• VI. MARCO JURIDICO MUNICIPAL, PARA LA PROMOCION DEL DESARROLLO ECONOMICO LOCAL.
  
  

VI. MARCO JURIDICO MUNICIPAL, PARA LA PROMOCION DEL DESARROLLO ECONOMICO LOCAL.

El fomento del desarrollo económico y social desde el territorio municipal, como actividad que debe promover y facilitar la municipalidad, tiene su fundamento jurídico, en la Constitución Política de Nicaragua, la Ley de Municipios, el Reglamento de la Ley de Municipios, el Plan de Arbitrios Municipales, la Ley General de Medio Ambiente y los Recursos Naturales y otras Leyes, Decretos, Reglamentos y Ordenanzas, que en conjunto regulan la actividad municipal en sus diferentes ámbitos.

A continuación presentamos los principales aspectos del marco jurídico municipal, sobre los cuales se fundamenta la promoción del desarrollo local.

1. La Constitución Política de Nicaragua

   Las reformas constitucionales del 95, constituyen el marco jurídico, sobre el cual se fundamenta el proceso de tránsito, de una economía centralizada, hacia la organización y funcionamiento de una economía de libre mercado, en la que se respetan las diferentes formas de propiedad y de gestión económica, así como la libertad de empresa. En este nuevo sistema económico, el ejercicio de algunas actividades económicas como la exportación, servicios financieros, etc., ya no son funciones monopólicas del estado, sino que su ejercicio en primera instancia corresponde a particulares.

   En ella, el estado pasa a asumir una función de promotor y facilitador del desarrollo integral del país y de regulador de la prestación de los servicios básicos a la población. (Artos. 99 y 105 Constitución Política de Nicaragua).

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   Esta integralidad en la promoción del desarrollo, debe incluir a todos los municipios de Nicaragua, y principalmente a aquellos que presentan los más bajos niveles de desarrollo económico y social.

   Por otro lado, tiene una incidencia relevante para la gestión municipal, en las reformas constitucionales, la especificación de los ámbitos en que la municipalidad, puede ejercer su autonomía, señalándolos, como el político, el administrativo y el financiero; sin eximir al estado, de sus obligaciones para con los municipios, debiendo destinar un determinado porcentaje del presupuesto general de la república, para el fomento del desarrollo socioeconómico de los municipios con menos capacidad de ingreso. (Arto. 177).

   Esta obligación del estado, en la práctica no se está cumpliendo, pero los municipios a través de diferentes medios deben incidir para el cumplimiento de la misma, ya que ello permitiría mejorar las capacidades financieras de las municipalidades, las que se traducirían en una mejor prestación de los servicios municipales a la población y posibilitaría el financiamiento de proyectos de desarrollo en los territorios municipales.

   Un avance significativo de las reformas constitucionales, si lo comparamos con la Constitución de 1987, y las otras constituciones que han existido en Nicaragua, es la atribución de competencias a los municipios, en materia que incida en su desarrollo socioeconómico, constituyendo este artículo, la base, sobre la que se fundamenta el desarrollo económico local. (Arto. 177).

   Por primera vez en la historia de los municipios, éstos cuentan con una base legal que les permite incidir directamente en todos aquellos aspectos que estén relacionados al desarrollo socioeconómico de su circunscripción.

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   Los gobiernos municipales pueden y deben facilitar el proceso de creación de empresas y microempresas, instalación de infraestructuras productivas, establecimiento de instituciones financieras y generación de empleos estables, y de esta manera contribuir a la solución de los principales problemas económicos y sociales de los habitantes del municipio. Por otro lado, esta nueva competencia da la posibilidad a las municipalidades, de ampliar su radio de acción, transitando de simples prestadores de servicios municipales y recolectores de impuestos y tasas, a promotores y facilitadores del proceso de desarrollo económico y social.

2. La Ley de Municipios, su Reglamento y la Ley General de Medio Ambiente y los Recursos Naturales

   Esta ley regula la actividad municipal en sus diferentes ámbitos: político, administrativo y financiero. Por ser de interés para el tema que estamos desarrollando, nos dedicaremos a analizar los artículos referidos a las actividades de promoción del desarrollo económico de los municipios. Entre éstos destacan los siguientes:

   "Los gobiernos municipales tienen competencia en todas las materias que incidan en el desarrollo socioeconómico y en la conservación del ambiente y los recursos naturales de sus circunscripción territorial. Tienen el deber y el derecho de resolver, bajo su responsabilidad, por sí o asociados, la prestación y gestión de todos los asuntos de la comunidad local, dentro del marco de la Constitución Política y demás leyes de la nación.

   Los recursos económicos para el ejercicio de éstas competencias se originarán en los ingresos propios y en aquéllos que transfiera el Gobierno ya sea mediante el traslado de impuestos o de recursos financieros". (Arto. 6, Reformas a la Ley de Municipios).

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   Como podemos observar, este artículo de la Ley de Municipios, reformada en el año 1997, corrobora el Arto. 177 de la Constitución Política de Nicaragua, reiterando la obligatoriedad del gobierno central de transferir recursos a las municipalidades, destinados a mejorar las capacidades financieras de éstas para fomentar el desarrollo económico y social de sus respectivos territorios.

   Otra de las competencias establecidas en la Ley de Municipios, mediante las cuales sus autoridades pueden incidir en el desarrollo local es la de la "planificación, normación y control del uso del suelo y del desarrollo urbano, suburbano y rural" Arto. 7, Inc. 5.

   Este artículo, faculta a los gobiernos municipales, entre otras cosas, a elaborar planes de ordenamiento territorial, urbanos y rurales, definiendo áreas de futuras ampliaciones de los centros urbanos, áreas de ubicación de los equipamientos de servicios municipales como: Rastro y Mercado Municipal, Cementerios, Parques, Canchas Deportivas, etc.

   A través de los POTUR, los gobiernos locales pueden determinar áreas específicas para la ubicación de empresas y microempresas industriales o agroindustriales y disponer terrenos equipados con servicios básicos como energía eléctrica, agua potable y telecomunicaciones para futuros proyectos de inversión productiva.

   También los gobiernos locales pueden definir áreas específicas en la zona rural, para cultivo de granos básicos, cultivo de productos para la agroindustria, como soya, maní, ajonjolí, etc., y reforestación entre otras actividades agrícolas. Para ello debe considerarse la vocación de los terrenos del municipio.

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   Todas estas actividades que pueden ser desarrolladas de acuerdo al artículo anteriormente citado, dan la posibilidad a los gobiernos locales de incidir de manera directa en la promoción del desarrollo socioeconómico de sus respectivos municipios.

   "Desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos naturales como base del desarrollo sostenible del municipio y del país, fomentando iniciativas locales en éstas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con entes nacionales correspondientes". Arto.7, Inc. 8.

   Esta competencia, permite a los municipios a través de sus Concejos Municipales, legislar en materia de protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales ubicados en su territorio y coordinar acciones con las instancias correspondientes para un mejor aprovechamiento y explotación racional de los mismos. La Ley General de Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece más ampliamente los campos de acción de las autoridades municipales en esta materia.

   De acuerdo a la misma Ley, los municipios pueden "impulsar y desarrollar de manera sostenible el turismo en su localidad, aprovechando los paisajes, sitios históricos, arqueológicos y centros turísticos" Arto. 7, Inc. 9.

   Para el ejercicio de esta competencia las municipalidades deberán coordinar acciones con el Ministerio de Turismo, principalmente aquellas que no disponen de los recursos necesarios para impulsar proyectos de esta naturaleza.

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   "Desarrollar el transporte y las vías de comunicación" Arto. 8, Inc. 12; es una competencia muy importante que permitiría a los municipios incidir en el desarrollo local; sin embargo, no está muy clara la forma en que será ejercida, ni los aspectos que deberán coordinarse con el Ministerio de Construcción e Infraestructura para su ejercicio. Tampoco la Ley señala qué tipo de recursos, ni en qué magnitudes serán transferidos a los municipios, para que asuman esta competencia. Por tanto se requiere que los gobiernos locales se asesoren muy bien para asumir esta competencia.

   Hasta aquí hemos tratado de presentar los aspectos de las reformas a la Ley de Municipios que permiten a los gobiernos locales incidir de manera directa en el desarrollo socioeconómico de sus territorios. Sin embargo, la ley señala las competencias, que los municipios, como expresión del estado en el territorio, han ejercido de manera sistemática desde la publicación de la primer Ley de Municipios del año 1998, entre las cuales figuran: limpieza de calles, ornato público, recolección de basura, registro civil, agua, alcantarillado sanitario, electricidad, etc., la mayoría de ellas en función de la prestación de los servicios Municipales a la Población. (Artos. 7 y 8).

   Una posibilidad de impulsar el desarrollo local en coordinación con otros municipios, prestarse colaboración y asistencia técnica, y la ejecución de proyectos de desarrollo conjuntos, puede lograrse, a través del fomento de asociaciones municipales, mancomunidades y otras formas de asociación municipal, como se establece en el Arto. 12.

   La ley otorga facultades a los gobiernos municipales, para elaborar el presupuesto municipal de ingresos y gastos, el cual es aprobado por el concejo municipal. A través de este instrumento, la municipalidad proyecta o estima, los ingresos y gastos del período. Sin embargo, a través del

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   mismo la municipalidad puede incidir en el proceso de desarrollo económico y social del municipio, solamente de manera limitada, si consideramos que más del 90% de los gastos del presupuesto corresponden a gastos administrativos y prestación de los servicios. (Artos. 52 al 57).

   Esta ha sido la práctica tradicional, pero las posibilidades de incidir de manera directa en la promoción del desarrollo económico local a través del presupuesto municipal, podrían potenciarse si se establecen vínculos de coordinación entre éste, el plan de inversiones municipales y la agenda de desarrollo local.

   Esta coordinación permitiría racionalizar y aprovechar mejor los recursos propios de la municipalidad para lo cuál debe procurarse mejorar la relación entre ingresos y egresos fomentando el ahorro interno, para disponer de recursos financieros para la ejecución de proyectos de desarrollo con fondos propios.

   A la vez se crearían condiciones para un mejor aprovechamiento de los recursos destinados por el gobierno central para inversiones en el municipio y los recursos de los habitantes del municipio y de otros inversionistas en aras de promover el desarrollo local de manera organizada y compartida. De manera que a través del presupuesto municipal y los demás instrumentos de planificación municipal, se practicaría una especie de cooperación y colaboración coordinada entre los principales agentes del desarrollo local.

   De igual manera la Ley de Municipios establece mecanismos de coordinación entre los gobiernos locales y el gobierno central, conforme al espíritu del artículo siguiente: "El gobierno nacional y sus instituciones tienen la obligación de brindar la información relativa a la jurisdicción del

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   municipio que éstos le soliciten. Así mismo, los gobiernos municipales tienen la facultad de intervenir y participar en todos los asuntos que afecten sus competencias. Al respecto intervendrán y participarán en la planificación y ejecución de obras y acciones institucionales, interinstitucionales e intersectoriales de la Administración Pública". Arto 10.

   La Ley de Municipios, da las pautas organizativas, para crear una estructura de funcionamiento municipal; que fomente la democracia participativa y el desarrollo socioeconómico, al tomar en cuenta a todos los agentes de desarrollo con presencia en el territorio, consignando los diferentes cargos y funciones de los diferentes miembros que conforman la estructura de gobierno municipal, sus estructuras obligatorias y voluntarias, figurando entre ellas; el Concejo Municipal, el Alcalde, Vice-Alcalde, Delegaciones Territoriales, Delegados, Auxiliares del Alcalde, Concejos Institucionales, Asociaciones y Asambleas de Pobladores, Comités de Desarrollo y Cabildos, etc. (Artos. 17, 26, 28, 34, 35, 36 y 37)

   El análisis anterior de los principales artículos de la Ley de Municipios, nos indica que el ámbito de las competencias de los gobiernos municipales es muy amplio, la Ley de Municipios reformada tiene un fuerte contenido de descentralización, define que las municipalidades tienen competencia en materia que incida en el desarrollo socioeconómico de su circunscripción, preservación del medio ambiente y la satisfacción de las necesidades de sus pobladores.

   En las reformas a la Ley de Municipios se puede apreciar la delimitación de los ámbitos de acción, coordinación y cooperación de los diferentes niveles de gobierno, el espíritu de "subsidiaridad" de la ley refleja como tendencia que los servicios los prestará la instancia de menor nivel que tenga

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   capacidad de prestarlos de forma eficiente, pudiéndose representar de la siguiente manera:

   • Las Instituciones del Gobierno Central tienden a tener una función normadora y facilitadora en la prestación de servicios. (INE, ENEL, MARENA, CSE, MIFIN, MEDE, INAA, MCT, etc.).

   • Los Gobiernos locales tendrán una función normativa y administrativa en la prestación de servicios públicos, pudiendo contratar la prestación de los servicios con empresas especializadas, cuando no exista capacidad local para prestarlos.

   • La prestación de los servicios estará bajo la responsabilidad de empresas autónomas, sean estás nacionales, municipales o privadas. (ENEL, ENITEL, etc.).

   • Los municipios pueden prestar muchos de los servicios públicos del gobierno central, siempre que estén interesados en asumirlos, lo soliciten y demuestren capacidades técnicas para su administración.

   Finalmente podemos afirmar que la Ley de Municipios, atribuye un amplio abanico de competencias a los municipios sobre el fomento del desarrollo económico. En ella, se afirma y se da una explicación más detallada del Arto. 177 de la Constitución Política, que establece la incidencia de los gobiernos locales en el desarrollo económico local, como una nueva y la más importante de las competencias municipales.

   Se establece claramente que los municipios y sus gobiernos locales se transforman; es decir, cambian y deben cambiar su forma de gestión, pasando de prestadores de servicios a

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   promotores del desarrollo económico y social. En este sentido, además de preocuparse por el estado de los parques, cementerios, rastros, calles, la limpieza de éstas y la recolección de basura, que entre otras, han sido sus competencias tradicionales; la creación de pequeñas y microempresas, la generación de empleos estables, la solución de problemas sociales de niños, jóvenes, mujeres y ancianos, el mejoramiento de la situación de la vivienda y la búsqueda de fuentes de financiamiento para el fomento de la actividad productiva del municipio deben estar en la agenda de los Alcaldes y Concejos Municipales.

3. El Plan de Arbitrios Municipales

   En el plan de arbitrios municipales, se establecen los impuestos municipales y las tasas por servicios. Quienes los deben pagar, cuando deben ser enterados a las arcas municipales, formas de cálculo para el cobro de los mismos, así como las multas y sanciones en el caso de incumplimiento de las disposiciones establecidas.

   La tributación municipal, es una obligación ciudadana de primer orden, en el proceso de fomento del desarrollo socioeconómico, pues sin los aportes financieros de los habitantes que cumplen oportunamente sus obligaciones, sería imposible la prestación de los servicios municipales y la ejecución de algunos proyectos de desarrollo social con fondos propios de las municipalidades.

   La tributación le permite al gobierno municipal además de obtener ingresos para la prestación de los servicios y financiar o co-financiar proyectos sociales, regular e incidir en muchas de las actividades económicas, sociales y culturales del Municipio.

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   El plan de arbitrios municipales, define para las alcaldías una importante fuente de financiamiento del desarrollo económico local.

4. Los Decretos de Transferencia a las Municipalidades, del Impuesto de Rodamiento y el Impuesto de Bienes Inmuebles.

   De gran beneficio para el incremento de los niveles de ingreso de las municipalidades, así como de sus capacidades de financiamiento del desarrollo económico local han sido los decretos ejecutivos que trasladan a las municipalidades el cobro de los impuestos de rodamiento y de bienes inmuebles.

   Estos impuestos, que antes de 1993 y 1995 respectivamente, se cobraban de manera centralizada, han sido trasladados a las municipalidades.

   En el decreto de traslado del impuesto de rodamiento, se establece la obligatoriedad de los propietarios de vehículos de pagar un impuesto anual de rodamiento en las municipalidades donde normalmente permanecen los vehículos. A pesar que dicho decreto no establece el cobro diferenciado de dicho impuesto, los Concejos Municipales podrían aprobar una Ordenanza que contemple dicho aspecto, estableciendo tarifas diferenciadas, para: vehículos de transporte de carga, vehículos usados, vehículos modelo del año, etc. Esta aprobación, de acuerdo a las reformas a la Ley de Municipios deberá ser ratificada por la Asamblea Nacional de la República, ya que la misma significa una reforma al plan de arbitrios municipales.

   En cuanto al Impuesto de Bienes Inmuebles, que también fue trasladado a las municipalidades, se establece la obligatoriedad de su pago a todos los propietarios de bienes inmuebles urbanos y rurales. Para ello, el Concejo

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   Municipal aprueba una propuesta de valuación de dichos bienes, en la que considera la ubicación geográfica, vías de acceso y equipamientos de los mismos con servicios públicos. De acuerdo a ello, establece una propuesta de tarifas a cobrar, la cuál debe ser aprobada por la Comisión Nacional de Catastro, para que pueda entrar en vigencia el cobro de dicho impuesto a nivel del territorio municipal respectivo.

   Como se va desarrollando el asunto de la tributación municipal, y ante la aplicación de la Ley de Justicia Tributaria, tal pareciera que el IBI, será el único impuesto que podrán cobrar las municipalidades en un futuro. De manera que debe iniciarse en los municipios un proceso de ordenamiento del cobro de éste, el cuál debe partir de un ordenamiento del catastro municipal y si fuese posible, el establecimiento de oficinas de catastro municipal. En caso contrario, muchas municipalidades se verán obligadas a cerrar operaciones y otras verán reducidos sus niveles de ingresos y de financiamiento de la prestación de servicios y de ejecución de proyectos de desarrollo.

   Esta situación es aún más difícil, si consideramos que la mayoría de nicaragüenses contamos con una cultura tributaria muy baja; es decir, no tenemos tradición de buenos cumplidores de nuestras obligaciones municipales.

   A pesar de la situación antes señalada, los impuestos de rodamiento y de bienes inmuebles continúan siendo una importante fuente de ingresos para los Municipios Nicaragüenses.

   
   

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5. Breve análisis de las capacidades financieras y administrativas de las Municipalidades de acuerdo a Leyes y Decretos que conforman el Marco Jurídico Municipal.

   Desde finales de los años 80 las municipalidades de Nicaragua han creado una buena capacidad administrativa, tanto en lo relacionado con la administración de recursos financieros como en la gestión y consecución de fondos. Esto fue de cierta manera motivado por la reducción de las transferencias del gobierno central, obligando a los municipios a perfeccionar y unificar sus planes de arbitrios y sus sistemas financieros presupuestarios.

   En la actualidad, más del 70 % de los ingresos municipales provienen de las recaudaciones tributarias. Para poder llegar a estos niveles las autoridades municipales deben realizar un gran esfuerzo negociador con los contribuyentes. Dicha actividad es más que difícil y con un alto costo político en muchos municipios, si partimos que la gran mayoría de los nicaragüenses están en condiciones de pobreza y no tienen posibilidades de cumplir oportunamente con sus obligaciones, y los que tienen posibilidades y capacidades de pago, procuran evadirlos por todos los medios.

   Una de las mejores y más efectivas formas para incrementar los niveles de ingresos de las municipalidades, ha sido el fomento de la actividad productiva de los municipios. Se ha demostrado que cuando las autoridades locales apoyan a los sectores económicos en su reactivación, los ingresos municipales han aumentado, y las relaciones con los productores han mejorado. Esto significa que si los gobiernos municipales facilitan y promueven la creación de pequeñas y microempresas, movilizan recursos, tanto de inversionistas de otros departamentos, como de inversionistas locales.

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   Por un lado se crean más fuentes de empleo, se dinamiza el comercio, hay más dinero circulante en el territorio y los contribuyentes recuperan sus capacidades de cumplimiento de sus obligaciones municipales. La reactivación económica a nivel local tiene como efecto el cumplimiento de sus obligaciones en tiempo y forma, tanto de pobladores que pagan su impuesto de bienes inmuebles, tasas por recolección de basura, etc., como de empresarios y comerciantes que pagan sus matrículas, su impuesto sobre ventas a la municipalidad y su impuesto sobre la renta, del cuál también las municipalidades perciben una comisión por apoyar su cobro.

   Además de los ingresos tributarios con los cuales se financia la mayor parte del presupuesto municipal, en el municipio existe otro tipo de ingresos provenientes de otras fuentes, como lo establece la Ley de Municipios en su Arto 46:

   
   

   1. Ingresos Tributarios (Impuestos, Tasas y Contribuciones especiales).
   2. Ingresos Particulares.
   3. Ingresos Financieros
   4. Transferencias del Gobierno Central.
   5. Otros ingresos (Créditos).

   
   

   De a cuerdo a un estudio realizado por los autores durante el año 1993, la distribución de los ingresos municipales y su peso en el presupuesto municipal era el siguiente:

   
   
   

   Ingresos Tributarios	78.63 %
   Donaciones	6.56%
   Ingresos patrimoniales	4.96%
   Transferencias	3.98%
   Otros Ingresos	5.87%

   
   
   

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   La tendencia en los últimos años ha sido la de incrementos en los ingresos tributarios y reducción de las donaciones, ingresos patrimoniales y transferencias.

   Ante esta situación, las municipalidades nicaragüenses han tenido que desarrollar una fuerte capacidad recaudatoria para poder sobrevivir. Esto ha tenido las siguientes ventajas:

   • Alto grado de independencia política y económica (en algunos momentos las transferencias discrecionales del gobierno central han sido utilizadas para incidir en la vida política de los municipios).

   • Se ha logrado fortalecer la capacidad administrativa del municipio, al tener que desarrollar toda una capacidad de recaudación y control sobre las diferentes actividades económicas del mismo.

   • Se ha logrado una relación directa entre el contribuyente y el gobierno local, lo cual facilita la comprensión de los problemas de los diferentes sectores económicos.

   • Existe una mejor participación y control de la población en la priorización de las obras y en la ejecución del presupuesto. Los contribuyentes al estar aportando mayoritariamente al presupuesto municipal se sienten con toda la autoridad para reclamar y controlar la gestión de gobierno de las autoridades locales.

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   • Se tiene un buen dominio del territorio municipal. El ámbito de competencias de los municipios, que se ha ampliado ante el abandono de competencias del gobierno central y la necesidad de autofinanciarse para resolver los problemas de la comunidad obliga a las autoridades a movilizarse por todo el territorio en busca de recursos.

   • El cobro de impuestos y tasas, ha servido también para regular actividades económicas y sociales del municipio. Esto ha sido posible gracias a la facultad que otorga la Ley de Municipios y la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales de emitir licencias, otorgar permisos para diferentes actividades, e imponer multas por actividades que alteren la normalidad ciudadana o contaminen el medio ambiente.

   • A través del cobro de impuestos, se genera además una gran cantidad de información estadística, que ha sido utilizada para la elaboración de indicadores que permiten medir el desarrollo económico de los municipios.

   La necesidad de autofinanciarse a causa del abandono por el Gobierno Central, ha incentivado el desarrollo de las capacidades administrativas de las municipalidades, así como sus capacidades de recaudación de impuestos, lo que se manifiesta en el mejoramiento de sus capacidades de financiamiento tanto de la prestación de los servicios municipales de su competencia, como la de apoyar con fondos propios el proceso de mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de los pobladores.

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   Estas capacidades que las municipalidades han comenzado a desarrollar, podrían potenciarse amparándose en el Marco Jurídico Municipal, el cual debe ser aprovechado de manera inteligente para incidir en la promoción del desarrollo económico local, de una manera más directa y sistemática.

   Como hemos analizado, el marco jurídico municipal abre nuevos espacios a los municipios y sus gobiernos, para ampliar su radio de acción e incidir en el desarrollo socioeconómico. Este puede iniciarse, solamente si el gobierno local, encabezado por los concejos municipales, tienen un claro conocimiento de las leyes, y en base a ellas moviliza a todas las fuerzas locales, y procura la concertación de acciones orientadas a superar los niveles de pobreza existentes en el territorio.