• I. Zur steuerpolitischen Ausgangslage in der DDR
  
  

I. Zur steuerpolitischen Ausgangslage in der DDR

Die Charakterisierung des bisherigen Steuer- und Abgabensystems der DDR kann unter vier Gesichtspunkten vorgenommen werden:

1. nach den hohen Grad der Zentralisierung finanzieller Mittel und zentralisierter Verfügungsgewalt über finanzielle Fonds;

2. nach dem hohen Grad an staatlicher, finanzieller Inanspruchnahme und Aneignung des Nationaleinkommens bedingt durch den Prozeß der Bildung , von staatlichem Produktivvermögen und durch den parasitären Charakter des gesamten Systems;

3. dem widersprüchlichen sozialen Wesen des Systems, woraus sich bedeutende leistungshemmende Aspekte ergaben;

4. durch einen hohen Grad der Geheimhaltung und Verschleierung der realen Umverteilungsprozesse.

In einer Demokratie ist es für die Bürger wichtig, zu wissen und Einfluß darauf zu nehmen, was durch die öffentliche Band an Aufgaben finanziert werden muß und wer die Lasten öffentlicher Angelegenheiten über Steuern und Abgaben zu tragen hat. Ein solches Anliegen und derartige Erfordernisse ließen sich im System einer zentral geleiteten Kommandowirtschaft real nicht verwirklichen.

Die Realisierung einer zentral von einer Partei und ihrem Politbüro beherrschten Kommandowirtschaft und die Unterordnung der gesamten Gesellschaftsentwicklung unter deren Zielstellungen erforderten die zentralisierte Verfügungsgewalt über die wichtigsten finanziellen Fonds der Gesellschaft. Dazu dienten bereits Anfang der fünfziger Jahre die ersten grundlegenden Reformen auf den Gebieten des Währungs-, Kredit-, Zahlungs- und Verrechnungsverkehrs sowie bei der Devisenwirtschaft, welche dem zentralen Staatsapparat das Kredit- und Valutamonopol und damit die zentrale Verfügungsgewalt über alle zeitweilig freien Mittel und Devisen der Gesellschaft sicherten. Eine noch größere Bedeutung kam den Reformen auf den Gebieten des

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Haushaltes sowie der Abgaben und Steuern zu. Durch die Haushaltsreformen der fünfziger Jahre wurde der einheitliche Staatshaushalt der DDR geschaffen. Dieser faßte die öffentlichen Haushalte aller Gebietskörperschaften zusammen und gab der Zentralgewalt einen umfassenden Einfluß auf das gesamte finanzielle Geschehen. Der Staatshaushalt der DDR umfaßte seit diesem Zeitpunkt den Haushalt der zentralen Staatsorgane, der Ministerien und zentralen Einrichtungen. Darüber hinaus umfaßte der Staatshaushalt die Bezirkshaushalte, die Kreishaushalte sowie die Haushalte der Städte und Gemeinden. In diesen Haushalt war als Sonderfonds der Haushalt der Sozialversicherungen eingebettet.

Der Staat konnte über die Steuern und Abgaben in die Wirtschaft eingreifen und alles erfassen, was mit finanziellen Fonds zusammenhing. Damit verbunden war eine bedeutende Machtkonzentration; denn die zentrale Verfügungsgewalt schloß die zentralisierte Finanzhoheit ein, welche sich auf die Besteuerung, Erhebung von Abgaben und Beiträgen sowie auf die Umverteilung des Nationaleinkommens von der finanziellen Seite her bezog. Negativ damit verknüpft waren bedeutende finanzielle Abhängigkeiten der Wirtschaft und der regionalen Gebietskörperschaften; denn alle Pläne bedurften der Bestätigung durch die Zentrale. Diese Abhängigkeit zeigte sich auch darin, daß die Finanzierung der volkseigenen Betriebe im Schnitt nur zu
50 % durch eigene Quellen erfolgte. Der Restbetrag wurde durch Finanzzuweisungen (Dotation) aus dem zentralen Haushalt finanziert.

Die entscheidende Besonderheit, welche beim Abschluß des Staatsvertrages vielleicht zu wenig Beachtung fand, ist die, daß der Haushalt den gesamten Prozeß der Bildung des Produktivvermögens der Gesellschaft zu regulieren hatte, d.h., das in der letzten Statistik ausgewiesene Produktivvermögen in Höhe von 1,3 Billionen Mark wurde weitestgehend über den Staat gebildet. Bei einem wesentlichen Teil dieses Produktivvermögens in der DDR handelt es sich zudem um einen Bruttowert, der um den normalen Verschleiß reduziert werden muß. Ein weiterer Teil des Produktivvermögens muß deshalb reduziert werden, weil aufgrund staatlich verordneter Oberbewertung von Ausrüstungsinvestitionen aus der Bundesrepublik und dem westlichen Ausland, durch

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Anwendung eines Umrechnungsfaktors bis zu 4,6 : l zum Zwecke der Investitionsbewertung und Aktivierung, die Investanlagen nicht real bewertet, sondern in der Regel erheblich überbewertet wurden.

Nach Aussage eines Finanzwissenschaftlers der DDR entfallen deshalb etwa nur die Hälfte des ausgewiesenen Produktivvermögens auf reale Werte. Hinzu kommen die in den meisten Betrieben bisher mit dem Faktor Null bilanzierten Grund- und Bodenwerte sowie das Vermögen, welches nicht im produktiven Bereich existiert, wie z.B. der gesamte Wohnungsbau. Durch die Privatisierung dieses Vermögens sollen zukünftige Haushalte finanziert und Mittel für strukturbildende Prozesse und eventuelle Entschädigung der Spareinlagen bereitgestellt werden.

Das Steuersystem der DDR war an das sowjetische Modell angepaßt und umfaßte

• die produktgebundene Abgabe

• die Gewinnabführung

• die Produktions- und Handelsfondsabgabe und

• den Beitrag für gesellschaftliche Fonds.

Die produktgebundene Abgabe wurde vor allen Dingen bei nicht subventionierten Konsumgütern erhoben. In 1988 wurde ihr Aufkommen mit 43 Mrd. Mark angegeben. Nimmt man die subventionierten Güter aus dem gesamten Einzelhandelsumsatz heraus, dann betrug ihr Umsatz in 1988 insgesamt 88 Mrd. Mark, d.h., die Preise der nicht subventionierten Güter bestanden zur Hälfte aus Steuern.

An der Höhe der Gewinnabführung, welche sich in 1988 auf 43 Mrd. Mark belief, wurde die Effektivität der Betriebe gemessen, während die mengenmäßige Erfüllung über die produktgebundene Abgabe kontrolliert wurde. In erster Linie erfolgte durch diese Abgaben eine bedeutende Umverteilung des erwirtschafteten Reineinkommens zu Lasten

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der Geldeinnahmen und -ausgaben der Bevölkerung.

Die Produktionsfonds- und Handelsabgabe wurde in Höhe von 7 % auf die eingesetzten Fonds erhoben. Hieraus resultierten Einnahmen in Höhe von etwa 30 Mrd. Mark für 1988.

Der Beitrag für gesellschaftliche Fonds wurde in Höhe von 70 % auf die eingesetzten Lohnfonds erhoben. Er war vor fünf Jahren eingeführt worden, um die vom Staat zu leistenden Subventionen (ca. 50 Mrd. Mark) zu finanzieren. In 1988 belief sich das Aufkommen aus diesem Fonds auf 35 Mrd. Mark. Der Beitrag für gesellschaftliche Fonds mußte bei den Betrieben als Selbstkosten verrechnet werden, was für sie eine wesentlich schlechtere Effizienz und Effektivitätsrechnung zur Folge hatte und zu Preissteigerungen führte. So hat sich z.B. der reale Verbrauch der subventionierten Erzeugnisse (Grundnahrungsmittel usw.) in den letzten zehn Jahren etwa um 5-7 % verändert, während die Subventionen im Haushalt auf über 400 % stiegen.

Die Umstellung des Abgaben- und Steuersystems der DDR auf das bundesdeutsche Recht und die somit entfallenden Belastungen, die vor allen Dingen über die produktgebundenen Abgaben letztendlich von der Bevölkerung getragen werden mußten, werden eine wesentlich günstigere Situation der Betriebe in der DDR bewirken. Zur Zeit wird davon ausgegangen, daß etwa ein Drittel der Betriebe in der DDR auch nach der Schaffung der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion wettbewerbsfähig sein werden. Bei ca. 50 % der Betriebe besteht die Möglichkeit, sie durch einen entsprechenden Kapitalzufluß wettbewerbsfähig zu machen. Die Auswahl von sanierungsfähigen Unternehmen, d.h. Unternehmen, die nach einem Zeitraum von 2-5 Jahren so effektiv arbeiten können, daß sie durch ihre Eigendynamik weiterbestehen, ist aufgrund der Produkte und Chancen am Weltmarkt vorzunehmen und unabhängig von der momentanen finanziellen Situation oder dem vorhandenen haftenden Kapital; denn Subventionen müssen sich langfristig über spätere Gewinne auszahlen und dürfen keine Erhaltungssubventionen werden. Bei dem Rest der Unternehmen handelt es sich um die "Problembetriebe", welche zu Arbeitslosigkeit und zu einer Belastung

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des Haushaltes führen werden.

Natürlich muß man sich fragen, wann der Haushalt der DDR ausgeglichen sein wird. Dabei muß man den Prozeß der Aufwandseite und den Prozeß der Mittelbereitstellung in einem engen Zusammenhang sehen.

Bedeutende Entlastungen des Haushaltes sind bei der Armee, den Sicherungskräften, Subventionen, Auslandsvertretungen, der Verwaltungsbürokratie bis hin zu Aufwendungen für Massenveranstaltungen usw. möglich. Andererseits sind die klassischen Staatsfunktionen der westlichen Demokratie, wie z.B. Gesundheit, Kultur, Forschung, Bildungssystem. Infrastrukturleistungen, Verkehr, Städtebau etc., in der DDR unterentwickelt, so daß in diesen Bereichen zusätzlich Aufwendungen entstehen werden.

Mit der Mittelbereitstellung für Produktivvermögen und der Sicherung der Aufwendungen des Haushaltes schlechthin wurden verschiedene Zielvorstellungen verknüpft, wie z.B. die Verhinderung der Vermögensbildung durch die niedrigen Löhne. Dadurch kam es zu keiner größeren Vermögensbildung. Die 160 - 170 Mrd. Mark Spareinlagen, die sich in der DDR von 1945 bis jetzt angehäuft haben, sind fast ebenso groß, wie die heutige Sparsumme privater Haushalte in der Bundesrepublik in einem Jahr, wobei die Bürger der DDR darüber hinaus nicht über Schatzbriefe, Aktienvermögen etc. verfügen und 90 % der Sparmittel auf 10 % der Sparer entfallen.

Der Verhinderung privater Vermögensbildung diente vor allem die Besteuerung der privaten Gewerbebetriebe. Ab einem bestimmten Einkommen stieg die Progression sehr stark an und erreichte bei einem Einkommen von jährlich über 500.000 Mark bis zu 90 %, d.h., hier ergaben sich negative Auswirkungen in bezug auf die Leistungs- und Produktivitätssteigerung.

Die Besteuerung des Einkommens aus eigener Arbeit (von Arbeitern und Angestellten) und die Besteuerung des Einkommens aus fremder Arbeit (Unternehmenseinkommen) wurden getrennt vorgenommen, wobei wiederum weitergehende Differenzierungen zwischen Arbeitern und Angestellten

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vorgenommen wurden, so daß die Arbeiter günstiger dastanden als Angestellte (z.B. Wissenschaftler, Ärzte etc.).

Untersucht man darüber hinaus die Frage des sozialen Charakters des Steuersystems, dann stellt man mit Erschrecken fest, daß im Vergleich zur Bundesrepublik die kleinen Einkommen wesentlich stärker und die hohen Einkommen wesentlich günstiger besteuert wurden, denn die Progression endete bei einem Einkommen von 1.280 Mark mit 20 %. Andererseits gab es Einkommen, die überhaupt nicht besteuert wurden. Hierzu zählten z.B. Zinseinkünfte aus Sparguthaben, d.h., hier haben sich bestimmte soziale Widersprüche herausgebildet, Widersprüche, die eigentlich gar nicht in das Bild der sozialistischen Gesellschaft hineinpassen.

Die Frage, ob die zukünftig zu erwartenden Steuern den Ausgleich des Haushaltes ermöglichen werden, muß man im engen Zusammenhang mit der bedeutenden Entlastung der Ausgaben sehen. Der letzte von der Volkskammer verabschiedete Haushalt belief sich auf 275 Mrd. Mark und war höher als das produzierte Nationaleinkommen. Der Hauptteil der Einnahmen des Staatshaushaltes stammten aus der volkseigenen Wirtschaft. Hinter diesen Einnahmen waren Belastungen und Leistungen der Bürger versteckt, welche vergleichbar waren mit indirekten Steuern und Verbrauchsabgaben, die die reale Kaufkraft des Geldes wesentlich verringerten. Der Haushalt enthielt zudem eine ganze Reihe von Positionen, die in einer zukünftigen Haushaltswirtschaft entweder in der Höhe oder überhaupt nicht mehr zu finden sein werden, wie z.B. der gesamte Bereich der Wirtschaft, wobei genaue Zahlen über die Höhe der Einsparungen zur Zeit nicht genannt werden können.

Nach Einschätzung des Instituts für angewandte Wirtschaftsforschung der DDR beträgt das zu erwartende Steueraufkommen für das 2. Quartal 1990 zwischen 6-10 Mrd. DM bei der Lohnsteuer und ca. 8 Mrd. Mark im Bereich der Mehrwertsteuer. Gemessen am gesamten Haushaltsvolumen ist dies nur ein geringer Betrag. Entscheidend wird daher sein, daß durch den Kapitalzufluß in die DDR ein reales Bruttosozialprodukt produziert wird, um einen Ausgleich des Haushaltes in naher Zukunft zu ermöglichen.

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Nach Aussage eines hohen Beamten des Finanzministeriums der DDR, soll aufgrund der von den Politikern entwickelten Zeitvorstellungen das geltende Steuerrecht der Bundesrepublik schrittweise übernommen werden, damit in diesem einheitlichen Wirtschaftsgebiet ein einheitliches Steuerrecht gilt.

Inwieweit sich durch die Einführung der Mehrwert- und Verbrauchsteuer das geltende Preisniveau der DDR erhöhen wird, ist strittig. Werden im wesentlichen die Preise der Bundesrepublik, im Rahmen gewisser Toleranzen, auf die DDR übertragen, so führt dies trotz der Mehrwert- und Verbrauchsteuern zu einer Absenkung der Preise für eine Großzahl der Erzeugnisse des täglichen Bedarfs und bei gängigen Industriewaren (Heimelektronik, Möbel, Teppiche usw.), während bei einigen Produkten, wie z.B. Brot, Kartoffeln, Edelfleisch und einige Sorten Käse, die Preise steigen werden. Durch die geschaffenen Vergünstigungen (Umtauschkurs allgemein 2:1, bei Löhnen und Gehältern 1:1) und die damit verbundene Preisentwicklung wird im Finanzministerium per Saldo mit einem wesentlichen Kaufkraftzuwachs für breite Kreise der Bevölkerung gerechnet.

Die durch die Übernahme des bundesdeutschen Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherungsrechts höheren Beiträge für die Arbeitnehmer der DDR können bei Angestellten bis zu einer Einkommenshöhe von 1.500 - 1.800 DM durch die Besteuerung nach der Lohnsteuerklasse I, unter Berücksichtigung des halben Kinderfreibetrages (1.512 DM), ausgeglichen werden. Durch diese Besteuerung wird für etwa 80 % der produktiv Tätigen ein Ausgleich für die erhöhten Sozialversicherungsbeiträge geschaffen, wobei keine vollkommene Beseitigung der Differenz erreicht werden kann, da produktiv Tätige bisher für zwei Drittel ihres Einkommens einen konstanten Lohnsteuersatz von nur 5 % zu zahlen brauchten. Für bundesdeutsche Arbeitnehmer, die im Rahmen ihrer Berufstätigkeit in der DDR eingesetzt werden, wird weiterhin die Besteuerung nach der für sie bisher geltenden Lohnsteuerklasse erfolgen, so daß für diese Arbeitnehmer keine Nachteile entstehen.

Die bestehende Kindergeldregelung in der DDR soll für eine gewisse Übergangszeit so bleiben. Inwieweit ein Zuschlag zum Kindergeld ge-

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zahlt werden soll, wenn sich der Kinderfreibetrag bei der Ermittlung der Steuern nicht auswirkt, wird zur Zeit noch diskutiert.

Befreiungen und Vergünstigungen für gewisse Berufsgruppen und Schichten fallen zum 1. Juli 1990 weg. Danach sind nur noch die Ausnahmen gültig, die tarifvertraglich geregelt sind, wie z.B. Nachtschichtzuschläge, Erschwerniszuschläge usw. Durch diese Regelung wird auch die Gleichheit vor dem Gesetz für die Angestellten und produktiv Tätigen erreicht werden.

Die Gewinnermittlungsvorschriften bei der Einkommen- und Körperschaftssteuer, wie sie in der Bundesrepublik gelten, sollen ab 1. Januar 1991 übernommen werden. Im Interesse der Chancengleichheit und der Gewährleistung gleicher Bedingungen für die Unternehmen in der Bundesrepublik und der DDR und aufgrund des zu erwartenden wesentlich stärkeren Grades der Verflechtung der Wirtschaftsbeziehung sollen zur Wahrung einer vergleichbaren Belastung der Unternehmen bis zum 31.12.1990 die Körperschaft-, Gewerbe-, und Vermögenssteuer nach dem geltenden Steuergesetzen der DDR erhoben werden. Falls es erforderlich sein sollte, besteht durchaus die Möglichkeit, die verschiedenen Übergangsregelungen auch über den
1. Januar 1991 hinaus anzuwenden.

Um die Rechtssicherheit und Rechtseinheit im Steuerrecht zu gewährleisten, sollen in Zusammenarbeit mit den Ministerien der Justiz und dem obersten Gericht bis zum Spätherbst Finanzgerichte eingerichtet werden, wo mögliche Streitfälle zwischen Steuerpflichtigen und Finanzämtern nach rechtsstaatlichen Prinzipien geklärt werden. Zur Zeit laufen alle Vorbereitungen auf Hochtouren, um mit Wirkung vom
01. Juli 1990 auf dem Gebiet der DDR 135 Finanzämter bei etwa 220 Kreisen mit 26.000 Mitarbeitern und 28 Hauptzollämter mit 7.700 Mitarbeiter einzurichten. Um die neuen Aufgaben bewältigen zu können, werden die leitenden Bediensteten zunächst geschult und in den Finanzämtern durch Finanzbeamte der Bundesrepublik unterstützt.