2. PROYECTOS DE REFORMA

• 2.1 Mejora de la capacidad de innovación y fortalecimiento de los recursos humanos
• 2.2 Mejora de las posibilidades de empleo para personas de escasa cualificación
• 2.3 Cambios en la familia y crisis del empleo como desafíos a una política de integración social
• 2.4 Modos de vida y de gestión económica compatibles con el medio ambiente

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PROYECTOS DE REFORMA

2.1 Mejora de la capacidad de innovación y fortalecimiento de los recursos humanos

La Comisión ha partido de la tesis de que la competitividad internacional de los sectores de elevado desarrollo tecnológico también tendrá en el futuro una importancia determinante para la ocupación y el nivel de vida en Alemania. Por ello, se ha centrado en analizar las condiciones empresariales y sistémicas que deben mantenerse como puntos fuertes y cuáles otras deben eliminarse como puntos débiles, si la República Federal desea mantener su posición - hasta ahora sólida - en el mercado mundial y reducir el volumen peligrosamente elevado del subempleo. La Comisión se ha fijado en la interconexión entre innovación, crecimiento y recursos humanos, incluyendo también las condiciones de las infraestructuras (en especial, las de la Administración pública).

En este ámbito, el Modelo Alemán se sustentaba durante las últimas décadas sobre cuatro columnas estrechamente vinculadas entre sí: una avanzada fortaleza tecnológica de la economía (por ejemplo, en la química, el sector de la automoción, la construcción de maquinaria), una descentralización del sistema científico, un amplio número de trabajadores cualificados y un sistema de formación profesional dual de sólida reputación.

Este ámbito de la economía nacional se ha visto cuestionado por toda una serie de desarrollos que cabe resumir bajo el concepto de "un nuevo tipo de cambio estructural". Aquí se incluyen sobre todo tres tendencias:

• El desplazamiento, perceptible desde hace decenios, de la creación de riqueza y empleo desde las actividades de producción hacia los servicios no sólo prosigue a ritmo acelerado sino adquiere nuevos centros de gravedad, en virtud del peso creciente de los servicios de información y comunicación. Además, la progresiva informatización lleva a una interdependencia cada vez más estrecha entre los procesos de producción (industrial) y los procesos de servicios (relacionados con la industria).

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• Una segunda evolución consiste en que las continuas mejoras tecnológicas hasta ahora dominantes han experimentado una fuerte aceleración, a la vez que las empresas se ven en la necesidad de disponer de modo creciente de capacidad para realizar innovaciones básicas. Esta tendencia va unida a la mayor importancia que adquieren las nuevas formas de obtención de conocimientos cooperativos e interdisciplinares.

• La tercera tendencia se define por la nueva calidad de las actividades económicas, discutida ante la opinión pública científica y política bajo el lema de la "globalización". Los actuales procesos de globalización se distinguen por el hecho de que, en principio, todas las fases de la cadena de creación de riqueza - desde la producción mecánica hasta la investigación y el desarrollo - pueden ubicarse en cualquier región del planeta, según los criterios de optimización de los beneficios o de aprovechamiento de las ventajas competitivas, respectivamente.

A la vista de estas evoluciones estructurales, la Comisión opina que las fricciones se registran fundamentalmente en tres campos a cuya solución ha dedicado sus esfuerzos: los bloqueos en el sistema de innovación, los cambios en las exigencias de cualificación y formación y la aportación de servicios por parte del sector público.

El campo de la tecnología punta de la economía alemana está expuesto a una competencia internacional especialmente fuerte. La Comisión parte del supuesto de que el mejor modo de que dispone la República Federal de Alemania para hacer frente a esta competencia consiste en mantener, también en el futuro, el perfil de su sistema de innovación, claramente distinto del vigente en otros países. Y considera, en cambio, que la idea de que las estructuras de la República Federal deberían amoldarse a las de los países competidores lleva a un callejón sin salida. En sus mercados tradicionales, la economía alemana debe apoyarse en sus propios puntos fuertes y desarrollarse dinámicamente gracias a su avanzada tecnología. A ello se añade la apertura de nuevos mercados, por ejemplo, en los campos de la tecnología de la información, los multimedia y la biotecnología. De la comparación entre los aspectos fuertes y débiles del sistema de innovación alemán, la Comisión extrae la conclusión de que los enfoques que figuran a continuación son de vital importancia estratégica para eliminar los bloqueos al desarrollo del sistema de innovación:

• en lugar de estrategias incondicionales de incorporación de nuevas tecnologías, se debería seguir un enfoque tendente a lograr un acoplamiento

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más rápido entre las tecnologías de futuro y los sólidos puntos fuertes técnicos y económicos ya existentes,

• una mejor utilización de la producción internacional de conocimientos,

• apertura de nuevos mercados (en especial de los llamados mercados punteros o "lead markets"), adoptando con antelación unos proyectos piloto orientados al futuro y fijando las adecuadas condiciones marco,

• modificaciones estructurales del panorama de la investigación (estudios interdisciplinares, gestión y promoción de la investigación) y

• apertura internacional de la política de investigación y tecnología (apoyo a los acuerdos internacionales de instituciones de investigación, proyectos supranacionales, movilidad de los estudiantes y científicos).

El segundo y esencial enfoque reside en el sistema de educación y formación profesional. El sistema alemán ha llevado a cabo en el pasado una considerable adaptación a las nuevas necesidades que plantean la oferta y la demanda. Y lo ha hecho tanto en el aspecto cuantititivo, por ejemplo, mediante la fuerte expansión de la formación secundaria y universitaria desde comienzos o mitad de los años sesenta, como en el cualitativo, mediante la reforma de los perfiles profesionales y la ampliación y diferenciación de la formación profesional. Hasta la fecha, siempre se ha considerado que una de las grandes ventajas competitivas de la República Federal de Alemania es su dotación de capital humano, superior a la media internacional, sobre todo en el ámbito de las cualificaciones medias. La Comisión asume que la actual crisis del sistema de formación profesional es expresión de la sobrecarga derivada de las grandes dimensiones del cambio estructural de nuestros días. Un concepto de la producción tan relacionado con los perfiles profesionales como el alemán tiene sus puntos fuertes especialmente en la mejora continua de la calidad de los productos, pero queda relegado frente a un modelo productivo basado en la organización, sobre todo en la adaptación a situaciones de mercado que exigen una aceleración de los ciclos de productos a la vez que innovaciones radicales.

La Comisión apuesta por la transformación, no por la disolución, del sistema dual de formación profesional. Transformación no sólo porque no es posible reestructurar todo el sistema educativo de la noche a la mañana, sino, sobre todo, porque es lógico y razonable conservar las ventajas y eliminar las desventajas de este sistema bajo una nueva forma de institucionalización. Las ventajas radican en una relación institucionalmente estrecha entre el aprendizaje y el trabajo, entre la formación y la práctica en la empresa. Estas características destacan positivamente frente a la

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desventaja fundamental de la mayoría de los sistemas de formación en Europa y Norteamérica, orientados según criterios de un aprendizaje básicamente escolar. Los puntos fuertes del sistema de formación dual que merece la pena conservar se encuentran en su forma de socialización profesional relativamente homogénea, en la rápida respuesta a la necesidad de implantar nuevas cualificaciones en los procesos de formación, en un favorable mecanismo de asignación de recursos en la transición de la formación a la ocupación laboral y (como efecto final) en un modelo de financiación menos costoso tanto para la economía nacional en su conjunto como para las empresas concretas.

Para no renunciar a estas ventajas y eliminar al mismo tiempo las desventajas que se plantean de cara al cambio estructural y al dinamismo innovador, la Comisión propone una transformación del sistema educativo en la siguiente dirección:

• Flexibilización del principio de formar para una profesión concreta en beneficio de perfiles de cualificación más amplios.

• Reordenación de la formación escolar y profesional por encima del nivel secundario I (décimo curso escolar) con el objetivo de conseguir combinaciones más flexibles entre los procesos de formación general y los de la formación profesional y, a la vez, una mayor permeabilidad entre los cursos duales de formación y perfeccionamiento profesional y los estudios científicos en las Escuelas Técnicas Superiores y en las Universidades.

• Abandono del modelo de financiación a través de las empresas individuales.

• Ante la creciente importancia de la cualificación permanente para conservar la movilidad profesional, se hace finalmente necesario crear un marco institucional nuevo y estable (transparencia acerca de las ofertas de cualificación y de las instituciones que las ofrecen, de su continuidad y su garantía de calidad) y una financiación adecuada de la ampliación de la formación continua. La Comisión propone, por consiguiente, introducir unos derechos individuales para la formación continua (bajo la forma de vales o créditos) que serían financiados bien con fondos específicos para esta finalidad, como hace Francia, o mediante deducción de impuestos (de modo que no supongan una carga para la Seguridad Social).

El tercer enfoque consiste, según la Comisión, en el desarrollo de una nueva concepción del Estado innovador en su función de prestación de servicios. En todas las modernas economías de mercado, a las instituciones que no se

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guían por el mercado les correspone un papel indispensable en el desarrollo de la eficacia económica, del bienestar social y de la evolución de la sociedad. También, y de manera especial, tienen el Estado y el sector público amplios efectos de diseminación sobre la economía global. Con sus dos funciones centrales - la provisión de servicios públicos y la regulación de las relaciones tanto de mercado como de no mercado - el Estado contribuye esencialmente, con base en su propia eficiencia, tanto a la correspondiente efectividad de los esquemas sociales y económico-políticos como también al bloqueo o a la innovación del desarrollo en la sociedad y la economía.

El aparato administrativo presenta en la tradición de Europa occidental y del norte una fuerte integración vertical, en cuanto que agrupa según criterios administrativos las funciones de programación, ejecución y financiación. Realiza una gran cantidad de tareas de muy diversa índole que, además de la administración reglamentaria clásica, afectan a otras múltiples funciones de la administración de la economía, del Estado social y de la gestión estatal de infraestructuras. Se trata, en resumen, de un amplio abanico de productos y servicios. En todo ello, se rige por normas jurídicas condicionales y por acuerdos con carácter universalista. Este modelo administrativo clásico ha desbordado en nuestros días, según una opinión cada vez más unánimemente compartida, las fronteras de su capacidad de funcionamiento.

La Comisión rechaza, como esquema para una solución, el modelo actualmente muy debatido del "Estado delgado". Considera, en efecto, que se trata de una idea erróneamente orientada y descaminada, de la que se abusa con frecuencia para justificar las reducciones de plantilla y la disminución de las prestaciones. En su lugar, propone un modelo para modernizar la prestación de servicios estatales que se apoya en planteamientos y experiencias internacionales con vocación de futuro. Hace, en concreto, propuestas que tienden a la modificación de las siguientes competencias:

• pasar de la función de productor de servicios a la función de garante de los mismos,

• desarrollo de un concepto de gestión estratégica,

• administración sostenible de los recursos orientada según objetivos,

• reestructuración de todos los sectores y todas las jerarquías e

• institucionalización del proceso de modernización.

Con estas propuestas, la Comisión se mantiene fiel a su convencimiento de que los verdaderos puntos débiles del sector público en Alemania - en lo que

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atañe a sus tareas de prestación de servicios - están en su capacidad comparativamente reducida de renovación, en la falta de profesionalización y en la escasa orientación hacia los clientes, lo que genera amplias repercusiones sobre la totalidad del sistema de costes y prestaciones en la economía y la sociedad.

2.2 Mejora de las posibilidades de empleo para personas de escasa cualificación

Por lo que respecta al número total de personas en edad de trabajar (es decir, de los 15 a los 64 años), Alemania cuenta con una tasa de actividad claramente inferior, por ejemplo, a la de Estados Unidos, Japón, Suiza, y también a la de Noruega, Suecia y Dinamarca. Esta diferencia no puede atribuirse ni a una carga tributaria en general demasiado elevada ni a una competitividad internacional en general demasiado baja de la economía alemana. En términos comparativos internacionales, no se conoce ninguna relación estadística entre el nivel de empleo y la carga tributaria. Además, en los sectores económicos que están en cierto modo expuestos a la competencia internacional, los índices de ocupación alemanes son incluso claramente superiores a los de los países antes citados como término de comparación.

Esto no quiere decir que en sectores muy expuestos a la competencia internacional (industria, agricultura y servicios relacionados con la producción) no existan motivos de preocupación: la globalización de los mercados de capitales y la internacionalización de los mercados de bienes y servicios han agudizado radicalmente la lucha por la competencia entre las empresas y con ello también entre los lugares en que estas empresas están radicadas. Los trabajadores de Alemania están más expuestos a este tipo de competencia que en otros países. Sobre todo a partir del año 1992 se han perdido por esta causa numerosos puestos de trabajo.

Para recuperar estos empleos o para conservar los existentes son necesarios, una vez más, grandes esfuerzos que aumenten la capacidad de innovación y la productividad de las empresas. Para los trabajadores esto significa nuevas y crecientes exigencias de cualificación profesional y de flexibilidad en el trabajo. Hay que dar por descontado que en los sectores económicos expuestos a la competencia internacional seguirán disminuyendo las oportunidades de empleo para trabajadores con escasa cuali-

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ficación profesional. La Comisión parte, pues, de la idea de que aunque puedan defenderse con éxito los empleos cualificados, incluso en las ramas de la economía que compiten en los mercados internacionales, los trabajadores y empleados menos cualificados o con menor capacidad de rendimiento apenas encontrarán una ocupación en estos ámbitos. En cambio, en aquellos otros sectores que apenas tienen que enfrentarse a la competencia internacional (por ejemplo, puestos de trabajo en el comercio, en la hostelería y, sobre todo, en la enseñanza y la sanidad), el análisis internacional señala que el nivel de ocupación es en Alemania, comparado con el de Estados Unidos, inusitadamente bajo. Hay dos razones que explican esta discrepancia:

En el ámbito de las actividades altamente cualificadas - y, sobre todo, en el campo de la enseñanza y la sanidad - el empleo se estanca. Aquí, los puestos de trabajo se financian en Alemania fundamentalmente con cargo a los ingresos fiscales o a través de las cotizaciones sociales cuya responsabilidad recae en el Estado. En lugar de una expansión, destinada a atender la creciente demanda, la política está interesada en primera línea, ya desde los años 70, en el recorte de personal y en la contención de los costes. Esta situación sólo se podría modificar un tanto si estas prestaciones se financiasen en mayor medida que en la actualidad mediante tasas y contribuciones individuales de usuarios con elevado poder adquisitivo. Con todo, la Comisión no ha analizado a fondo esta materia.

En su lugar, se ha centrado en las posibilidades de empleo para los trabajadores menos cualificados, cuya ampliación se ve obstaculizada actualmente por la peculiar estructura del Estado social alemán. A diferencia de Suecia y de otros países escandinavos basados en un sistema de Estado social, en Alemania están poco desarrollados los servicios sociales financiados por el sector público. Efectivamente, los servicios relativos a la familia son prestados en gran parte por las madres, esposas e hijas del único miembro asalariado del grupo familiar. Debido a la garantía de un mínimo existencial a cargo del Estado social y de los elevados costes laborales no salariales, en Alemania apenas se crean - a diferencia de los Estados Unidos - puestos laborales en el sector privado en los que se pueda desempeñar un trabajo sencillo con costes laborales reducidos acordes con el mercado.

La Comisión ha llegado al convencimiento de que en las actuales circunstancias ya no se puede pensar en Alemania en una opción como la sueca, tendente a ampliar masivamente la ocupación en el sector público.

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Por otra parte, tampoco sería normativamente aceptable ni políticamente practicable un mercado laboral de bajos salarios en el sector privado, con rentas inferiores al mínimo de subsistencia, como el que se da en Estados Unidos. No obstante, cabría propugnar soluciones que eliminasen los obstáculos que el Estado social alemán presenta para la ocupación de personas de baja cualificación, también en el caso de salarios que estén por encima del mínimo existencial.

La Comisión está convencida de que la mejor solución, en conjunto, para asegurar un mínimo de subsistencia sin tener que pagar el precio de consecuencias perjudiciales sobre el empleo sería la introducción de un "Bürgergeld" - "dinero mínimo para el cuidadano" (Not.del trad.: siguiendo la lógica de un impuesto negativo sobre la renta -) propuesta por Joachim Mitschke. En este mínimo se acumularían las actuales ayudas sociales y otra serie de prestaciones sociales, financiadas mediante impuestos y dependientes de la renta, que serían sustituidas por una prestación monetaria única acorde con las necesidades del presupuesto familiar total. Para las personas inactivas carentes de rentas propias, esto equivaldría al concepto de una garantía básica homogénea financiada con los impuestos. Desde el punto de vista de la política de empleo, la ventaja decisiva de esta propuesta radica en el modo de imputar - según la lógica del "impuesto negativo sobre la renta" - los ingresos propios del trabajo. Hasta ahora las prestaciones sociales financiadas mediante impuestos o bien se recortaban - de acuerdo con su "carácter subsidiario" - según el volumen de los ingresos adicionales o bien sólo se pagaban hasta unos límites de renta bien definidos. En el modelo del "dinero mínimo para el ciudadano", las rentas propias sólo serían "gravadas" después de aplicar una tasa fija de imputación (por ejemplo, del 50%). Se mantendría, pues, en todas las fases tanto el estímulo para aceptar un puesto de trabajo como el interés por los ascensos profesionales - flanqueado por ofertas de cualificación estatales y empresariales. Al mismo tiempo, se podrían reducir claramente los costes laborales soportados por los empresarios sin que los ingresos de los empleados descendiesen por debajo del mínimo existencial. No obstante, esta solución implicaría un gran esfuerzo político de cambio, porque habría que transformar al mismo tiempo el derecho tributario, el derecho social y las estructuras de la negociación colectiva.

En este aspecto, sería más fácil implantar la segunda de las soluciones contemplada por la Comisión, que se limita a subvencionar las relaciones laborales con bajos salarios. Esta propuesta no exige una reforma gene-

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ralizada de la legislación social y tampoco vincula la concesión de las subvenciones a las necesidades sociales de la familia del trabajador, sino exclusivamente al salario (por hora) pagado por el empresario. Este salario se complementaría en función de unos valores fijados por ley (por ejemplo, para salarios inferiores a 18 marcos por hora) mediante una subvención degresiva financiada a través de impuestos. La implantación de esta propuesta resultaría singularmente sencilla si dicha subvención se concediese bajo la modalidad de una exoneración degresiva de las cotizaciones de empleados y empresarios a la Seguridad Social. De este modo, por ejemplo, en salarios por debajo de 10 marcos por hora las cotizaciones las aportaría íntegramente el Estado que las transferiría a Is Seguridad Social, mientras que con salarios entre 10 y 18 marcos el Estado aportaría una cantidad decreciente a las cajas sociales. Esto dejaría intactos la actual legislación social, el derecho fiscal y los convenios colectivos en vigor. El actual debate acerca de la conveniencia de descargar a la Seguridad Social de "prestaciones ajenas al seguro" podría ser utilizado para este objetivo, a condición de que el montante sustitutivo aportado por los recursos fiscales no se entienda como un recorte lineal insignificante de todas las cotizaciones, sino se destine a aliviar de forma mucho más acentuada los casos de emplo con salarios bajos. Ello permitiría reducir los costes laborales para actividades simples de forma tan clara que a las empresas les merecería la pena abrir nuevos mercados para servicios sencillos, creando así una considerable cantidad de nuevos puestos de trabajo.

Bajo ambas propuestas subyace una nueva concepción de la política de justicia redistributiva. A la vista de la actual estructura del mercado laboral y del sistema social alemán, la Comisión opina que se seguirá manteniendo la marginación de personas con baja cualificación profesional de la vida laboral, incluso con mayores tasas de crecimiento económico. Este desarrollo, sin embargo, encierra un considerable peligro potencial, debido a que la integración social y política precisamente de estas personas depende de especial manera de su participación en el mundo laboral. Si la oferta de puestos de trabajo regulares es cada vez más insuficiente para proporcionar una oportunidad a todos cuantos deseen trabajar - y en particular a todos los jóvenes -, entonces, en opinión de la Comisión, la política social no puede seguir limitándose por más tiempo a garantizar a los marginados unos ingresos (sin trabajo) por encima del mínimo existencial. Por el contrario, se trata de aumentar constantemente la oferta de puestos laborales sencillos en favor de quienes pueden realizar un trabajo

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útil y reconocido por la sociedad. En las circunstancias actuales, estos puestos de trabajo surgirán, en primera línea, en el sector privado. Si, desde un punto de vista social, los ingresos que se pueden obtener según las reglas del mercado son insuficientes, entonces es la política redistributiva orientada hacia la integración la que debe mejorar estas rentas, en lugar de destruir los puestos de trabajo.

2.3 Cambios en la familia y crisis del empleo como desafíos a una política de integración social

Los actuales problemas de la política social alemana pueden analizarse en el triángulo del bienestar formado por el mercado, el Estado y la familia. Sólo resultan comprensibles si se les entiende como consecuencias de los cambios en el modelo de bienestar alemán tradicional, en sí mismo armonioso, que alcanzó con las reformas de los años 50 su forma actual, pero que en sus líneas básicas seguía respondiendo plenamente a las ideas sociopolíticas de la época de Bismarck. Simplificando al máximo, podrían caracterizarse aquellas ideas en los siguientes términos:

• En el mercado de trabajo predomina la "relación laboral normal", es decir la del trabajador especializado masculino y, en el curso del presente siglo, del empleado cualificado en los sectores del comercio, la banca y los seguros. Trabajadores y empleados alcanzan, tras un período de formación relativamente corto, un puesto de trabajo seguro a jornada completa. Gracias a su buena cualificación profesional y apoyados por sindicatos fuertes, por la cogestión fijada mediante ley y por un derecho laboral altamente evolucionado, pueden esperar unos salarios "acordes con sus necesidades familiares" y una elevada seguridad en el puesto de trabajo hasta la edad de jubilación. El trabajo remunerado femenino desempeña un papel comparativamente reducido y se concentra en los períodos anteriores al matrimonio.

• También los sistemas de Seguridad Social parten de una situación laboral normal, la de un trabajador masculino que trabaja a jornada completa y es el único que percibe un salario, del que dependen todos los restantes miembros del núcleo familiar. En consecuencia, la política social se concentra, en el Modelo Alemán, en asegurar contra los riesgos que afectan a las rentas del trabajo normal y a su familia (conyugal) en los casos de invalidez, enfermedad, paro, vejez y fallecimiento. La seguri-

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dad se consigue en primera línea a través de las cajas de seguros reguladas por ley y financiadas mediante deducciones de las rentas del trabajo, cuyas prestaciones (transferencias y servicios) también cubren las necesidades de los miembros de la familia.

• La casa y la familia, en este caso sobre todo los miembros femeninos, aportan subsidiariamente con su propio trabajo prestaciones, socialmente necesarias, de regeneración, cuidados, educación y asistencia. Se considera, pues, al matrimonio y la familia como una comunidad económica y solidaria, estable a lo largo del tiempo y basada en la confianza y la reciprocidad, que comparte los recursos y soluciona en común los problemas que se van presentando.

La relación laboral normal y el matrimonio normal han sido, pues, e) sistema predominante de la actividad individual y colectiva hasta muy entrados los años 70. El milagro económico de la postguerra permitió a la mayoría de los ciudadanos de la República Federal vivir bajo estas normas. La estabilidad y el bienestar que ofrecían una situación laboral normal y un matrimonio normal fueron capaces de ocultar, durante largo tiempo, los límites que imponía la división del trabajo según sexos, sobre todo para las mujeres.

Los actuales problemas de la política social se deben al hecho de que. desde los años 70, se han modificado los dos parámetros centrales de! modelo social alemán - empleo estable, matrimonio y familia estable -. Así. pues, el tradicional triángulo del bienestar perdía, en conjunto, su armonía interior, su capacidad de funcionamiento y su aceptación. Pueden resumirse brevemente estos cambios.

Aunque la modificación de la estructura familiar es menos radical y avanza con mayor lentitud que en otros países occidentales, se detectan tendencias similares. A medida que han ido cambiando las oportunidades de obtener trabajo y rentas, ha ido disminuyendo, también en la República Federal, el porcentaje de hombres capaces de sostener a toda la familia como asalariado único, sobre la base de un puesto laboral seguro y a jornada completa. Al mismo tiempo, resultaba cada vez más conflictiva la tradicional división del trabajo en la familia. Ello se debía al creciente deseo de las mujeres de participar en igualdad de condiciones de las oportunidades de autorrealización y de reconocimiento social que, en nuestra sociedad, están vinculadas al trabajo remunerado, a las rentas salariales y a la identidad profesional. Muchas mujeres - y también hombres - aplazan hoy día el matrimonio y la creación de una familia y hay quienes renuncian

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a ambas cosas. Disminuye el número de nacimientos, aumentan las separaciones y los divorcios y crece, en consecuencia, el número de familias monoparentales. El constante aumento de la actividad laboral femenina, y más en especial de las madres, debe atribuirse sobre todo al incremento del trabajo a tiempo parcial. Apenas ha aumentado, en cambio, el volumen de trabajo para las mujeres. A diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos y en los países escandinavos, las posibilidades de actividades remuneradas capaces de asegurar la existencia (ocupación a jornada completa y a tiempo parcial amplio) no han aumentado para las mujeres en el mercado laboral alemán en la medida en que habría hecho esperar la demanda de independencia económica planteada por la política en favor de las mujeres. La promoción del trabajo a tiempo parcial ha contribuido hasta ahora sobre todo a destruir la "reserva oculta" de mujeres casadas que no ejercían una profesión. Ésta es una de las razones que explican por qué a pesar de la creciente ocupación laboral femenina apenas ha descendido el paro registrado.

En cambio, la República Democrática Alemana, en sus cuarenta años de política en favor de la familia y la mujer, había venido favoreciendo un modelo de igualdad de derechos basado en el trabajo asalariado generalizado, tanto para mujeres como para hombres. Hasta hoy la ocupación a jornada completa de las mujeres, y en especial de las madres, es en Alemania Oriental superior a la de Alemania occidental, y su aportación a las rentas familiares no es sustancialmente inferior a la de los hombres de Alemania oriental. La participación en la vida laboral activa de las mujeres de Alemania oriental está casi inquebrantablemente vinculada a un trabajo en régimen de jornada completa y es mucho menos heterogénea que la de las mujeres de Alemania Occidental. No obstante, hay diferencias en cuanto al deseo de realizar un trabajo remunerado entre las mujeres de ambas partes de Alemania. Una buena parte de ellas siguen el modelo tradicionalmente masculino de actividad salarial cualificada a jornada completa con oportunidades realistas de ascenso y de hacer carrera. Pero, por otro lado, en nuestra sociedad todavía se mantienen con fuerza las ideas tradicionalmente femeninas, lo que hace que muchas mujeres no estén en modo alguno dispuestas a subordinar su papel de madres a las exigencias del mercado laboral. De ahí que, sobre todo en Alemania Occidental, durante el periodo de vida destinado a la maternidad, no se plantee el problema de la actividad laboral - o, a lo sumo, sólo a jornada parcial - lo que, sin embargo, no cambia en absoluto el creciente alcance de la activi-

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dad laboral anterior y posterior a estos periodos. De todos modos, adquiere una importancia cada vez mayor, sobre todo en la generación joven, la exigencia de las mujeres de modificar radicalmente la distribución del trabajo en el marco familiar, a la vez que aumenta la disposición de los hombres a aceptar una relación en la que ambos cónyuges participan por igual de las oportunidades y las cargas tanto de la actividad laboral como del trabajo familiar.

Estos profundos cambios en el mercado laboral y en la familia afectan a los sistemas de seguridad estatales, cuyas estructuras no han experimentado modificaciones sustanciales desde los años 50. De ahí que se haya perdido la armonía interior del triángulo del bienestar alemán - con consecuencias de amplio alcance para la planificación y para las oportunidades de vida de los ciudadanos y, en definitiva, para la legitimación del sistema social. No se perciben todavía unas soluciones idóneas en su conjunto. Y tampoco se pueden ofrecer aquí. Pero es en todo caso necesaria la enumeración de las exigencias (a veces contradictorias) para lograr una nueva configuración armónica del triángulo de bienestar alemán.

La Comisión entiende que los futuros sistemas de seguridad deben cumplir los siguientes requisitos:

• Se sitúa en el primer lugar la exigencia de que los futuros sistemas de Seguridad Social estén estructurados, tanto en lo que atañe a su financiación como a sus prestaciones, de modo que posibiliten y faciliten el acceso al trabajo remunerado de cualquier tipo, en vez de dificultarlo o impedirlo.

• De donde se sigue que la futura Seguridad Social debe tener una configuración estructuralmente neutral frente a cambios entre el trabajo a tiempo parcial y el de jornada completa como también frente a cambios entre la actividad laboral por cuenta propia y por cuenta ajena. Asimismo, sería deseable introducir formas de seguridad, también neutrales. frente a la movilidad internacional.

• Se sigue igualmente que la futura estructura de la Seguridad Social debe tener como referencia al individuo, sin dar por supuesta una vinculación familiar estable. Pero al mismo tiempo es preciso evitar que la estructura de los sistemas de seguridad pueda dificultar la formación de uniones estables y las relaciones entre padre, madre e hijos. Esto significa, por ejemplo, que en el caso de que uno de los consortes renuncie a la actividad laboral (plena), la obligación individualizada de cotizar y la obtención de prestaciones se deberá orientar por la idea de una participación recí-

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proca y justa acorde con la situación. Habría que analizar por separado estas directrices para cada uno de los sistemas (seguro de jubilación, de enfermedad y de desempleo).

• En consecuencia, todo habla en favor de que en la financiación de los sistemas de Seguridad Social no sólo deban participar las rentas del trabajo sino todos los tipos de ingresos.

• Finalmente, un sistema de Seguridad Social ampliamente individualizado debe proporcionar una seguridad básica financiada por la colectividad para el caso de proyectos de vida fracasados y otras formas de pobreza por ausencia de rentas. En este contexto debe mencionarse la discusión de la propuesta del "dinero mínimo para el ciudadano" del Proyecto 2 de la Comisión.

2.4 Modos de vida y de gestión económica compatibles con el medio ambiente

No se ha roto aún, a pesar de algún que otro éxito de la política medioambiental del pasado, la desastrosa retroalimentación inherente a la dinámica de desarrollo de las sociedades industriales, según la cual la prosperidad de la población y el bienestar de la sociedad deben conseguirse al precio de un consumo cada vez mayor de materia y energía. Por tanto, sigue teniendo gran prioridad, ahora como antes, la tarea de romper el nexo entre el volumen de materia y energía consumido en las actividades económicas y su crecimiento, por un lado, y la calidad de vida de la población, por el otro.

Los buenos resultados obtenidos por las empresas alemanas en los mercados de productos, tecnologías y procesos de baja emisión y favorables al medio ambiente indican que la preocupación por la protección medioambiental redunda también en el interés económico propio, correctamente entendido. Las estrategias globales que se distinguen por una utilización respetuosa de los recursos y una alta calidad de su aprovechamiento proporcionan las ventajas derivadas de la especialización en la competencia internacional y considerables efectos positivos sobre el empleo. Los éxitos ya alcanzados deberían ser suficiente acicate para seguir desarrollando estas opciones. Para ello será decisivo que se consiga conectar entre sí las innovaciones técnicas, los cambios de conducta y las innovaciones institucionales dentro de un sistema en el que las políticas están actualmente compartimentadas.

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La Comisión recomienda en este ámbito cuatro principios de solución para aumentar la eficiencia de los recursos y acelerar el cambio estructural ecológico. Dos de ellos se proponen internalizar los costes y los efectos externos de las actividades económicas a través de a) la eliminación de sistemas de incentivos ecológicamente incorrectos mediante una reforma fiscal favorable al medio ambiente y b) la mejora de la responsabilidad en caso de daños medioambientales a través de la creación de fondos para daños. Los otros dos principios de solución tienen como objetivo la promoción de innovaciones respetuosas con el medio ambiente mediante c) el fomento estatal de las innovaciones y de las estrategias empresariales innovadoras y d) la iniciación y el apoyo de procesos de innovación ecológicamente favorables en otros países (joint implementation). Sólo la aplicación conjunta de todos estos principios de solución promete lograr plenamente sus ventajas ecológicas y económicas.

La Comisión considera la reforma fiscal ecológica - sobre la que se viene debatiendo hace ya varios años - es un importante instrumento para desconectar el consumo medioambiental del crecimiento económico. Un encarecimiento de la utilización del medio ambiente unido a un abaratamiento del factor trabajo en el marco de una reforma fiscal, neutral desde el punto de vista de los ingresos, promete la armonización de los intereses ecológicos, económicos y sociales, exactamente en línea con un desarrollo sostenible.

La actual legislación sobre responsabilidad medioambiental choca con límites institucionales y contiene lagunas en relación con las responsabiliddades en los ámbitos de la prevención de daños ecológicos, de la atribución de responsabilidades jurídicas a los causantes y de la indemnización a las víctimas. En consecuencia, la Comisión recomienda la creación de fondos específicos para daños. En los casos de daños producidos colectivamente, estos fondos parecen particularmente indicados para permitir una internalización de los costes para los grupos de causantes a la vez que una adecuada indemnización para los perjudicados.

Con las propuestas de estrategias empresariales innovadoras relacionadas con el eslogan "No compres - reutiliza", la Comisión desearía poner en claro, con ayuda de un ejemplo práctico, que es perfectamente posible armonizar - bajo determinadas condiciones - los objetivos ecológicos, económicos y sociales. Basándose en la tendencia creciente de readmisión de los productos una vez utilizados, las empresas alemanas están investigando más decididamente sobre formas para prolongar la vida útil de los

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bienes. Los servicios complementarios y aquellos que prolongan la duración de los productos (como formas de construcción aptas para el reclicado, las reparaciones, las modernizaciones, la gestión de flotas) se convertirán en el futuro en importantes fuentes de ingresos. Otro nuevo avance consiste en vender la utilización de un producto en lugar de vender el producto mismo, lo que desplaza el centro de gravedad económico de las empresas de la fabricación de los productos hacia su gestión. Una prolongación de la vida útil de los productos, unida a una menor inversión de materia y energía así como al cierre del diagrama de flujos de materiales en la producción de bienes, permite esperar considerables reducciones tanto en el consumo de recursos como en los daños medioambientales. También cabe suponer que la disminución de los flujos de materiales en beneficio de una auténtica gestión de productos redundará, a fin de cuentas, en la creación de puestos de trabajo adicionales.

La Comisión está convencida de que las medidas para acelerar el cambio estructural ecológico y aumentar la eficiencia de los recursos no bastarán para garantizar por sí solas un desarrollo sostenido y favorable al medio ambiente en Alemania. Deben modificarse, además, las estructuras de consumo y los estilos de vida altamente intensivos en utilización de energía y materias primas, de modo que pueda lograrse una desconexión más pronunciada entre la calidad de vida de la población y la utilización de materiales en la industria. Existen importantes puntos de arranque para lograr unos nuevos estilos de vida conciliables con el medio ambiente en la construcción y gestión de edificios, de carreteras y otras infraaestructuras, que suponen en conjunto más de la mitad del consumo total de materias primas y un considerable porcentaje del consumo total de energía. También existen amplias posibilidades en el sector de la alimentación, en el que una disminución del consumo de carne en la dieta, en favor de una más alta participación vegetariana, reduciría notablemente el volumen de materia consumida, sin olvidar los efectos beneficiosos sobre la salud. Son desde hace mucho tiempo conocidos los problemas ecológicos que generan el tráfico privado, el transporte de mercancías por carretera y el tráfico aéreo, y se está aún muy lejos de haber agotado las posibilidades de reducirlos.

La Comisión opina que el concepto de "sistemas de oportunidades" puede proporcionar nuevos impulsos para modificar de los estilos de vida. Los cambios de conducta no deben imponerse únicamente mediante normas legales o educativas, que pueden provocar ciertas resistencias, sino también mediante la influencia sobre las condiciones marco que afectan en

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la práctica a las actividades comerciales. "Make tlie environmentally friendly choise the easy cholee " (Haz que la solución más favorable al medio ambiente sea la más fácil). Sobre todo allí donde existen patrones de conducta sólidamente arraigados, por ejemplo en el tráfico rodado, en los hábitos alimenticios o en el empleo de utensilios cotidianos, es importante favorecer - desde la vertiente técnica, organizativa y logística - las conductas más beneficiosas para el medio ambiente.

La Comisión sostiene que ante los peligros y riesgos ecológicos globales que nos amenazan deben intensificarse considerablemente los esfuerzos en pro de una sintonía y una cooperación internacional efectiva en política medioambiental. Considera, sobre todo, que tanto la utilización de nuevas formas de incentivos económicos como la implantación de innovaciones institucionales en la política medioambiental ofrecen oportunidades para lograr un desarrollo sostenible a escala nacional, europea y global.

En el enfoque de la "joint implementation", un país puede satisfacer las obligaciones contraídas en el ámbito de la reducción de emisiones (por ejemplo, CO2,) tanto a través de medidas en su propio territorio como en otros países. Este instrumento permite disminuir las emisiones allí donde las medidas sean más eficientes en costes y más eficaces en términos ecológicos.

El instrumento de los certificados de emisión intemacionalmente negociables fue explícitamente aprobado en el "Protocolo de Kioto" de la Convención sobre el clima de Naciones Unidas y es preciso especificarlo. En principio facilita la regulación de un volumen global de emisiones concertado y de obligatorio cumplimiento. Y lo hace mediante la adjudicación y la negociación comercial de derechos documentados y transferibles (licencias) de emisión. Surge así un mercado donde antes no lo había - un mercado que genera soluciones económicamente eficientes, ofrece incentivos para medidas innovadoras de protección medioambiental y garantiza un alivio concreto de las cargas ecológicas. Este mercado también se puede configurar de tal manera que se produzca una transferencia neta de recursos (recursos financieros y tecnología a cambio de licencias) desde los países industrializados a los que están en vías de desarrollo.

En opinión de la Comisión, son muchas las cosas que hablan a favor de este tipo de soluciones para un control de las cantidades acorde con las reglas del mercado, especialmente para la "joint implementation" en su fase inicial así como para los certificados negociables en la fase de cul

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minación de acuerdos globales sobre el medio ambiente (sobre todo, en la Convención sobre el clima), y ello tanto a nivel europeo como mundial.

Las instituciones de política internacional medioambiental se organizan básicamente - ya por la simple carencia de instancias jerárquicas de control - bajo la forma de autocoordinación horizontal a nivel nacional. El proceso de toma de decisiones en la política medioambiental internacional se lleva a cabo tradicionalmente a través de negociaciones en las que la condición previa es la aprobación voluntaria del desarrollo de mecanismos de regulación acordes con los problemas. La necesidad de acuerdos y de coordinación ha crecido notablemente, debido al aumento de los convenios internacionales sobre el medio ambiente, y ha desembocado en múltiples reflexiones relativas a innovaciones y reformas institucionales. En este contexto, debe mencionarse, de forma especial, la creación de fondos para la transferencia regulada de tecnología y financiación entre Norte y Sur como instrumento directo de intervención. También cabe aludir a las diferentes modificaciones, debidamente analizadas o ya implantadas, en los instrumentos indirectos de intervención (como capacity building - creación de capacidades - o nuevas formas para la búsqueda de soluciones). Todavía están en fase de discusión las reformas institucionales más amplias, entre ellas la creación de un Consejo Mundial para problemas medioambientales, parecido al Consejo de Seguridad de la ONU, la creación de una institución medioambiental según el modelo del GATT, la reforma ecológica de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el establecimiento de un Tribunal del Medio Ambiente para la regulación de conflictos ecológicamente importantes y para la imposición de sanciones a los causantes de daños medioambientales.

La Comisión opina que la República Federal de Alemania debe participar más activamente que hasta ahora en estos debates. Considera que la postura alemana en estas cuestiones de política medioambiental internacional será creíble y convincente si también se aplica en los niveles nacionales, es decir, si se emprenden en nuestro territorio nuevos impulsos para innovaciones técnicas y sociales de protección del medio ambiente.