3. Der Arbeitsmarkt in den neuen Bundesländern

• 3.1. Beschäftigungsrückgang, Arbeitslosigkeit und Ausscheiden aus dem Erwerbsleben
• 3.2 Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik in den neuen Bundesländern
• 3.3. Besondere Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik
• 3.4. Arbeitsmarktpolitik und Förderung neuer Arbeitsplätze

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3. Der Arbeitsmarkt in den neuen Bundesländern

3.1. Beschäftigungsrückgang, Arbeitslosigkeit und Ausscheiden aus dem Erwerbsleben

Der Arbeitsmarkt in den neuen Bundesländern (einschl. Ostberlin) ist seit der Währungs- und Wirtschaftsunion durch eine enorme Anpassungskrise gekennzeichnet. Schon bei unveränderter Produktion wäre mit einem Rückgang der Beschäftigung zu rechnen gewesen; denn es gab in der ehem. DDR eine hohe verdeckte Arbeitslosigkeit. Das IFO-Institut schätzte den Anteil dieser verdeckten Arbeitslosigkeit auf 30 %, wenn man Wettbewerbsbedingungen im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung als Referenzgröße wählt.

Der Arbeitsmarkt mußte jedoch nicht nur mit der "Aufdeckung" dieser verdeckten Arbeitslosigkeit fertig werden, sondern mit den Beschäftigungseinbrüchen aufgrund des Zusammenbruchs der Exporte in den RGW-Raum und aufgrund der Absatzrückgänge im eigenen Land. So betrug die Produktion im Verarbeitenden Gewerbe in Ostdeutschland im 1. Quartal 1991 nur noch knapp zwei Drittel des Niveaus vom 3.

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Quartal 1990, das bereits um mehr als ein Drittel unter dem Niveau des 1. Halbjahres 1990 lag. In anderen Bereichen war der Rückgang geringer. Dennoch ging insgesamt das reale Bruttoinlandsprodukt in Ostdeutschland vom 1. Quartal 1990 zum 1. Quartal 1991 um ein Drittel zurück. Dieser Rückgang beruht übrigens nicht - nach vorläufigen Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) - auf einem Rückgang der realen Endnachfrage in Ostdeutschland (diese ist sogar, vor allem beim Staatsverbrauch und den Vorratsänderungen, leicht gestiegen), sondern ausschließlich auf einer Umschichtung der Nachfrage von ostdeutschen zu importierten Gütern und Diensten. Aufgrund dieser Entwicklung fiel der Beschäftigungsrückgang erheblich stärker aus, als vorher erwartet.

Das Statistische Bundesamt beziffert - aufgrund der Daten aus der DDR-Statistik - die Zahl der Erwerbstätigen in der ehemaligen DDR im Herbst 1989 auf rund 9,8 Mio. Im 1. Quartal 1991 lag die Zahl der in den neuen Bundesländern Erwerbstätigen nur noch bei 7,2 Mio.- also um gut ein Viertel weniger. Darin sind die Westpendler mit zu dem Zeitpunkt etwa 200.000 nicht enthalten. Weithin übereinstimmend wird von den Forschungsinstituten und dem Sachverständigenrat für 1991 ein weiterer Arbeitsplatzabbau in der Größenordnung von netto 1,8 - 2,0 Mio. erwartet, so daß am Jahresende nur noch gut 6 Mio. Erwerbstätige zu verzeichnen sein dürften. Es ist fraglich, ob damit das Ende der Talfahrt am Arbeitsmarkt erreicht ist, weil sich Rückgang der Produktion, Abbau der verdeckten Arbeitslosigkeit und Rationalisierungen der Produktion mittels neuer Investitionen in ihrer Wirkung auf die Beschäftigung kumulieren.

IAB und Infratest haben mit dem Arbeitsmarkt-Monitor für die neuen Bundesländer andererseits gezeigt, daß der Arbeitsmarkt dort insgesamt in Bewegung gekommen ist, daß also nicht nur alte Arbeitsplätze verlorengehen, sondern auch neue entstehen und erhebliche Fluktuationen zu verzeichnen sind. Der Monitor zeigt aber auch schon Verhärtungstendenzen, insbesondere die Gefahr der Herausbildung von Langzeitarbeitslosigkeit. So waren von den im März 1991 gemeldeten 812.000 Arbeitlosen 48 % schon im November 1990 arbeitslos gemeldet.

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Durch eine Vielzahl von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, über deren für 1991 zu erwartenden Umfang und Wirkungen der Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), Prof. Buttler, informieren konnte, wird versucht, die Beschäftigungsentwicklung abzumildern. Am teuersten ist die Gewährung von Kurzarbeitergeld, ohne die der Rückgang der Erwerbstätigkeit erheblich größer wäre: 1,7 Mio. Kurzarbeiter im Jahresdurchschnitt 1991 bei einem durchschnittlichen Arbeitsausfall von rund 50 % bedeuten ein Vollzeitäquivalent von 850.000 nicht Beschäftigten.

Des weiteren wird dem Rückgang der Erwerbstätigkeit durch den Einsatz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) entgegengewirkt. Im Jahresdurchschnitt 1991 dürften 170.000 ABM-Stellen besetzt sein, die einschließlich der Sekundärwirkungen einen Beschäftigungseffekt bis zu 240.000 Personen haben.

Der Abbau der Erwerbstätigkeit hat nicht im gleichen Umfang zum Aufbau der registrierten Arbeitslosigkeit geführt. Das liegt an der Verminderung des Arbeitsangebots im Osten und an der Entlastungswirkung weiterer arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. Bei einem durch ABM gebremsten Rückgang der Erwerbstätigkeit um etwa 1,8 Mio. im Jahresdurchschnitt 1991 geht das IAB von einem Anstieg der registrierten Arbeitslosigkeit um knapp die Hälfte, nämlich um 860.000 aus, was einen Jahresendbestand von 1,5 Mio. Arbeitslosen bedeuten würde. Der verbleibende Rückgang der Erwerbstätigkeit um rund 940.000 Personen verteilt sich wie folgt (jahresdurchschnittliche Veränderungen):

Mit diesen Zahlenangaben soll nicht suggeriert werden, daß Kurzarbeit und aktive Arbeitsmarktpolitik, Übergang in den vorzeitigen Ruhestand und Abwanderung geeignete Alternativen zur Beschäftigung

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im ersten Arbeitsmarkt seien. Gleichwohl ist ihre Vorzugswürdigkeit gegenüber der Arbeitslosigkeit unbestreitbar.

3.2 Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik in den neuen Bundesländern

Arbeitsmarktpolitik hat nur eine Brückenfunktion, und mit ihrem Instrumentarium kann die Bundesanstalt nur einen Teil der Brücke über das Beschäftigungsteil bauen, während der andere Teil, der Aufbau neuer Arbeitsplätze, von Wirtschaft und Verwaltung zu leisten ist. Entsteht dieser andere Teil der Brücke nicht rechtzeitig, laufen Teilnehmer an Arbeitsförderungsmaßnahmen Gefahr, zu Hunderttausenden (wieder) arbeitslos zu werden. Das wäre wirtschaftlich, sozial und politisch ein Problem. Deshalb ist bei allen Maßnahmen, insbesondere bei den ABM- und FuU-Großprojekten, und mit Hilfe der Arbeitsförderungs-, Beschäftigungs- und Strukturentwicklungsgesellschaften frühzeitig die Anschlußperspektive durch Verbindung privater Investitionstätigkeit, regionaler/lokaler Strukturentwicklung und aktiver Arbeitsmarktpolitik zu schaffen.

Im Haushalt 1991 der Bundesanstalt für Arbeit sind als Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik in den neuen Bundesländern vorgesehen:

Hinzu kommen aus dem Bundeshaushalt 5,5 Milliarden für ABM im Rahmen des Aufbauwerks Aufschwung Ost mit einem Anteil für 1991 von 2,5 Milliarden DM, sowie die Leistung nach dem Vorruhestandsgesetz im Umfang von 6,14 Milliarden DM.

Angesichts der Größenordnungen und mit Hinblick auf den Aufbaustand der Arbeitsverwaltung in den neuen Bundesländern war die Besorgnis berechtigt, ob die geplanten Maßnahmen und Entlastungswirkungen überhaupt realisierbar sein würden. Mit 281.000

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Eintritten in FuU von Januar bis Mai und 148.000 Beschäftigten in ABM Ende Juni sind die Halbjahresziele inzwischen voll erreicht. Damit sind aber nicht alle Implementationsprobleme gelöst. Vielmehr sind im nächsten Schritt - neben den aufwendigen Arbeiten zur Bestandspflege - Qualitäts- und Strukturziele zu erreichen. So geht es um:

• den gezielten Einsatz in Brennpunkten der Arbeitslosigkeit, darunter im ländlichen Raum. Dort fallen beim Zusammenbruch der landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften nicht nur landwirtschaftliche, sondern auch darauf bezogene Arbeitsplätze und soziale Infrastrukturen der Dörfer weg (40 % aller Arbeitsplätze in der Landwirtschaft entfielen auf Leitungs- und Verwaltungsbereich, Nebenproduktionsbereich, Hilfs- und Leistungsbereich sowie Kultur- und Sozialbereich);

• die Verbesserung der Qualität der von den Bildungsträgern angebotenen Maßnahmen;

• "Qualifizieren mit Profil" zur geeigneten Abstimmung von Ausbildungsbedarf, Ausbildungsinhalten und Ausbildungsplatzwahl mit dem Ziel, Abschlüsse mit Zertifikat zu vergeben, die möglichst große Arbeitsmarktchancen eröffnen;

• die Berücksichtigung von Frauen in ABM und FuU entsprechend ihrem Arbeitslosenanteil (im Juni 1991 57,3 %) . Zwar konnte bei den Eintritten in FuU von Januar bis Mai der Anteil mit 55,4 % etwa erreicht werden, aber bei den ABM war er im Juni mit 34,2 % unbefriedigend und zudem im Vergleich zu den Vormonaten rückläufig.

3.3. Besondere Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik

Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik könnten auch in den neuen Bundesländern insbesondere Jugendliche, Ältere und von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohte Arbeitskräfte sein.

Im Mai 1991 suchten dort 146.000 junge Menschen eine betriebliche Ausbildungsstelle, darunter 16.000 20- bis 24-jährige. Von den

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130.000 16- bis 19-jährigen Ausbildungsstellensuchenden hatten sich nach eigener Auskunft im Rahmen einer Befragung zu dem Zeitpunkt 14 % noch nicht beworben. 28 % hatten keine Zusage. 29 % hatten eine vorläufige und 25 % eine feste Zusage. Inzwischen dürfte sich die Situation insgesamt verbessert haben, doch sind die Perspektiven insbesondere für Mädchen deutlich ungünstiger als für männliche Bewerber. Zudem finden nur 56 % der jungen Frauen, die eine Stelle in Aussicht haben, daß diese ihren Vorstellungen "voll und ganz" entspricht, bei den jungen Männern sind es immerhin 75 %. Junge Frauen zeigen sich sehr mobil: 43 % von ihnen (zum Vergleich: Männer 26 %) haben sich auch in Westdeutschland/Westberlin um eine Ausbildungssteile beworben. Die Befürchtung, Treuhandunternehmen würden im großen Umfang Auszubildende entlassen, hat sich nicht bestätigt. Zwischen September 1990 und März 1991 wurde 5.300 Auszubildenden, das entspricht 3,7 % der dortigen Ausbildungsverträge, gekündigt. Schwierig ist aber erneut die Situation der Mädchen: Von den dort vorgesehenen 20.800 Ausbildungsplätzen für dieses Jahr werden mit 3.400 nur 18 % (auch) für Mädchen angeboten. Mit der Ausbildungsplatzzusage, d.h. mit dem ergänzenden Angebot von Ausbildungsplätzen in überbetrieblichen Einrichtungen, soll im Herbst 1991 die dann noch vorhandene Unterdeckung beseitigt werden.

Nachdem Ältere in großem Umfang von der Möglichkeit des Vorruhestands Gebrauch gemacht haben bzw. als Arbeitslose ab 55 Jahren ein vorgezogenes Altersübergangsgeld beziehen können, ist der Bestand an älteren Arbeitslosen im Juni 1991 gering (Männer 60 Jahre und älter 6.018, Frauen 55 Jahre und älter 18.139). Indessen sind aber auch schon Arbeitnehmer über 45 Jahre in besonderer Weise von der sich herausbildenden Langzeitarbeitslosigkeit bedroht. Neben ihrer gezielten Förderung durch ABM und (in Kombination) FuU kämen auch spezifische Lohnkostenzuschüsse (LKZ) zur Unterstützung ihrer Integration in den Arbeitsmarkt in Betracht. Indes ist das Instrument der Lohnkostenzuschüsse nach den §§ 97 AFG dazu in der bisherigen Form nicht geeignet, da die Anspruchsvoraussetzungen (mindestens 55 Jahre, mindestens 12 Monate arbeitslos gemeldet bzw. vorher in ABM) diese Zielgruppe nicht treffen. Angemessen wären mindestens 50 Jahre/mindestens 6 Monate. Denn die Beobachtung der Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit in den alten Bundes-

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ländern hat gelehrt, daß Langzeitarbeitslosigkeit schon beim Zugang bekämpft werden sollte.

3.4. Arbeitsmarktpolitik und Förderung neuer Arbeitsplätze

Innovative, aktive Arbeitsmarktpolitik kann - trotz ihres insgesamt nur flankierenden Charakters - zur Verbesserung der Entstehungsbedingungen für neue Arbeitsplätze beitragen. Das gilt zumindest für die möglichst bedarfsgerechte inhaltliche Gestaltung von Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung. Aber auch bei ABM können die Inhalte so gewählt werden, daß sie (z. B. mit der Wiederaufbereitung von Gewerbeflächen, der Reparatur von Umweltschäden, der Bereitstellung von Gründerzentren, der Entwicklung der Kommunikationsinfrastruktur) die Angebotsbedingungen für neue Arbeitsplätze verbessern.

ABM können auch für den Aufbau von Sozialstationen, die Anschubfinanzierung von Kindergärten und anderer sozialer Infrastrukturen genutzt werden, wobei soziale Betreuungsdefizite abgebaut werden und der erzwungene Rückzug von Frauen aus der Erwerbstätigkeit gebremst wird. Außerdem werden durch das mit Hilfe von ABM vorgezogene Angebot notwendiger öffentlicher Leistungen gute Übernahmeperspektiven in Dauerbeschäftigungsverhältnisse eröffnet.

Einen weiteren Ansatzpunkt der Arbeitsmarktpolitik stellen die Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften dar, über die die Friedrich-Ebert-Stiftung in Heft 11 der Reihe "Wirtschaftspolitische Diskurse" unter dem Titel "Die Zukunft selbst gestalten: Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften in der Phase der wirtschaftlichen Neuordnung" ausführlich informiert. Die politische Debatte um diese Beschäftigungsgesellschaften hat inzwischen mit der Rahmenvereinbarung zwischen Tarifparteien, Treuhandanstalt und den Ländern (ohne Thüringen) zur Bildung von Gesellschaften zur Arbeitsförderung, Beschäftigung und Strukturentwicklung (ABS) einen vorläufigen Abschluß gefunden. Diese Gesellschaften sollen den Umstrukturierungsprozeß für die betroffenen Arbeitnehmer sozialverträglich gestalten und dazu beitragen, "daß die im Rahmen dieser Gesellschaften verwirklichten Hilfen, insbesondere Qualifi-zierungs- und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, die Voraussetzungen

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für ein Gelingen der wirtschaftlichen Neuorientierung der ostdeutschen Wirtschaft deutlich verbessern" (Rahmenvereinbarung vom 17. 7. 1991). Nachdem die aktive Arbeitsmarktpolitik der Bundesanstalt für Arbeit auch ohne diese Konstruktion zumindest quantitativ ihr Halbjahresziel 1991 erreicht hat, könnte der zusätzliche Beitrag dieser Gesellschaften in höherer Qualität der Maßnahmen, in besserer Erreichung der Zielgruppen und im Angebot von Anschlußperspektiven bestehen. Sie könnten über den bereits jetzt erreichten Umfang der Kooperation Bundesanstalt/Treuhandanstalt hinaus zusätzliche sächliche, personelle und finanzielle Unterstützung der Treuhandanstalt einbringen und bei der Verbindung zwischen aktiver Arbeitsmarktpolitik und regionaler sowie lokaler Strukturpolitik behilflich sein. Zwei Voraussetzungen dafür sind gegenwärtig nicht sehr günstig:

• Erstens fehlt es in den Ländern weithin an umsetzbaren strukturpolitischen Konzeptionen, teils wird ausdrücklich auf ihre Formulierung verzichtet.

• Zweitens ist die von der Rahmenvereinbarung gewählte Einbettung der ABS in Trägergesellschaften auf Landesebene und Regionalgesellschaften nicht einfach. Dadurch werden zusätzliche Aufbauprobleme geschaffen, obwohl es gilt, Implementationsschwierigkeiten aktiver und strukturpolitischer verzahnter regionaler Arbeitsmarktpolitik rasch zu lösen.

Diese Handicaps sind Herausforderungen für die schnelle Konstituierung und wirkungsvolle Arbeitsweise der Arbeits- und Beschäftigungsförderungsgesellschaften.