• C. Abfallpolitischer Handlungsbedarf und Innovationsspielräume
  
  

C. Abfallpolitischer Handlungsbedarf und Innovationsspielräume

Die Auseinandersetzung mit Fragestellungen des Abfallmanagements in der Kreislaufwirtschaft umreißt ein Feld mit vielfältigen Herausforderungen, Problemlösungen und Erfolgspotentialen für die Bundesrepublik in einem globalisierten Umfeld. Die Abfallpolitik bietet ein Jahr nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zahlreiche Anknüpfungspunkte zur Reform und Fortentwicklung. Ungeachtet erster Erfolge einer verstärkten Produktverantwortung und einer Verlagerung des Abfallaufkommens hin zu einem erhöhten Anteil der Verwertung und Vermeidung zeigt sich an zahlreichen Stellen innerhalb des Gesetzes sowie bei seinem Vollzug erheblicher Nachbesserungsbedarf. Die Politik will verstärkt ein nachhaltiges Abfallmanagement über einen konsequenten Paradigmenwechsel hin zu einer Schließung der Stoffkreisläufe entlang eines Zeitpfades verwirklichen. Hiermit sollen die Nutzungsdauer von Stoffen verlängert und zugleich „Abfallberge" sowie die mit ihrer Entstehung und Entsorgung verbundenen Risiken verringert werden. Konkret werden vom Gesetzgeber gefordert:

1. kurzfristig das Schließen bestehender Regelungslücken. Die Schaffung von Rechtssicherheit bedeutet für die Akteure auch Planungssicherheit
   Hierzu zählen einmal eindeutige Definitionen unklarer Rechtsbegriffe. Dabei ist z.B. zu klären, wie dem Grundsatz „Vermeidung vor Verwertung vor Beseitigung" Rechnung getragen werden soll, und wie „Abfälle zur Verwertung" und „Abfälle zur Beseitigung" abzugrenzen sind. Zum anderen geht es

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um den Erlaß von Rechtsverordnungen, zu dem das KrW-/AbfG ermächtigt und der der Durchsetzung der Produktverantwortung dient. Entsprechende Maßnahmen betreffen z.B.

• die Einführung verbindlicher Rücknahmeverpflichtungen für die großen Stoffströme Bauabfälle und Elektronikschrott;
• die Verschärfung der Regelungen zur Altautoentsorgung hin zu einer verbraucherfreundlicheren Regelung der Entsorgungssituation sowie
• die Novellierung der Verpackungsverordnung u.a. zwecks Eindämmung des Trittbrettfahrens und Erfüllung der EG-Richtlinie.

Bei der Schließung von Regelungslücken ist aber auch zu vermeiden, daß die sich neu formierende Abfall- und Verwertungswirtschaft mit einer Vielzahl von Vorschriften u.a. über Entsorgungswege sowie über Verwertungs- und Vermeidungsquoten überzogen wird, denn dies würde sich zweifellos innovationshemmend auswirken.

2. mittelfristig die Vermeidung von ökologisch bedenklichen Abfallströmen

   In jüngster Zeit sind zahlreiche Verstöße gegen Standards einer umweltgerechten Entsorgung im Sinne eines „Öko-Dumpings" zu registrieren. Diese hängen auch mit der langen Übergangszeit der Ausnahmeregelung bei der TA Siedlungsabfall, aber auch mit den Unklarheiten im Umgang mit den Umsetzungsfristen und Ausnahmeregelungen zusammen. Hieraus ergibt sich für entsorgungspflichtige Körperschaften, die z.T. durch eine Entwertung ihrer erst vor wenigen Jahren getätigten, den Anforderungen der TASi aber nicht genügenden Investitionen befürchten müssen, ein Anreiz, ihre Altdeponien mit geringeren Umweltstandards beschleunigt zu verfüllen. Um eine Auslastung solcher verfügbarer Kapazitäten zu erreichen, werden dabei teilweise extrem niedrige Gebühren angeboten - mit der Konsequenz von verstärktem „Mülltourismus". Zusätzliche Unsicherheiten resultieren aus dem Bestreben einzelner Länder, den Ablauf der Ausnahmeregelung von der TASi auszusetzen, um Anpassungslasten für Kommunen mit teuren Deponieinvestitionen zu mindern.

   Zur Bewältigung dieser Problematik erscheint eine Strategie erfolgversprechend, bei der die fortschrittlichen Standards der TASi schon vor Ablauf der Übergangsfrist bis zum Jahr 2005 möglichst weitgehend umgesetzt werden. Das bedeutet eine vorzeitige Schließung nicht mehr umweltgerechter Entsorgungskapazitäten. Dies ist einmal erreichbar über ein überörtliches Abfallmanagement. Dabei könnten die Bundesländer auch zwingend vorschreiben, in welchen Anlagen die Entsorgungspflichtigen die Abfälle entsorgen müssen.

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Zum anderen könnte zur Lenkung der Abfallströme in eine ökologisch unbedenkliche Richtung ein Deponieabgabesystem eingeführt werden. Ein solches preispolitisches Instrument würde auch zur rascheren Angleichung der Entsorgungstechnologien beitragen.

3. langfristig ein Perspektivenwechsel, der auf eine Gesamtoptimierung im Sinne einer Reduktion der Stoffströme und damit auf mehr Nachhaltigkeit in Wirtschaft und Gesellschaft abzielen muß.

   Die bereits erzielten Erfolge bei der Vermeidung und Verwertung von Abfällen können darüber hinwegtäuschen, daß angesichts des steten Wachstums der Gesamtmaterialmengen innerhalb der Volkswirtschaft eine grundsätzliche Umstellung bestehender Formen des Wirtschaftens und des gesellschaftlichen Zusammenlebens dringend notwendig erscheint. Hierzu müssen zusätzlich zu den outputorientierten Ansätzen der Abfallpolitik Maßnahmen zur Inputsteuerung - d.h. zur Kontrolle und Reduktion der Einbringung von Stoffen in die Produktions- und Verbrauchsprozesse der Unternehmen und Haushalte - verwirklicht werden. Überlegungen in diesem Bereich betreffen einmal die verstärkte Anwendung ökonomischer Anreizmechanismen, bspw. stoffmengenbezogene Abgaben. So plädiert der Umweltrat zur effizienten Steuerung der Stoffströme für die Anlastung der gesellschaftlichen Kosten der Entsorgung als zentrale Stellschraube des Systems; hierdurch werden Anreize zur Vermeidung und inner- oder außerbetrieblichen Verwertung gesetzt (Umweltgutachten 1998). Zum anderen gilt es, die Zusammenarbeit der unterschiedlichen Akteure in der Volkswirtschaft bei der Entwicklung und Verwirklichung neuer Ideen für eine nachhaltige Produkt- und Prozeßgestaltung zu fördern. Denn fest steht: Nur wenn alle Beteiligten - private und öffentliche Unternehmen, Behörden, Fachverbände, Umweltorganisationen und insbesondere die Öffentlichkeit (Bürger und Verbraucher) - aktiv mitwirken, können die Ziele der Abfallpolitik erreicht werden. Dabei muß es auch zu einer Veränderung der höchst material- und energieintensiven Konsumstrukturen und Lebensweisen kommen, um eine stärkere Entkoppelung der Lebensqualität der Bevölkerung vom industriewirtschaftlichen Stoffwechsel herbeizuführen. [Fn.13: Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung, a.a.O., S. 39 und S. 354 ff]

Es liegt somit ein zeitlich differenzierter Handlungsbedarf vor, dem auf dem Weg in eine Kreislaufwirtschaft und damit in eine nachhaltig zukunftsverträgliche Wirtschaftsweise entsprochen werden muß. Dieses Petitum gilt aus Gründen der Planungssicherheit insbesondere für die Unternehmen, da Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen nur bei verläßlichen rechtlichen Rahmenbedingun-

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gen realisiert werden können. Hier sind bislang im Bereich der Abfallpolitik Defizite erkennbar, die beispielhafte private Initiativen in ihrer Entfaltung und Wirksamkeit behindern.

Ein Blick auf die dargestellten praktischen Beispiele zeigt, daß die für eine Kreislaufwirtschaft erforderlichen Innovationen bei entsprechenden Rahmenbedingungen auch entwickelt und realisiert werden. Zu den Innovationsfeldern zählen:

• Anpassungen der betrieblichen Organisationsstrukturen, um veränderten rechtlichen Anforderungen gebündelt gerecht werden zu können, Entwicklungen innerbetrieblicher Qualitätsstandards, die sowohl in den Produkten als auch im gesamten Bereich der Produktions-, Absatz- und Entsorgungsorganisation den Aspekten der Abfallvermeidung,
  -verwertung und umweltverträglichen -beseitigung Rechnung tragen,
• Veränderungen zwischenbetrieblicher Kooperationen, um auf diese Weise kreislaufwirtschaftliche Erwägungen während des gesamten Lebenszyklus eines Stoffes berücksichtigen zu können, sowie
• Aufbau neuer Wirtschaftsstrukturen, wobei die Erfahrungen aus den bisherigen Produktions- und Dienstleistungsverfahren genutzt werden können. So baut das vorgestellte System der Redistributionslogistik auf bereits bestehenden Logistikkonzepten auf, paßt diese jedoch den situativen Besonderheiten der Redistribution auf innovative Weise an.

Unternehmen und Forschungseinrichtungen sind bereit, mit der Entwicklung und Umsetzung innovativer Konzepte einer Kreislaufwirtschaft fortzufahren. Hierzu benötigen sie jedoch eindeutige und längerfristig kalkulierbare Rechtsgrundlagen. Die Erfahrungen aus einem Jahr Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sollten dem Gesetzgeber die Reformbedürfnisse und Ansatzpunkte für eine Fortentwicklung des abfallpolitischen Instrumentariums aufgezeigt haben. Werden die Regelungslücken geschlossen und die abfallpolitischen Rahmenbedingungen umweltgerecht und wirtschaftsverträglich ausgebaut, dann hat die Kreislaufwirtschaft eine gute Chance. Dann kann Deutschland im Sektor der Abfallvermeidung und Abfallverwertung zum weltweiten Technologieführer werden, was nicht zuletzt auch neue Arbeitsplätze bedeutet.