allemagne devraient tenter d'imiter celles de ses concurrents. Sur les marchés qui lui sont acquis, l'économie allemande doit faire fructifier ses atouts et continuer à se développer vigoureusement grâce aux technologies de pointe. A cela s’ajoute la conquête de nouveaux marchés, par exemple dans les secteurs les technologies de l'information, du multimédia et des biotechnologies La Commission conclut de son étude des atouts et faiblesses de la chaîne de l'innovation en vigueur en Allemagne que plusieurs éléments sont stratégiquement déterminants pour lutter contre les blocages auxquels est confrontée l'innovation:

• le remplacement à brève échéance, dans le domaine des nouvelles technologies, des stratégies de rattrapage à tout prix par un projet de couplage entre les technologies du futur et les domaines d'excellence qui ont jusqu'ici fait la force de la technologie et de l'économie allemandes,

[numéro de la page: 22]

• une meilleure exploitation des connaissances produites à l'échelle mondiale,
• la conquête de nouveaux marchés (notamment de marchés dits «leaders») grâce à la définition, très en amont, de projets pilotes tournés vers l'avenir, et à la pose de jalons,
• une révision structurelle du paysage de la recherche (interdisciplinarité, gestion de la recherche, promotion de la recherche) et
• l'ouverture de la politique de la recherche et de la technologie aux activités de type international (soutien de l'engagement des organismes de recherche sur la scène internationale, projets transnationaux, mobilité des étudiants et des scientifiques).

Le système d'enseignement et de formation constitue un deuxième élément important. En Allemagne, il s'est remarquablement adapté dans le passé aux évolutions des besoins et de la demande, tant d'un point de vue quantitatif- avec par exemple une formidable expansion des effectifs des lycées et universités depuis le début/la moitié des années soixante - que d'un point de vue qualitatif - avec par exemple la réforme de fond des métiers enseignés et l'extension de la formation continue à un plus large éventail de professions. Le réservoir de main d'oeuvre exceptionnellement riche dont l'Allemagne s'avère disposer, notamment dans les professions moyennement qualifiées, à la lumière des comparaisons entre pays, a d'ailleurs été considéré jusqu'ici comme l'un des grands avantages concurrentiels de la République Fédérale. Aux yeux de la Commission, la crise actuelle du système de formation professionnelle traduit son incapacité à faire face à l'ampleur des bouleversements structurels en cours. Une organisation de la production axée sur les métiers, telle qu'elle existe en Allemagne, tire surtout sa force du principe de l'amélioration permanente de la qualité des produits, mais ne peut rivaliser, lorsqu'il s'agit de s'adapter à de nouvelles configurations de marché exigeant accélération des cycles de production et innovations radicales, avec un modèle de production «axé sur l'organisation».

La Commission mise sur la transformation et non la dissolution du système de formation professionnelle en alternance, non seulement parce qu'un système de formation ne peut être restructuré du jour au lendemain, mais surtout parce que les points forts du système dual méritent d'être conservés dans une forme d'institution nouvelle débarrassée de ses points faibles. Les points forts en question résultent du rapport étroit, à l'intérieur du système, entre apprentissage et travail, formation en milieu scolaire et pratique en entreprise, et représentent un plus par rapport au défaut

[numéro de la page: 23]

majeur caractéristique de la plupart des systèmes de formation à 100 % scolaire d'Europe et d'Amérique du Nord. Un mode de socialisation professionnel relativement complet, une transposition rapide en actions de formation des nouveaux besoins de qualifications, un mécanisme d'allocation permettant de passer sans difficulté de la formation à l'emploi et un mode de financement peu coûteux à l'échelon macro-économique comme (en fin de compte) à l'échelon micro-économique: tels sont les atouts que le système de formation dual doit conserver.

La Commission propose, afin dans le même temps de ne pas sacrifier ces points forts et d'éliminer les aspects du système qui compromettent l'évolution structurelle et la dynamique d'innovation, de le réorienter comme suit:

• assouplissement de la notion de métier au profit de profils de qualification plus larges
• réorganisation de l'enseignement scolaire et professionnel au-delà du 1er cycle du secondaire (classe 10) afin de permettre des combinaisons plus souples entre enseignement général et enseignement professionnel et donc une plus grande facilité de passage des filières duales de formation initiale et continue aux filières scientifiques des Fachhochschulen et universités
• abandon du système de financement par entreprise
• nécessité enfin, étant donné l'importance croissante dans une optique de mobilité de l'acquisition de nouvelles qualifications en cours de carrière, de mise en place d'un nouveau cadre institutionnel stable (transparence quant aux formations proposées et aux intervenants qui en sont responsables, validité à long terme et garantie de qualité des formations proposées) et d'un financement adapté de la formation continue. La Commission propose l'instauration de droits individuels à la formation continue (sous forme de «tickets-formation») financés par un fonds pour la formation professionnelle à la française ou un système de retenue fiscale (sans mise à contribution des régimes sociaux).

Troisième donnée majeure aux yeux de la Commission: il s'agit de concevoir une nouvelle philosophie de ce qu'est, dans son rôle de prestataire de services, un Etat novateur. Dans toutes les économies de marché modernes, des institutions à caractère non marchand jouent un rôle dont on ne saurait se passer dans le développement du potentiel économique et du bien-être social, ainsi que dans l'évolution de la société. L'Etat et le secteur public sont particulièrement aptes à exercer sur l'ensemble de l'économie un puissant effet de rayonnement. Fort de ses deux prérogatives majeures - assurer les

[numéro de la page: 24]

services publics et réguler les relations à l'intérieur comme à l'extérieur des marchés - l'Etat exerce une influence considérable, dans les limites de sa propre efficience, sur l'impact des différents projets socio-politiques et économiques et la tendance au blocage ou à l'innovation dans l'évolution de la société et de l'économie.

Dans les Etats d'Europe occidentale et d'Europe septentrionale, la tradition veut que l'appareil administratif soit fortement intégré sur le mode vertical et attribue à différentes administrations les fonctions de programmation, d'exécution et de financement. Cet appareil administratif couvre un grand nombre de tâches extrêmement diverses qui vont de la prise en charge classique du fonctionnement de l'Etat à différentes fonctions de gestion de l'économie, de couverture sociale et d'administration des infrastructures publiques, autrement dit une large gamme de produits et services. L'administration obéit à des règles de droit conditionnelles et à des normes universelles. Tout le monde s'entend généralement pour dire que ce schéma administratif traditionnel a aujourd'hui dépassé les limites de son efficacité.

Au chapitre des solutions, la Commission rejette le modèle dit de « l'Etat allégé», dont on parle actuellement beaucoup. Elle estime que l'on abuse fréquemment de ce modèle, qu'elle juge trompeur et mal orienté, pour justifier de réductions d'effectifs et de prestations. Elle propose à sa place un projet de modernisation des services publics fondé sur un certain nombre de démarches et expériences porteuses d'avenir entreprises dans différents pays. Ses propositions ont pour objet de faire évoluer certaines compétences:

• du rôle de producteur à la fonction fidéjussoire
• développement d'une compétence de gestion stratégique
• gestion des ressources durable, axée sur les objectifs
• reconstruction (re-engeneering) horizontale, couvrant tous les échelons de la hiérarchie et
• institutionnalisation du processus de modernisation.

Ces propositions découlent de la conviction acquise par la Commission que les faiblesses qui affectent en réalité la puissance publique allemande - en sa qualité de prestataire de services - sont à attribuer à une relative absence de capacité d'innovation, à un manque de professionnalisme et à un souci mineur du client, dont les répercussions se font largement sentir sur tout ce qui a trait aux prestations et aux coûts à l'intérieur de l'économie et de la société.

[numéro de la page: 25]

2.2 Amélioration des chances d'accès à l'emploi des personnes peu qualifiées

Comparé à l'effectif total de la population en âge de travailler (âgée par conséquent de 15 à 64 ans), le taux d'activité est nettement plus faible en Allemagne que par exemple aux Etats-Unis, au Japon, en Suisse ou encore en Norvège, en Suède et au Danemark. Cette différence ne peut toutefois être attribuée à un niveau général trop élevé des charges des entreprises ou trop faible de la compétitivité de l'économie allemande. A l'échelon international, la comparaison n'indique aucun rapport statistique entre niveau d'emploi et montant des charges ; dans les secteurs soumis d'une façon ou d'une autre à la concurrence internationale, le taux d'activité est même bien supérieur en Allemagne à ce qu'il est dans les autres Etats cités.

Cela ne veut pas dire qu'il n'y a, dans les secteurs exposés à la concurrence internationale (industrie, agriculture et services en rapport avec la production), aucune raison de s'inquiéter: la mondialisation des marchés de capitaux et l'internationalisation des marchés de biens et services ont considérablement renforcé la concurrence entre entreprises et, dans la foulée, entre sites d'implantation industriels. Or l'Allemagne est le pays où le nombre de travailleurs exposés à cette concurrence est le plus important. Ils ont été particulièrement frappés depuis 1992 par de nombreuses suppressions d'emplois.

Les entreprises devront encore faire à l'avenir d'importants efforts de renforcement de leur capacité d'innovation et de leur productivité afin que les emplois perdus puissent être recréés et les emplois existants préservés. Cela se traduira pour les travailleurs par des exigences encore plus sévères en matière de qualification et de flexibilité dans leur engagement professionnel. On peut s'attendre à ce que les travailleurs peu qualifiées voient encore diminuer leurs chances de trouver un emploi dans les secteurs économiques soumis à la concurrence internationale. La Commission pense par conséquent que même s'il est possible, dans ces secteurs, de défendre avec succès les emplois qualifiés, les ouvriers et employés peu qualifiés ou peu productifs s'en verront pratiquement exclus. Dans les secteurs peu exposés à la concurrence internationale (commerce, hôtellerie-restauration et surtout enseignement et santé), la comparaison avec d'autres pays montre en revanche un taux d'activité singulièrement bas en Allemagne par rapport à celui des Etats-Unis. Deux raisons expliquent cet écart:

[numéro de la page: 26]

l'emploi stagne dans les domaines où l'activité exige un niveau de qualification élevé, c'est-à-dire principalement dans l'enseignement et la santé. En Allemagne, les emplois y sont essentiellement financés par les recettes fiscales ou par des cotisations sociales gérées par l'Etat. Depuis les années soixante-dix déjà, le souci prioritaire des responsables politiques n'est pas dans ces secteurs de poursuivre l'expansion pour tenir compte de l'augmentation des besoins, mais de faire des économies de personnel et de réduire les coûts. Cela ne pourrait changer qu'à condition de faire financer ce type de prestations beaucoup plus fortement que ce n'est le cas aujourd'hui par les taxes et cotisations personnelles de bénéficiaires à fort pouvoir d'achat. La Commission n'a toutefois pas étudié cette question plus en détail.

Elle s'est concentrée sur l'offre de travail destinée à la main d'oeuvre peu qualifiée, dont la structure spécifique de l'Etat social allemand empêche actuellement la croissance. Contrairement à ce que l'on observe en Suède et dans d'autres Etats sociaux Scandinaves, les services sociaux financés par l'argent public sont peu développés en Allemagne car les services liés à la famille sont très souvent pris en charge par les mères, épouses et filles d'un chef de famille dont l'unique revenu assure la subsistance du foyer; et contrairement à la pratique américaine, la garantie par l'Etat du minimum vital et le niveau élevé des charges sociales ont quasiment fait disparaître en Allemagne tous les emplois privés qui permettaient d'offrir un service sans qualification particulière à un prix modeste que le marché acceptait de payer.

La Commission a acquis la conviction que dans le contexte actuel, la méthode suédoise consistant à créer un nombre considérable d'emplois dans le secteur public n'est plus envisageable dans le cas de l'Allemagne. Mais un marché privé du travail à bas salaire dans le secteur privé avec des revenus inférieurs au minimum vital, comme il en existe un aux Etats-Unis, n'est quant à lui ni acceptable à titre de règle générale ni possible à faire admettre politiquement. On pourrait toutefois imaginer des solutions qui éliminent les obstacles qu'impose l'Etat social allemand à l'emploi de personnes peu qualifiées même lorsque les salaires dépassent le minimum vital.

La Commission a également acquis la conviction que la solution la meilleure à tous points de vue afin d'assurer le minimum vital sans devoir s'accommoder d'effets secondaires préjudiciables à l'emploi serait l'introduction du «revenu citoyen» proposée par Joachim Mitschke. Il serait

[numéro de la page: 27]

versé en complément de l'aide sociale actuelle et engloberait toute une série d'autres prestations sociales financées par l'impôt et dépendantes du revenu qu'il remplacerait par une prestation en numéraire unique calculée selon les besoins du foyer. Pour les personnes sans emploi ni revenu propre, cela reviendrait à une formule d'assurance de base unique financée par l'impôt. Du point de vue de la politique de l'emploi, l'avantage déterminant serait toutefois le mode de prise en compte dans le calcul - selon la logique de «l'impôt sur le revenu négatif» - du revenu personnel des actifs. Alors que jusqu'ici les prestations sociales financées par l'impôt étaient - en vertu de leur «subsidiarité» - soit limitées à un plafond, quel que soit le revenu perçu en sus par le bénéficiaire, soit versées seulement jusqu'à un certain plafond fixe de revenu, le modèle du revenu citoyen «taxerait» le revenu personnel avec un taux de prise en compte fixe unique (de 50 % environ). Les individus ne seraient ainsi dissuadés à aucun moment d'exercer une activité professionnelle et de s'attacher à «faire carrière» - grâce aux mesures d'accompagnement proposées par l'Etat et les entreprises sous forme de programmes de formation continue. Le coût du travail supporté par les employeurs pourrait dans le même temps reculer sensiblement sans que le revenu des travailleurs ne tombe en-dessous du minimum vital. Cette solution exigerait toutefois l'adoption de réformes politiques de très grande ampleur car elle affecterait à la fois le droit fiscal, le droit social et les salaires.

De ce point de vue, la deuxième solution envisagée par la Commission, limitée au versement de subventions à l'intention des emplois peu rémunérés, serait plus facile à mettre en oeuvre. Cette proposition n'exige aucune réforme en profondeur du droit social et ne lie pas non plus le versement de l'aide aux besoins d'assistance du foyer bénéficiaire ; il dépend uniquement du niveau du salaire (horaire) versé par l'employeur qui, à partir d'une certaine limite à déterminer par le législateur (moins de 18 deutsche mark de l'heure par exemple), est complété par une aide dégressive financée par les recettes fiscales. Une telle proposition serait particulièrement simple à mettre en oeuvre si l'aide en question était accordée sous forme d'exemption dégressive des cotisations sociales à la charge de l'employeur et du travailleur - avec par exemple le versement aux organismes sociaux par le fisc des cotisations à hauteur de 100 % pour les salaires inférieurs à 10 deutsche mark de l'heure, et à concurrence d'un montant dégressif pour les salaires compris entre 10 et 18 deutsche mark de l'heure. Les autres dispositions du droit social et du droit fiscal et les règles de rémunération

[numéro de la page: 28]

en vigueur n'en seraient dans un premier temps pas affectées. Les arguments favorables à la fin de la prise en charge par les organismes sociaux des «prestations annexes» pourraient servir cet objectif si le financement substitutif à prélever sur les recettes fiscales était utilisé non pas pour réduire très légèrement, de façon linéaire, l'ensemble des cotisations, mais pour alléger beaucoup plus fortement celles qui pèsent sur les emplois peu rémunérés. Le coût du travail peu ou non qualifié en serait à ce point réduit qu'il deviendrait rentable pour les entreprises de créer de nouveaux marchés de services élémentaires et par là-même un nombre considérable de nouveaux emplois.

Ces deux propositions s'appuient sur une nouvelle conception, fondée sur l'équité, de la politique de répartition. Etant donné la structure actuelle du marché du travail et du système social allemand, la Commission est d'avis que même en cas de redémarrage de la croissance, les travailleurs peu qualifiés continueront d'être exclus du monde du travail. Mais sachant par ailleurs que l'intégration sociale et politique de ces personnes-là en particulier dépend très fortement de leur participation à la vie professionnelle, l'évolution prévisible est lourde de menaces. La Commission estime par conséquent que si le nombre d'emplois non précaires proposés suffit de moins en moins à offrir une chance à tous ceux - et plus particulièrement à tous les jeunes - qui souhaitent travailler, la politique sociale ne peut plus se contenter d'assurer aux exclus du travail un revenu supérieur au minimum vital et indépendant de toute activité. Il importe au contraire d'offrir durablement davantage d'emplois non qualifiés permettant l'exercice d'une activité reconnue et utile à la société. Dans le contexte actuel, il devra s'agir essentiellement d'emplois privés. Si les rémunérations les plus élevées qu'accepte de verser le marché en échange s'avèrent insuffisantes à la lumière de critères sociaux, une politique de répartition axée sur l'intégration doit s'attacher à les compléter plutôt que de détruire les emplois en question.

[numéro de la page: 29]

2.3 La recomposition des familles et la crise de l'emploi, deux défis pour la politique d'intégration sociale

Les difficultés auxquelles se heurte aujourd'hui la politique sociale allemande peuvent être évoquées sous la forme d'un «triangle de la prévoyance sociale» associant le marché, l'Etat et la famille. Elles ne peuvent être comprises qu'à condition d'être envisagées comme découlant d'une certaine distanciation par rapport au modèle allemand traditionnel et cohérent de l'Etat providence auquel les réformes des années cinquante ont donné sa forme actuelle mais dont les caractéristiques fondamentales sont encore entièrement calquées sur les principes de la politique sociale bismarckienne. En simplifiant à l'extrême, on peut en gros résumer ces principes de la façon suivante:

• le marché du travail est dominé par le «contrat de travail type» qui lie à son employeur l'ouvrier qualifié de sexe masculin puis, au cours du 20e siècle, l'employé qualifié du commerce, de la banque et de l'assurance. Ouvriers et employés accèdent ensuite, après une période de formation relativement brève, à un emploi à temps plein dont leur bon niveau de qualification, associé au soutien de syndicats puissants, à l'inscription dans la loi de la codécision et à un droit du travail très élaboré permettent d'espérer jusqu'à la retraite la sécurité de l'emploi et un bon salaire apte à assurer la subsistance de toute la famille. L'activité féminine est relativement peu répandue et se limite essentiellement aux années précédant le mariage.
• Les systèmes d'assurance sociale sont eux aussi fondés sur le contrat de travail type du travailleur à plein temps de sexe masculin dont le revenu - l'unique revenu du ménage - fait vivre la cellule familiale. Dans le modèle allemand, la politique sociale se concentre de ce fait sur la couverture du risque de perte de revenu de ce travailleur et de sa famille (son foyer) en cas d'invalidité, de maladie, de perte d'emploi, de vieillissement ou de décès du chef de famille. Les prestations (versements et services), dont les membres de la famille sont co-bénéficiaires, sont essentiellement assurées par des caisses d'assurance dont l'activité est réglementée par la loi et financée par des taxes sur les salaires.
• Le foyer et la famille, en l'occurence principalement les femmes, assurent à titre de soutien, à la sueur de leur front, les travaux de récupération, de garde, d'éducation et de soins nécessaires à la vie de la société. Le ménage et la famille deviennent ainsi une communauté économique et

[numéro de la page: 30]

solidaire durable, fondée sur la confiance et la réciprocité, dont les membres partagent les ressources et luttent ensemble contre les difficultés qui se présentent.

Le contrat de travail type et le ménage type ont dominé l'organisation de la vie personnelle et collective pratiquement jusqu'à la fin des années soixante-dix. En République Fédérale d'Allemagne, le miracle économique d'après-guerre permit à la majorité de la population de suivre ces normes. La stabilité et la prospérité qu'offraient le contrat de travail et le ménage classiques d'alors ont réussi à masquer pendant longtemps les restrictions qu'imposait principalement aux femmes la division des tâches fondée sur les sexes.

Les difficultés auxquelles se heurte actuellement la politique sociale s'expliquent par le fait que les deux paramètres centraux sur lesquels reposait le modèle social allemand - la stabilité de l'emploi et la stabilité de la cellule conjugale et familiale - ont depuis les années soixante-dix subi de profonds bouleversements. Le traditionnel «triangle de la prévoyance sociale» a ainsi perdu sa cohérence, sa capacité de fonctionnement et sa popularité. Les changements survenus se résument en quelques lignes.

Même si le renouvellement de la structure familiale est moins radical et plus lent en Allemagne que dans d'autres pays occidentaux, certaines tendances sont comparables. En République Fédérale comme ailleurs, le renforcement de l'inégalité des chances d'accès à l'emploi et au revenu est allé de pair avec une diminution, dans les mêmes proportions, du nombre d'hommes qui seraient en mesure, grâce à un emploi sûr exercé à plein temps, d'assumer un rôle de chef de famille devant avec son seul salaire subvenir aux besoins du foyer. Dans le même temps, les conflits se sont multipliés entre répartition traditionnelle des tâches au sein de la famille et désir croissant des femmes de se voir offrir les mêmes chances que les hommes de se réaliser et d'être reconnues socialement, ce qui, dans notre société, passe par l'activité professionnelle, le revenu tiré de l'activité professionnelle et l'identité professionnelle. A l'heure actuelle, beaucoup de femmes - et d'hommes - remettent à plus tard le projet de se marier et de fonder une famille, d'aucuns renoncent même à l'ensemble, le nombre des naissances diminue alors que celui des séparations et des divorces augmente, avec pour effet la multiplication du nombre des familles monoparentales. L'augmentation permanente du taux d'activité féminine, et surtout du taux d'activité des femmes avec enfants, est due principalement à la croissance de l'offre de travail à temps partiel. Le volume horaire cou-

[numéro de la page: 31]

vert par le travail féminin n'a lui pratiquement pas augmenté. Contrairement à ce qui s'est produit aux Etats-Unis ou dans les pays Scandinaves, le développement des emplois féminins propres à assurer la subsistance (emplois à temps plein ou temps partiel prolongé) n'a pas été, sur le marché du travail allemand, à la hauteur de ce que laissaient prévoir les revendications politiques d'indépendance économique des femmes. L'encouragement du travail à temps partiel a jusqu'ici principalement contribué à faire diminuer la «réserve en sommeil» des femmes mariées sans emploi antérieur. C'est une des raisons qui explique que l'augmentation du travail féminin ne fasse guère reculer les chiffres officiels du chômage.

Contrairement à la République Fédérale d'Allemagne, la RDA a soutenu, pendant les 40 années qu'a vécues sa politique féminine et familiale, un système de promotion de l'égalité des chances fondé sur la généralisation, pour les hommes comme pour les femmes, de l'activité professionnelle. Les femmes, et surtout les mères de famille, sont aujourd'hui encore beaucoup plus nombreuses à travailler à plein temps à l'Est qu'à l'Ouest de l'Allemagne et elles contribuent presque autant que les hommes au revenu du ménage. L'image que se font du travail les femmes d'Allemagne de l'Est est beaucoup moins hétérogène que celle qu'en ont les femmes d'Allemagne de l'Ouest et presque toujours associée à l'exercice d'un emploi à plein temps. Les activités qu'elles souhaitent exercer diffèrent elles aussi. Dans les nouveaux Länder, il n'est pas rare qu'une femme raisonne en fonction du schéma traditionnel typiquement masculin de l'emploi qualifié à plein temps offrant de bonnes chances de promotion et de carrière. Mais les principes traditionnellement féminins sont eux aussi encore très présents dans notre société, et beaucoup de femmes ne sont de ce fait nullement disposées à faire passer leur rôle de mère après les exigences du marché du travail. Dans les anciens Länder plus que dans les nouveaux, elles ne seraient donc prêtes, dans la période de la vie marquée par la maternité, à envisager le travail que sous forme d'emploi à temps partiel - quand elles ne l'excluent pas totalement - ce qui ne change toutefois rien à leur attachement, beaucoup plus fort aujourd'hui que par le passé, à l'exercice d'une activité professionnelle dans les années qui précédent et qui suivent. On observe d'autre part, parmi la jeune génération surtout, que les femmes sont de plus en plus nombreuses à réclamer une totale réorganisation de la répartition des tâches au sein de la famille et que les hommes sont de plus en plus disposés à entrer dans des modèles de relations qui voient les deux partenaires se partager équitablement plaisirs et corvées des tâches tant professionnelles que ménagères et familiales.

[numéro de la page: 32]

Les bouleversements ainsi subis par le marché du travail et la famille touchent à présent les régimes sociaux étatiques, dont la structure n'a pas fondamentalement évolué depuis les années cinquante. Le triangle allemand de la prévoyance sociale perd de ce fait sa cohérence interne - avec de fortes répercussions sur les projets de vie et potentiels de réussite des citoyens ainsi que, au bout du compte, sur la légitimation du fonctionnement de la société. Aucune solution globalement satisfaisante n'est encore en vue. La Commission n'est pas elle non plus en mesure d'en proposer. Il n'en est pas moins impératif d'établir les critères (totalement contradictoires) auxquels devra répondre un nouveau triangle allemand de la prévoyance sociale lui aussi cohérent.

Aux yeux de la Commission, les régimes sociaux de demain devront respecter les données suivantes:

• il est tout avant tout indispensable que le financement et les prestations des systèmes d'assurances sociales soient conçus à l'avenir de façon à permettre et à faciliter l'exercice de tout type d'activité rémunérée plutôt que de l'entraver ou de l'empêcher.
• L'assurance sociale devra par conséquent être organisée sur un mode permettant des changements de situation professionnelle - entre travail à temps partiel et travail à temps plein comme entre activité indépendante et activité salariée - ou de pays d'exercice sans répercussion sur le statut de l'assuré.
• Autre conséquence: la structure de l'assurance sociale devra à l'avenir reposer sur la notion de bénéficiaire individuel, et non en tous cas sur le principe de l'existence d'un lien familial stable. Mais il importe en même temps de tout faire pour que la structure du système d'assurance sociale ne puisse rendre plus difficile la constitution de couples et de relations «deux-parents-un-enfant» stables. Cela signifie aussi par exemple que dans l'hypothèse où l'un des membres du couple cesserait de travailler (a plein temps), l'obligation individuelle de versement des cotisations et le droit individuel à prestation devraient intégrer la notion de participation et de bénéfice mutuels. Ces principes seraient à envisager séparément pour chacun des régimes (assurance vieillesse, assurance maladie, assurance chômage).
• Tout cela parle en faveur d'un financement des régimes sociaux qui ne soit pas uniquement fondé sur le revenu du travail mais sur toutes les formes de revenus.

[numéro de la page: 33]

• Même largement individualisé, un système d'assurances sociales doit enfin garantir en cas de perte de revenu, due par exemple à l'échec d'un projet individuel, le bénéfice d'une assurance de base financée par la collectivité. La Commission renvoie à ce sujet à la proposition de «revenu citoyen» évoquée dans le projet 2.

2.4 Un mode de vie et une économie en accord avec l'environnement

La funeste théorie de la rétroaction de la dynamique d'évolution de la société industrielle, qui veut que le bien-être de la population et la prospérité de la société ne puissent croître qu'au prix d'une consommation de matière première et d'énergie toujours plus élevée, n'a pas encore été vaincue en dépit des succès remportés dans le passé par la politique de l'environnement. Amener les esprits à dissocier d'une part de l'activité économique et de sa croissance et d'autre part de la qualité de vie de la population la quantité de matière première et d'énergie consommée est donc toujours à l'heure actuelle une priorité majeure.

Les succès remportés par l'industrie allemande sur le marché des produits, technologies et procédés à faibles taux d'émissions ou non polluants montrent qu'il est aussi dans l'intérêt économique bien compris de tous de protéger l'environnement en misant ainsi sur la prévention. Les stratégies d'ensemble fondées sur la préservation des ressources et le recours à des techniques d'exploitation extrêmement fines permettent aux entreprises de jouir face à la concurrence internationale des avantages liés à la spécialisation et ont des effets extrêmement positifs sur l'emploi. Les réussites enregistrées à ce jour devraient être suffisantes pour inciter à persévérer dans cette voie. Beaucoup de choses dépendront toutefois de la capacité d'un système politique fragmenté à faire avancer de front les innovations techniques, l'évolution des comportements et le renouvellement des institutions.

La Commission préconise dans ce rapport quatre solutions destinées à améliorer le rendement énergétique et à accélérer le changement structurel en faveur de l'environnement, dont deux ont pour but l'internalisation de certains coûts et effets de l'activité économique: (a) une réforme de la fiscalité à finalité écologique, qui mette fin à l'encouragement des compor-

[numéro de la page: 34]

tements nocifs à l'environnement; (b) le renforcement de la responsabilité des pollueurs, avec la création de fonds de réparation. Les deux autres solutions avancées visent à encourager les innovations bénéfiques à l'environnement grâce à (c) la mise en oeuvre par l'Etat de mesures de soutien à l'innovation et l'adoption de stratégies d'entreprise novatrices ainsi (d) qu'au lancement et au soutien à l'étranger de processus d'innovation à visée écologique (mise en oeuvre conjointe-joint implementation). Seul la conjugaison des efforts sur ces quatre terrains à la fois permettra aux solutions préconisées de produire tous leurs bénéfices en termes d'écologie et d'économie.

La Commission estime qu'une réforme de la fiscalité à vocation écologique, dont on parle depuis quelques années déjà, serait un levier important en faveur de la dissociation entre consommation des ressources naturelles et croissance économique. Renchérir l'exploitation des ressources naturelles et en même temps abaisser le coût du travail grâce à une réforme de l'impôt et des taxes sans effet sur les recettes - en totale conformité avec le principe du développement durable - promet une harmonisation des intérêts de l'environnement, de l'économie et de la société.

En matière de prévention des dommages causés à l'environnement, de définition de la responsabilité et de dédommagement des victimes, les dispositions relatives à la responsabilité dans le droit de l'environnement actuel se heurtent à des limites institutionnelles et sont extrêmement lacunaires. La Commission préconise par conséquent la création de fonds de réparation. Ceux-ci semblent en effet particulièrement bien se prêter, en cas de préjudice engageant une responsabilité collective, à l'internalisation des coûts par les responsables et au dédommagement des victimes à hauteur du préjudice subi.

La Commission aimerait, tout en faisant un certain nombre de propositions de stratégies d'entreprise novatrices sur le thème «quand l'utilisation remplace l'achat», montrer par un exemple pratique qu'il est parfaitement possible, dans certaines conditions, de concilier objectifs écologiques, objectifs économiques et objectifs sociaux. La tendance étant d'ores et déjà à la reprise de leurs produits après utilisation, les entreprises allemandes chercheront de plus en plus à l'avenir à en accroître la durée de vie. Les services qui accompagnent le produit et en augmentent la durée de vie (possibilités de recyclage, de réparation, d'actualisation, gestion du parc par exemple) constitueront à l'avenir d'importantes sources de chiffre d'affaires. La vente au client de l'usage d'un produit plutôt que du produit

[numéro de la page: 35]

lui-même est une démarche qui va plus loin encore et déplace les priorités économiques de l'entreprise de la fabrication vers la gestion du produit. Associé à une réduction de la consommation d'énergie et de matière première et à l'arrêt des flux de matières consommables dans la production, l'accroissement de la durée de vie des produits permet d'espérer un recul important de la consommation des ressources naturelles et des dommages causés à l'environnement. On peut penser de surcroît que le remplacement partiel des flux réels de matières consommables par la gestion des produits aboutira à la création de nouveaux emplois.

La Commission est convaincue que les mesures visant à accélérer le changement structurel dans le domaine de l'environnement et à accroître le rendement énergétique ne suffiront pas à elles seules à assurer en Allemagne un développement durable respectueux de l'environnement. Elles doivent être complétées par une transformation des modes de vie et de consommation les plus gourmands en énergie et en matières consommables afin que soient plus nettement dissociés la qualité de vie de la population et le métabolisme économico-industriel. La construction et l'utilisation des bâtiments, des routes et autres infrastructures, qui engloutissent globalement plus de la moitié des matières premières et une très grande partie du total de l'énergie consommées, sont un élément important à prendre en compte dans la conception de nouveaux modes de vie respectueux de l'environnement. Le domaine de l'alimentation présente lui aussi un riche potentiel ; une diminution de la part de la viande dans l'alimentation au profit des aliments d'origine végétale réduirait considérablement les quantités consommées et aurait en outre des effets positifs sur la santé. Quant à la pollution résultant de la circulation des personnes, du transport routier et du trafic aérien, tout le monde en a parfaitement conscience, mais les mesures qui permettraient de la réduire sont loin d'être pleinement utilisées.

La Commission est d'avis que le projet des «structures créatrices d'occasions» pourrait représenter une incitation supplémentaire à changer de mode de vie. Les mesures juridiques ou éducatives, sources également de fortes résistances, ne suffiront pas à déclencher la modification des comportements; elles doivent s'accompagner d'une action portant sur le contexte pratique et concret dans lequel agissent les individus. «Faisons en sorte que l'attitude la plus facile à choisir soit celle qui ne nuit pas à l'environnement». Il est particulièrement important d'encourager les choix écologiques en les facilitant dans les domaines qui font l'objet de modèles

[numéro de la page: 36]

de comportement routiniers solidement implantés, tels que la conduite d'un véhicule, l'alimentation ou l'utilisation d'appareils ménagers courants.

Les dangers et menaces écologiques qui pèsent sur la planète rendent indispensable aux yeux de la Commission une réelle intensification des efforts concrets d'harmonisation et de coopération internationales en matière de politique de l'environnement. Le recours à de nouvelles incitations économiques et la mise en oeuvre de réformes institutionnelles lui semblent être un gage de durabilité accrue tant à l'échelon national et européen que mondial.

La «mise en oeuvre conjointe» permet à un Etat de se conformer à ses engagements de réduction des émissions (de C02 par exemple) en adoptant des mesures tant sur son territoire que sur celui d'un autre pays. Cet instrument permet de procéder à des réductions d'émissions là où leur rentabilité et leur impact écologique sont les meilleurs.

Les certificats d'émission négociables entre pays ont été expressément repris dans le «protocole de Kyoto» qui a fait suite à la conférence des Nation Unies sur le climat. Ils doivent à présent faire l'objet de spécifications. Ces outils de régulation permettent de respecter le plafond d'émissions obligatoire arrêté pour l'ensemble du monde via l'octroi et la vente à des Etats pollueurs de « droits au dégagement d'émissions « garantis par titres et transmissibles (licences). Ainsi se crée un marché là où il n'en existait pas - un marché qui favorise les solutions efficientes, incite à l'adoption de mesures écologiques novatrices et contribue concrètement à protéger l'environnement. Il peut aussi être organisé de façon à se traduire par un transfert net de ressources (crédits et technologies en échange de licences) des pays industrialisés vers les pays en développement.

Pour la Commission, de nombreux arguments parlent en faveur de telles solutions conformes aux besoins du marché et axées sur le contrôle quantitatif des émissions, et plus particulièrement de la mise en oeuvre conjointe dans un premier temps et des certificats négociables au moment de la pleine application des accords internationaux en faveur de l'environnement (plus spécifiquement en l’occurrence de la Convention sur le climat) au niveau européen comme au niveau international.

Ne serait-ce qu'en raison de l'absence d'autorités de contrôle supérieures, les institutions qui s'occupent aujourd'hui de politique de l'environnement sont généralement des instances nationales d'auto-coordination organisées sur un mode horizontal. En matière d'environnement, les décisions politiques de portée internationale font traditionnellement l'objet de né-

[numéro de la page: 37]

gociations qui présupposent une volonté délibérée d'oeuvrer à la recherche de mécanismes de régulation ad hoc. L'augmentation du nombre des accords internationaux relatifs à l'environnement a rendu plus nécessaires que jamais harmonisation et coordination et a suscité de nombreuses réflexions quant à la rénovation et la réforme des institutions. Soulignons plus particulièrement à ce propos l'idée de la création de fonds permettant de réguler les transferts technologiques et financiers du Nord vers le Sud, qui constitueraient un instrument de contrôle direct, et les diverses possibilités théoriques ou d'ores et déjà mises en oeuvre d'adaptation de la maîtrise indirecte des procédés (acquisition de capacités ou nouveaux processus de décision par exemple). Des réformes institutionnelles plus poussées doivent encore être discutées, notamment la création d'un Conseil mondial de l'environnement calqué sur le modèle du Conseil de sécurité des Nations Unies, la mise en place d'une institution de type GATT chargée des questions d'environnement, la réorientation en direction de l'écologie de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et la création d'une Cour de justice pour l'environnement chargée de régler les litiges en rapport avec l'environnement et de sanctionner les responsables de dégradations causées à l'environnement.

La Commission estime que la République Fédérale d'Allemagne doit participer plus activement qu'elle ne l'a fait jusqu'ici à ce débat. Elle considère que la position adoptée par l'Allemagne sur ces questions de politique internationale de l'environnement ne sera crédible et convaincante que si elle se traduit dans les actions entreprises au niveau national, autrement dit, si le domaine de l'environnement donne lieu à une relance de l'innovation tant technique que sociale.