• 2. Das Finanzverwaltungssystem der Gemeinden der Bundesrepublik und die Finanzbeziehungen im föderativen Staat
  
  • 2.1 Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland
  • 2.2 Der Finanzausgleich
    • 2.2.1 Der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern
    • 2.2.2 Der kommunale Finanzausgleich
  • 2.3 Der Kommunale Haushalt
  • 2.4 Einnahmequellen der Kommunen
    • 2.4.1 Steuern
    • 2.4.2 Zuweisungen
    • 2.4.3 Gebühren und Beiträge
    • 2.4.4 Kommunale Verschuldung
  • 2.5 Entwicklungstendenzen der Gemeindeeinnahmen in den neuen Bundesländern

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2. Das Finanzverwaltungssystem der Gemeinden der Bundesrepublik und die Finanzbeziehungen im föderativen Staat

Die 8.500 Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland stellen die untere Ebene in einem dreistufig angelegten föderalen System staatlicher Hoheitsgewalt dar. Obwohl die Gemeinden unter den zentralen Gebietskörperschaften - dem Bund und den Ländern - letztes Glied in einer stark horizontal ausgerichteten staatlichen Organisationsform sind, gesteht das Grundgesetz (GG) ihnen ein hohes Maß an Unabhängigkeit zu. Artikel 28 GG garantiert ihnen das Selbstverwaltungsrecht. Daraus folgt, daß die Gemeinden bestimmte Aufgaben in eigener Verantwortung durchführen (von der Planung über die Entscheidung bis hin zu Ausführung und Kontrolle). Die Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes erstreckt sich neben der Aufgaben- und Ausgabenkompetenz auch auf die Einnahmeseite des Budgets.

2.1 Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland

Die Verteilung der Einnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden ist für die Bundesrepublik Deutschland im Grundgesetz (GG) geregelt. Die Finanzverfassung der Art. 104 bis 115 GG regelt neben Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungshoheit der Steuern auch die wesentlichen Grundzüge der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern und daraus resultierend der Kommunen. Damit ist als Rahmenbedingung für die Finanzwirtschaft der Städte und Gemeinden in der Bundesrepublik diese Finanzverfassung von grundlegender Bedeutung.

Nach Art. 106 GG stehen dem Bund folgende Steuereinnahmen zu:

• Zölle

• Verbrauchsteuern, soweit sie nicht den Ländern, Bund und Ländern gemeinsam bzw. den Gemeinden zustehen

• Straßengüterverkehrsteuer

• Kapitalverkehrsteuern, Versicherungsteuer und Wechselsteuer

• einmaligen Vermögensabgaben und die zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben

• Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer

• Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften

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• Den Ländern stehen folgende Steuereinnahmen zu:

• Vermögensteuer

• Erbschaftsteuer

• Kraftfahrzeugsteuer

• Verkehrsteuern, soweit sie nicht dem Bund oder Bund und Ländern gemeinsam zustehen

• Biersteuer

• Abgaben von Spielbanken

Den Gemeinden stehen folgende Steuereinnahmen zu:

• Gewerbesteuer

• Grundsteuer

• örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern

Das Aufkommen der Körperschaft- und der Umsatzsteuer steht dem Bund und den Ländern gemeinsam zu, es handelt sich hierbei um sogenannte Gemeinschaftsteuern. Am Aufkommen der Körperschaftsteuer sind Bund und Länder jeweils zur Hälfte beteiligt, die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer werden jeweils durch Bundesgesetz (mit Zustimmung des Bundesrates) festgesetzt. Sie betrugen im Zeitraum von 1986 bis 1990 65 vH (Bund) und 35 vH (Länder). Das Beteiligungsverhältnis ab 1991 muß neu festgelegt werden. Der Bund zahlt zusätzlich ab 1988 bis 1993 aus seinem Anteil Ergänzungszuweisungen an finanzschwache Länder in Höhe von 2 vH des Umsatzsteueraufkommens.

Die Einkommensteuer - die sich zusammensetzt aus dem Aufkommen aus Lohnsteuer und veranlagter Einkommensteuer - ist ebenfalls eine Gemeinschaftsteuer. An ihrem Aufkommen partizipieren neben Bund und Ländern seit der Finanzreform von 1969 auch die Gemeinden. Der augenblickliche Verteilungsschlüssel garantiert dem Bund 42,5 vH, den Ländern 42,5 vH und den Gemeinden 15 vH der Steuereinnahmen. Dabei wird der Anteil der einzelnen Gemeinde auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner von den Ländern weitergeleitet. Das entsprechende Bundesgesetz zur Finanzreform von 1969 räumt die Möglichkeit ein,

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durch eine Modifikation den Gemeinden die Festsetzung von Hebesätzen für den Gemeindeanteil zu erlauben. Von dieser Möglichkeit wurde bisher kein Gebrauch gemacht.

Das Aufkommen der Realsteuern (Gewerbe- und Grundsteuer) steht den Gemeinden ebenso zu wie das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (z.B. Hundesteuer, Getränkesteuer), sofern nicht nach Maßgabe der Landesgesetzgebung die Gemeindeverbände (Kreise) an den letztgenannten Steuerarten partizipieren. Den Gemeinden ist das Recht eingeräumt, die Hebesätze der Realsteuern im Rahmen der Gesetze festzulegen. Seit der Finanzreform des Jahres 1969 sind Bund und Länder durch eine Umlage am Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt. Bei ihrer Einführung im Jahre 1970 betrug die Umlage ca. 40 vH des Gewerbesteueraufkommens. Infolge der mehrfachen Absenkung des Umlagesatzes zum Ausgleich kommunaler Steuerausfälle sowie der Entwicklung der Gewerbesteuerhebesätze liegt ihr Anteil seit 1984 bei knapp 15 vH.

Diese aus der verfassungsrechtlichen Verankerung der Finanzausstattung der gebietskörperschaftlichen Ebenen resultierende Primärverteilung des Steueraufkommens (vgl. Tabelle 1) wird durch eine Reihe von gesetzlichen Regelungen ergänzt, um sicherzustellen, daß einerseits die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen und andererseits die Finanzkraft sowie der Finanzbedarf der Gemeinden berücksichtigt wird. Diese Aufgabe übernehmen die jeweiligen Finanzausgleichsverfahren.

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2.2 Der Finanzausgleich

Der Finanzausgleich ist in Bundesstaaten und Staatenbünden ein gewichtiges Themengebiet der Finanzwissenschaft. Bei entsprechenden Unterschieden der Einflußmöglichkeiten des Zentralstaates, der Gliedstaaten sowie der Gemeinden und Gemeindeverbände geht es dabei um die Zuordnung von öffentlichen Aufgaben und der damit verbundenen öffentlichen Ausgaben sowie um die Verteilung der Einnahmen - insbesondere der Steuern - auf die Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen (vertikaler Finanzausgleich) und auf der gleichen Ebene (horizontaler Finanzausgleich). Neben der Zuweisung von Aufgaben und Ausgaben an die unterschiedlichen gebietskörperschaftlichen Ebenen gehört also auch die Verteilung des Steueraufkommens zu den Regelungen im Rahmen des Finanzausgleichs, der darüber hinaus noch ergänzt wird um nachfolgend erläuterte nivellierende Komponenten, damit ein Ausgleich in einem föderalen Staatswesen zwischen steuerstarken und steuerschwachen Ländern auf der einen sowie steuerstarken und steuerschwachen Gemeinden auf der anderen Seite gewährleistet werden kann.

2.2.1 Der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern

Das Grundgesetz hatte in seiner ursprünglichen Fassung in Art. 106 Abs. 3 GG einen vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern in der Form vorgesehen, daß der Bund einen Teil des Aufkommens der Einkommen- und Körperschaftsteuer zur Deckung von Zuschüssen für bestimmte Aufgabenbereiche an steuerschwache Länder verwenden konnte. Zum Ausgleich der unterschiedlichen Ausgabenbelastung der Länder war die Zahlung von Finanzzuweisungen vorgesehen. Durch das Finanzverfassungsgesetz von 1955 wurde diese Form des vertikalen Finanzausgleichs zugunsten eines horizontalen Finanzausgleichs (Länder-Länder-Finanzausgleich) aufgegeben. Diese neuen grundgesetzlichen Regelungen schrieben einen horizontalen Ausgleich zwischen steuerstarken und steuerschwachen Ländern vor, wobei der Finanzbedarf der Gemeinden mit zu berücksichtigen ist.

Seit dem Finanzreformgesetz von 1969 erfolgt aufgrund des Finanzausgleichsgesetzes aus dem gleichen Jahr der Ausgleich dergestalt, daß 75 vH des Länderanteils an der Umsatzsteuer den einzelnen Ländern entsprechend der Einwohnerzahl zugeteilt werden; ein Viertel des Länderanteils an der Umsatzsteuer wird besonders steuerschwachen Ländern zur Vorweganhebung der Steuereinnahmen zugeteilt. Desweiteren erfolgt der horizontale Länderfinanzausgleich seit dem Finanzreformgesetz, um die

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Steuereinnahmen der ausgleichsberechtigten Länder auf mindestens 95 vH der Durchschnittssteuerkraft der Bundesländer anzuheben.

Es existieren somit sogenannte ausgleichspflichtige Länder, die eine überdurchschnittliche Steuerkraft aufweisen (bspw. Hessen mit 113 vH) und ausgleichsberechtigte Länder mit einer unterdurchschnittlichen Steuerkraft (wie z.B. Bremen mit 75 vH oder das Saarland mit 86 vH). Diese Steuerkraftunterschiede resultieren aus der Verteilung des Steueraufkommens gemäß finanzverfassungsrechtlicher Grundlagen, berücksichtigt sind aber schon vorgenommene Korrekturen bei Festlegung der Umsatzsteueranteile der einzelnen Bundesländer, wie sie weiter oben beschrieben worden sind. Die Angleichung der Finanzkraft erfolgt im Rahmen des Länder-Länder-Finanzausgleichs dergestalt, daß die Länder mit überdurchschnittlicher Steuerkraft Finanzmittel bereitstellen, die im Rahmen der Ausgleichsmaßnahmen den Ländern mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft zugewiesen werden, bis eine Anhebung dieser Länder auf 95 vH der Durchschnittssteuerkraft erreicht ist. Darüber hinaus zahlt der Bund zur weiteren Egalisierung aus seinem Anteil Ergänzungszuweisungen an steuerschwache Länder in Höhe von 2 vH des Umsatzsteueraufkommens. Diese Maßnahme bewirkt eine weitere Angleichung, so daß letztlich ein Unterschied in der Finanzkraft von maximal 4 bis 5 vH zwischen den einzelnen Bundesländern verbleibt. Die Existenz finanzschwacher und finanzstarker Länder ist folglich nicht unbedingt ein Problem der Einnahmeseite, sondern in der Regel auf die zum Teil beträchtlichen Mehrausgaben strukturschwacher Länder zurückzuführen.

2.2.2 Der kommunale Finanzausgleich

Mit der Einbeziehung der Gemeinden in den Steuerverbund durch das Gemeindefinanzreformgesetz aus dem Jahre 1969 wurde u.a. die Zielsetzung verfolgt, die Schaffung weitgehend einheitlicher Lebensbedingungen an allen Orten voranzutreiben. Die zunächst eingeräumte Realsteuergarantie - also die Zusicherung des Aufkommens aus den Realsteuern für die Gemeinden - erwies sich besonders infolge der mit der Gewerbesteuer verbundenen Probleme (Konjunkturabhängigkeit, starke Divergenzen im Pro-Kopf-Aufkommen) als nicht ausreichend, so daß zum einen eine Beteiligung der Gemeinden am Einkommensteueraufkommen und zum anderen die Gewerbesteuerumlage institutionalisiert wurden. Diese Maßnahmen konnten aber das generelle Problem der Existenz steuerstarker und steuerschwacher Gemeinden nicht lösen. In Analogie zu dem besprochenen Bund-Länder- bzw. Länder-Länder-Finanzausgleich gibt es also auch einen Finanzausgleich auf kommunaler Ebene. Die

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Einzelheiten des kommunalen Finanzausgleichs werden dabei in den Finanzausgleichsgesetzen der Länder - in Nordrhein-Westfalen seit 1981 Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) - geregelt. Diese Finanzausgleichsgesetze werden in den meisten Bundesländern jährlich novelliert, in vielen Fällen im Zusammenhang mit dem jeweiligen Haushaltsgesetz des Landes.

Die wesentlichen Regelungen im Verhältnis der Länder zu ihren Gemeinden sind:

• Die Zuweisung der Aufgaben: Das Land ist dabei an die vom Grundgesetz vorgegebene Verteilung der Aufgaben zwischen den beiden staatlichen Ebenen gebunden.

• Die Zuweisung der Einnahmen, insbesondere der Steuern: Die Verteilung der Steuereinnahmen ist - wie weiter oben behandelt - im wesentlichen grundgesetzlich geregelt und insofern für das Land vorgegeben. Jedes Land beeinflußt und verändert aber auch die bundesrechtlich geregelte Steuerverteilung mit dem Ziel eines horizontalen Ausgleichs zwischen den Gemeinden.

• Der Ausgleich der Finanzkraft zwischen den Gemeinden und Gemeindeverbänden. Das Land als übergeordnete Instanz bemißt den aus der Aufgabenstellung resultierenden Finanzbedarf der Gemeinden und Gemeindeverbände, vergleicht ihn mit der vor allem aus der Steuerverteilung resultierenden Finanzkraft und nimmt entsprechende Ausgleichszahlungen vor. Diese Maßnahmen dienen dem Ziel, innerhalb der kommunalen Ebene eine Angleichung der Leistungskraft zu erreichen. Man spricht daher bei diesem Länder-Gemeinde-Finanzausgleich von einem vertikalen Finanzausgleich mit horizontalem Effekt.

2.3 Der Kommunale Haushalt

Zu den wichtigsten Rechten und Pflichten von Rat und Verwaltung gehören Aufstellung, Beratung, Beschlußfassung und Vollzug des Haushalts. Dieser gibt die Ausgaben zur Erfüllung der Aufgaben einer Stadt und die für ihre Finanzierung zur Verfügung stehenden Einnahmen wieder. Er spiegelt vor allem mit seinen Einnahmen die wirtschaftliche Leistungskraft der ortsansässigen Wirtschaft und der Bürger einer Kommune wider. Auch politische Entscheidungen auf Bundes- und Landesebene finden ihren Niederschlag in den Kommunalhaushalten. Da der Haushaltsplan auf einem Entwurf der Verwaltung beruht und nach Beratung vom Rat beschlossen wird, ist er aber auch Ausdruck der politischen Prioritäten hinsichtlich Art und Umfang der Aufgabenerfüllung in der jeweiligen Stadt.

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Rechtlich verbindliche Regelungen für den Gemeindehaushalt sind in der Gemeindeordnung und in einer besonderen Gemeindehaushaltsverordnung des Landes bestimmt. Der Gemeindehaushalt ist - im Gegensatz zu den Haushalten von Bund und Ländern - in zwei Teilhaushalte unterteilt: den Verwaltungs- und den Vermögenshaushalt. Der Verwaltungshaushalt erfaßt alle laufend im Rahmen der Verwaltung bzw. der Erfüllung kommunaler Aufgaben anfallenden Ausgaben (zu denen vor allem Personalausgaben, laufender Sachaufwand, Soziale Leistungen und Zinsen gehören) sowie die zu ihrer Finanzierung dienenden Einnahmen (insbesondere Steuern, Gebühren und allgemeine Zuweisungen vom Land). Der Vermögenshaushalt umfaßt die vermögenswirksamen Ausgaben und Einnahmen, insbesondere die Sachinvestitionen (Ausgaben für Baumaßnahmen und Erwerb von Sachvermögen) sowie die Investitionszuweisungen von Bund und Land, Veräußerungserlöse, Beiträge und besondere Finanzierungsvorgänge, z.B. Aufnahme und Tilgung von Krediten, Rücklagenzuführungen und -entnahmen. Nach dem sogenannten Gesamtdeckungsprinzip dienen grundsätzlich die Einnahmen des Verwaltungshaushalts insgesamt zur Deckung der Ausgaben des Verwaltungshaushalts und die gesamten Einnahmen des Vermögenshaushalts zur Deckung der Ausgaben dieses Teilhaushalts.

Im Verwaltungshaushalt muß zumindest ein - als Pflichtzuführung bezeichneter - Überschuß der Einnahmen über die Ausgaben erwirtschaftet werden, der dem Vermögenshaushalt vor allem zur Gewährleistung der ordentlichen Schuldentilgung zuzuführen ist. Über die Pflichtzuführung hinausgehende Finanzierungsbeiträge des Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt sind als Eigenmittel für Investitionen und für zusätzliche Kredite von Bedeutung. Diese sogenannte "Freie Spitze" ist ein wichtiger Indikator für die Finanzkraft einer Stadt.

2.4 Einnahmequellen der Kommunen

2.4.1 Steuern

Zur Deckung der Ausgaben sieht das Grundgesetz im wesentlichen die Steuereinnahmen vor. Die den Gemeinden vom Grundgesetz selbst (oder damit in Verbindung stehenden speziellen bundesgesetzlichen Regelungen) zugewiesenen Einnahmen decken nur einen Teil des Finanzbedarfs der Gemeinden. Gemäß der grundgesetzlichen Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern legt es die Finanzverfassung in die Verantwortung der Länder, welche Finanzmittel ihre Gemeinden über die vom

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Grundgesetz zugewiesenen Steuern hinaus erhalten und welche Größenordnung letztlich die Finanzausstattung ihrer Gemeinden besitzt.

Ein Blick auf die Entwicklung der Einnahmen der gebietskörperschaftlichen Ebenen zeigt, daß die Gemeinden ihre Aufgaben im Gegensatz zu Bund und Ländern - bei denen der größte Teil der Einnahmen auf die Steuern entfällt (Bund ca. 80 vH; Länder durchschnittlich ca. 65 vH) - aus einem sehr viel breiteren Einnahmespektrum finanzieren.

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2.4.2 Zuweisungen

Die Einnahmestruktur der Gemeinden verdeutlicht, daß neben den von den Gemeinden im wesentlichen selbständig erzielten Einnahmen aus den Realsteuern sowie den Gebühren und Beiträgen der Einkommensteueranteil und die Zuweisungen eine wesentliche Rolle spielen. Beide Einnahmearten sind mehr oder weniger Instrumente des kommunalen Finanzausgleichs.

Die Mittel des auf Länderebene durchgeführten kommunalen Finanzausgleichs werden finanziert über

• den Steuerverbund,

• aus allgemeinen Haushaltsmitteln nach Maßgabe der jeweiligen Finanzausgleichsgesetze bzw. nach Maßgabe des Haushalts oder

• durch Leistungen der Kommunen selbst. (Eine Finanzierung der im kommunalen Finanzausgleich verwendeten Mittel durch die Gemeinden selbst ist in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz vorgesehen. Dort wird der Steuerverbund durch einen Teil des Aufkommens der Finanzausgleichsumlage aufgestockt.)

Neben den Steuerverbundleistungen sowie eines im Rahmen der sogenannten Finanzausgleichsumlage zur Verfügung stehenden Aufkommens gewähren also alle Bundesländer ihren Gemeinden darüber hinaus Finanzzuweisungen aus allgemeinen Deckungsmitteln der Länderhaushalte. Diese Zahlungen sind teilweise in den Finanzausgleichsgesetzen geregelt, teilweise erfolgen sie aufgrund von sondergesetzlichen Regelungen und teilweise nach Maßgabe des Haushalts.

Die Klassifizierung dieser Zuweisungen kann nach verschiedenen Gesichtspunkten erfolgen. Differenziert man nach dem Freiheitsgrad bei der Verwendung durch die empfangenden Gemeinden, so ist zu unterscheiden zwischen den Zuweisungen zur freien Verfügung (allgemeine Zuweisungen) und den zweckgebundenen Zuweisungen (spezielle Zuweisungen). Trifft man dagegen eine Unterscheidung nach den finanzwirtschaftlichen Funktionen, so sind laufende Zuweisungen (Veranschlagung im Verwaltungshaushalt) und investive Zuweisungen (Veranschlagung im Vermögenshaushalt) anzuführen.

Allgemeine Zuweisungen fließen den Gemeinden und Gemeindeverbänden ohne staatliche Verwendungsauflage zu. Sie erhöhen ihrer Bestimmung entsprechend die eigenen Einnahmen der Kommunen, dienen aber gleichzeitig auch zum Abbau von

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Steuerkraftunterschieden. Im Rahmen der allgemeinen Zuweisungen werden nach der Art der Zuteilungstechnik Schlüssel- und Bedarfszuweisungen unterscheiden.

Die Schlüsselzuweisungen sind Kernstück eines jeden kommunalen Finanzausgleichs. Sie stehen den Kommunen zur freien Verfügung und werden für die einzelne Gemeinde nach Maßgabe ihres Finanzbedarfs und ihrer originären Steuerkraft berechnet. Die Schlüsselzuweisungen sind damit die ideale Ergänzung und das notwendige Korrektiv für die örtliche Steuerkraft. Der Finanzbedarf einer Kommune wird in ihrer sogenannten Ausgangsmeßzahl - die primär von der Anzahl der Gemeindeeinwohner ausgeht - dargestellt. Da größere Gemeinden in der Regel wegen ihrer Versorgungsfunktion für das Umland (zentrale Orte, Oberzentren) einen höheren Finanzbedarf haben, werden die Einwohnerzahlen mit steigender Gemeindegröße "veredelt". Diese künstliche Erhöhung der Einwohnerzahl geschieht über den sogenannten "Hauptansatz".

Die Steuerkraftmeßzahl spiegelt die jeweilige örtliche Finanzkraft wider. Als Indikatoren der Finanzkraft werden dabei lediglich die Grund- und Gewerbesteuer sowie der gemeindliche Einkommensteueranteil herangezogen. Alle aufkommensschwachen Gemeindesteuern (Hundesteuer, Vergnügungsteuer u.a.) bleiben genauso unberücksichtigt wie Gebühren, Beiträge, Kredite, Zweckzuweisungen und sonstige Einnahmen der Gemeinden. Für die Erfassung der örtlichen Realsteuerkraft werden dabei nicht die tatsächlichen Einnahmen, sondern ein an durchschnittlichen Hebesätzen orientiertes fiktiv berechnetes Steuerpotential herangezogen. Damit soll die strategische Variation der Realsteuerhebesätze zur Verfälschung der eigenen Steuerkraft vermieden werden.

Bedarfszuweisungen haben die Funktion, außergewöhnliche Situationen einzelner Gemeinden zu berücksichtigen sowie den generell aus der notwendigen Schematisierung des Systems der Schlüsselzuweisugen resultierenden Härtefällen Rechnung zu tragen. Ihre Vergabe erfolgt nach Prüfung der spezifischen Situation der beantragenden Gemeinde durch die nach Landesrecht bestimmten Instanzen (in Nordrhein-Westfalen vor allem der Innenminister mit den Regierungspräsidenten als Mittelbehörden).

Zweckgebundene Zuweisungen dienen der Finanzierung von Aufgaben der Gemeinden in bestimmten Tätigkeitsbereichen. Es kann sich hierbei um

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1. Kostenerstattungen für Auftragsangelegenheiten sowie den Ersatz von Leistungen für Dritte, die im Auftrag des Landes gewährt werden,

2. schlüsselmäßige Zuweisungen für bestimmte Aufgabengebiete oder

3. Zuweisungen für Vorhaben auf Antrag handeln.

An den zweckgebundenen Zuweisungen und ihrem Volumen hat sich die Diskussion um die Beeinträchtigung der Selbstverwaltung durch den kommunalen Finanzausgleich entzündet. Aus der Sicht der Kommunen werden diese Zweckzuweisungen infolge der starken Einflußmöglichkeit des Landes bei der örtlichen Aufgabenerfüllung als "goldener Zügel" kritisiert. Aus Landessicht wird demgegenüber argumentiert, daß sie ein legitimes Mittel zur Verwirklichung landespolitischer Zielsetzungen darstellen.

2.4.3 Gebühren und Beiträge

Die Gemeinden sollen ihre Aufgaben möglichst weitgehend durch die Erhebung von Leistungsentgelten - insbesondere Gebühren und Beiträge - finanzieren. Beispielsweise verpflichtet die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung in § 63 Abs. 2 die Gemeinden, die "...zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen".

Gebühren und Beiträge knüpfen an zurechenbare öffentliche Leistungen an. Sie sind Abgaben mit Anspruch auf Gegenleistung und unterscheiden sich insofern von den Steuern, die als Zwangsabgaben ohne eine konkrete Gegenleistung des Staates von den Steuerpflichtigen entrichtet werden müssen. Eine Gebühr kann nur dann erhoben werden, wenn der Bürger eine bestimmte öffentliche Leistung (Hallenbad, Theater, Museum oder ähnliches) tatsächlich in Anspruch nimmt. Beiträge können demgegenüber bereits dann eingefordert werden, wenn der Betroffene nur die Möglichkeit hat, eine öffentliche Leistung in Anspruch zu nehmen. Als Beispiel seien hier die Beiträge für die Erschließung einer Straße genannt, die unabhängig von der tatsächlichen Nutzungsintensität vom Anlieger entrichtet werden müssen.

Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen sind die Kommunalabgabengesetze der Länder, spezielle Gesetze (für die angesprochenen

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Erschließungsbeiträge z.B. das Bundesbaugesetz) sowie die örtlichen Gebühren- und Beitragssatzungen.

Die Ergiebigkeit der Gebühren als Finanzierungsinstrument der Kommunen hat in der Vergangenheit unterschiedliche Bedeutung gehabt. In den frühen achtziger Jahren waren viele Gemeinden infolge immer geringer werdender Steuereinnahmen und fehlender Finanzzuweisungen zur Konsolidierung ihrer Haushalte gezwungen. Durch Mobilisierung aller identifizierbaren Erhöhungspotentiale wurde "die Gebührenkarte voll ausgereizt". Einer derartigen Gebührensteigerung sind jedoch rechtliche, ökonomische und nicht zuletzt auch kommunalpolitische Grenzen gesetzt. Nachdem durch die angesprochenen Gebührenerhöhungen die haushaltsrechtlich vorgeschriebenen Kostendeckungsgrade weitgehend realisiert waren (bei den quantitativ bedeutsamsten Gebührenhaushalten - Abwasser- und Abfallbeseitigung - war eine Vollkostendeckung in der Regel erreicht), konnten weitere Anhebungen nur noch bei entsprechenden Produktionskostensteigerungen vorgenommen werden. Infolge der relativen Preisstabilität Mitte der achtziger Jahre verlangsamte sich somit der Anstieg des Anteils der Gebühreneinnahmen im kommunalen Haushalt.

Während vor allem bei den klassischen Gebührenhaushalten wie der Abwasser- und der Abfallbeseitigung Kostendeckung weitgehend realisiert ist, stellt sich die Lage bei Bädern, Volkshochschulen, Musikschulen, Theatern sowie Museen völlig anders dar. Bei diesen Einrichtungen werden die Ausgaben lediglich zu einem meist weit unter fünfzig Prozent liegenden Anteil durch Gebühreneinnahmen gedeckt. Der Verzicht auf die kostendeckende Führung bestimmter Einrichtungen enspricht der Vorstellung, daß bei diesen die Kostendeckung vom Gesetzgeber ohnehin nicht gewollt ist, weil die Unterhaltung derartiger öffentlicher Einrichtungen aus kommunalpolitischen Zielvorstellungen bzw. sozial-, gesundheits- und kulturpolitischen Erwägungen erfolgt. Dieser Schluß darf jedoch nicht zu der Annahme verleiten, daß eine gewisse Parallelität zwischen dem Deckungsgrad und der Genauigkeit der Kostenermittlung gerechtfertigt werden kann. Auch bei solchen defizitären Gebührenhaushalten kann nur eine möglichst genaue betriebswirtschaftliche Kostenrechnung Aufschluß darüber geben, wie die Kostendeckung durch Gebühren festzusetzen und welcher Anteil auf allgemeine, durch Steuern bzw. Zuweisungen zu finanzierende Deckungsmittel entfällt.

In den vergangenen drei Jahren verzeichneten die Gebührenhaushalte im Vergleich zu den übrigen Einnahmen des Verwaltungshaushalts wieder überproportionale Steigerungsraten. Es lassen sich hierfür im wesentlichen zwei Gründe anführen. Zum

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einen werden die Kosten für die Produktion gebührenpflichtiger Güter und Leistungen in immer stärkerem Maße nach betriebswirtschaftlich gebotenen Grundsätzen ermittelt, was zu genaueren Ergebnissen und einer unter Beachtung des Kostendeckungsgebots intensiveren Ausschöpfung der Gebührenpotentiale führt. Soweit es die Länder zuließen, gingen die Kommunen bei ihren Gebührenbedarfsberechnungen mehr und mehr dazu über, die kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen nach den höheren - aber ökonomisch gebotenen - Wiederbeschaffungszeitwerten der Anlagen und nicht mehr nach den historischen Anschaffungs- oder Herstellungskosten zu bewerten. Zum anderen sind die Gebührenerhöhungen in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre durch quantitative und qualitative Verbesserungen des öffentlichen Leistungsangebots verursacht worden. So mußten beispielsweise als Folge gestiegener Umweltbelastungen auf der einen Seite und einem wachsenden Umweltbewußtsein auf der anderen Seite die Leistungsstandards in den Bereichen der Abfall- und Abwasserbeseitigung angehoben werden. Aufgrund der Kostendeckungssituation in diesen klassischen Gebührenhaushalten haben die Bürger über höhere "Preise" eine verbesserte Umweltqualität mitfinanziert.

2.4.4 Kommunale Verschuldung

Eine Kreditfinanzierung läßt das kommunale Haushaltsrecht nur für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, nicht dagegen für laufende Ausgaben des Verwaltungshaushalts zu. Kredite werden jedoch nicht für ein einzelnes Investitionsprojekt aufgenommen. Sie sind vielmehr Teil der Gesamtdeckung der Ausgaben des Vermögenshaushalts.

Die öffentliche Verschuldung spielt in den Kommunalhaushalten eine wesentlich geringere Rolle als bei Bund und Ländern. Insgesamt liegt der Anteil der Kreditfinanzierung in den Haushalten der Gemeinden bei unter fünf Prozent. Gleichwohl sind jedoch die Haushalte der einzelnen Gemeinden in sehr unterschiedlichem Maße kreditfinanziert. Die relativ großen örtlichen Unterschiede und das - zumindest für die Gesamtheit aller Kommunen gegenüber Bund- und Länderhaushalten - geringe Gewicht der Neuverschuldung sind in erster Linie auf eine spezifische Verschuldungsgrenze zurückzuführen, von der der Bund und die Länder in dieser Form nicht betroffen sind. Kommunen dürfen sich nur in einem Ausmaß verschulden, das dauerhaft sicherstellt, daß der gesamte Schuldendienst (Zinsen und Tilgungen) aus den Einnahmen des Verwaltungshaushalts bestritten werden können. Letzteres - also die Deckung der im Vermögenshaushalt veranschlagten Tilgungen - soll die Pflicht-

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führung vom Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt garantieren, deren Höhe mindestens den Tilgungsleistungen entsprechen muß. Überschreitet dieser "Überschuß" des Verwaltungshaushalts die Gesamthöhe der Tilgungen, spricht man von einer sogenannten "Freien Spitze", die bei der jeweiligen Kommune als Kreditfinanzierungspotential genutzt werden kann.

Diese spezifische kommunale Verschuldungsgrenze bewirkt unter anderem, daß Gemeinden mit schwacher Steuerkraft (also relativ geringeren Einnahmen im Verwaltungshaushalt) in der Regel begrenztere Verschuldungsmöglichkeiten besitzen als vergleichbare Gemeinden in wirtschaftlich florierenden Regionen. An dieser Tatsache ändert auch der weiter oben beschriebene kommunale Finanzausgleich wenig, da maximal eine Verringerung der Steuerkraftunterschiede - nicht jedoch eine weitestgehende Egalisierung - resultiert. Die angesprochene Verschuldungsgrenze zwingt zudem die Kommunen stärker als Bund und Länder, auf eine schlechte Entwicklung der laufenden Einnahmen durch Ausgabekürzungen und/oder durch Ausschöpfung noch vorhandener Einnahmeerhöhungsspielräume (Realsteuerhebesatzvariationen, Gebührenerhöhungen) zu reagieren. Diese spezielle Situation beschränkt zwangsläufig die Möglichkeiten einer stabilitätsorientierten Budgetgestaltung im kommunalen Bereich, was den Gemeinden häufig leichtfertigerweise als "fiskalpolitische Disziplinlosigkeit" vorgeworfen wird.

2.5 Entwicklungstendenzen der Gemeindeeinnahmen in den neuen Bundesländern

Dieses bundesdeutsche Gemeindefinanzsystem wird in den wesentlichen Grundzügen (mit geringfügigen länderspezifischen Variationen) über kurz oder lang auch in den fünf neuen Bundesländern Geltungskraft erlangen. Die Übergangszeit erfüllt jedoch die Entscheidungsträger der kommunalen Ebene mit großer Sorge, da zunächst aufgrund der sehr schwachen gemeindlichen Steuerkraft im Gebiet der ehemaligen DDR kein nennenswertes eigenes Steueraufkommen zu erwarten ist und somit mit außerordentlichen Haushaltsproblemen gerechnet werden muß.

Diesen zu erwartenden Schwierigkeiten soll durch besondere Übergangsregelungen Rechnung getragen werden, die teils im Einigungsvertrag selbst sowie teils in Zusammenhang mit der Institutionalisierung der neuen Bundesländer und den länderspezifischen Regelungen zum kommunalen Finanzsystem vorgesehen sind. So sieht der Einigungsvertrag für die Finanzierung der Kommunen in der ehemaligen DDR vor, daß aus dem Fonds "Deutsche Einheit" die Leistungen des Jahres 1991 (35 Mrd. DM) zu 15 vH zur Erfüllung zentraler öffentlicher Aufgaben auf dem Gebiet

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der ehemaligen DDR verwendet sowie die übrigen "... 85 vH als besondere Unterstützung den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sowie dem Land Berlin zur Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewährt und auf die Länder im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl ... verteilt werden. Die Länder leiten 40 vH der ihnen zufließenden Fondsleistungen nach näherer Maßgabe der Landesgesetzgebung an ihre Gemeinden weiter." Weitere besondere Regelungen beziehen sich auf die Ausgestaltung des Bund-Länder-, des Länder-Länder- sowie des kommunalen Finanzausgleichs im Übergangszeitraum, der Mitte der neunziger Jahre abgeschlossen sein soll und an dessen Ende die weitgehende Übernahme des bisherigen bundesdeutschen Gemeindefinanzsystems stehen soll. Neben den Sondermitteln aus dem Fonds "Deutsche Einheit" sollen die allgemeinen Zuweisungen aus dem Finanzausgleich kurzfristig die fehlende Steuerkraft der Kommunen kompensieren und eine versorgungsgerechte Aufgabenerfüllung der Gemeinden und Gemeindeverbände gewährleisten.

Ob diese Finanzmittel (für 1991 wären das für die Gemeinden und Gemeindeverbände auf dem Gebiet der ehemaligen DDR nach vorsichtigen Schätzungen etwa 15 bis 20 Mrd. DM) ausreichen, den gewaltigen Anforderungen seitens der Gemeinden gerecht zu werden, bleibt abzuwarten. Als weitere Anstrengung auf dem Gebiet der Sicherung der finanziellen Basis der Kommunen ist der Musterentwurf eines Kommunalfinanzausgleichsgesetzes zu nennen, der vom ehemaligen Ministerium der Finanzen der DDR in enger Zusammenarbeit mit der Landesregierung Nordrhein-Westfalen und dem Deutschen Städtetag erarbeitet worden ist. Dieser Musterentwurf soll den neuen Ländern als Arbeitsgrundlage für ihre Gesetze über den kommunalen Finanzausgleich dienen, zumal diese schon für 1991 von den gerade gewählten Landtagen zu beschließen sind. Neben den (am weiter oben beschriebenen kommunalen Finanzausgleich der Bundesrepublik Deutschland orientierten) Richtlinien zur Etablierung eines geeigneten Finanzausgleichs wird u.a. eine Beteiligung der Kommunen an den Landessteuereinnahmen in Höhe von 20 vH ab 1991 vorgeschlagen. Diese Beteiligung entspräche etwa dem durchschnittlichen Verbundsatz der BRD-Länder im Jahre 1990. Entscheidend für die Ausgestaltung des Steuerverbundes zwischen dem jeweiligen Bundesland und seinen Gemeinden ist aber die Verteilung der Aufgaben zwischen beiden Ebenen. Hier müssen von den neu gewählten Länderparlamenten zunächst Grundlagen geschaffen werden. Gleichwohl kann aber der bisherige durchschnittliche Verbundsatz in der Bundesrepublik als grobe Orientierung herangezogen werden, um zunächst den drängendsten finanziellen Engpässen im Gemeindebereich vorzubeugen.

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Neben diesen generellen Fragestellungen bezüglich der konkreten Ausgestaltung des Gemeindefinanzsystems und der daraus resultierenden Konsequenzen für die Entscheidungsträger in den Kommunen der ehemaligen DDR trat als weiterer Problemkomplex die pragmatische Handhabung der aktuellen Situation - also das eigentliche Finanzmanagement - zutage. Über die generellen Unsicherheiten in bezug auf die weitere Entwicklung, die Verfügbarkeit finanzieller Mittel sowie eine Lösung der kommunalen Vermögensfragen hinaus, sieht dieser Personenkreis Schwierigkeiten in den folgenden Problembereichen:

• Unkenntnis bzw. unzureichende Erfahrungen bei der Technik der Haushaltsplanung und den Möglichkeiten des Einsatzes der Datenverarbeitung (methodische Probleme)

• Schwierigkeiten bei der Prognose der Einnahmen und Ausgaben als Orientierungsdaten für die mittelfristige Perspektive

• Verfahren und Beantragung von Zweckzuweisungen, d.h. unter welchen Bedingungen für welche Leistungen spezielle Zuweisungen beantragt werden können

• Verbesserung der Steuerkraft durch Ankurbelung der Wirtschaftsaktivitäten innerhalb der Kommune und in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit der Etablierung einer kommunalen Wirtschaftsförderung.

Es bleibt abschließend festzuhalten, daß sich eine Regelung der Haushalte der Kommunen nur über die Ordnung der Einnahmegrößen erreichen läßt, Einnahmen der Städte und Gemeinden werden sich nur ergeben aus Gemeindesteuern, Gebühren und Beiträgen kommunaler Einrichtungen, die Dienstleistungen für die Bevölkerung gegen Entgelt ausführen. Schlüsselzuweisungen übergeordneter Organe und Kreditaufnahmen, die aber in starker Abhängigkeit von den anderen Einnahmequellen zu sehen sind.

Dreh- und Angelpunkt der weiteren Haushaltswirtschaft in den Kommunen werden die Steuereinnahmen sein. Jetzige Einnahmen des Haushalts - wie Nettogewinnabführung, Beiträge für gesellschaftliche Fonds u.a. - werden mit der Übernahme des bundesdeutschen Gemeindefinanzsystems verschwinden. Eine einheitliche Steuergesetzgebung wird die Besteuerungsfragen regeln, Finanzämter werden entstehen und die Zuweisungen werden vom Land direkt an die Städte und Gemeinden gezahlt.

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Um aber die Möglichkeit der Ausschöpfung einer eigenen Steuerbasis durch die Gewerbesteuer zu erreichen, spielt die Attrahierung von Gewerbebetrieben vor Ort und die Steigerung der Wirtschaftskraft in einer Kommune eine entscheidende Rolle. Bei der Verfolgung dieser Ziele besitzt die kommunale Wirtschaftsförderung einen hohen Stellenwert.