TENDENCIAS INDUSTRIALES EN EL MERCOSUR Y LA CRISIS ACUTUAL.
APUNTES HACIA UNA PERSPECTIVA DE LOS TRABAJADORES

Econ. Gustavo Bittencourt

• 2. Tendencias y problemas de la evolución industrial de Brasil, Argentina y Uruguay en los 90
  
  • 2.1 Resumen de tendencias principales
  • 2.2 Los principales problemas de estas tendencias en relación con el "desarrollo"
    • i) Sustentabilidad: los ciclos inversores en Brasil y Argentina y la capacidad de innovación
    • ii) Crecimiento y equilibrio de la balanza comercial
    • iii) Importancia del "tamaño", las PYMES y la creación de empleo
    • iv) El papel de la IED y la desnacionalización
    • v) El déficit institucional en el MERCOSUR

[page-number of print ed.: 5]

2. Tendencias y problemas de la evolución industrial de Brasil, Argentina y Uruguay en los 90

2.1 Resumen de tendencias principales [ En el anexo se resumen las principales tendencias, tomando como base la síntesis presentada por Motta 1999, para la industria brasileña.]

La década "perdida" de los 80 deja como herencia un agudo proceso de desindustrialización en la economía argentina (medido como reducción del peso del sector industrial en el PBI), proceso más atenuado en la economía brasileña así como en la uruguaya. En los casos de las mayores economías, los sectores dinámicos de esta década pasaron desde la industria metalmecánica hacia los productores de bienes intermedios, intensivos en escala y recursos naturales (commodities), mucho más orientados a la exportación, en especial hacia terceros mercados. Esta dinámica, a su vez, fue un resultado de la maduración de inversiones que venían de la década anterior, en las que se destacó una fuerte participación pública. La industria uruguaya acentuó su perfil agroindustrial como resultado de un proceso de apertura no lineal pero persistente. Por su parte, los acuerdos comerciales venían incrementando gradualmente el intercambio y sosteniendo a la dinámica de algunos sectores, como el de bienes de capital en Argentina y química y metalmecánica en Uruguay. Interesa destacar los siguientes aspectos, a modo de síntesis de los aspectos comunes y de algunas diferencias en las tendencias de las industrias de estos países en los 90:

1. Hacia fines de los 90, una vez avanzados los procesos de apertura unilateral en los dos socios mayores, desarrollado el proceso de conformación de la Unión aduanera imperfecta del MERCOSUR, y en el marco de programas de estabilización que apreciaron fuertemente las monedas nacionales, la des-industrialización continúa, atenuada por la recuperación (con oscilaciones) de la demanda interna y regional, con

   [page-number of print ed.: 6]

   gran impacto sobre la recuperación de la producción de bienes de consumo duradero en Argentina y Brasil, y con caídas en el peso de las ramas productoras de bienes de capital en ambas economías. El cambio es más abrupto en la economía uruguaya, en la que la industria reduce mucho su participación, además de que el crecimiento del producto industrial es menor al ocurrido en Brasil, y muy inferior a la de la economía argentina entre 1990 y 1997.

2. El empleo industrial cae más del 30% entre 1990 y 1997 en Brasil y Uruguay [ Si se incluyera el proceso de tercerización, las cifras de caída del empleo podrían no ser tan impactantes. Por ejemplo, si se mide el empleo industrial a partir de la Encuesta de Hogares del Instituto Nacional de Estadística de Uruguay (que toma la inserción sectorial desde la declaración del ocupado), la caída del empleo industrial es del 22% entre 1990 y 1997. A su vez, crece el empleo absorbido por la división de servicios prestados a empresas.] , y si bien no disponemos de una cifra sectorial comparable para Argentina, diversos estudios señalan que la expulsión de trabajadores de la industria es el eje a partir del cual se configura el "núcleo duro" del desempleo global, reflejado en tasas muy elevadas y persistentes que alcanzan su máximo en 1995. La rama automotriz mantiene el nivel de empleo hasta 1998 en Argentina y Brasil, mientras que en la industria uruguaya solamente las empresas alimentarias aumentan la contratación de mano de obra. En el ciclo económico el comportamiento industrial reitera un impacto característico sobre el empleo en las tres economías: durante la recesión las empresas expulsan trabajadores pero con la reactivación de la producción no se recupera el nivel de ocupación anterior. La productividad media del trabajo crece significativamente en los tres sectores industriales (crece el valor agregado con caída en el nivel de empleo), lo que refleja que se produjo un cambio "técnico" relevante, cuya naturaleza interesa aclarar.

3. En la presente década se produjo un proceso de reactivación de la inversión con auges muy marcados en las industrias de Argentina (1992-94 y 1996-97) y de Brasil (1995-97), y más graduales (y de menor magnitud, aparentemente aún relativa al tamaño) en Uruguay. Dichas inversiones acompañaron (y continuaron) estrategias "defensivas" que venían desarrollándose desde la década anterior, caracterizados por importantes cambios en la organización de la producción: downsizing (reducción de la gama de productos), racionalización administrativa y de los procesos productivos, desverticalización y tercerización. Las mayores inversiones en Argentina se concentran en automotriz y alimentos, mientras que en Brasil a estos sectores se agregan las commodities de exportación. La privatización de empresas de la siderurgia y petroquímica (y petróleo) forma parte de ambos ciclos de inversión. En Uruguay las inversiones están más distribuídas entre ramas, pero se observa cierta concentración en alimentos (lácteos particularmente) y bebidas, industria gráfica y metálica básica, a las que debe sumarse la inversión pública en refinación de petróleo.

   [page-number of print ed.: 7]

4. La IED tiene un lugar de liderazgo en los ciclos inversores de las tres economías, muy marcado en las más grandes. Las plantas nuevas se concentran en la industria automotriz, acompañada de electrónica en Brasil y alimentos en Argentina. En ambas economías llama la atención la magnitud de las entradas por adquisiciones y fusiones, en sectores que eran controlados previamente por capital nacional. Además de los ingresos de ET en las ramas privatizadas, en muchos casos luego de ser adquiridos en condiciones "privilegiadas" por grupos empresariales nacionales, las ET aumentan su presencia en las industrias tradicionales.

5. Las importaciones de bienes industriales crecen mucho más que el PBI y que las exportaciones en los tres países, sustituyendo producción nacional en grado inverso con el nivel de desarrollo alcanzado anteriormente y el patrón de ventajas comparativas. Es decir, con la excepción de las industrias intensivas en recursos naturales, la sustitución de producción nacional por importaciones es muy fuerte en Uruguay, fuerte en Argentina e intensa, pero en menor grado, en Brasil. La de-sustitución de importaciones es marcada en las ramas de bienes de consumo duradero (BCD) y bienes de capital (BK), así como en textiles-vestimenta. Aumentan las importaciones de insumos: en la industria brasileña, "la preocupación de las empresas pasa desde los índices de integración nacional hacia los precios y calidad de los productos" (Ferraz et al, 1996), especialmente en las ramas de BCD y BK. En Argentina y Uruguay la promoción industrial radicó en gran medida en la exoneración de impuestos para la importación de BK: la producción local de estos bienes "difusores de progreso técnico" se reduce significativamente en ambas economías.

6. Luego de un incremento en las exportaciones manufactureras brasileñas dirigidas hacia todo destino en la primera mitad de los 90, las destinadas al resto del mundo se contraen desde 1995. Brasil sigue así la tendencia general a la primarización, en el sentido de un mayor peso de productos más cercanos a la base de recursos naturales (con un fuerte contenido en commodities industriales) en la pauta exportadora extrarregional, que caracteriza a las economías argentina y uruguaya. Por su parte, las exportaciones dirigidas a los socios del MERCOSUR son el factor más dinámico de los tres sectores industriales: su ritmo de crecimiento promedio supera al del PBI, al de la demanda interna y al crecimiento (muy lento) de las exportaciones al resto del mundo. Simultáneamente a su mayor dinámica, también el contenido tecnológico de estas corrientes es superior (Goldberg y Porta, 1999), lo que implica que varias ramas relativamente intensivas en conocimientos sobreviven o amplían su producción en función de la demanda regional. Este factor es de creciente importancia en el correr de la década para todos los socios (el comercio con el MERCOSUR pasa desde el 7% del comercio total de Brasil en 1990 a más del 16% en 1997), y es más relevante cuanto menor es el tamaño relativo de la economía considerada: el comercio

   [page-number of print ed.: 8]

   con el MERCOSUR llega al 30% y al 46% del comercio total para Argentina y Uruguay respectivamente.

7. Se perciben signos de modernización industrial en las economías de Argentina y Brasil, con algunos rasgos comunes: incremento de utilización de licencias, en general asociadas a la IED, aumentos de tamaño de plantas en algunas ramas y de actualización de modelos (automotriz en ambas, electrónica de consumo en Brasil) y de tamaño de empresas, en especial en bienes intermedios (BI). Las nuevas técnicas de calidad y productividad se aplican en varios sectores, y más extendidamente en Brasil. La modernización industrial es notoria en varios sectores con fuerte presencia de filiales de ET (Porta 1997). Como contrapartida, aumenta la heterogeneidad entre empresas: las PyMES son las que más pierden posiciones frente a las importaciones, lo que implica por un lado un debilitamiento del tejido industrial, y por otro, un incremento de la concentración (Bisang, 1998, Garrido y Peres, 1998).

8. Por último, resultan de interés algunos desplazamientos de localizaciones productivas que se perfilan en la economía brasileña: en los BCD, especialmente automotriz, las nuevas plantas se instalan en otros estados fuera de su concentración en la región paulista, hacia Minas Gerais, Rio Grande y Paraná; en industrias tradicionales se producen desplazamientos hacia el nordeste en busca de menores costos de mano de obra; mientras que surgen plantas agroindustriales en el centro-oeste (Motta, 1999).

2.2 Los principales problemas de estas tendencias en relación con el "desarrollo"

i) Sustentabilidad: los ciclos inversores en Brasil y Argentina y la capacidad de innovación

Coutinho et al (1997), apoyados en un estudio de CNI/CEPAL, planteaban la preocupación sobre la sustentabilidad del mini-ciclo de inversiones, y de la incapacidad del mismo para sostener una nueva fase de crecimiento. En opinión de estos autores el crecimiento económico en Brasil no mostraba condiciones para su permanencia en el largo plazo, en primer lugar en función de la orientación sectorial de las inversiones. Los hechos más recientes, marcados por la fragilidad macroeconómica y el cambio de rumbo que tomó la orientación del proceso brasileño parecen indicar que sus previsiones eran acertadas. Más aún, alcanzar el crecimiento "sustentable" requeriría de "una estrategia de largo plazo que incentive la inversión construyendo las bases para la competitividad sistémica de las economías del MERCOSUR", para cuyo diseño e implementación los Estados han mostrado falta de "visión". Motta (1999) plantea que la economía brasileña en los 90 no "entró en un círculo vicioso de desindustrialización, ni en el círculo virtuoso de un nuevo modelo sustentable de desarrollo", sino que presenta un panorama más complejo.

[page-number of print ed.: 9]

Según Notcheff (1998) la etapa de crecimiento de Argentina en los 90 (incluído el crecimiento del sector industrial) forma parte de una "burbuja" basada en el endeudamiento, también insostenible en el largo plazo. La "élite" económica argentina, en función de una inadecuada regulación y de marcos institucionales que no modificaron el comportamiento tradicional de esos grupos (nacionales y de propiedad extranjera), se ha refugiado en la captación de "cuasi- rentas de privilegio" (entre las que se incluyen las originadas por la dotación de recursos naturales), frente a la obtención de "cuasi-rentas de desarrollo", o sea las derivadas de actividades innovadoras con mayor potencial tecnológico, cuyos mayores riesgos no fueron tomados. Chudnovsky et al (1996), fundamenta documentadamente opiniones similares [ "En este contexto, avanzó un proceso de heterogeneización y concentración en la estructura industrial, que contiene un polo relativamente modernizado y reequipado –sostenido por su capacidad diferencial de acceso al financiamiento y/o políticas activas de promoción- y un conjunto de actividades y empresas que subsisten mediante estrategias meramente defensivas de reducción de costos", parque industrial que en conjunto "no registra, en general, niveles apreciables de expansión de capacidad absoluta de producción." Chudnovsky et al (1996). ] .

ii) Crecimiento y equilibrio de la balanza comercial

Un segundo aspecto planteado por Coutinho et al (1997), en relación con la "sustentabilidad" del crecimiento, se refiere a la continuidad de los déficits de comercio exterior en productos industriales. Estos autores detectan problemas comunes a las economías de Argentina y Brasil, en tanto la "estrategia de estabilización y las reformas implementadas establecieron un patrón de crecimiento fuertemente sesgado a favor del consumo y de las actividades volcadas al mercado interno. Las inversiones en curso tienden a reforzar esas características debido a que se concentran en las misma actividades." Así, "la búsqueda de eficiencia por parte de las empresas genera obstáculos en forma de grandes déficits comerciales y de creciente fragilidad de los encadenamientos locales de la inversión." Observan entonces lo que consideran un resultado paradojal: pese a que las empresas son más competitivas, el resultado agregado de sus estrategias crea obstáculos al crecimiento, y estos problemas no son transitorios.

Para estos autores: "Remover los obstáculos al crecimiento en la actual coyuntura significa crear condiciones para un cambio en la inserción externa de las economías del MERCOSUR. La nueva inserción debe estar asociada a transformaciones cuantitativas y cualitativas en las exportaciones regionales para el resto del mundo. Se debe promover una mayor integración de las cadenas productivas en la región aumentando el valor agregado en las exportaciones", para lo que es necesaria una decidida acción de los Estados en el desarrollo de la competitividad "sistémica", no basada exclusivamente en la disponibilidad de recursos naturales o de mano de obra barata.

Otros autores se pronuncian sobre el problema de la orientación de las inversiones y de la expansión de la capacidad productiva hacia sectores "no transables" (Chudnovsky et al, 1996), en especial respecto a la orientación de

[page-number of print ed.: 10]

la IED, que ha liderado los procesos de inversión. Queda sin embargo planteada la pregunta formulada por Motta (1999) sobre cual es la prioridad para el mejoramiento productivo y tecnológico de la estructura industrial y las exportaciones de manufacturas: el desplazamiento del "vector de producción industrial en la dirección de sectores más intensivos en tecnología y más dinámicos en el comercio internacional" versus "incrementar la competitividad de todos los sectores industriales, ya que la pérdida de dinamismo de las exportaciones industriales y la vulnerabilidad de la producción doméstica frente a las importaciones reflejan más un problema horizontal (o sea, no específico de sectores) de competitividad, que un problema de composición."

Estas afirmaciones y la interrogante de Motta, inducen a dos dilemas tradicionales en la reflexión sobre políticas de desarrollo y políticas industriales: la oposición entre mercado interno vs. exportaciones como fuentes de dinámica del proceso de crecimiento económico; y las políticas sectoriales versus las políticas horizontales, es decir si tiene sentido considerar sectores a ser promovidos por la política económica.

Respecto al primer dilema, si se piensa en el "desarrollo económico" de economías "continentales", el concepto implica la posibilidad de absorción del subempleo estructural, situación en la que se encuentran masas de población hasta ahora excluídas del proceso (Rodríguez, 1996 y 1998). En tal caso, las exportaciones industriales no pueden considerarse el "motor" del desarrollo, toda vez que la dinámica de largo plazo tiene como objetivo dicha incorporación y a su vez el ingreso al mercado de consumo y el mejoramiento de las condiciones de vida de esos sectores de la población implica una presión de demanda que viabiliza el crecimiento [ "La expansión del mercado interno se configura como un importante recurso a utilizar, en tanto expresa las potencialidades imbricadas en los incrementos de la productividad del trabajo, en términos de dinamismo de la demanda requerido para sostener la acumulación y el crecimiento". "Las consideraciones precedentes no implican negar la importancia del dinamismo exportador (dado que) el mismo se percibe como condición necesaria pero no suficiente del desarrollo (de las economías) periférico(as)." "Sin embargo, salvedad hecha de las economías pequeñas (...) para las cuales una expansión de tipo extrovertido es un camino natural, el crecimiento imprescindible de importaciones y exportaciones para la periferia como un todo no implica (...) que las actividades exportadoras operen como sector de arrastre de su desarrollo." Rodríguez, 1996.] .

El papel de las exportaciones parece clave desde un segundo punto de vista: una opción por el desarrollo basado en el esfuerzo propio (o sea en el ahorro interno) más que en el endeudamiento, una vez que se considera que en el futuro las importaciones mantendrán un nivel superior que el vigente décadas atrás, en el marco de un regionalismo "abierto" en el que un grado razonable de apertura imponga presiones que favorezcan la competitividad de las empresas y operen como límite a los comportamientos "rentistas". Pero no aparecen, a la luz del principio mayor del desarrollo como "absorción de la heterogeneidad estructural", razones válidas para promover las exportaciones más fuertemente que la sustitución eficiente de importaciones, o más que la inversión en nuevas actividades competitivas pero con destino al mercado interno o regional.

[page-number of print ed.: 11]

Las consideraciones precedentes parecen válidas siempre que se considere el caso de Brasil o el del MERCOSUR como espacio económico plenamente integrado. Sin embargo, en la medida que las economías argentina y mucho más aún la uruguaya, son pequeñas y más integradas que la de Brasil, el papel de las exportaciones parece clave en el sostenimiento de la dinámica industrial. Por otra parte, el grado de avance del MERCOSUR está muy lejano a la integración plena [ De hecho, según los argumentos que se consideran en secciones posteriores, podría estar configurándose algo parecido a un espacio comercial relativamente integrado, con dos espacios monetarios en su interior; a la vez que el desarrollo institucional comunitario no puede considerarse suficiente como proceso de integración política. ] , lo que no asegura que la posible dinámica del mercado brasileño se expanda a las economías socias, tal como parece ser el caso en la actualidad, según se argumenta más adelante.

El segundo dilema, referido a la contradicción entre políticas horizontales y sectoriales, se vincula a los problemas que se tratan a continuación.

iii) Importancia del "tamaño", las PYMES y la creación de empleo

Más allá de la confiabilidad de las cifras sobre reducción de los niveles de empleo industrial, es indudable que los mismos se han reducido en estos años con una velocidad a la que difícilmente puedan encontrarse antecedentes históricos. A la vez que aumenta el tamaño de los grandes grupos empresariales, en parte vinculado a la participación de grupos nacionales en los procesos de privatización, acompañado de una mayor presencia de filiales de ET (ambas tendencias conllevan, en general, ajustes racionalizadores que reducen la plantilla de trabajadores de las empresas, frente al lento crecimiento en la apertura de nuevas plantas productivas); el debilitamiento del tejido industrial está asociado a una disminución de la importancia relativa de las PYMES dentro de la producción manufacturera. Estas empresas, a su vez, concentran la mayor cantidad de empleo, especialmente en los sectores tradicionales. Según Garrido y Peres (1998), la articulación de las grandes empresas con el resto del tejido industrial es "posiblemente, el problema más importante para garantizar un desarrollo estable en el largo plazo". Identifican un problema, que es la especialización de los grupos nacionales en ramas con encadenamientos escasos hacia redes de proveedores, a diferencia de las más largas cadenas de sub-contratación existentes en las industrias de ensamblaje (vestimenta, electrónica de consumo, automotriz).

En otros sectores, como en el caso de los bienes intermedios, si bien el tamaño de plantas se adecua, en general a los patrones internacionales (Ferraz et al 1996), parece recomendable el impulso de la creación de empresas de mayor tamaño, con posibilidades de internacionalizarse productivamente hacia fuera de la región y con una mayor capacidad de negociación con las grandes ET en la disputa de mercados, y en la apertura de mercados para productos más diferenciados. Existe, por lo tanto, un primer espacio de tensión vinculado al tamaño de las empresas a fomentar, tensión que parece presentar especificidades según la rama de que se trate, y que por lo tanto, debería ser resuelta en el marco de políticas sectoriales.

[page-number of print ed.: 12]

Si bien debe reconocerse la tensión existente entre competitividad y empleo (tal como la plantean Coutinho et al 1997), la resolución de este problema: ¿puede radicar exclusivamente en políticas de reconversión (recapacitación) laboral y de fomento a pequeñas empresas que den lugar a los trabajadores desplazados por la industria que gana competitividad?. Es posible que en las economías de Argentina y Uruguay un impulso importante a este tipo de políticas "horizontales" tenga un efecto relevante en términos de la cantidad de trabajadores que la modernización industrial excluye. Sin embargo, pensando en la economía de Brasil o en el MERCOSUR como conjunto integrado, y en el desarrollo como la absorción del subempleo estructural en actividades con un nivel suficiente de productividad, la política industrial debería actuar sobre la posibilidad de captación de empleos en las empresas que mejoran su productividad exportando o abasteciendo eficientemente los mercados regionales, o en empresas de menor tamaño que se articulen a ellas en el sentido de Garrido y Peres (1998).

iv) El papel de la IED y la desnacionalización

Los trabajos de Porta (1997), Laplane y Sarti (1997), Domingo y Vera (1997) y Chudnovsky y López (1997) muestran que los flujos crecientes de IED han realizado una contribución importante a la necesidad de divisas en el corto plazo. Sin embargo, generan dudas sobre los pagos que originarán en el futuro mediato como remesas de utilidades. Por otra parte, la contribución de la ET a las exportaciones dirigidas al resto del mundo se ha limitado a los sectores basados en recursos naturales, y en otros sectores exportan en estrategias orientadas al MERCOSUR como mercado ampliado, en cuyos flujos comerciales las ET son particularmente dinámicas. Estos estudios levantan, a su vez, la preocupación por la fuerte propensión importadora, lo que genera que en conjunto este núcleo de empresas presente un saldo comercial más negativo que las empresas nacionales. Por último, y dejando fuera otras consideraciones importantes, interesa destacar que las ET han operado positivamente en la actualización tecnológica de los sectores en los que están presentes (y más aún en los que ingresan), pero los efectos de "derrame" (o spill overs) sobre los agentes económicos locales han sido muy limitados, en especial en lo que se refiere al desarrollo de la capacidad de innovación.

Se deriva de estos estudios la necesidad de políticas que tiendan a maximizar los aportes potenciales de estas empresas. Para ello, es imprescindible la consideración sectorial. Así por ejemplo: en ramas donde la brecha tecnológica es muy amplia puede ser imposible el desarrollo de producción local eficiente sin la presencia de ET; en otras donde estas empresas controlan los canales de comercialización, especialmente en los países desarrollados, puede ser imprescindible su papel, por lo menos bajo la forma de alianzas estratégicas o joint-ventures. Sin embargo: ¿cuál es el aporte al "desarrollo" del cambio de manos en la producción de bienes tradicionales con destino al mercado interno (cómo se da en los "productos de marca")?

[page-number of print ed.: 13]

Por último: ¿hasta qué punto debe llegar el grado de transnacionalización de las economías del MERCOSUR? Esta preocupación surge de observar los aumentos de la participación de ET en las ventas, formación de capital y exportaciones dentro de los tres sectores industriales, y en especial dentro de la cúpula de las mayores empresas. Este problema, que tiene un alcance diferente según los sectores que se consideren, requiere de una perspectiva global. Si bien en el contexto de la economía internacional actual la presencia de las grandes ET y aún su presencia dominante en algunas ramas se constituye en un factor positivo, no parece admisible que todos los sectores industriales dinámicos tiendan a ser controlados por filiales de ET. Por el contrario, parece necesario el diseño de una política regional que privilegie la consolidación de empresas regionales competitivas (por lo menos en aquellos sectores en los que existe una base aceptable), mediante la interacción entre los Estados, y entre éstos y grupos privados nacionales, con explícitos compromisos de desempeño y de sostenimiento de la propiedad en el ámbito regional.

Según Garrido y Peres (1998), los grandes grupos económicos de capital nacional (GGE) enfrentan un dilema: o desarrollan una estrategia competitiva global (y ofensiva), lo que requiere de un gran esfuerzo financiero, tecnológico y de comercialización, o por el contrario, racionalizan sus empresas intentando aumentar su valor de mercado, preparándolas para la venta a sus competidores en el ámbito internacional (ET). Esta segunda opción es la que viene ocurriendo crecientemente, con la consecuencia inmediata de que los GGE concentran los recursos obtenidos en esas transacciones de cambio de manos refugiándose de la competencia en sectores no transables o que obtienen rentas de privilegio, mucho más que en actividades industriales competitivas que enfrenten los riesgos de un mercado más abierto. Una tendencia similar es percibida por Ferraz et al (1996) especialmente en los sectores de bienes intermedios, en particular por la inestabilidad de la estructura patrimonial de las empresas conjuntas que caracterizaron el desarrollo de algunas de estas ramas (como la petroquímica) en Brasil. Garrido y Peres (1998) señalan que, desde un punto de vista estrictamente político, este cambio de manos en la propiedad de empresas conlleva dificultades en la posibilidad de regulación de su actividad y en el diseño de consensos público-privados sobre las políticas de desarrollo productivo a implementar.

El sector automotor, en el que los resultados han sido más positivos en el proceso de integración y en la adopción de estrategias de complementariedad por parte de las ET, ha sido objeto de regulación específica, a la vez que supuso la existencia de acuerdos tripartitos que otorgaron beneficios (posiblemente excesivos) pero garantizaron el sostenimiento del nivel de empleo y el cumplimiento (a grandes rasgos) de los compromisos de desempeño de las empresas. Este diseño parece contener elementos interesantes cuya extensión a otros sectores merece ser estudiada.

Como contracara, este mismo sector constituye un buen ejemplo de otro problema básico sobre el que parece existir relativo consenso entre los estudiosos del tema (y a esta altura posiblemente entre los gobiernos): la

[page-number of print ed.: 14]

necesidad de limitar o eliminar la guerra de incentivos en la búsqueda por atraer flujos de IED. En la mayoría de los casos las exoneraciones tributarias, los créditos blandos y aún el subsidio directo a la inversión por parte de los Estados, pudieron no ser necesarios, porque la estrategia global de las empresas habría determinado que la IED se realizara de todas maneras. Los instrumentos, con un elevado costo fiscal, no tuvieron el efecto de aumentar significativamente el monto de la inversión recibida, como máximo pueden determinado la variación en su lugar de destino. Este parece un ejemplo de desvío más que de creación de inversión desde el punto de vista regional y quizás también nacional.

v) El déficit institucional en el MERCOSUR

Según Goldberg y Porta (1999): "(...) las condiciones particulares en que se desarrolla el proceso de integración en el Mercosur sugieren la necesidad de una UA administrada de manera de evitar una distribución inequitativa de los beneficios esperados y de maximizar las ganancias dinámicas de competitividad en cada una de las economías asociadas. Esta hipótesis implica avanzar no sólo en la coordinación de las políticas comerciales y cambiarias, sino también en la definición de políticas comunes de reconversión y desarrollo industrial y tecnológico." (p. 3). Luego de definida la configuración de la UA, con sus excepciones y regímenes de adecuación al AEC, los problemas macroeconómicos asociados al "efecto tequila" para la economía argentina y al sostenimiento del plan de estabilización frente a déficits comerciales crecientes en Brasil, provocaron medidas unilaterales que mostraron que: "(...) la construcción del Mercosur quedó marcada por una alternativa: el fortalecimiento de los mecanismos comunes de programación y administración a escala regional, de manera de consolidar reglas del juego claras y permanentes, o la sucesión de cambios unilaterales en las condiciones de acceso al mercado que perturban el proceso de inversión y la generación de efectos dinámicos." El programa MERCOSUR 2000 firmado por los socios en 1995 pareció implicar un resolución de este dilema en dirección a la primera fórmula, pero insuficiente, entre otras razones porque: "Probablemente, frente a la complejidad de la agenda futura y a la necesidad de incorporar al esquema políticas de equidad y de atención a los problemas de desarrollo heterogéneo de zonas y sectores, sea imprescindible construir instituciones capaces de desarrollar una "mirada regional" del Mercosur."

El planteo de estos autores caso de las políticas industriales. Parece imprescindible la necesidad de delegación de autoridad en instituciones regionales con cometidos y atribuciones de diseño de políticas industriales comunes, más allá de que la coordinación pueda ser un camino hacia ellas. Asimismo, el contenido de la coordinación de políticas supone la elaboración de programas conjuntos. Como se referirá más adelante, con la discusión de los resultados de los estudios de competitividad de varios sectores industriales de la región, realizada en varios foros en 1994, pareció abrirse un espacio para programas de este tipo, los que fueron dejados de lado por los gobiernos cuyas

[page-number of print ed.: 15]

soluciones políticas e institucionales siguieron atendiendo casi con exclusividad a los problemas comerciales.

El concepto de "nacionalidad MERCOSUR" aportaría una racionalidad no solamente al tratamiento del intercambio de bienes propio de una Unión Aduanera, sino al movimiento de empresas con inversiones intrarregionales y a la formación de empresas conjuntas que alcancen un tamaño competitivo a escala internacional. Una política industrial regional, requeriría el impulso explícito a la formación de ET de base regional (por ejemplo en el sector de bienes intermedios), mediante la promoción de acuerdos tecnológicos y patrimoniales.